民間組織參與基層治理法治化問(wèn)題研究

李 懿

（廣西師范大學(xué)法學(xué)院，廣西 桂林 541006）

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是“三農(nóng)”工作的總抓手，是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重要戰(zhàn)略［1］。2020 年是脫貧攻堅(jiān)決戰(zhàn)全面收官之年，在全面把握黨中央對(duì)于國(guó)家治理體系和治理能力的新目標(biāo)、新要求下，整合各方資源，充分發(fā)揮民間組織社會(huì)橋梁作用，找準(zhǔn)民間組織發(fā)力點(diǎn)和著力點(diǎn)，是健全基層治理結(jié)構(gòu)、提升治理水平的重要舉措。基層治理法治化不能一蹴而就，是一個(gè)綜合各方資源，依靠整個(gè)社會(huì)力量長(zhǎng)期治理、不斷完善的過(guò)程。民間組織具有涵蓋面廣、人員眾多、資源多元等特點(diǎn)。作為獨(dú)立于各機(jī)關(guān)之外的自發(fā)性組織，民間組織逐漸發(fā)揮出銜接各行政機(jī)關(guān)、職能部門(mén)、經(jīng)濟(jì)力量的中介功能，成為法治教育宣傳、緩和政民矛盾、表達(dá)社會(huì)訴求、解決基層糾紛等方面的重要力量?；鶎又卫硪笤诎盐彰耖g組織發(fā)展質(zhì)量的同時(shí)，應(yīng)著力引導(dǎo)民間組織把握自身發(fā)展重點(diǎn)和發(fā)展方向，營(yíng)造良好氛圍，筑起健全的服務(wù)。

1 民間組織與基層治理法治化的內(nèi)涵

1.1 民間組織內(nèi)涵

民間組織是以特定目標(biāo)而有意識(shí)地構(gòu)建起來(lái)的社會(huì)群體單元，是人們?yōu)榱颂囟康亩M建的穩(wěn)定的合作形式［2］，它包括法律法規(guī)授權(quán)之內(nèi)的基層自治組織和法律授權(quán)外的、以維護(hù)共同利益的需要而自發(fā)組建的其他組織［3］。從設(shè)立形式來(lái)看，民間組織采取分級(jí)設(shè)立模式，各省、市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都可設(shè)立相應(yīng)等級(jí)的民間組織，由對(duì)應(yīng)的政府部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)一管理，并保證民間組織在正確的軌道上發(fā)展。從種類(lèi)來(lái)看，目前，中國(guó)民間組織主要包括以下幾種類(lèi)型：一是具有行政性質(zhì)和職能的民間組織，如仲裁機(jī)構(gòu)、共青團(tuán)等；二是基于行業(yè)規(guī)范和發(fā)展需要，由政府支持設(shè)立的各類(lèi)行業(yè)協(xié)會(huì)；三是基于市場(chǎng)貿(mào)易需要而形成的組織，如服裝貿(mào)易協(xié)會(huì)、船業(yè)制造商會(huì)等；四是基于成員共同愛(ài)好或地域?qū)傩宰园l(fā)形成的組織，如各類(lèi)同鄉(xiāng)會(huì)或民間商會(huì)等。

中國(guó)對(duì)于民間組織的研究雖然在20 世紀(jì)90 年代才開(kāi)展，但民間組織早在20 世紀(jì)70 年代就悄然發(fā)展起來(lái)了。民間組織是基于國(guó)家的改革發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要而產(chǎn)生。1982 年政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行簡(jiǎn)政放權(quán)改革，國(guó)務(wù)院工作部門(mén)從100 個(gè)驟減至61 個(gè)，人員編制減少25%，其后，5～6 年一改。在1998 年的改革中，工作部門(mén)已經(jīng)減少至52 個(gè)，人員編制減少近一半。而在2008 年，工作部門(mén)僅剩27個(gè)，人員編制卻未見(jiàn)增加［4］。政府在機(jī)構(gòu)改革上趨于宏觀(guān)化，而管理和人員分配上又更為精簡(jiǎn)，這無(wú)疑為民間組織提供了更多的發(fā)展路徑。但是受到諸多歷史和社會(huì)因素的制約，加之當(dāng)時(shí)中國(guó)在政治和經(jīng)濟(jì)體制上的滯后性，民間組織未能取得長(zhǎng)效進(jìn)步和廣闊的發(fā)展空間。目前，民間組織是基層治理的重要參與者，是民眾表達(dá)訴求的媒介和載體。一方面，民眾通過(guò)組織力量向政府機(jī)關(guān)表達(dá)民意，試圖以此爭(zhēng)取更多的經(jīng)濟(jì)利益和個(gè)體權(quán)益；另一方面，在抵抗利益風(fēng)險(xiǎn)、尋求經(jīng)濟(jì)保護(hù)時(shí)，通過(guò)平和的非暴力性方式形成群體性訴求，成為基層民眾的利益保護(hù)傘。因此，民間組織又具有以下特點(diǎn)。

1.1.1 功能不受限 根據(jù)組織章程規(guī)定和業(yè)務(wù)范圍開(kāi)展活動(dòng)是民間組織的基本原則。因其成立時(shí)基于成員共同意愿形成的，在功能上具有自發(fā)性和廣泛性，可以有效彌補(bǔ)政府功能漏洞。例如通過(guò)設(shè)立非政府性質(zhì)的民間調(diào)解處、法律援助聯(lián)合會(huì)等方式，為基層民眾解決權(quán)益糾紛，聯(lián)合專(zhuān)業(yè)人士從法律角度給予支持和引導(dǎo)。在鄉(xiāng)村開(kāi)展為民服務(wù)、公益慈善、文化娛樂(lè)和生產(chǎn)生活服務(wù)等活動(dòng)，分擔(dān)社會(huì)扶助和溝通功能，搭建互助平臺(tái)，融合社會(huì)力量，應(yīng)對(duì)上下矛盾，加強(qiáng)政府和民眾的多元互動(dòng)，推動(dòng)基層治理重點(diǎn)下移。

1.1.2 簡(jiǎn)易的形成方式 中國(guó)早在2006 年就頒布《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》，該法規(guī)定合作社的成立是以農(nóng)民為主體，以農(nóng)產(chǎn)品或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為主的自我管理的互助性組織。符合申請(qǐng)條件的合作社向工商部門(mén)設(shè)立登記，還可享受稅收優(yōu)惠和財(cái)政、政策支持等優(yōu)惠。該法實(shí)施以來(lái)，覆蓋面逐漸擴(kuò)大，平均每個(gè)村有3 家合作社，入社農(nóng)戶(hù)占全國(guó)農(nóng)戶(hù)的46.8%［5］。從形式上看，合作社與民間組織不同之處在于，民間組織是由公民或社會(huì)團(tuán)體為實(shí)現(xiàn)一定公益目的而形成，由民政部門(mén)統(tǒng)一登記管理，實(shí)行登記機(jī)關(guān)與業(yè)務(wù)管理機(jī)關(guān)雙重負(fù)責(zé)，根據(jù)組織活動(dòng)地域進(jìn)行分級(jí)管理。民間組織享有名稱(chēng)權(quán)和名譽(yù)權(quán)，因其主要以開(kāi)展公益活動(dòng)的組織性質(zhì)，為保障組織權(quán)益及公民利益，賦予其訴訟請(qǐng)求權(quán)并受社會(huì)監(jiān)督。民間組織的擴(kuò)大不僅為村民帶來(lái)了多種形式的生活服務(wù)，更是創(chuàng)新多種銷(xiāo)售模式，創(chuàng)造了基層社區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)價(jià)值。例如廣西羅城仫佬族自治縣以屯為單位，由本村婦女、老人自愿加入組成維護(hù)老年人權(quán)益、熱衷于公益事業(yè)的老年人協(xié)會(huì)和婦女中心戶(hù)。此外，在村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)全民選舉產(chǎn)生的黨群理事會(huì)，對(duì)族內(nèi)事務(wù)、成員糾紛、孤寡老人和婦女進(jìn)行救助、調(diào)處紛爭(zhēng)，維護(hù)村屯秩序［6］。正是因?yàn)槊耖g組織的發(fā)展貢獻(xiàn)，民政部于2018 年發(fā)布發(fā)展社區(qū)組織的意見(jiàn)中就指出，力爭(zhēng)在2020 年培育出較為成熟的社區(qū)組織發(fā)展模式，力圖實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)平均擁有不少于5 個(gè)社區(qū)社會(huì)組織［7］。

1.1.3 服務(wù)自愿性 民間組織與合作組織雖然都有各自的章程和制度規(guī)定，但是其設(shè)立和注銷(xiāo)隨意性較大，對(duì)于民間組織來(lái)說(shuō)，由于組織成員來(lái)源不定，且成員大多不以組織活動(dòng)為主要生活和經(jīng)濟(jì)來(lái)源，所以活動(dòng)參與率和服務(wù)效果無(wú)法保證，流動(dòng)性較大。對(duì)于合作組織來(lái)說(shuō)，利益訴求成為農(nóng)民參與組織的主要目的，因成員個(gè)人利益與組織整體利益息息相關(guān)，所以農(nóng)民參與組織大多以獲得較大經(jīng)濟(jì)收益或政策優(yōu)惠為前提，一旦缺少資本市場(chǎng)或利潤(rùn)縮水，組織就缺乏存在和運(yùn)營(yíng)的合作基礎(chǔ)，而是否繼續(xù)參加組織完全取決于民眾個(gè)人意愿，很難以外力加以干預(yù)［8］。

1.2 基層治理法治化的內(nèi)涵

基層治理一般是指以街道或鎮(zhèn)村為單位的社區(qū)管理與服務(wù)，從根本上來(lái)說(shuō)，基層治理“乃是一個(gè)政治框架或政治結(jié)構(gòu)之中最基層的權(quán)力運(yùn)作過(guò)程”［9］，主要表現(xiàn)在國(guó)家針對(duì)基層治理發(fā)布的各項(xiàng)基本政策和方針的執(zhí)行與落實(shí)上。通過(guò)基層行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)和運(yùn)作，整合社會(huì)資源，協(xié)調(diào)各機(jī)關(guān)單位或社會(huì)團(tuán)體力量，為基層民眾提供良好的生活服務(wù)和充足的生活物資，穩(wěn)定基層秩序，創(chuàng)造和諧有序的生活環(huán)境。法治化既指任何機(jī)關(guān)或個(gè)人都必須在法律框架內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)，自覺(jué)遵守法律規(guī)定，約束自身行為并承擔(dān)社會(huì)責(zé)任?；鶎又卫矸ㄖ位侵富鶎有姓C(jī)關(guān)在管理基層事務(wù)、提供社會(huì)服務(wù)的同時(shí)，始終秉持法治理念和法治思維，并將其融入到治理工作的方方面面中。當(dāng)下中國(guó)在治理中的實(shí)際現(xiàn)象，仍不可避免以下2 個(gè)問(wèn)題。

1）以經(jīng)濟(jì)邏輯追求治理成效。在改革發(fā)展進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為基層建設(shè)和社會(huì)進(jìn)步的惟一目標(biāo)和考量標(biāo)準(zhǔn)，是基層治理活動(dòng)的根本和最大動(dòng)力。對(duì)基層行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，促進(jìn)財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)的快速增長(zhǎng)，是基層治理成效是否達(dá)到最優(yōu)化的突出和直觀(guān)表現(xiàn)。所以將經(jīng)濟(jì)放在治理的首要位置，過(guò)度追求市場(chǎng)利益的治理模式很大程度上影響了法治在基層事務(wù)中的功用，拖緩了基層建設(shè)。

2）以政治邏輯開(kāi)展治理工作。在面對(duì)物質(zhì)文明、生態(tài)文明、政治文明等多重工作任務(wù)和壓力下，雖然通過(guò)協(xié)調(diào)多方主體參與、整合社會(huì)力量、以多重治理方式在短時(shí)間內(nèi)能夠取得明顯成效，但是仍有不少政府在嘗到臨時(shí)性文件帶來(lái)的“顯著療效”后，怠于嘗試治理新方法，忽視在短效治理中的隱患和癥結(jié)性問(wèn)題，這樣的治理方式只能維持強(qiáng)壓政治下的表面和諧，人民生活得不到根本改善。

綜上所述，經(jīng)濟(jì)效益和政治追求固然重要，但必須以法治邏輯為基點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)要以完備的法律制度作為支撐，基層政府開(kāi)展治理工作也需要遵循法律規(guī)范。以法治思維作為基層治理整體架構(gòu)的中心，縮小法治治理的理論與現(xiàn)實(shí)差距。

2 民間組織參與基層治理法治化情況分析

在認(rèn)真探索基層治理新模式下，民間組織通過(guò)積極動(dòng)員社會(huì)力量，挖掘本地治理潛力，在實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)協(xié)作互動(dòng)的同時(shí)，積極打造便捷精準(zhǔn)、服務(wù)到位的綜合性民間組織，提高基層法治文化建設(shè)。

福建省舉辦的“陽(yáng)光1+1（社會(huì)組織+老區(qū)村）牽手計(jì)劃”活動(dòng)，聯(lián)合10 家省級(jí)組織及95 家市縣民間組織與105 個(gè)老區(qū)村展開(kāi)合作，通過(guò)廣大民間組織力量，動(dòng)員社會(huì)企業(yè)與民間力量，通過(guò)組織以點(diǎn)對(duì)點(diǎn)結(jié)對(duì)方式，發(fā)掘老區(qū)特色，找準(zhǔn)市場(chǎng)切入點(diǎn)，構(gòu)建市場(chǎng)平臺(tái)，激發(fā)市場(chǎng)潛力，助力落后老區(qū)發(fā)展［10］。

上海市崇民區(qū)司法局立足本地實(shí)際，鼓勵(lì)各行業(yè)人員參與具有司法行政功能的綜合性民間組織，建立便利有效、精準(zhǔn)服務(wù)的司法調(diào)解性質(zhì)的專(zhuān)業(yè)組織，鼓勵(lì)并規(guī)范具有帶頭示范作用的專(zhuān)業(yè)性人才設(shè)立個(gè)人調(diào)解室，注重個(gè)性化、本地化的年輕一代專(zhuān)業(yè)人才體系建設(shè)。截至2019 年底，在8 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共設(shè)立綜合型、專(zhuān)業(yè)型個(gè)人調(diào)解室8 個(gè)，基礎(chǔ)型服務(wù)社1 個(gè)，管理型 調(diào)解協(xié)會(huì)1 個(gè)。2015 年 至2019 年9 月，共受理民間糾紛32 000 余件。此外，城橋鎮(zhèn)充分利用當(dāng)?shù)刭Y源，力邀20 位專(zhuān)業(yè)知識(shí)豐富、地位高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的熱心人士，成立法律宣講個(gè)人工作室，現(xiàn)該項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入籌備階段［11］。

廣西壯族自治區(qū)田林縣為確保群眾問(wèn)題得到及時(shí)回應(yīng)，民疑民難得到反映和解決，以鄉(xiāng)村為基礎(chǔ)，在縣鄉(xiāng)共設(shè)服務(wù)中心15 個(gè)、服務(wù)站34 個(gè)、屯級(jí)服務(wù)點(diǎn)1 183 個(gè)、服務(wù)中心戶(hù)3 378 戶(hù)，在村屯鄉(xiāng)縣構(gòu)建4張網(wǎng)絡(luò)服務(wù)網(wǎng)。其中，屯一級(jí)建立防控員、信息員、聯(lián)解員、志愿者；村級(jí)設(shè)立聯(lián)防隊(duì)、信息隊(duì)、聯(lián)解委員會(huì)、志愿服務(wù)隊(duì)；鄉(xiāng)縣設(shè)立防控組、信息組、調(diào)解委員會(huì)、志愿服務(wù)組，并配備專(zhuān)職工作人員53 人，信息調(diào)解員165 名。通過(guò)建立網(wǎng)絡(luò)服務(wù)系統(tǒng)，進(jìn)行服務(wù)聯(lián)動(dòng)，開(kāi)展實(shí)時(shí)收集、實(shí)時(shí)反饋、實(shí)時(shí)排查、及時(shí)調(diào)解工作。同時(shí)，建立信息服務(wù)平臺(tái)，借助網(wǎng)絡(luò)力量，通過(guò)開(kāi)展法律知識(shí)課堂、法治文化宣講、典型案例分享等方式，以動(dòng)態(tài)和靜態(tài)相結(jié)合的方式進(jìn)行法治文化教育和普及，以領(lǐng)導(dǎo)下訪(fǎng)、主動(dòng)服務(wù)的方式解決基層治理難、法治服務(wù)不到位的問(wèn)題［12］。

可見(jiàn)，各類(lèi)新型民間組織的不斷涌現(xiàn)，不僅提升了基層民眾的新理念、新知識(shí)、新技能，更直接促進(jìn)了基層社區(qū)在科教、文化、法治方面的發(fā)展。這不僅為民眾提供了更多、更廣泛的表達(dá)平臺(tái)和渠道，更為民眾的日常生活注入了新動(dòng)力和新活力。在不斷提高民間組織自助能力、解決民生困擾的同時(shí)，又以自身地域優(yōu)勢(shì)和行業(yè)優(yōu)勢(shì)維護(hù)市場(chǎng)秩序，極大改善了行政機(jī)關(guān)與民眾的緊張關(guān)系，成為民眾上下聯(lián)動(dòng)的重要載體和主要平臺(tái)，激發(fā)了民眾的參與性與積極性，是基層治理法治化的又一生力軍。

3 民間組織參與基層治理法治困境

3.1 缺乏資源支持，人才力量?jī)?chǔ)備不足

首先，民間組織的發(fā)展要適應(yīng)基層法治的需要。如前所述，當(dāng)前民間組織數(shù)量逐年遞增，各類(lèi)組織在活動(dòng)方式和服務(wù)模式上不斷創(chuàng)新，服務(wù)效果愈發(fā)明顯，但穩(wěn)定的資源和資金支持問(wèn)題一直無(wú)法得到有效解決。盡管各省市民政部門(mén)將對(duì)各類(lèi)民間組織的投入納入社會(huì)服務(wù)事業(yè)支出計(jì)劃中，但顯然無(wú)法滿(mǎn)足組織日?；顒?dòng)和成員正常勞務(wù)支出。而社會(huì)捐贈(zèng)來(lái)源和時(shí)間并不固定，對(duì)捐贈(zèng)人來(lái)說(shuō)，對(duì)民間組織的捐贈(zèng)往往帶有政府政策優(yōu)惠的目的，而政策優(yōu)惠在優(yōu)惠類(lèi)別、限制時(shí)間、優(yōu)惠程度等方面并不明晰，缺乏激勵(lì)性和主動(dòng)性，導(dǎo)致組織在活動(dòng)質(zhì)量和維持度上稍顯不足，在資源和思想更新力上缺乏創(chuàng)新性，持續(xù)發(fā)展后勁不足。

其次，人才資源流失嚴(yán)重。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模的壯大，人才資源出現(xiàn)向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、收入偏高城市和地區(qū)流動(dòng)的趨勢(shì)。而加入組織門(mén)檻過(guò)低，成員素質(zhì)普遍不高，這直接導(dǎo)致基層地區(qū)無(wú)法更新社會(huì)發(fā)展資訊，治理能力和專(zhuān)業(yè)能力稍顯乏力。加上基礎(chǔ)設(shè)施落后，很難及時(shí)供應(yīng)公共資源和產(chǎn)品信息，民間組織發(fā)展?jié)摿κ芟?，社?huì)公信力不強(qiáng)。

3.2 缺乏完善制度規(guī)范，內(nèi)部動(dòng)力不足

首先，雖然黨中央、國(guó)務(wù)院早就表現(xiàn)出大力支持民間組織發(fā)展的行為，1998 年頒布了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，2004 年頒布了《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，后又出臺(tái)相關(guān)工作部署要求及規(guī)章制度，地方政府更針對(duì)民間組織的管理出臺(tái)相關(guān)法規(guī)，為其營(yíng)造發(fā)展框架和制度環(huán)境，但始終沒(méi)有統(tǒng)一的組織管理法規(guī)或辦法。而大多數(shù)組織對(duì)相關(guān)文件精神了解不清，對(duì)政策制度認(rèn)知不足，無(wú)法將自身經(jīng)驗(yàn)與制度規(guī)范融合，無(wú)法適應(yīng)良好的制度環(huán)境。

其次，沒(méi)有建立健全的內(nèi)部管理制度和決策機(jī)制，內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)和規(guī)范機(jī)制無(wú)法發(fā)揮作用。民間組織在設(shè)立之時(shí)必須制定組織規(guī)范和章程，供內(nèi)部人員遵守和組織管理之需，但大多數(shù)規(guī)范僅從理想角度設(shè)置事務(wù)處理辦法，沒(méi)有統(tǒng)一的程序和流程，以固有思維和固定機(jī)制看待可能發(fā)生的問(wèn)題，無(wú)法最大化保護(hù)組織及民眾權(quán)益，缺乏實(shí)際運(yùn)用價(jià)值，很難形成包容的組織氛圍和積極的工作狀態(tài)，在實(shí)際運(yùn)行中無(wú)法發(fā)揮建設(shè)意義和組織價(jià)值。

最后，在自我約束、信息披露等方面缺乏合理規(guī)范。近些年來(lái)，民間組織籌集的社會(huì)公益資金不翼而飛，組織管理人員職務(wù)侵占、貪污受賄獲刑等事件屢屢發(fā)生。組織權(quán)力過(guò)度集中，組織成為某一個(gè)體牟利工具，成員無(wú)法發(fā)揮創(chuàng)造力和主動(dòng)性，付出與回報(bào)不均等，導(dǎo)致民間組織社會(huì)信用度下降，工作開(kāi)展遭遇瓶頸。如何處理成員公私不分、散漫懈怠的行為，對(duì)于組織財(cái)產(chǎn)如何做到公開(kāi)透明化，如何提高組織誠(chéng)信、提高成員自律意識(shí)是未來(lái)民間組織可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。

3.3 地位不明確，外部阻力大

基層治理中“良法”與“善治”兩個(gè)要素缺一不可。民間組織的發(fā)展不能光靠政策扶持，政府機(jī)關(guān)與民間組織應(yīng)加強(qiáng)互動(dòng)，建立友好合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“雙邊”聯(lián)系，發(fā)揮民間組織在社會(huì)服務(wù)與法治服務(wù)中的先天優(yōu)勢(shì)。

對(duì)政府來(lái)說(shuō)，如何定位民間組織性質(zhì)和功能，厘清行政機(jī)關(guān)社會(huì)職能與社會(huì)責(zé)任，是政府開(kāi)展治理工作的重要內(nèi)容。在政府與民間組織的關(guān)系上，政府與組織是管理和指導(dǎo)的協(xié)調(diào)關(guān)系，組織可以根據(jù)規(guī)定獨(dú)立開(kāi)展工作，政府應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)。但有不少地方政府無(wú)法擺正心態(tài)，將民間組織歸入領(lǐng)導(dǎo)范圍，以大包大攬和“一刀切”的管理方式，隨意干涉組織的選舉和管理活動(dòng)，更有甚者將其作為謀私利、權(quán)錢(qián)交易的工具，這嚴(yán)重?fù)p害了組織信譽(yù)和民眾信任［13］。所以，應(yīng)當(dāng)糾正組織與政府的關(guān)系，避免越位、錯(cuò)位等慣性行為，讓渡部分治理空白區(qū)。民間組織不是政府治理社會(huì)的工具和附屬機(jī)構(gòu)，給予民間組織獨(dú)立思考能力和發(fā)展環(huán)境是當(dāng)前政府應(yīng)該秉持的態(tài)度和做法［14］。

對(duì)民間組織來(lái)說(shuō)，一味依靠外界的支持和政府扶助，而不進(jìn)行主動(dòng)嘗試和突破只能加大外界的誤解，縮小發(fā)展空間和生存空間。在與政府的工作銜接上，如果只會(huì)接收信息和接受任務(wù)，缺少思考力和能動(dòng)性，容易成為政府推卸責(zé)任和躲避沖突的保護(hù)傘，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)民間組織參與基層治理的必要性和有效性。此外，在基層治理工作中，如果不能及時(shí)調(diào)查基層需求和利益，就會(huì)出現(xiàn)組織重疊、功能受限的情況發(fā)生。政府大精力、高投入組建的組織無(wú)法發(fā)揮實(shí)效，組織面臨虛化、解體的風(fēng)險(xiǎn)，既浪費(fèi)了時(shí)間、物資，又無(wú)法發(fā)揮作用。民間組織如果忽視自身職責(zé)，無(wú)法合理表達(dá)民眾訴求，又無(wú)法與民眾實(shí)現(xiàn)良好互動(dòng)，容易對(duì)基層治理活動(dòng)產(chǎn)生負(fù)面影響，無(wú)益于法治活動(dòng)的開(kāi)展。所以，明確社會(huì)職責(zé)，明晰與政府、群眾之間的關(guān)系，進(jìn)行合理定位，是突破阻力的關(guān)鍵。

3.4 普遍接受度不高，發(fā)展方向模糊

從客觀(guān)來(lái)看，民間組織的管理制度出現(xiàn)多而雜的局面，容易致使各項(xiàng)制度之間出現(xiàn)互相沖突，部分領(lǐng)域制度缺位的情況。當(dāng)前，民間組織如何參與治理缺乏適用的規(guī)則，組織內(nèi)部沒(méi)有處理基層治理問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致整體治理成效不高，參與秩序混亂的局面。同時(shí)，民間組織自身沒(méi)有準(zhǔn)確定位，服務(wù)類(lèi)型和服務(wù)群體針對(duì)性不強(qiáng)，又缺乏統(tǒng)籌性和系統(tǒng)性的權(quán)益保護(hù)機(jī)制，導(dǎo)致上下協(xié)調(diào)不暢，引發(fā)沖突，糾紛無(wú)法得到解決，降低了民間組織社會(huì)接受度［15］。

從主觀(guān)來(lái)看，在對(duì)群眾訴求上，沒(méi)有建立服務(wù)意識(shí)，服務(wù)思路閉塞，重視程度不夠，導(dǎo)致服務(wù)過(guò)程形式重于實(shí)效。在工作方式上，無(wú)法正確理解治理法治化問(wèn)題，缺乏深入了解的鉆研精神，對(duì)所有問(wèn)題統(tǒng)一接收、統(tǒng)一處理的形式過(guò)于粗暴，抓不住矛盾根源，處理不到位，甚至消極不作為，在組織間協(xié)作配合上沒(méi)有得力措施，導(dǎo)致基層服務(wù)浮于表面，特定群體得不到實(shí)質(zhì)幫助，治理秩序混亂，民眾產(chǎn)生“信訪(fǎng)不信法”的思想，基層發(fā)展嚴(yán)重滯后。

4.1 建立良好的制度環(huán)境

首先，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，涉及主體多、人員雜、利益廣。如何綜合各方關(guān)系，使基層治理在民間組織參與下的優(yōu)異性展現(xiàn)出來(lái)，將治理成效用之于民，是民間組織發(fā)展的未來(lái)方向。從制度層面來(lái)說(shuō)，目前雙重負(fù)責(zé)、雙重管理的模式對(duì)民間組織來(lái)說(shuō)壓力過(guò)大，限制過(guò)多。其實(shí)質(zhì)是將組織“傀儡化”，將組織控制在政府手中，淪為政府管理的民間工具，致使基層民眾失去表達(dá)訴求的平臺(tái)。所以，政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變管理思維，科學(xué)對(duì)待民間組織的職能定位。加強(qiáng)與民間組織和其他機(jī)構(gòu)的互動(dòng)性和協(xié)同性，增強(qiáng)法治行動(dòng)的統(tǒng)一性，從自身層面轉(zhuǎn)變政府形象，從社會(huì)層面化解官民矛盾，改變松散無(wú)序的治理局面，給予民間組織參與空間，從而降低治理阻力和管理壓力。

其次，管理部門(mén)要通過(guò)簡(jiǎn)化申報(bào)程序、轉(zhuǎn)變考察方式，將民間組織特點(diǎn)與地區(qū)發(fā)展特色相結(jié)合。優(yōu)化設(shè)立登記服務(wù)政策，對(duì)不符合設(shè)立條件的組織，根據(jù)中央及當(dāng)?shù)匚募?，根?jù)服務(wù)規(guī)模、服務(wù)對(duì)象、發(fā)展重點(diǎn)和業(yè)務(wù)要求，將組織管理權(quán)分配到基層社區(qū)或政府機(jī)構(gòu)手中。加強(qiáng)服務(wù)指導(dǎo)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對(duì)規(guī)模較小、成員相對(duì)分散、成員結(jié)構(gòu)差距較大的組織，由政府主導(dǎo)，發(fā)展較為成熟的其他組織進(jìn)行培訓(xùn)和管理。通過(guò)分類(lèi)管理、簡(jiǎn)化程序的方式減小民間組織登記門(mén)檻和管理難度。以引導(dǎo)、協(xié)調(diào)為主，對(duì)自愿加入基層服務(wù)的民間組織給予資金資助或其他物資支持，在提供合理政策支持的同時(shí)，擴(kuò)寬組織參與力度和空間。完善監(jiān)管聯(lián)動(dòng)和監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，健全監(jiān)管措施。降低組織管理門(mén)檻，加強(qiáng)民間組織風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力和抗壓能力，培養(yǎng)民間組織主體意識(shí)和權(quán)利意識(shí)，激發(fā)民間組織活力，做到管理與控制脫鉤［16］。

4.2 明確發(fā)展地位、探索發(fā)展方向

首先，政府機(jī)關(guān)當(dāng)下正處于由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，調(diào)整基層管理思維，提高治理效力和法治質(zhì)量，加快基層設(shè)施和服務(wù)建設(shè)是改革重點(diǎn)。作為政府而言，轉(zhuǎn)變“一手抓”觀(guān)念，探尋社會(huì)發(fā)展與基層治理新路徑，緊抓法治治理的關(guān)鍵、重要領(lǐng)域，把握大方向，將輔助性、次要部分轉(zhuǎn)交給民間組織。厘清權(quán)力界限，在創(chuàng)造發(fā)展環(huán)境的同時(shí)，壓實(shí)各機(jī)關(guān)責(zé)任，對(duì)各主管部門(mén)職能進(jìn)行準(zhǔn)確定位，防止權(quán)力落空或管理交叉。以“鼓勵(lì)+扶持”引導(dǎo)方式為重點(diǎn)，將治理措施透明化、規(guī)范化，充分引導(dǎo)民間組織在收集民意、反映訴求、制度執(zhí)行、活動(dòng)開(kāi)展等方面的主動(dòng)性和合理性，防止越位、錯(cuò)權(quán)情形發(fā)生［17］。

其次，民間組織應(yīng)該將業(yè)務(wù)發(fā)展與社會(huì)需求相結(jié)合，將黨建精神融入組織管理中，時(shí)刻以嚴(yán)格、自律的法治精神規(guī)范行為。在組織工作中時(shí)刻保持嚴(yán)謹(jǐn)性和獨(dú)立性，注重自身獨(dú)立運(yùn)作和個(gè)性發(fā)展，注意與政府之間的職權(quán)界限。在政府合理監(jiān)管下，尋找個(gè)性化工作路徑，完成組織與機(jī)關(guān)脫鉤改革。同時(shí)，建立多渠道多方位的參與方式，完善多元化監(jiān)督機(jī)制與信息透明力度，建立民主、公開(kāi)、實(shí)時(shí)的動(dòng)態(tài)監(jiān)督模式，承接好政府與民眾信息反饋職能，樹(shù)立組織誠(chéng)信意識(shí)和社會(huì)公信力。

最后，在服務(wù)方向上，明確服務(wù)供給的主要對(duì)象、范圍、服務(wù)方式、目標(biāo)任務(wù)、解決措施等內(nèi)容。發(fā)揮主動(dòng)性和創(chuàng)新力，開(kāi)展多渠道多面化應(yīng)對(duì)方法，提高組織的專(zhuān)業(yè)性和高效性。注重與各機(jī)關(guān)、各機(jī)構(gòu)的協(xié)作交流，及時(shí)更新社會(huì)資訊。把握服務(wù)需求和整體效能，加強(qiáng)組織內(nèi)部管理和外部形象建設(shè)，提升民間組織影響力。強(qiáng)化民眾利益保障概念，協(xié)調(diào)各行業(yè)、各地區(qū)協(xié)同治理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值。

4.3 增強(qiáng)自身能力、強(qiáng)化內(nèi)部管理

根據(jù)基層治理要求及社會(huì)發(fā)展實(shí)際，民間組織必須以民眾訴求為指向，以自身能力提升和組織建設(shè)為基礎(chǔ)。民間組織要想獲得長(zhǎng)足發(fā)展，必須從自身能力入手，調(diào)動(dòng)成員創(chuàng)造力和積極性，加強(qiáng)團(tuán)隊(duì)協(xié)作能力，提高協(xié)調(diào)力和服務(wù)力，建立和發(fā)揚(yáng)個(gè)性化組織精神。因此，完善內(nèi)部制度顯得尤為重要。

首先，在內(nèi)部監(jiān)管上，健全內(nèi)部管理制度，嚴(yán)格規(guī)范組織行為。充分發(fā)揮組織章程的實(shí)效性，深化組織自律管理體制，健全組織決策制度和素質(zhì)建設(shè)，以科學(xué)性、公平性和民主化為基礎(chǔ)，在內(nèi)部選舉、決策與民眾參與等重要事項(xiàng)上實(shí)現(xiàn)自我約束、自我規(guī)范。

其次，完善信息披露制度，建立公開(kāi)的財(cái)務(wù)流轉(zhuǎn)制度。將財(cái)務(wù)支出、資金流動(dòng)、資源去向等信息在社會(huì)的監(jiān)督、法律的框架內(nèi)運(yùn)行，設(shè)立嚴(yán)格的懲戒制度，對(duì)有非法侵占組織財(cái)產(chǎn)、以公謀私或工作散漫等嚴(yán)重影響組織形象和名譽(yù)的成員按規(guī)定進(jìn)行懲責(zé)，對(duì)在基層治理中有突出表現(xiàn)的個(gè)人按例獎(jiǎng)勵(lì)。通過(guò)將組織整體和成員行為暴露在基層監(jiān)督下，讓民眾走進(jìn)組織內(nèi)部工作，參與組織建設(shè)中來(lái)，不斷健全民間組織內(nèi)部機(jī)制。

最后，著力提升民間組織建設(shè)能力。民間組織的壯大無(wú)疑離不開(kāi)政府在資金、人才、政策方面的扶持，但是民間組織更應(yīng)從自身出發(fā)，對(duì)人才素質(zhì)、服務(wù)意識(shí)、組織意識(shí)、專(zhuān)業(yè)能力等進(jìn)行改革。第一，組織內(nèi)部成員需進(jìn)行素質(zhì)培訓(xùn)和技能學(xué)習(xí)，著力吸納基層專(zhuān)業(yè)能力好、文化素質(zhì)高、業(yè)務(wù)技能強(qiáng)的有志之士參與基層組織，完善組織人才管理和就業(yè)保障制度，從根本解決組織用人困境；第二，加強(qiáng)與企業(yè)、機(jī)關(guān)單位、基層群眾互動(dòng)溝通，拓展多元化資源渠道，建立有序的服務(wù)計(jì)劃和資源收支計(jì)劃，支持組織開(kāi)展公益性基礎(chǔ)服務(wù)及經(jīng)營(yíng)，穩(wěn)定資金及資源來(lái)源，增強(qiáng)民間組織持續(xù)發(fā)展性；第三，明確發(fā)展重點(diǎn)，建立一批多向性、綜合性、親民性的民間組織，支持建立專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的法律個(gè)人調(diào)解室或信訪(fǎng)服務(wù)組織，協(xié)助司法機(jī)關(guān)做好與社區(qū)矯正、未成年人教育、刑罰人員幫扶、精神病人輔助治療等工作，促進(jìn)基層社區(qū)的文明安全建設(shè)和綜合治理。

4.4 深化本地參與、注重品牌建設(shè)

首先，法治的目的在于維護(hù)基層利益，建立平等有序的社會(huì)制度。在挖掘民間組織外在潛力的同時(shí)，更應(yīng)注重發(fā)掘一批在文藝、體育、科普、傳統(tǒng)文化等方面業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、知識(shí)經(jīng)驗(yàn)豐富的基層群眾參與治理工作，豐富內(nèi)部資源。鼓勵(lì)有治理經(jīng)驗(yàn)的當(dāng)?shù)亓α繀⑴c組織，整合各方資源，成立具有個(gè)人特色、服務(wù)能力強(qiáng)、運(yùn)作水平高的專(zhuān)業(yè)調(diào)解團(tuán)隊(duì)或個(gè)人熱心專(zhuān)線(xiàn)，構(gòu)建種類(lèi)多、個(gè)性強(qiáng)、功能齊、效果好的組織網(wǎng)絡(luò)。

其次，發(fā)揮個(gè)人與組織的協(xié)調(diào)合作機(jī)制。以專(zhuān)業(yè)為支撐，法治為重點(diǎn)，通過(guò)開(kāi)展法治知識(shí)宣講會(huì)、法律服務(wù)體驗(yàn)館、法律糾紛案例講解等方式開(kāi)展法治服務(wù)。鼓勵(lì)民間組織申請(qǐng)政府公益項(xiàng)目，通過(guò)自主申請(qǐng)、自主設(shè)計(jì)、自行運(yùn)行的方式，提高組織建設(shè)力和服務(wù)覆蓋力。加強(qiáng)個(gè)體品牌建設(shè)，加大民間組織宣傳力和認(rèn)可度，宣傳法治優(yōu)越性，通過(guò)品牌辨識(shí)度和塑造力，規(guī)劃民間組織發(fā)展方向，推動(dòng)基層力量廣泛參與，降低服務(wù)成本、減輕司法壓力，提高法治資源運(yùn)用力和法律資源利用率，增強(qiáng)基層民眾法治主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和法律責(zé)任意識(shí)。

5 小結(jié)

在基層治理法治化工作中，不僅要強(qiáng)調(diào)與各階層、各機(jī)關(guān)的通力合作，更應(yīng)從民眾實(shí)際需求出發(fā)，注重民生生活、心理和生理健康共同發(fā)展。在健全基本法律制度，保障基本服務(wù)水平和治理規(guī)范的同時(shí)，更要認(rèn)真分析基層治理面臨的形勢(shì)和困境，以法治理念為依托，找準(zhǔn)合理的治理路徑。政府也應(yīng)以開(kāi)放、包容的態(tài)度鼓勵(lì)更多民間組織或個(gè)人參與到基層法治的治理中來(lái)，實(shí)現(xiàn)上下協(xié)調(diào)多元治理。以監(jiān)管和引導(dǎo)代替干預(yù)和控權(quán)的治理模式，通過(guò)基層參與、自我服務(wù)提高基層群眾的法律意識(shí)和權(quán)責(zé)意識(shí)，結(jié)合當(dāng)下發(fā)展潮流，豐富參與形式和參與范圍，通過(guò)切身參與、實(shí)際感受來(lái)激發(fā)參與熱情和主動(dòng)性，減少管理壓力。對(duì)民間組織來(lái)說(shuō)，在實(shí)現(xiàn)自身提升、規(guī)范管理、提高意識(shí)、提升服務(wù)的同時(shí)，應(yīng)提高獨(dú)立發(fā)展能力與權(quán)責(zé)承擔(dān)力，加快建立組織整體與內(nèi)部成員自律機(jī)制，明確發(fā)展模式和發(fā)展方向，做好自身規(guī)劃，與政府一道開(kāi)創(chuàng)治理新思路，擴(kuò)展法治教育新形式。