張真源

目次

一、問題的提出：從新冠疫情防控中的“分區(qū)分級”說起

二、法規(guī)范結(jié)構(gòu)分析：突發(fā)事件應(yīng)對中的擴權(quán)結(jié)構(gòu)

（一）突發(fā)事件應(yīng)對中雙重響應(yīng)體系的規(guī)范縷析

（二）突發(fā)事件應(yīng)對中雙重響應(yīng)體系的對應(yīng)性架構(gòu)

三、階段性還是異質(zhì)性：雙重響應(yīng)體系的實踐邏輯及其解釋

（一）“階段性”——雙重響應(yīng)體系的規(guī)范預(yù)設(shè)與實踐邏輯

（二）“異質(zhì)性”——雙重響應(yīng)體系實踐邏輯的理論反思

四、功能調(diào)和與理論概化：基于風(fēng)險遞進效應(yīng)的分析

五、法治化建構(gòu)：雙重響應(yīng)體系的立法架構(gòu)與完善

（一）《突發(fā)事件應(yīng)對法》中雙重響應(yīng)體系的立法架構(gòu)

（二）《突發(fā)事件應(yīng)對法》中雙重響應(yīng)體系的立法完善

六、結(jié)語

一、問題的提出：從新冠疫情防控中的“分區(qū)分級”說起

社會秩序的變更會導(dǎo)致行為方式、生活狀態(tài)、社會關(guān)系、社會結(jié)構(gòu)的改變，從而引發(fā)政治、經(jīng)濟、文化等領(lǐng)域行為邏輯的整體性轉(zhuǎn)換?！?〕參見江必新：《緊急狀態(tài)與行政法治》，載《法學(xué)研究》2004年第2期，第3—16頁。在此次疫情防控過程中，為了能夠盡快遏制新冠肺炎蔓延的勢頭，實現(xiàn)對疫情的精準(zhǔn)防控，我國各省市除了啟動應(yīng)急響應(yīng)之外，開始探索根據(jù)疫情風(fēng)險等級進行分區(qū)分級防控。最早進行分區(qū)分級防控的四川省以市（州）為單位，將不同地區(qū)分為無現(xiàn)癥病例區(qū)、散發(fā)病例區(qū)、社區(qū)暴發(fā)區(qū)和局部流行區(qū)四類；浙江省則以縣域為單位劃分疫情風(fēng)險等級，把90個縣（市、區(qū)）的疫情風(fēng)險評為高、較高、中、較低、低五個等級?！?〕《兼顧疫情防控與復(fù)工復(fù)產(chǎn)，全國多地推“分區(qū)分級”防控》，載新京報官微2020年2月15日，https：／／baijiahao.baidu.com／s？id＝1658609560003879842＆wfr＝spider＆for＝pc。隨后，中共中央政治局常委會召開會議，指出對非疫情防控重點地區(qū)要以實行分區(qū)分級精準(zhǔn)防控為抓手，統(tǒng)籌疫情防控與經(jīng)濟社會秩序恢復(fù)。〔3〕《中共中央政治局常務(wù)委員會召開會議分析新冠肺炎疫情形勢研究加強防控工作 中共中央總書記習(xí)近平主持會議》，載新華網(wǎng)2020年2月12日，http：／／www.xinhuanet.com／politics／leaders／2020-02／12／c_11255 65831.htm。會議次日，江西省便發(fā)布公告，以縣域為單位將100個縣（市、區(qū)）分為重、較重、較輕、輕四種類型，并首提將分區(qū)分級防控與復(fù)工復(fù)產(chǎn)進行關(guān)聯(lián)。〔4〕吳嬌穎：《江西首提分區(qū)分級防控與復(fù)工復(fù)產(chǎn)結(jié)合，境內(nèi)高速全面撤卡》，載新京報官微2020年2月15日，https：／／new.qq.com／omn／TWF20191／20200215A05K4P00。2020年2月17日，國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制印發(fā)《關(guān)于科學(xué)防治精準(zhǔn)施策分區(qū)分級做好新冠肺炎疫情防控工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），《意見》明確了要以縣（市、區(qū)、旗）為單位，依據(jù)人口、發(fā)病情況綜合研判，科學(xué)劃分疫情風(fēng)險等級，明確分級分類的防控策略，并將風(fēng)險等級分為低、中、高三級進行防控。〔5〕國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制印發(fā)《關(guān)于科學(xué)防治精準(zhǔn)施策分區(qū)分級做好新冠肺炎疫情防控工作的指導(dǎo)意見》，載中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站2020年2月18日，http：／／www.gov.cn／xinwen／2020-02／18／content_5480514.htm。此后，政府管控的類型和強度開始全面對接區(qū)域劃分的疫情風(fēng)險等級，基本輻射了經(jīng)濟社會生活的各個方面?！?〕在《關(guān)于科學(xué)防治精準(zhǔn)施策分區(qū)分級做好新冠肺炎疫情防控工作的指導(dǎo)意見》出臺后，國務(wù)院各部門紛紛下發(fā)通知或文件，要求按照分區(qū)分級安排各項工作。例如：民政部下發(fā)通知，要求養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)分區(qū)分級精準(zhǔn)防控，穩(wěn)妥有序開放服務(wù)；商務(wù)部稱積極支持家政服務(wù)業(yè)在遵守“分區(qū)分級、精準(zhǔn)防控”要求的前提下，安全有序復(fù)工；交通運輸部發(fā)文要求各部門分區(qū)分級做好水路運輸服務(wù)保障工作?？梢?，疫情期間公民生命權(quán)、健康權(quán)保障的迫切性與經(jīng)濟生產(chǎn)生活、社會服務(wù)供給重要性之間的矛盾，催生了國家對新冠肺炎疫情進行分區(qū)分級精準(zhǔn)防控的制度需求。顯然，分區(qū)分級防控屬于依風(fēng)險等級進行響應(yīng)的“塊狀化”管控體系，是面向疫情防控實踐需求而衍生的原創(chuàng)性制度，具有準(zhǔn)確性、靈活性、可操作性等基本特征。這種脫離于現(xiàn)有法律規(guī)范之外的“特權(quán)性”措施，在理論上被稱為“例外法模式”，即當(dāng)面臨危機，政府官員認(rèn)為超越法律的特殊行為是保護國家和公共利益之必須，并秉承信息公開的原則，那么，這些“違法措施”將獲得合法性和正當(dāng)性?！?〕參見孟濤：《緊急權(quán)利法及其理論的演變》，載《法學(xué)研究》2012年第1期，第108—125頁。

從現(xiàn)行立法來看，由《突發(fā)事件應(yīng)對法》《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》及其他專項應(yīng)急預(yù)案所組成的硬法框架，已經(jīng)確立了兩種依風(fēng)險等級劃分進行響應(yīng)的管控體系，即預(yù)警響應(yīng)體系和應(yīng)急響應(yīng)體系，〔8〕《突發(fā)事件應(yīng)對法》（2007）第42—47條、《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》（2006）、《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》（2006）、《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》（2014）等等。且同樣遵循信息公開的基本原則。也就是說，“慣常模式”下的法律已經(jīng)做出了衡平權(quán)力與權(quán)利的制度安排，在任何突發(fā)事件應(yīng)對過程中均能適用。〔9〕See Eric A.Posner＆Adrian Vermeule，Accommodating Emergencies，56 Stanford Law Review 2-33（2003）.從既有理論研究來看，響應(yīng)構(gòu)成了我國“循環(huán)型”應(yīng)急管理體制的重要環(huán)節(jié)。有學(xué)者認(rèn)為，“預(yù)警就是響應(yīng)且是響應(yīng)的第一程序”。〔10〕張海波：《應(yīng)急管理的全過程均衡：一個新議題》，載《中國行政管理》2020年第3期，第128頁。這意味著預(yù)警本身從“發(fā)布型預(yù)警體系”轉(zhuǎn)向了“行動型預(yù)警體系”，〔11〕參見董澤宇：《論突發(fā)事件預(yù)警體系的行動導(dǎo)向》，載《中國行政管理》2013年第2期，第40—43頁。涵蓋了突發(fā)事件應(yīng)對事前與事后的所有響應(yīng)階段。有學(xué)者則認(rèn)為，不同級別的應(yīng)急響應(yīng)是由應(yīng)急預(yù)案按照損失大小等因素來判斷的?！?2〕參見于安：《論國家應(yīng)急基本法的結(jié)構(gòu)調(diào)整——以〈突發(fā)事件應(yīng)對法〉的修訂為起點》，載《行政法學(xué)研究》2020年第3期，第3—10頁。這也就意味著應(yīng)急響應(yīng)僅包括事件發(fā)生后的應(yīng)急處置措施，預(yù)警狀態(tài)則是不同于應(yīng)急響應(yīng)的事前預(yù)防性措施。而大多數(shù)學(xué)者在探討緊急狀態(tài)下“權(quán)力與權(quán)利”的互動關(guān)系時，并未關(guān)注緊急狀態(tài)是基于何種機制啟動和結(jié)束?？墒聦嵣?，響應(yīng)在本質(zhì)上構(gòu)成了緊急狀態(tài)下“權(quán)力與權(quán)利”相互關(guān)系變動的基本標(biāo)志。目前學(xué)界對于不同階段響應(yīng)的關(guān)系鮮有關(guān)注且未予以明確界分，由此導(dǎo)致在實踐中，“政府的應(yīng)急處置往往都是明明白白地開始，而稀里糊涂地結(jié)束的”。〔13〕林鴻潮：《論應(yīng)急處置狀態(tài)結(jié)束的法律機制》，載《云南行政學(xué)院學(xué)報》2010年第4期，第97頁。

在此次疫情防控過程中，首先啟動的是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)體系，其后才開始與分區(qū)分級防控同時發(fā)揮作用，而預(yù)警響應(yīng)體系則自始至終都未能得到有效利用。但是，隨著疫情防控的推進，在具有“名義軟法”混合“實質(zhì)硬法”特征的各類疫情防控“意見”“指南”〔14〕據(jù)統(tǒng)計，自疫情暴發(fā)以來國務(wù)院應(yīng)對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機制及其所屬小組發(fā)布的82份文件中，文件名稱明確出現(xiàn)“指導(dǎo)”（2份）、“指引”（4份）和“指南”（13份）的總計19份，占比23%。這些文件大多都是披著“軟法”外衣卻有“硬法”實核的規(guī)范，其中《關(guān)于科學(xué)防治精準(zhǔn)施策分區(qū)分級做好新冠肺炎疫情防控工作的指導(dǎo)意見》以及其他各部門基于此發(fā)布的各類分區(qū)分級疫情防控等文件均屬于此種類型。參見沈巋：《軟硬法混合治理的規(guī)范化進路》，載《法學(xué)》2021年第3期，第69—83頁。中所衍生的分區(qū)分級防控體系逐漸開始對應(yīng)急響應(yīng)體系形成一種覆蓋之勢，應(yīng)急響應(yīng)級別變動成為某種公示性的宣告，其所產(chǎn)生的社會效果遠(yuǎn)不如區(qū)域風(fēng)險等級的確定或調(diào)整。例如：國家電影局表示，2020年7月20日起低風(fēng)險地區(qū)電影院可以有序恢復(fù)營業(yè)。〔15〕吳榮奎：《低風(fēng)險地區(qū)電影院7月20日可恢復(fù)營業(yè)》，載新京報官微2020年7月16日，http：／／www.bjnews.com.cn／wevideo／2020／07／16／749297.html。那么，在具有功能相似性的情況之下，這種本應(yīng)通過預(yù)警響應(yīng)體系和應(yīng)急響應(yīng)體系去實現(xiàn)的對政府突發(fā)事件應(yīng)對行為的規(guī)范和指導(dǎo)，為何在這次疫情期間卻衍生出一種在規(guī)范層面脫離于兩者，又在功能層面與兩者相近的分區(qū)分級防控體系？在我國現(xiàn)有的突發(fā)事件應(yīng)對法律體系當(dāng)中，預(yù)警響應(yīng)體系與應(yīng)急響應(yīng)體系之間存在著怎樣的關(guān)系？兩者如何進行銜接與互動？如何有效發(fā)揮兩種響應(yīng)體系各自的制度功能？

二、法規(guī)范結(jié)構(gòu)分析：突發(fā)事件應(yīng)對中的擴權(quán)結(jié)構(gòu)

突發(fā)事件應(yīng)對中的雙重響應(yīng)體系是基于國家立法與應(yīng)急實踐生成的多層次應(yīng)急管理體系，由預(yù)警響應(yīng)體系和應(yīng)急響應(yīng)體系組成。其規(guī)范性描述見于《突發(fā)事件應(yīng)對法》及其總體應(yīng)急預(yù)案和各類專項應(yīng)急預(yù)案當(dāng)中。在此，筆者選擇以《突發(fā)事件應(yīng)對法》、國家總體應(yīng)急預(yù)案、18個對外發(fā)布的國家專項應(yīng)急預(yù)案以及部分單行法作為考察對象，探究突發(fā)事件應(yīng)對中雙重響應(yīng)體系的基本結(jié)構(gòu)和運行邏輯。盡管這些對外發(fā)布的預(yù)案中刪去了許多涉密內(nèi)容，如突發(fā)事件分級標(biāo)準(zhǔn)、突發(fā)事件預(yù)警分級標(biāo)準(zhǔn)等等，但現(xiàn)有簡本當(dāng)中所呈現(xiàn)的基本內(nèi)容依舊較為完整。

（一）突發(fā)事件應(yīng)對中雙重響應(yīng)體系的規(guī)范縷析

從規(guī)范層面來看，首先《突發(fā)事件應(yīng)對法》（2007）設(shè)置專章（第三章）規(guī)定了突發(fā)事件的監(jiān)測與預(yù)警制度且在第41、42條中規(guī)定，國家要建立健全突發(fā)事件監(jiān)測預(yù)警制度，并將預(yù)警級別分為“藍(lán)黃橙紅”四級。在特別法層面，自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生、環(huán)境污染事件等領(lǐng)域都有關(guān)于預(yù)警制度的專項立法。例如：在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，《傳染病防治法》（2013）第17、19條明確規(guī)定了國家建立傳染病監(jiān)測預(yù)警制度。從突發(fā)事件應(yīng)對的時間節(jié)點來看，這種依預(yù)警級別而采取相應(yīng)措施的模式便是突發(fā)事件應(yīng)對的第一重響應(yīng)體系，即預(yù)警響應(yīng)體系。其次，根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》（2007）第48—50條規(guī)定，突發(fā)事件發(fā)生后政府及其有關(guān)部門應(yīng)針對事件性質(zhì)、特點和危害程度，采取相應(yīng)的應(yīng)急措施。此處所指事件性質(zhì)、特點和危害程度對接的是《突發(fā)事件應(yīng)對法》第3條第2款關(guān)于不同類型突發(fā)事件分級的規(guī)定，即不同類型和級別的突發(fā)事件對應(yīng)不同種類和程度應(yīng)急措施。同時，在《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中，對于突發(fā)事件分級與應(yīng)急措施啟動的這一結(jié)構(gòu)采用了“應(yīng)急響應(yīng)”的概念。那么，從時間節(jié)點來看，突發(fā)事件發(fā)生后依據(jù)事件級別采取應(yīng)急措施的模式便是突發(fā)事件應(yīng)對的第二重響應(yīng)體系，即應(yīng)急響應(yīng)體系?？梢姡深A(yù)警響應(yīng)體系與應(yīng)急響應(yīng)體系構(gòu)成的雙重響應(yīng)體系基本貫穿了突發(fā)事件動態(tài)應(yīng)對——事前及事后——全過程。當(dāng)然，雙重響應(yīng)體系的適用在不同類型突發(fā)事件應(yīng)對中存在一定差異。由于應(yīng)急預(yù)案在事實上創(chuàng)設(shè)了一系列重要的應(yīng)急管理制度，并對某些法律上沒有完整設(shè)定的權(quán)利義務(wù)做出了重要補充，離開了這些補充性規(guī)定，大量的法律規(guī)范將無從實施。〔16〕參見林鴻潮：《論應(yīng)急預(yù)案的性質(zhì)和效力——以國家和省級預(yù)案為考察對象》，載《法學(xué)家》2009年第2期，第22—30頁。因此，筆者擬從國家層面的專項預(yù)案入手，考察雙重響應(yīng)體系在規(guī)范層面適用的基本情況（見表1）。

表1 雙重響應(yīng)體系在專項預(yù)案中的基本情況

從表1中可以看出，大多數(shù)突發(fā)事件應(yīng)對還是適用“預(yù)警響應(yīng)在前，應(yīng)急響應(yīng)在后”的雙重響應(yīng)體系，只有小部分無法預(yù)警的突發(fā)事件單獨適用了應(yīng)急響應(yīng)體系。嚴(yán)格來講，在規(guī)范層面的國家專項預(yù)案中，尚無其他類型的突發(fā)事件單獨適用預(yù)警響應(yīng)體系。這一方面是因為預(yù)警響應(yīng)體系在《突發(fā)事件應(yīng)對法》中明確定位于事件“即將發(fā)生或發(fā)生可能性增大”的時間節(jié)點，并且單獨適用顯然不符合事故發(fā)生的基本邏輯；另一方面是因為國家層面的專項預(yù)案是對某一類突發(fā)事件的總體性指導(dǎo)，無法針對更為細(xì)致的突發(fā)事件類型予以獨立建構(gòu)。當(dāng)然，在應(yīng)急基本法和國家專項應(yīng)急預(yù)案之下，還存在著一種特別法規(guī)定的例外情形，即只適用預(yù)警響應(yīng)體系的重污染天氣應(yīng)急。

重污染天氣包含于突發(fā)環(huán)境事件當(dāng)中，其應(yīng)對顯然應(yīng)適用突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案的一般性規(guī)則。但是，從我國《大氣污染防治法》（2018）和各地方重污染天氣應(yīng)急預(yù)案的相關(guān)規(guī)定來看，它們采用的是預(yù)警分級對接應(yīng)急措施的應(yīng)急模式，〔18〕參見《大氣污染防治法》（2018）第96條、《北京市空氣重污染應(yīng)急預(yù)案》（2018年修訂）。通過以預(yù)警分級統(tǒng)合事前預(yù)警等級和事后事故等級，將預(yù)警響應(yīng)體系貫穿于重污染天氣應(yīng)對的全過程。也就是說，突發(fā)環(huán)境事件中重污染天氣的應(yīng)對是單獨適用預(yù)警響應(yīng)體系的特殊類型。

綜上所述，在規(guī)范層面，由預(yù)警響應(yīng)體系和應(yīng)急響應(yīng)體系所構(gòu)成的雙重響應(yīng)體系是突發(fā)事件應(yīng)對的一般性架構(gòu)，其普遍適用于各類突發(fā)事件應(yīng)對的全過程。

（二）突發(fā)事件應(yīng)對中雙重響應(yīng)體系的對應(yīng)性架構(gòu)

從現(xiàn)有文本規(guī)范的縷析可以看出，雙重響應(yīng)體系是突發(fā)事件應(yīng)對中的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，在時間邏輯上嫁接了行政機關(guān)處置突發(fā)事件的行為模式。因此，理論上，雙重響應(yīng)體系能否有效地銜接與協(xié)調(diào)關(guān)系到行政機關(guān)能否依法有效應(yīng)對突發(fā)事件。當(dāng)然，行政機關(guān)如何應(yīng)對突發(fā)事件并不在于是否依循了雙重響應(yīng)體系預(yù)設(shè)的行為軌跡，而在于是否執(zhí)行了雙重響應(yīng)體系中對于公權(quán)力配置的基本要求。一般而言，自然與社會之間的運轉(zhuǎn)有序是實現(xiàn)人類永續(xù)長存的基本前提，那么對于秩序“異樣”的探究、發(fā)現(xiàn)與恢復(fù)則是降低無序狀態(tài)下人類社會損失的有效方法。也就是說，突發(fā)事件應(yīng)對的目的在于對人類社會活動無序狀態(tài)的糾偏，以及保障無序狀態(tài)下人們享有的基本權(quán)利。但是，“解鈴還需系鈴人”，想要修復(fù)因人類行為引發(fā)的無序狀態(tài)，就需要對人類行為所指向的基本權(quán)利予以克減和限制，卻又不能超出必要范圍。此時，公權(quán)力成了平衡突發(fā)事件應(yīng)對過程中公民基本權(quán)利的度量尺。在穩(wěn)定的政治體制和良好的法治狀況下，基本權(quán)利之間一般都存在被立法所確定的分界線。而在突發(fā)事件應(yīng)對過程中，雙重響應(yīng)體系便承擔(dān)著“劃線”與“衡量”的功能。這一功能實現(xiàn)的關(guān)鍵就在于雙重響應(yīng)體系中所蘊含的公權(quán)力擴張架構(gòu)，即級別與權(quán)力之間的對應(yīng)性架構(gòu)。目前，在立法層面涉及對應(yīng)性架構(gòu)規(guī)范表達（具體表達方式見表2）的法律規(guī)范主要有：《突發(fā)事件應(yīng)對法》（2007）、《環(huán)境保護法》（2014）、《大氣污染防治法》（2018）。

表2 雙重響應(yīng)體系中對應(yīng)性架構(gòu)的規(guī)范表達

從表2中可以看出，上述條文明確規(guī)定了不同等級響應(yīng)后行政機關(guān)的相關(guān)職能，但具體執(zhí)行則授權(quán)了地方政府根據(jù)自身情況行使行政自由裁量權(quán)。例如：《大氣污染防治法》（2018）規(guī)定了可以根據(jù)預(yù)警級別采取停產(chǎn)限產(chǎn)、機動車限行、禁放煙花爆竹、停止建設(shè)施工等一系列措施。在《上海市空氣重污染專項應(yīng)急預(yù)案》（2018版）第4.2條響應(yīng)措施中規(guī)定：根據(jù)空氣重污染藍(lán)色、黃色、橙色、紅色預(yù)警等級，啟動相應(yīng)的Ⅳ級、Ⅲ級、Ⅱ級、Ⅰ級應(yīng)急響應(yīng)措施。其中Ⅳ級響應(yīng)措施便涉及建設(shè)施工管控、嚴(yán)禁露天燒烤、機動車限行等措施。這些具體規(guī)定使得響應(yīng)等級與行政權(quán)力產(chǎn)生了因果關(guān)聯(lián)。從動態(tài)的權(quán)力運行過程來看，雙重響應(yīng)體系中的公權(quán)力呈現(xiàn)出一種由小及大的轉(zhuǎn)換過程，即擴權(quán)推動治理?！?9〕參見章劍生：《現(xiàn)代行政法基本理論》，法律出版社2008年版，第5—6頁。這種行政權(quán)力的擴張機制一般而言并非法治環(huán)境應(yīng)有的常態(tài)，它是一種糾偏失序社會的特殊方式。從靜態(tài)的結(jié)構(gòu)布局來看，響應(yīng)等級的發(fā)布是權(quán)力擴張的啟動機制，響應(yīng)等級與應(yīng)急措施的范圍和強度是一一對應(yīng)的，不同的等級對應(yīng)著具有不同類型和強制性效力的應(yīng)急措施。

三、階段性還是異質(zhì)性：雙重響應(yīng)體系的實踐邏輯及其解釋

與上述規(guī)范結(jié)構(gòu)相關(guān)的是，具有相同權(quán)力擴張結(jié)構(gòu)的預(yù)警響應(yīng)體系與應(yīng)急響應(yīng)體系是一種層層遞進的“階段性”關(guān)系，還是具有各自實踐功能的“異質(zhì)性”關(guān)系。所謂“階段性”是指預(yù)警響應(yīng)體系與應(yīng)急響應(yīng)體系在時間維度上具有明確的先后順序以及行為遞進關(guān)系，即預(yù)警響應(yīng)體系的運行優(yōu)先于應(yīng)急響應(yīng)體系的運行，并且應(yīng)急響應(yīng)發(fā)生與否，響應(yīng)等級都會受到預(yù)警響應(yīng)體系運行效果的影響，一旦進入應(yīng)急響應(yīng)便意味著預(yù)警響應(yīng)程序的終結(jié)。所謂“異質(zhì)性”是指雖然預(yù)警響應(yīng)體系與應(yīng)急響應(yīng)體系在時間節(jié)點上存在著一定的先后順序，但在實踐功能上卻存在著明顯區(qū)別，兩者在突發(fā)事件應(yīng)對過程中的程序完結(jié)并不以彼此為直接因果關(guān)系，而是由事件客觀變化對照規(guī)范意義上的評價標(biāo)準(zhǔn)所決定的。

（一）“階段性”——雙重響應(yīng)體系的規(guī)范預(yù)設(shè)與實踐邏輯

從宏觀層面的應(yīng)急管理體制來看，《突發(fā)事件應(yīng)對法》所規(guī)定的是一種“循環(huán)型”應(yīng)急管理體制，即依據(jù)突發(fā)事件生命發(fā)展周期來配置各類應(yīng)急主體的職責(zé)和職權(quán)。〔20〕參見戚建剛：《〈突發(fā)事件應(yīng)對法〉對我國行政應(yīng)急管理體制之創(chuàng)新》，載《中國行政管理》2007年第12期，第12—15頁。在運行機制層面，立法所確定的預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、處置與救援、恢復(fù)與重建是一種次序先后的關(guān)系，〔21〕參見張海波、童星：《中國應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)變化及其理論概化》，載《中國社會科學(xué)》2015年第3期，第58—84頁。而雙重響應(yīng)體系正是處于整個循環(huán)結(jié)構(gòu)的中間環(huán)節(jié)——監(jiān)測與預(yù)警、處置與救援，同樣遵循著預(yù)警響應(yīng)在前，應(yīng)急響應(yīng)在后的次序關(guān)系。依突發(fā)事件生命發(fā)展周期而運轉(zhuǎn)的循環(huán)結(jié)構(gòu)必然就是一種層層遞進、環(huán)環(huán)相扣、周而復(fù)始的規(guī)范程序，前后程序之間具有直接的因果關(guān)聯(lián)。所以，預(yù)警響應(yīng)體系與應(yīng)急響應(yīng)體系之間容易被理解為是一種層層遞進的“階段性”關(guān)系。

然而，由于不同類型突發(fā)事件的發(fā)生機理與生命周期不甚相同，所以在實踐層面，雙重響應(yīng)體系在各類突發(fā)事件應(yīng)對中的適用情況也存在差異：

1.預(yù)警響應(yīng)體系的主動適用模式。預(yù)警響應(yīng)體系的主動適用是指某類突發(fā)事件的應(yīng)對并未遵循法律中設(shè)定的雙重響應(yīng)體系，而單獨適用了以預(yù)警等級對接應(yīng)急措施的預(yù)警響應(yīng)體系。這一類型的適用模式一般都有特別法授權(quán)，主要常見于重污染天氣應(yīng)對當(dāng)中。《大氣污染防治法》第96條賦予了行政機關(guān)依據(jù)預(yù)警級別采取應(yīng)對措施的權(quán)力，同時明確了應(yīng)急措施的基本類型，主要包括：建設(shè)施工管制、機動車限行禁行、企業(yè)限產(chǎn)停產(chǎn)停業(yè)、禁止燃放煙花爆竹和露天燒烤等。因此，法律規(guī)定范圍內(nèi)的各類應(yīng)急措施都屬于重污染天氣預(yù)警狀態(tài)下行政權(quán)力的合法擴張。也就是說，政府通過預(yù)警狀態(tài)下法律授予的行政權(quán)力，以一種適當(dāng)擴權(quán)所形成的“類緊急行政權(quán)”或“緊急行政權(quán)”來快速回應(yīng)公民良好環(huán)境的訴求?！?2〕參見黃錫生、張真源：《論中國環(huán)境預(yù)警制度的法治化——以行政權(quán)力的規(guī)制為核心》，載《中國人口·資源與環(huán)境》2020年第2期，第158—167頁。目前，由于立法層面的寬泛授權(quán)，地方政府普遍通過制定重污染天氣應(yīng)急預(yù)案的方式，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和環(huán)境治理的基本情況，確定預(yù)警等級的啟動標(biāo)準(zhǔn)及其相應(yīng)的應(yīng)急措施。

2.應(yīng)急響應(yīng)體系的被動適用模式。應(yīng)急響應(yīng)體系的被動適用是指在突發(fā)事件應(yīng)對過程中本應(yīng)依時間順序適用階段性的雙重響應(yīng)體系，但由于主觀或客觀原因繞過了預(yù)警響應(yīng)體系而直接適用了應(yīng)急響應(yīng)體系。這一類型適用模式在突發(fā)事件應(yīng)對過程中較為普遍。由于我國突發(fā)事件應(yīng)對過程存在不均衡問題，即救援與處置“絕對優(yōu)先”，善后恢復(fù)在個別情況下得到重視，預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警發(fā)展則相對落后?！?3〕見前注〔10〕，張海波文。因此在大多數(shù)突發(fā)事件應(yīng)對過程中，預(yù)警響應(yīng)體系往往被忽視或省略，即便是事件發(fā)生后能夠預(yù)警的衍生災(zāi)害往往都被應(yīng)急響應(yīng)所覆蓋。例如：在“8·12天津濱海新區(qū)爆炸事故”“響水3·21特別重大爆炸事故”“11·4福建泉州碳九泄露事件”等安全生產(chǎn)事故中，均存在著事故所引發(fā)的環(huán)境污染問題，但是在這些事件應(yīng)對的過程中并未啟動預(yù)警響應(yīng)體系的相關(guān)程序，而是直接啟動應(yīng)急響應(yīng)體系?！?4〕根據(jù)國務(wù)院或地方政府發(fā)布的報告顯示，上述突發(fā)事件后有關(guān)部門及時啟動了事故應(yīng)急救援處置。雖有對環(huán)境污染進行調(diào)查和處置，但并未啟動預(yù)警響應(yīng)程序。同時，突發(fā)事件處置的相關(guān)部門還因未采取有效的風(fēng)險預(yù)防措施而受到了相應(yīng)的處罰。參見國務(wù)院事故調(diào)查者：《天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災(zāi)爆炸事故調(diào)查報告》，載中華人民共和國應(yīng)急管理部網(wǎng)站2016年2月5日，https：／／www.mem.gov.cn／gk／sgcc／tbzdsgdcbg／2016／201602／P020190415543917598002.pdf；《江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故調(diào)查報告》，載中華人民共和國應(yīng)急管理部網(wǎng)站2019年11月15日，https：／／www.mem.gov.cn／gk／sgcc／tbzdsgdcbg／2019tbzdsgcc／201911／P020191115565111829069.pdf＃page＝16＆zoom＝100，162，521；《市直有關(guān)部門負(fù)責(zé)人就東港石化碳九泄露事件處置工作答記者問》，載《泉州晚報》2018年11月10日。

3.雙重響應(yīng)體系的偏重適用模式。雙重響應(yīng)體系的偏重適用是指在突發(fā)事件應(yīng)對過程中雖然適用了雙重響應(yīng)體系，但是并沒真正發(fā)揮預(yù)警響應(yīng)體系中的擴權(quán)功能，而是偏重于適用應(yīng)急響應(yīng)體系中的擴權(quán)功能。這一類型適用模式主要見于洪水災(zāi)害和地震災(zāi)害的應(yīng)對當(dāng)中。例如：2020年6月至7月，我國長江流域的各大城市受持續(xù)降雨的影響進入了防汛期。江西省水文局在發(fā)布洪水預(yù)警當(dāng)日，省防辦即啟動了防汛一級響應(yīng)?！?5〕《江西啟動防汛一級響應(yīng)：為10年來首次，鄱陽湖湖區(qū)100條堤進洪》，載江西省人民政府網(wǎng)站2020年7月12日，http：／／www j.iangxi.gov.cn／art／2020／7／12／art_393_2598416.html。在江蘇省升級了長江南京段洪水紅色預(yù)警后，南京市便啟動全市防汛一級響應(yīng)。〔26〕《警報拉響！又一地啟動一級響應(yīng)》，載澎湃新聞網(wǎng)2020年7月18日，https：／／www.thepaper.cn／newsDetail_forward_8340858。在地震災(zāi)害應(yīng)急過程中，地震預(yù)警時間較為緊促，難以區(qū)分預(yù)警等級，因此地震災(zāi)害預(yù)警的目的就是通過預(yù)警信息的公示方式，使得人們能夠及時自我規(guī)避地震災(zāi)害風(fēng)險。而在地震災(zāi)害應(yīng)對過程中發(fā)揮擴權(quán)治理功能的則是應(yīng)急響應(yīng)體系。2020年7月12日唐山5.1級地震，許多居民在收看電視時收到了地震預(yù)警信息，在地震發(fā)生后河北省人民政府立即啟動了三級應(yīng)急響應(yīng)開展相關(guān)抗震救災(zāi)工作?！?7〕《唐山地震最新進展來了！河北啟動三級應(yīng)急響應(yīng)！》，載騰訊網(wǎng)2020年7月12日，https：／／new.qq.com／rain／a／20200712A0KRH700?？梢姡鞯?zé)o論是在防汛過程還是抗震救災(zāi)過程中均發(fā)布了預(yù)警信息并立即啟動了應(yīng)急響應(yīng)體系。而在這些突發(fā)事件應(yīng)對中預(yù)警響應(yīng)體系僅僅起到信息公示的作用，而真正發(fā)揮擴權(quán)治理功能的則是參照事件標(biāo)準(zhǔn)進行分級的應(yīng)急響應(yīng)體系。

（二）“異質(zhì)性”——雙重響應(yīng)體系實踐邏輯的理論反思

顯然，“階段性”預(yù)設(shè)的雙重響應(yīng)體系并未在突發(fā)事件應(yīng)對實踐當(dāng)中得到有效的適用。但雙重響應(yīng)體系構(gòu)成要素的單項適用與偏重適用并未在突發(fā)事件應(yīng)對中碰到水土不服的問題，反而在實踐理性的基礎(chǔ)上表現(xiàn)出了頑強的制度生命力以及功能輻射性。這是否意味著我們對雙重響應(yīng)體系“階段性”的認(rèn)知存在著某種偏差，使得形態(tài)各異的實踐邏輯與規(guī)范理性的制度建構(gòu)之間出現(xiàn)了一定的落差？

從整體結(jié)構(gòu)來看，突發(fā)事件應(yīng)對的全過程又可以稱為應(yīng)急管理全過程，其在理論層面存在著多種階段性的循環(huán)架構(gòu)。美國州長協(xié)會較早提出了將應(yīng)急管理的全過程分為“減緩-準(zhǔn)備-響應(yīng)-恢復(fù)”四個階段?！?8〕U.S.National Governors'Association Center for Policy Research，Comprehensive Emergency Management:A Governor's Guide，U.S.Defense Civil Preparedness Agency（1979）.但在“9·11事件”以后，美國國土安全部將應(yīng)急管理的四階段修改為了由“準(zhǔn)備-預(yù)防-保護-響應(yīng)-恢復(fù)”組成的五階段論。〔29〕Patrick S.Roberts，A Capacity for Mitigation as the Next Frontier in Homeland Security，124 Political Science Quarterly 127-142（2009）.為了強調(diào)應(yīng)急管理全過程的均衡，有學(xué)者在前者基礎(chǔ)上提出了應(yīng)急管理的“6＋1”模型，包括準(zhǔn)備、預(yù)防、減緩、響應(yīng)、恢復(fù)、學(xué)習(xí)6項分階段機制和監(jiān)測1項跨階段機制，同時還特別強調(diào)預(yù)警就是響應(yīng)且是響應(yīng)的第一個程序?！?0〕見前注〔10〕，張海波文。可見，無論是四階段論、五階段論還是“6＋1”模型，“響應(yīng)”都被認(rèn)為是循環(huán)結(jié)構(gòu)的一環(huán)，預(yù)警則在一定程度上被認(rèn)為是響應(yīng)程序的啟動機制。在理論層面，整個突發(fā)事件應(yīng)對的循環(huán)結(jié)構(gòu)并未對預(yù)警響應(yīng)和應(yīng)急響應(yīng)做出明確的程序區(qū)別和功能界分。但我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》卻將兩者作為循環(huán)結(jié)構(gòu)上的單獨環(huán)節(jié)予以區(qū)分。因此，正是雙重響應(yīng)體系的“階段性”定位，使得其在突發(fā)事件應(yīng)對實踐中表現(xiàn)出一種未遵循規(guī)范預(yù)設(shè)或是脫離應(yīng)急基本法既定軌道，卻基于客觀效果做出擇優(yōu)性選擇的狀況。

從內(nèi)部擴權(quán)結(jié)構(gòu)來看，突發(fā)事件應(yīng)對中行政權(quán)擴張的一個重要原因在于行政權(quán)在處理緊急問題的時候效率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他類型的權(quán)力?！?1〕參見丁曉東：《法律能規(guī)制緊急狀態(tài)嗎？——美國行政權(quán)擴張與自由主義法學(xué)的病理》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2014年第3期，第51—62頁。規(guī)范化的權(quán)力擴張機制可以使行政系統(tǒng)對突發(fā)事件的處置位于一個穩(wěn)定的社會共識的基礎(chǔ)上，從而具備了合法化和法制化的前提。顯然，預(yù)警響應(yīng)體系與應(yīng)急響應(yīng)體系都存在著法制化的擴權(quán)結(jié)構(gòu)，并且這兩種結(jié)構(gòu)有著極大的相似性——一個是由預(yù)警級別嫁接應(yīng)急措施的擴權(quán)結(jié)構(gòu)，一個是由事件級別嫁接應(yīng)急措施的擴權(quán)結(jié)構(gòu)。而在實踐邏輯中，一是可以預(yù)警的突發(fā)事件中預(yù)警級別與事件級別往往存在對等性關(guān)系，無論是何種擴權(quán)結(jié)構(gòu)的適用，都能夠為行政機關(guān)提供合法化的權(quán)力來源，都能夠提供高效應(yīng)對突發(fā)事件所需要的行政權(quán)力；二是對于預(yù)警期和事件發(fā)生期銜接階段時間較短的突發(fā)事件，兩種擴權(quán)結(jié)構(gòu)的選擇性適用只不過是概念名稱上的區(qū)別，其實質(zhì)均是以事件等級為標(biāo)準(zhǔn)所適用的擴權(quán)結(jié)構(gòu)。于是，在以保障公民基本生命和健康權(quán)利，以盡快結(jié)束緊急狀態(tài)作為突發(fā)事件應(yīng)對的最大合法性目的之基礎(chǔ)上，雙重響應(yīng)體系中擴權(quán)結(jié)構(gòu)的選擇與適用標(biāo)準(zhǔn)還是以符合突發(fā)事件自身屬性、發(fā)展規(guī)律以及事件應(yīng)對的實踐效果為要旨，而不是以符合規(guī)范意義上雙重響應(yīng)體系的“階段性”預(yù)設(shè)為要旨。

綜上，“階段性”預(yù)設(shè)的雙重響應(yīng)體系顯然無法有效契合突發(fā)事件應(yīng)對的實踐理性，時常出現(xiàn)的脫離或部分脫離于法律規(guī)范之外的擴權(quán)治理路徑，使得應(yīng)急法治化的目標(biāo)始終無法與緊急狀態(tài)下對公民生命健康權(quán)保障的目標(biāo)進行融合。那么，一項理論之所以存在價值，實際在于其具有構(gòu)造社會生活，塑造人們的思想行動以及解釋現(xiàn)實世界的能力?！?2〕參見戚建剛：《緊急權(quán)力的自由模式之演進》，載《中國法學(xué)》2005年第4期，第25—40頁。因此，突發(fā)事件應(yīng)對中雙重響應(yīng)體系的理論預(yù)設(shè)應(yīng)根據(jù)其實踐理性而作不同的解釋。筆者認(rèn)為，既然雙重響應(yīng)體系“階段性”的預(yù)設(shè)不具有指導(dǎo)和解釋現(xiàn)實世界的能力，鑒于預(yù)警響應(yīng)體系與應(yīng)急響應(yīng)體系均具有擴權(quán)結(jié)構(gòu)的獨立性功能，同時又在實踐層面形態(tài)各異，那么，預(yù)警響應(yīng)體系與應(yīng)急響應(yīng)體系就應(yīng)當(dāng)解釋為一種具有各自實踐功能的“異質(zhì)性”關(guān)系，其根本旨趣在于使突發(fā)事件應(yīng)對的實踐在不脫離規(guī)范的基礎(chǔ)上，對不同類型的擴權(quán)結(jié)構(gòu)進行擇優(yōu)適用。

四、功能調(diào)和與理論概化：基于風(fēng)險遞進效應(yīng)的分析

在文本上厘清雙重響應(yīng)體系的規(guī)范結(jié)構(gòu)并在法理上證立其屬性，只是解決這一規(guī)范體系問題的基礎(chǔ)和前提。雙重響應(yīng)體系的“異質(zhì)性”新解突破了現(xiàn)有規(guī)范對預(yù)警響應(yīng)和應(yīng)急響應(yīng)在時間結(jié)構(gòu)上的嚴(yán)格設(shè)計以及在程序銜接上的因果關(guān)系。那么，在實現(xiàn)對雙重響應(yīng)體系的規(guī)范重構(gòu)之前，我們就需要進一步明確其在突發(fā)事件應(yīng)對過程中的功能界分與定位。

無論是預(yù)警響應(yīng)體系或者應(yīng)急響應(yīng)體系，響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)都是其權(quán)力擴張的唯一參照物。響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的確立代表應(yīng)急狀態(tài)下“社會共識”凝聚的結(jié)果。這種“社會共識”承載著全體公民對應(yīng)急狀態(tài)下公權(quán)力可接受程度的共同取向。也正是基于這種共同的社會取向，才使得雙重響應(yīng)體系中的“擴權(quán)治理”行為獲得了合法性（或稱之為可接受性〔33〕參見沈巋：《因開放、反思而合法——探索中國公法變遷的規(guī)范性基礎(chǔ)》，載《中國社會科學(xué)》2004年第4期，第102—114頁。）的來源?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》對雙重響應(yīng)體系的響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)做出了原則性規(guī)定：一是按照“社會危害程度、影響范圍等因素”劃分事件等級；二是按照“緊急程度、發(fā)展態(tài)勢和可能造成的危害程度”劃分預(yù)警等級。顯然，預(yù)警等級是對事件發(fā)展的一種預(yù)判，它預(yù)判性地包含了對于事件等級的劃分標(biāo)準(zhǔn)。兩種響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范表達依舊遵循的是“階段性”預(yù)設(shè)的表達方式。那么，在“異質(zhì)性”解釋的進路之上，上述兩種響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范表達便無法對預(yù)警響應(yīng)體系與應(yīng)急響應(yīng)體系進行功能界分與定位。因此，在新的解釋路徑上去探討雙重響應(yīng)體系的功能界分，便需要回歸理論層面對規(guī)制的“元對象”——風(fēng)險——進行分析。

私人風(fēng)險的社會分擔(dān)是保險行業(yè)的基本理論，也是風(fēng)險最初出現(xiàn)的行業(yè)概念。其后，著名經(jīng)濟學(xué)家富蘭克·奈特將“風(fēng)險”一詞引入了經(jīng)濟學(xué)概念，他認(rèn)為風(fēng)險是可以度量的不確定性，風(fēng)險的特征是概率估計的可靠性，而不確定性則是不可度量的風(fēng)險?！?4〕參見［美］富蘭克·H.奈特：《風(fēng)險、不確定性和利潤》，王宇、王文玉譯，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第10頁。其后，盧曼在“風(fēng)險”與“危險”之間進行比較，其認(rèn)為風(fēng)險所導(dǎo)致的損失是由人的判斷所決定的，而危險的發(fā)生是先于人之行為判斷所給定的。〔35〕Niklas Luhmann et al.，Risk:A Sociological Theory，Walter de Gruyter，1993，p.23.此后，“政治風(fēng)險”“經(jīng)濟風(fēng)險”與“自然風(fēng)險”等概念逐漸進入了社會學(xué)研究領(lǐng)域。隨著貝克風(fēng)險社會理論的誕生，風(fēng)險成為學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域的一般性范疇。貝克在論述風(fēng)險社會理論的基本特征時，將“社會風(fēng)險”認(rèn)定為現(xiàn)代社會的基本邏輯。他認(rèn)為風(fēng)險能夠系統(tǒng)性地緩解現(xiàn)代化所產(chǎn)生的自我危險和不安，與反思現(xiàn)代化的概念密切相關(guān)。〔36〕參見［德］烏爾里?！へ惪耍骸讹L(fēng)險社會》，何博聞譯，譯林出版社2004年版，第19頁。并將社會風(fēng)險的分配與財富分配進行比較，指出了“風(fēng)險向下，財富向上”的一般性邏輯及其風(fēng)險所特有的“飛去來器效應(yīng)”?！?7〕同上注，第36—40頁。同時，從風(fēng)險的總體性來看，當(dāng)人們在面對現(xiàn)代文明和應(yīng)對風(fēng)險全球化的過程之時，雖然在某些生活領(lǐng)域，現(xiàn)代性降低了風(fēng)險的總量，但也不免導(dǎo)入一些前所未有，卻又全然無知的新型風(fēng)險。〔38〕參見［英］安東尼·吉登斯：《現(xiàn)代性與自我認(rèn)同》，趙旭東、方文譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1998年版，第16—23頁?？梢?，現(xiàn)代風(fēng)險與社會發(fā)展是相互并存、相互共生，且相互促進和成就的。

“風(fēng)險”“（災(zāi)害）突發(fā)事件”“危機”是中國災(zāi)害管理研究的三大核心概念，而風(fēng)險累積所形成的遞進效應(yīng)構(gòu)成了三者之間邏輯關(guān)聯(lián)的關(guān)鍵因素，那么基于中國問題的災(zāi)害管理分析框架便是建立在這一概念結(jié)構(gòu)和關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)之上的。

從剩余概念的定位上來看，災(zāi)害是應(yīng)急管理的傳統(tǒng)概念，其形成是自然和社會相互作用的結(jié)果，由此被定義為由于自然或社會的原因而引發(fā)的對人類造成損害的自然事件?！?9〕參見陳業(yè)新：《深化災(zāi)害史研究》，載《上海交通大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2015年第1期，第86—93頁。對于這一認(rèn)識的早期研究是將人們防災(zāi)減災(zāi)的視線從對自然災(zāi)害誘因研究和災(zāi)害防御體系擴展到人類對災(zāi)害的行為反應(yīng)，即可以通過調(diào)整人類行為而減少災(zāi)害的損害和影響?！?0〕Bevere L.et al.，Natural Catastrophes and Man-made Disasters in 2014，Swiss Re 2014.突發(fā)事件是并未得到嚴(yán)格界定的學(xué)術(shù)用語。但是，我國現(xiàn)行立法（即《突發(fā)事件應(yīng)對法》）已經(jīng)將其納入法律規(guī)范性術(shù)語范疇，并給出了較為明確的定義，其可以高度地涵蓋為“社會秩序正常運行的例外情形”?！?1〕參見童星、張海波：《基于中國問題的災(zāi)害管理分析框架》，載《中國社會科學(xué)》2010年第1期，第132—146頁?！拔C”這一基本概念是由赫爾曼首次提出并納入了學(xué)術(shù)研究的領(lǐng)域之內(nèi)，僅指：一是作為一種非正常狀態(tài)對決策者的目標(biāo)有所威脅；二是在非正常狀態(tài)改變之前有相應(yīng)的反應(yīng)時間?！?2〕Frangou C，Crises in Foreign Policy Making:A Simulation of International Politics，Judicial Protection of Human Rights at the National and International Level：International Congress on Procedural Law for the Ninth Centenary of the University of Bologna（September 22-24，1988）.A.Giuffrè，1991.同時也有學(xué)者提出，危機是一種威脅著社會運行體系和基本架構(gòu)的事實狀態(tài)，在時間層面和空間層面均具有不確定性?！?3〕Michal Tamuz，Book Reviews:Coping with Crises:The Management of Disasters，Riots and Terrorism by Uriel Rosenthal，Michael T.Charles，Paul't Hart，36（3）Administrative Science Quarterly 501-504（1991）.當(dāng)然，也有國內(nèi)學(xué)者從后果的角度對危機的概念進行詮釋，其將危機視為緊急狀態(tài)，危機的出現(xiàn)會對人財物和環(huán)境等社會因素造成嚴(yán)重的威脅，長時間影響社會秩序的有效運行，并且不在政府常規(guī)的管理秩序范圍內(nèi)?！?4〕參見張成福：《公共危機管理：全面整合的模式與中國的戰(zhàn)略選擇》，載《中國行政管理》2003年第7期，第6—11頁?？梢?，被立法所采用的“突發(fā)事件”一詞在一定程度上替代并擴充了“災(zāi)害”的概念及內(nèi)涵，取代了“災(zāi)害”一詞被納入法律和政治術(shù)語當(dāng)中，并將關(guān)于災(zāi)害的各種分類都用“突發(fā)的各類事件”予以替代?！拔C”作為社會事務(wù)的情境，其長時間、高危險的特性已然成為人類生活世界的一部分。“風(fēng)險”則由于不確定性概率的可預(yù)見性不足無法單獨對接精準(zhǔn)的管理措施，但其作為風(fēng)險社會的基礎(chǔ)性概念和要素，已經(jīng)上升至了一般性范疇，無處不在地滲透于社會事務(wù)的方方面面。

從核心概念的相互關(guān)系上來看，“風(fēng)險”與“（災(zāi)害）突發(fā)事件”和“危機”之間存在著依次遞增的邏輯關(guān)系。就風(fēng)險和危機之間的邏輯關(guān)系來看，風(fēng)險應(yīng)處于危機之前，兩者存在著潛在的因果關(guān)系，引發(fā)危機的根本原因在于風(fēng)險累積。〔45〕參見張海波：《風(fēng)險社會與公共危機》，載《江海學(xué)刊》2006年第2期，第112—117頁。在此基礎(chǔ)上，童星教授就“風(fēng)險”與“（災(zāi)害）突發(fā)事件”和“危機”的相互關(guān)系做出了界定：一是風(fēng)險與危機之間有著潛在的因果關(guān)系，只有通過突發(fā)事件，這種隱性因果才能轉(zhuǎn)為顯性因果；二是風(fēng)險是引發(fā)危機的根本因素，危機也是風(fēng)險真正的后果，而非突發(fā)事件；三是風(fēng)險累積的程度決定了突發(fā)事件和危機嚴(yán)重的程度；四是風(fēng)險屬性決定了突發(fā)事件的屬性，突發(fā)事件本身是一種風(fēng)險的消減，在風(fēng)險向危機過渡期起到的是“減震器”的作用；五是在突發(fā)事件應(yīng)對中，對風(fēng)險的規(guī)制決定了風(fēng)險累積后的走向。〔46〕見前注〔41〕，童星、張海波文。

可見，風(fēng)險潛藏了可能發(fā)生損害的不確定，本質(zhì)上是一種未能發(fā)生或即將發(fā)生的可能性，這種可能性的概率在一定程度上是可以計算的。突發(fā)事件（災(zāi)害）的屬性則受制于風(fēng)險的屬性，是風(fēng)險累積于一定程度的外化表現(xiàn)，其所表現(xiàn)的是社會秩序的偶然性例外，并不會根本性地顛覆社會的基本秩序。但風(fēng)險的累積不斷加重，卻又未經(jīng)突發(fā)事件所外化，此時某一社會領(lǐng)域的危機就會出現(xiàn)，在一定程度上將引發(fā)社會秩序的重塑與變更。在某種意義上，突發(fā)事件的發(fā)生是消解風(fēng)險向危機轉(zhuǎn)化的重要節(jié)點?！?7〕同上注。“風(fēng)險”作為“突發(fā)事件”和“危機”的邏輯起點，因具備不確定性概率的可計算性，使其具有了可量化、可磋商以及社會性等多種特征。

綜上，作為雙重響應(yīng)體系元規(guī)制對象的“風(fēng)險”，其累積的方式、速率、程度都是構(gòu)成響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)要素。因此，“運動”狀態(tài)下的“風(fēng)險”也是不同響應(yīng)體系功能界分的參照物。

首先，預(yù)警響應(yīng)體系的目的在于有效地預(yù)防和避免突發(fā)事件的發(fā)生或發(fā)展?！?8〕參見戚建剛、楊小敏：《“松花江水污染”事件凸顯我國環(huán)境應(yīng)急機制的六大弊端》，載《法學(xué)》2006年第1期，第25—29頁?！邦A(yù)警監(jiān)測—信息評估—預(yù)警發(fā)布—預(yù)警響應(yīng)”則是預(yù)警響應(yīng)體系的基本運行結(jié)構(gòu)。預(yù)警監(jiān)測的內(nèi)容主要有兩個方面：一是風(fēng)險累積的程度，二是風(fēng)險累積的速率。風(fēng)險累積的程度大概率決定了突發(fā)事件發(fā)生后的危害性，而風(fēng)險累積的速率則大概率決定了突發(fā)事件發(fā)展的速度。那么，兩者結(jié)合作為標(biāo)準(zhǔn)所區(qū)分的等級就代表著預(yù)警響應(yīng)的等級。正如《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定的確立預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，即“緊急程度、發(fā)展勢態(tài)和可能造成的危害程度”，這種可能的程度與發(fā)展的態(tài)勢恰好契合了作為突發(fā)事件或是危機誘因風(fēng)險的屬性及其運動的方式。同時，風(fēng)險概率的可計算性理論也使其具備了作為預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)警評估和預(yù)警分級對象的基本條件。也就是說，不同種類和層次的預(yù)警響應(yīng)等級意味著不同類型風(fēng)險累積程度和速率，依據(jù)不同等級所引發(fā)的預(yù)警響應(yīng)措施應(yīng)當(dāng)能夠有效消減或減緩風(fēng)險的累積。那么，這也就意味著預(yù)警響應(yīng)體系中權(quán)力運行的張力和軌跡與風(fēng)險正負(fù)遞進之間存在著此消彼長的關(guān)系?？梢?，無論風(fēng)險累積是否通過突發(fā)事件或危機的形式爆發(fā)出來，或是已經(jīng)出現(xiàn)了突發(fā)事件或是危機，作為基礎(chǔ)構(gòu)成要素和誘因的風(fēng)險，其積累量的消除或積累率的減緩都是預(yù)警響應(yīng)體系規(guī)制的主要目的。

其次，“事件分級—應(yīng)急響應(yīng)”是應(yīng)急響應(yīng)體系的基本運行結(jié)構(gòu)。基于事實和損害所確立的響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，決定了應(yīng)急響應(yīng)體系直接面對的是既定現(xiàn)狀，目的在于消除和控制事態(tài)?！?9〕見前注〔41〕，童星、張海波文。從風(fēng)險遞進效應(yīng)來看，突發(fā)事件的發(fā)生是風(fēng)險累積向危機轉(zhuǎn)化的“報警器”和“緩震器”。但以既定事實為標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)急響應(yīng)體系卻并不以風(fēng)險消解為要旨，很難從根本上解決“風(fēng)險—危機”的轉(zhuǎn)化問題。因此，由于突發(fā)事件本身所引發(fā)的社會安全性危機和政治合法性危機才是應(yīng)急響應(yīng)體系建構(gòu)的直接動因。那么，應(yīng)急響應(yīng)體系的功能定位就在于減緩或消除突發(fā)事件本身所具有的危害性，而非風(fēng)險累積所帶來的危害可能性。

由此得出以下結(jié)論：

其一，雙重響應(yīng)體系的功能調(diào)和。在實踐層面，突發(fā)事件本身兼具潛在風(fēng)險與現(xiàn)實危險的雙重特性，而潛在風(fēng)險與現(xiàn)實危險之間往往存在時間落差。此時，雙重響應(yīng)體系便具有功能調(diào)和的余地——即預(yù)警響應(yīng)開始適用于某突發(fā)事件潛在風(fēng)險的累積階段，隨著現(xiàn)實危險出現(xiàn)預(yù)警響應(yīng)的擴權(quán)職能便逐漸縮減直至讓渡于應(yīng)急響應(yīng)，但預(yù)警響應(yīng)仍舊可以為監(jiān)測風(fēng)險保留其信息公示的基本職能。

其二，雙重響應(yīng)體系適用場景的理論概化。（1）對于那些風(fēng)險累積程度較低、速率較慢，并且不存在其他衍生性風(fēng)險的突發(fā)事件，預(yù)警響應(yīng)體系的信息公示意義大于擴權(quán)性功能意義，應(yīng)當(dāng)適用應(yīng)急響應(yīng)體系。例如：大多數(shù)非人為的自然災(zāi)害直接適用應(yīng)急響應(yīng)體系的效果較好，2008年南方凍雨雪災(zāi)、汶川大地震的應(yīng)急效果就是很好的證明。（2）對于風(fēng)險累積程度較深、速率較快的突發(fā)事件，應(yīng)同時適用預(yù)警響應(yīng)體系和應(yīng)急響應(yīng)體系，并且越早適用預(yù)警響應(yīng)體系效果越好。例如：在公共衛(wèi)生事件當(dāng)中，如果能夠?qū)撛陲L(fēng)險源進行監(jiān)測并預(yù)警，風(fēng)險累積的程度和速率都能夠得到有效的減緩，從而減少突發(fā)公共衛(wèi)生事件或防止危機的發(fā)生。（3）對于風(fēng)險累積的程度和速率基本等同于突發(fā)事件發(fā)生等級的情況，應(yīng)直接適用預(yù)警響應(yīng)體系。例如：在我國重污染天氣應(yīng)對中，借助于氣象災(zāi)害領(lǐng)域成熟監(jiān)測預(yù)警技術(shù)，政府能夠準(zhǔn)確預(yù)測未來可能發(fā)生的重污染天氣狀況，并直接依據(jù)預(yù)警級別采取相應(yīng)措施。

五、法治化建構(gòu)：雙重響應(yīng)體系的立法架構(gòu)與完善

在現(xiàn)代社會不確定性突發(fā)事件日益增多的情況下，緊急狀態(tài)的常態(tài)化已經(jīng)成為現(xiàn)實。尤其是新冠肺炎疫情的全球蔓延，各類社會風(fēng)險的不確定性進一步加劇了對“緊急狀態(tài)”常態(tài)化應(yīng)對的需求。整體法律秩序的運行隨時都有可能切換為以應(yīng)急為中心的新法律秩序?；陔p重響應(yīng)體系的擴權(quán)治理便構(gòu)成了社會治理一般模式，公權(quán)力“縮放”間的彈性和張力進一步加強。當(dāng)然，遵循法治社會基本原理的突發(fā)事件應(yīng)對方針，既是保障雙重響應(yīng)體系回歸實踐理性有效指導(dǎo)應(yīng)急實踐的法制基礎(chǔ)，也是防止公權(quán)力常態(tài)化擴張從而侵犯私權(quán)的法治保障。

（一）《突發(fā)事件應(yīng)對法》中雙重響應(yīng)體系的立法架構(gòu)

風(fēng)險遞進效應(yīng)塑造的理論模型為突發(fā)事件應(yīng)急管理體系搭建了分析對象上的理想類型。雙重響應(yīng)體系的擴權(quán)結(jié)構(gòu)和邏輯關(guān)系則為應(yīng)急管理制度的治理效果提供了有效理論平臺。基于此，突發(fā)事件應(yīng)急管理體系中的各要素（選取《突發(fā)事件應(yīng)對法》和應(yīng)急預(yù)案中的關(guān)鍵詞為代表）與上述理論交互，便形成了如下的立法架構(gòu)（詳見圖1）。

圖1 雙重響應(yīng)體系的立法架構(gòu)

根據(jù)圖1中的立法架構(gòu)，我們可以得出以下基本命題：

命題一：突發(fā)事件應(yīng)急管理制度的組織與保障體系始終貫穿于突發(fā)事件應(yīng)急管理的全過程。

命題二：“應(yīng)急管理往前可以延伸至風(fēng)險治理，往后可以延伸至危機管理”，〔50〕張海波：《中國總體國家安全觀下的安全治理與應(yīng)急管理》，載《中國行政管理》2016年第4期，第131頁。但突發(fā)事件應(yīng)急管理體系在過程上并不過度延伸，旨在為前后兩個過程留存必要的制度空間。

命題三：突發(fā)事件應(yīng)急管理制度從預(yù)防到恢復(fù)的各項機制在時間軸上呈現(xiàn)出遞進關(guān)系，且始終圍繞著預(yù)警響應(yīng)和應(yīng)急響應(yīng)兩大擴權(quán)機制，但并未被兩者分割。

命題四：預(yù)警響應(yīng)體系可以獨立地完成“風(fēng)險—突發(fā)事件（災(zāi)害）”或“風(fēng)險—危機”應(yīng)對的過程。

命題五：預(yù)警響應(yīng)與應(yīng)急響應(yīng)有著共同的擴權(quán)治理功能，兩者既可以作為“階段性結(jié)構(gòu)”適用，也可以作為“異質(zhì)性結(jié)構(gòu)”適用，可以使應(yīng)急管理實踐在不脫離規(guī)范的基礎(chǔ)上，對不同類型的擴權(quán)結(jié)構(gòu)擇優(yōu)適用。

（二）《突發(fā)事件應(yīng)對法》中雙重響應(yīng)體系的立法完善

在理論層面，雙重響應(yīng)體系的立法架構(gòu)明確了制度機制間的邏輯、結(jié)構(gòu)、體系以及內(nèi)在關(guān)系，對外明確了其與風(fēng)險管控和危機應(yīng)對的基本關(guān)系，以此構(gòu)成審視突發(fā)事件應(yīng)急管理體系于《突發(fā)事件應(yīng)對法》的“內(nèi)外”視角?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》作為應(yīng)急管理體系的初始性和基礎(chǔ)性法律規(guī)范，其應(yīng)當(dāng)是雙重響應(yīng)體系規(guī)范表達的文本載體。目前，該法主要是以公權(quán)力的快速施行以及合法有效應(yīng)對突發(fā)事件為宗旨，其所采用的是一種基于政府效能的單項思維邏輯，即當(dāng)遭遇突發(fā)事件時，政府應(yīng)當(dāng)如何才能快速有效化解危機、減少危害?！?1〕參見張帆：《論緊急狀態(tài)下限權(quán)原則的建構(gòu)思路與價值基礎(chǔ)——以我國〈突發(fā)事件應(yīng)對法〉為分析對象》，載《政治與法律》2020年第1期，第116—127頁。而其中所確立的預(yù)警響應(yīng)體系和應(yīng)急響應(yīng)體系正是公權(quán)力快速施行的雙重通道，即通過等級劃分的形式實現(xiàn)對政府行政行為的賦能。因此，規(guī)范層面有必要以雙重響應(yīng)體系的“異質(zhì)性”關(guān)系為引導(dǎo)，以功能調(diào)和以及場景化的理論概化為依循，對立法的相關(guān)條款進行完善。具體的立法完善意見如下：

第一，“應(yīng)急預(yù)案”相關(guān)條款的修改。法律是一種抽象性的普適性規(guī)則，難以對具體場景下的行為規(guī)則進行詳細(xì)的設(shè)定。應(yīng)急預(yù)案作為一種處置突發(fā)事件的工作方法，〔52〕參見林鴻潮：《〈突發(fā)事件應(yīng)對法〉修訂研究》，中國法制出版社2021年版，第93頁。在實踐中成為彌補立法局限性的另一規(guī)范性文件，具體化了突發(fā)事件應(yīng)對過程中的行為規(guī)則。那么，明確應(yīng)急預(yù)案中預(yù)警響應(yīng)與應(yīng)急響應(yīng)的雙重結(jié)構(gòu)，是雙重響應(yīng)體系從規(guī)范走向?qū)嵺`的首要前提。目前，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第18條明確了應(yīng)急預(yù)案的基本內(nèi)容，即組織指揮體系與職責(zé)、預(yù)防與預(yù)警機制、處置程序、應(yīng)急保障措施以及事后恢復(fù)與重建。在既有規(guī)范表達中很難看出在事實層面存在的雙重響應(yīng)體系。因此，建議將預(yù)防和預(yù)警機制修改為“預(yù)警響應(yīng)”，將處置程序和應(yīng)急保障措施修改為“應(yīng)急響應(yīng)”。理由如下：首先，無論是雙重響應(yīng)體系“異質(zhì)性”關(guān)系的設(shè)定，或是功能調(diào)和與理論概化的落地，均需要在場景化的應(yīng)急預(yù)案中實現(xiàn)規(guī)范化表達和制度化空間；其次，預(yù)警響應(yīng)與應(yīng)急響應(yīng)是行為體系的簡略性表述，其包含了制度運行的全過程要素，即預(yù)警響應(yīng)包括突發(fā)事件預(yù)防預(yù)警機制的全流程，應(yīng)急響應(yīng)則包括了突發(fā)事件發(fā)生后應(yīng)急處置、應(yīng)急保障等過程；最后，有必要在基本法層面明確雙重響應(yīng)體系的規(guī)范表達，并與國家層面的應(yīng)急預(yù)案達成用語的一致性，從而契合實踐層面雙重響應(yīng)體系的行為邏輯。

第二，“預(yù)警響應(yīng)”相關(guān)條款的修改?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第44條和第45條規(guī)定了不同級別預(yù)警后縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取的響應(yīng)措施，大致分為三級、四級警報和一級、二級警報兩種類型。從目前的法律條文來看，預(yù)警后的響應(yīng)措施基本上要表達的是一種預(yù)警狀態(tài)下的政府職責(zé)，并未涉及公權(quán)力對私權(quán)利的某種強制措施。而實踐層面預(yù)警響應(yīng)擴權(quán)則來源于應(yīng)急預(yù)案對公權(quán)力的創(chuàng)設(shè)?！?3〕應(yīng)急預(yù)案在本質(zhì)上是各種應(yīng)急法律規(guī)范的具體執(zhí)行方案，通過對國家和省級預(yù)案的相關(guān)內(nèi)容分析發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的應(yīng)急預(yù)案創(chuàng)制、補充了大量的法律規(guī)范并用于彌補立法缺陷，事實上已使預(yù)案異化為應(yīng)急法律體系的一部分。見前注〔16〕，林鴻潮文。也就是說，第44條規(guī)定了“啟動應(yīng)急預(yù)案”，使得預(yù)警響應(yīng)的因果鏈條呈現(xiàn)出“預(yù)警級別—應(yīng)急預(yù)案啟動—權(quán)力擴張”的實踐表象，但在立法層面并無直接的合法性來源。這也就意味著在突發(fā)事件應(yīng)對的基本法層面，預(yù)警響應(yīng)的擴權(quán)結(jié)構(gòu)無法在具體場景下實現(xiàn)對應(yīng)急響應(yīng)擴權(quán)結(jié)構(gòu)的替代或銜接，進而導(dǎo)致突發(fā)事件應(yīng)對的實踐邏輯完全脫離了基本法的規(guī)范預(yù)設(shè)。因此，建議將第44條規(guī)定的“啟動應(yīng)急預(yù)案”修改為“啟動預(yù)警響應(yīng)”，以對接應(yīng)急預(yù)案中預(yù)警響應(yīng)的相關(guān)規(guī)定。同時，在立法中明確：“縣級以上人民政府應(yīng)根據(jù)突發(fā)事件的預(yù)警等級，根據(jù)應(yīng)急需要采取法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的強制性措施。”由此為預(yù)警響應(yīng)中有關(guān)限制私權(quán)利措施的相關(guān)規(guī)定預(yù)留立法空間。

第三，“應(yīng)急響應(yīng)”相關(guān)條款的修改。《突發(fā)事件應(yīng)對法》第48條規(guī)定，政府依照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定采取應(yīng)急處置措施。事實上，應(yīng)急響應(yīng)體系下的擴權(quán)治理職能很大程度來源于應(yīng)急預(yù)案的授權(quán)。但應(yīng)急預(yù)案從性質(zhì)上來看不屬于法律、法規(guī)、規(guī)章的類型，顯然無法對應(yīng)急響應(yīng)下的公權(quán)擴張和私權(quán)克減提供合法性的保護。因此，建議將“國務(wù)院規(guī)定”納入應(yīng)急響應(yīng)狀態(tài)下政府可依照的規(guī)范性文件當(dāng)中。同時，建議在《突發(fā)事件應(yīng)對法》第49條和第50條關(guān)于政府可以采取的應(yīng)急處置措施條款中，增加“啟動應(yīng)急響應(yīng)”的表述。一方面在基本法層面形成明確的雙重響應(yīng)體系；另一方面能夠與應(yīng)急預(yù)案中應(yīng)急響應(yīng)措施進行有效對接。

第四，“附則”中準(zhǔn)用性規(guī)則的增設(shè)。顯然，關(guān)于雙重響應(yīng)體系的應(yīng)急預(yù)案相關(guān)內(nèi)容與“啟動預(yù)警響應(yīng)”和“啟動應(yīng)急響應(yīng)”的立法完善，無法形成制度運行的合法性閉環(huán)。因為應(yīng)急預(yù)案從性質(zhì)上來看并不屬于法律、法規(guī)、規(guī)章的類型，無法對應(yīng)急響應(yīng)下的公權(quán)擴張和私權(quán)克減提供合法性的保護。此時，在《突發(fā)事件應(yīng)對法》的附則中對國家級和省級的總體應(yīng)急預(yù)案和專項應(yīng)急預(yù)案設(shè)置一條準(zhǔn)用性規(guī)則尤有必要，即明確雙重響應(yīng)體系啟動的多重選項。因此，這一條款的立法表述可以為：“本法第48、49、50條規(guī)定的情形，如果國家級或省級的總體應(yīng)急預(yù)案或?qū)ｍ棏?yīng)急預(yù)案中有規(guī)定的可以從其規(guī)定?！?/p>

六、結(jié) 語

“緊急狀態(tài)之下的合法性環(huán)境由應(yīng)急法律制度所主導(dǎo)和支配。”〔54〕鄭玉雙：《緊急狀態(tài)下的法治與社會正義》，載《中國法學(xué)》2021年第2期，第114頁。突發(fā)事件應(yīng)對中的雙重響應(yīng)體系正是緊急狀態(tài)下公權(quán)力合法實施的制度場域。實踐邏輯表明，規(guī)范預(yù)設(shè)的“階段性”關(guān)系無法為突發(fā)事件應(yīng)對中的政府?dāng)U權(quán)治理行為提供有效的合法性保護。那么，符合實踐要求的“異質(zhì)性”關(guān)系，以及由此形成的雙重響應(yīng)體系的功能調(diào)和與適用場景的理論概化，則為雙重響應(yīng)體系實踐理性的回歸奠定了基礎(chǔ)。在此之上，立法完善所要做的便是實現(xiàn)關(guān)系與創(chuàng)造條件，進而在當(dāng)政府把應(yīng)急作為第一職能，社會成員把服從政府應(yīng)急管理作為第一法律義務(wù)之時，雙重響應(yīng)體系能夠有效服務(wù)于這一法律秩序的轉(zhuǎn)換或是新法律秩序的實行。