我國行政復(fù)議體制改革路徑探析
——兼論行政復(fù)議委員會和行政復(fù)議局模式

熊敏瑞，石夢娣

(三峽大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖北 宜昌 443000)

一、行政復(fù)議體制改革現(xiàn)狀

暢通行政爭議救濟(jì)渠道的關(guān)鍵就在于不斷提升行政復(fù)議工作的公正性和權(quán)威性。行政復(fù)議在我國也發(fā)揮著監(jiān)督和規(guī)范行政行為、加強(qiáng)和推進(jìn)法治政府建設(shè)、進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境的作用。[1]我國行政復(fù)議制度的確立是在20世紀(jì)末。1989年，我國《行政訴訟法》出臺之后，國務(wù)院又于1990年制定了《行政復(fù)議條例》，對于行政復(fù)議這一爭議解決方式進(jìn)一步作出了系統(tǒng)規(guī)定，也進(jìn)一步保障行政訴訟活動(dòng)的正常運(yùn)行。1999年，《行政復(fù)議法》的出臺正式確立了國家以法律的形式對行政復(fù)議制度的規(guī)定，行政復(fù)議制度進(jìn)一步得到完善。行政復(fù)議制度建立以來，為糾正錯(cuò)誤行政行為，保護(hù)公民合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)、履行職能，促進(jìn)我國法治政府建設(shè)等方面都發(fā)揮了十分重要作用。[2](P36-38)

近些年行政復(fù)議體制改革呼聲越來越高，其原因在于現(xiàn)行的行政復(fù)議體制模式不能完全滿足人們方便、快捷、高效、多途徑解決糾紛的需求。就現(xiàn)行的行政復(fù)議體制而言：一是行政復(fù)議申請人進(jìn)行行政復(fù)議行為時(shí)其知識水平和選擇能力有限，不能滿足行政復(fù)議活動(dòng)的實(shí)際需求；二是在選擇之后復(fù)議案件辦理質(zhì)量參差不齊，在某些部門還是存在糾紛不能正常解決的擔(dān)憂，缺乏公信力；三是在實(shí)際上每個(gè)復(fù)議機(jī)關(guān)的案件量分布不均，部分地區(qū)案多人少的矛盾依然存在。行政復(fù)議體制改革也有其必要性，基于此我國各地區(qū)積極探索改革道路，開展了形式多樣、類型豐富的試點(diǎn)工作，各種模式共進(jìn)之中也存在著相同的特點(diǎn)，主要是以下幾個(gè)方面：

(一)整合資源，集中處理

目前的行政復(fù)議體制改革有集中化發(fā)展趨勢，無論是主推建立“行政復(fù)議委員會”制度的黑龍江模式或是主推整合行政復(fù)議職責(zé)、建立“行政復(fù)議局”的浙江義烏模式，還是“一級只建立一個(gè)行政復(fù)議機(jī)關(guān)”的山東模式，均體現(xiàn)改變原本“條塊結(jié)合”、“條條對應(yīng)”、“原機(jī)關(guān)管轄”相結(jié)合的多樣化分散模式，傾向于形成集中化、專門化的機(jī)關(guān)解決復(fù)議問題。實(shí)質(zhì)上是將其定位從一個(gè)僅具有“行政性”的內(nèi)部監(jiān)督制度逐漸轉(zhuǎn)向同時(shí)具有“司法性”和“行政性”的重點(diǎn)保障公民權(quán)益的行政復(fù)議制度，有助于實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議保障公民權(quán)益的外部效用和監(jiān)督行政行為的內(nèi)部效用，也有助于提升公眾對行政復(fù)議制度的認(rèn)可度，同時(shí)減少信訪、訴訟等工作量，使得復(fù)議制度真正發(fā)揮實(shí)效，進(jìn)而成為保障公民權(quán)利的公民真正信賴的制度。

(二)改良方式，凸顯職責(zé)

鑒于此前行政復(fù)議機(jī)關(guān)存在機(jī)關(guān)混亂、選擇困難、復(fù)議效率低導(dǎo)致無法徹底解決復(fù)議問題的狀況，行政復(fù)議體制改革的試點(diǎn)工作均傾向于改良原本的分散式管理現(xiàn)狀，優(yōu)化行政復(fù)議機(jī)關(guān)的職責(zé)以及機(jī)關(guān)設(shè)置。此外，在案件的審查之中也不拘泥于僅采取書面審查方式，逐漸將聽證審查、言詞辯論等作為審查的主要方式，以便于查清案件事實(shí)，作出公平?jīng)Q策，同時(shí)也有助于達(dá)成和解調(diào)解協(xié)議，提高行政復(fù)議的透明度和公開化，在制度設(shè)計(jì)上盡可能兼顧不同的審理方式，以保障復(fù)議職責(zé)發(fā)揮。

(三)提升專業(yè)程度，保障發(fā)揮實(shí)效

基于原本行政復(fù)議體制之中審查人員專業(yè)程度不高、隊(duì)伍相對薄弱的形勢，為有效化解行政爭議，在試點(diǎn)工作之中，注重強(qiáng)化專業(yè)能力的提升，優(yōu)化復(fù)議機(jī)關(guān)從業(yè)人員配置，并逐步符合國家目前正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的法治工作隊(duì)伍要求，建立行政管理經(jīng)驗(yàn)、法律職業(yè)素養(yǎng)、公務(wù)員編制等準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)引入財(cái)政專項(xiàng)撥款、機(jī)關(guān)獨(dú)立運(yùn)行決策、專門化培訓(xùn)等政策，優(yōu)化專業(yè)化隊(duì)伍、建立完善配套支持，致力于形成一支獨(dú)立、專業(yè)、穩(wěn)定、可靠的復(fù)議人才隊(duì)伍。

二、我國行政復(fù)議體制改革的制度定位和功能需求

行政復(fù)議體制改革在我國呼聲已久，2020年2月，習(xí)近平總書記指出“要發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢和主渠道作用，提升行政復(fù)議化解行政爭議的能力，實(shí)現(xiàn)其作為解決行政爭議主渠道的功能定位”[3]回應(yīng)了進(jìn)行行政復(fù)議體制改革的這項(xiàng)需求。與此同時(shí)，全國人大常委會已經(jīng)將行政復(fù)議法的修改納入到了全國人大常委會立法規(guī)劃之中，作為一項(xiàng)立法工作進(jìn)行籌備。根據(jù)我國實(shí)際狀況，行政復(fù)議同制度設(shè)立之初相比已經(jīng)出現(xiàn)了新的變化，其作為一種兼具司法特性的新型的行政權(quán)，決定了行政復(fù)議的制度上要兼具行政性和司法性，功能上要兼具公正性、高效性、便捷性。

(一)制度定位

行政復(fù)議的制度定位決定著行政復(fù)議體制改革的改革方向和價(jià)值取向，而制度定位最根本的問題就是確定行政復(fù)議的性質(zhì)，行政復(fù)議制度建立之初，比較注重行政性，甚至在立法中明確“去司法化”。當(dāng)年時(shí)任國務(wù)院法制辦主任楊景宇曾提出，行政復(fù)議制度“是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾錯(cuò)的一種監(jiān)督制度”，“不宜、也不必搬用司法機(jī)關(guān)辦案的程序”[4](P18-32)。因?yàn)榱⒎ǔ踔缘摹叭ニ痉ɑ?，也?dǎo)致行政復(fù)議在程序設(shè)計(jì)上多采用書面審查的方式，沒有增加司法性言辭辯論、舉證質(zhì)證、口頭審理等特征，這也是導(dǎo)致實(shí)踐中行政復(fù)議制度不能真正發(fā)揮實(shí)效的重要原因之一。

近些年，學(xué)界關(guān)于行政復(fù)議體制改革的呼聲越來越高，對于行政性、司法性定位的討論就愈來愈多。實(shí)質(zhì)上，行政性和司法性不應(yīng)該是相互對立的兩個(gè)定位，結(jié)合中國行政復(fù)議現(xiàn)狀，二者應(yīng)該是相互補(bǔ)充、相互融合的關(guān)系。目前在我國已經(jīng)逐漸形成通說：行政復(fù)議是一種兼具司法特性的新型的行政權(quán)，在運(yùn)行過程中既著力實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我糾錯(cuò)，又使得行政復(fù)議機(jī)關(guān)居中裁判和程序正義之中，最終實(shí)現(xiàn)對現(xiàn)行行政復(fù)議制度的完善。

(二)功能需求

行政復(fù)議制度在建立之初在行政爭議的化解上就被賦予了較高的期望，但是其在實(shí)際運(yùn)行過程之中不僅未能減輕法院行政案件增多的辦案負(fù)擔(dān)，反而在經(jīng)濟(jì)社會的變遷與社會環(huán)境變化中使得信訪逐漸呈現(xiàn)泛濫之勢，且目前出現(xiàn)的“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”困境也讓行政復(fù)議無法真正成為行政爭議解決“主渠道”，導(dǎo)致其不能真正發(fā)揮實(shí)效。行政復(fù)議未能發(fā)揮實(shí)效的突出表現(xiàn)就是群眾不愿意使用行政復(fù)議的方式，而是繼續(xù)采取信訪、訴訟等程序更復(fù)雜、成本更高的方式，顯然行政復(fù)議未能實(shí)現(xiàn)其行政案件“過濾器”的功能。

除了具有公正性、高效性、便捷性的功能需求之外，行政復(fù)議制度功能根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求逐漸轉(zhuǎn)向多元，行政復(fù)議包括內(nèi)部監(jiān)督、權(quán)利救濟(jì)和解決糾紛三種功能已經(jīng)成為學(xué)界的共識，不僅僅作為一種行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制而存在，強(qiáng)化對于公民權(quán)利的保護(hù)，而非僅僅作為一個(gè)行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我糾錯(cuò)機(jī)制，關(guān)注解決糾紛的實(shí)效性，實(shí)際上也是回應(yīng)和解決目前行政復(fù)議工作不能真正發(fā)揮實(shí)效的問題，進(jìn)而凸顯行政復(fù)議工作的公正性、高效性、便捷性。

三、行政復(fù)議委員會和行政復(fù)議局的試點(diǎn)狀況

鑒于我國行政復(fù)議體制改革的現(xiàn)實(shí)狀況，我國開展了改革試點(diǎn)工作，目前主要是“行政復(fù)議委員會”與“行政復(fù)議局”兩種模式。雖然兩者在復(fù)議管轄權(quán)的設(shè)置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員構(gòu)成、運(yùn)行模式等方面各有不同，但是兩者也呈現(xiàn)著共同的發(fā)展趨勢，即改變現(xiàn)存復(fù)議權(quán)分散的現(xiàn)狀，將復(fù)議權(quán)集中起來行使；提升行政復(fù)議機(jī)關(guān)公信力和權(quán)威性；進(jìn)一步推動(dòng)復(fù)議機(jī)關(guān)以及復(fù)議權(quán)行使的獨(dú)立等。

(一)行政復(fù)議委員會的實(shí)踐情況

在試點(diǎn)之中，行政復(fù)議委員會作為各級人民政府行政復(fù)議工作的議決機(jī)關(guān)，承擔(dān)行政復(fù)議工作，其獨(dú)立行使復(fù)議權(quán)，人員配備也是致力于實(shí)現(xiàn)專業(yè)化、正規(guī)化、職業(yè)化要求。[2](P36-38)在行政復(fù)議委員會的試點(diǎn)之中，設(shè)立了專門機(jī)關(guān)獨(dú)立行使行政復(fù)議權(quán)，不受本級政府的限制，堅(jiān)決避免其插手、干涉行政復(fù)議委員會的決定，同時(shí)由各級政府為其提供人員編制、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、政策支撐等幫助其實(shí)現(xiàn)正常獨(dú)立運(yùn)營。上下不同層級的行政復(fù)議委員會之間形成業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，排除同級政府干預(yù)的同時(shí)排除上級委員會的干預(yù)，實(shí)行接待、受理、審理、簽批、決定“五統(tǒng)一”的辦案方式，將行政復(fù)議權(quán)集中起來行使，排除先前由政府部門設(shè)立復(fù)議機(jī)關(guān)、審理復(fù)議案件的模式。同時(shí)，國務(wù)院各部門及省級人民政府自己處理自己產(chǎn)生的行政爭議的特權(quán)也被取消，其中不再由原機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議，進(jìn)一步提升行政復(fù)議案件處理過程的公平性和決議結(jié)果的公信力。

行政復(fù)議委員會模式根據(jù)集中程度的不同可以分為集中對全部部門復(fù)議權(quán)、集中對部分部門復(fù)議權(quán)、不集中部門復(fù)議權(quán)三種類型?？傮w來說行政復(fù)議委員會模式具有復(fù)議權(quán)相對集中的特點(diǎn)，在試點(diǎn)中體現(xiàn)出了較為突出的試點(diǎn)效果，在試點(diǎn)中也引入了政府公職人員、專家學(xué)者、律師等專業(yè)人士共同進(jìn)行行政復(fù)議工作，體現(xiàn)出行政復(fù)議工作引入人才上的“社會化”的特點(diǎn)，彌補(bǔ)了原本行政復(fù)議工作人員專業(yè)素質(zhì)低、無法保障復(fù)議質(zhì)效等問題，增強(qiáng)了復(fù)議機(jī)關(guān)決定的權(quán)威性和合法性，重新在公眾之中建立信任，進(jìn)一步提升了公信力。但行政復(fù)議委員會模式應(yīng)對重大疑難復(fù)議案件時(shí)較為適用，在日常處理復(fù)議工作之中簡單案件居多，容易造成資源浪費(fèi)，同時(shí)該模式也存在法律依據(jù)欠缺、上下級現(xiàn)實(shí)銜接困難、效用發(fā)揮有限等問題。

(二)行政復(fù)議局的實(shí)踐情況

2015年，經(jīng)過上級機(jī)關(guān)批復(fù)同意，浙江省義烏市人民政府設(shè)立了全國首家行政復(fù)議局，率先扛起了浙江省行政復(fù)議體制改革的大旗，實(shí)施行政復(fù)議案件“統(tǒng)一受理、統(tǒng)一審查、統(tǒng)一決定”，從而實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議權(quán)的相對集中行使，隨后又在多地開始試點(diǎn)工作，探索行政復(fù)議局模式推進(jìn)行政復(fù)議體制改革。目前行政復(fù)議局運(yùn)行時(shí)間相對較短，主要是將原本行政復(fù)議工作的機(jī)關(guān)職責(zé)獨(dú)立出來，由政府專門組成專門辦案機(jī)關(guān)處理復(fù)議案件，打破“條塊管轄”的限制，實(shí)現(xiàn)“塊塊管轄”，注重復(fù)議審理的專業(yè)性、集中性和高效性，著重從構(gòu)建獨(dú)立復(fù)議主體以及落實(shí)行政首長負(fù)責(zé)制的角度進(jìn)行改革。在行政復(fù)議局模式之中，主要組成人員是政府公職人員，采用“政府主導(dǎo)”的思路，通過改革內(nèi)部結(jié)構(gòu)的方式提升復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立化與復(fù)議人員的專業(yè)化，同時(shí)在辦公場所、硬件設(shè)備等上給予專門支持，真正保障行政復(fù)議機(jī)關(guān)的獨(dú)立運(yùn)行、獨(dú)立決策，是一種內(nèi)部的大刀闊斧改革。

但是，行政復(fù)議局試點(diǎn)模式下的相對集中行政復(fù)議管轄權(quán)、設(shè)立獨(dú)立的行政復(fù)議局的方式均與現(xiàn)行復(fù)議體制下“條塊結(jié)合”的管轄模式以及在運(yùn)行之中由法制工作機(jī)關(guān)兼顧復(fù)議工作的現(xiàn)狀相沖突。[5]在實(shí)際運(yùn)行過程之中可能延續(xù)案多人少的矛盾，同時(shí)以政府公職人員為主力的人員組成方式上可能會使得行政復(fù)議機(jī)關(guān)行政化程度進(jìn)一步加強(qiáng)，容易發(fā)展成為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，而非原本的行政爭議解決機(jī)關(guān)。且在《行政復(fù)議法》修改之前，行政復(fù)議局的建立與運(yùn)行與法律是相違背的，特別是在管轄方面，違背了法律規(guī)定的“條條管轄”、“條塊管轄”。

四、行政復(fù)議體制改革的有效發(fā)展路徑探索

兩種試點(diǎn)模式的運(yùn)行已經(jīng)經(jīng)歷了實(shí)踐的考驗(yàn)，其出發(fā)點(diǎn)都是改變我國行政復(fù)議的現(xiàn)狀，推進(jìn)行政復(fù)議體制改革，我們在探索發(fā)展過程之中也應(yīng)該積極從兩種模式之中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、汲取力量。行政復(fù)議委員會模式主要走的是“社會化”道路，通過外部力量的介入改善復(fù)議工作的權(quán)威性和合法性；而行政復(fù)議局模式主要走的是“專業(yè)化”道路，通過內(nèi)部力量的強(qiáng)化，來實(shí)現(xiàn)復(fù)議機(jī)關(guān)決議的獨(dú)立化和復(fù)議人員水平的專業(yè)化。

就我國行政復(fù)議體制改革而言，應(yīng)該堅(jiān)持“目標(biāo)導(dǎo)向”，重點(diǎn)關(guān)注改革的最終效果，看其是否能夠推進(jìn)行政復(fù)議發(fā)展壯大、是否能夠真正化解行政爭議、是否保障公民權(quán)益等，進(jìn)而選擇真正適合的行政復(fù)議模式。建議在下一步的改革之中將兩種模式進(jìn)一步融合，以“政府主導(dǎo)改革方向、注重專業(yè)提供保障、提升社會參與程度”為原則，在機(jī)構(gòu)設(shè)立上吸收行政復(fù)議局模式集中復(fù)議管轄權(quán)的方式設(shè)立行政復(fù)議局，提升復(fù)議人員的專業(yè)化程度，提高任用標(biāo)準(zhǔn)，提供專業(yè)的配套設(shè)備、設(shè)立相應(yīng)配套制度；同時(shí)引入行政復(fù)議委員會模式之中的“社會化模式”，在案件審理之中加入社會參與，多種方式結(jié)合化解行政爭議。同時(shí)在下一步的發(fā)展之中要繼續(xù)厘清思路，堅(jiān)持走實(shí)體化、集中化道路，明確發(fā)展方向，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步完善：

(一)強(qiáng)化辦案效果與辦案質(zhì)量的統(tǒng)一，著力化解行政爭議職能的實(shí)現(xiàn)

一是要加強(qiáng)復(fù)議機(jī)關(guān)自身的獨(dú)立性，堅(jiān)決抵制行政管理對于復(fù)議工作的干預(yù)，同時(shí)在人員編制、人事任職、薪資報(bào)酬等事項(xiàng)上從行政管理體制之中剝離出來，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立運(yùn)行，進(jìn)一步處理好復(fù)議機(jī)關(guān)與行政體制之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議工作的零干擾、零阻礙。

二是在行政復(fù)議決定作出上，要真正傾聽申請人的意見，繼續(xù)完善《行政復(fù)議法》之中關(guān)于申請人權(quán)利的相關(guān)規(guī)定，在制度上充分暢通申請人表達(dá)意見和觀點(diǎn)的渠道，以便復(fù)議案件審理人員進(jìn)一步了解案件情況以及申請人訴求，真正實(shí)現(xiàn)救濟(jì)目的，也可避免信訪事件的蔓延，把行政爭議一次性解決。

三是逐步完善復(fù)議案件評查抽查工作，以獎(jiǎng)懲機(jī)制倒逼復(fù)議工作人員加強(qiáng)案件質(zhì)量的把控，堅(jiān)決避免之前存在的行政復(fù)議案件“案件辦了、矛盾多了”的情況繼續(xù)蔓延，提升復(fù)議案件調(diào)解率、和解率，真正實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了，以復(fù)議工作質(zhì)量的提升帶動(dòng)公民對于復(fù)議救濟(jì)途徑信任度的提高。

(二)深化重點(diǎn)疑難案件的審理會商機(jī)制，提升行政復(fù)議案件辦理質(zhì)效

在行政復(fù)議案件的辦理過程之中，簡單的行政復(fù)議案件通過有效的機(jī)關(guān)改革、處理人員專業(yè)水平提升等途徑，可以在辦案質(zhì)效上有所提升；但是面對重大疑難復(fù)議案件時(shí)，現(xiàn)有的復(fù)議案件處理方式以及復(fù)議人員的專業(yè)水平并不能真正滿足審理行政復(fù)議案件的專業(yè)化需要，所以引入審理會商機(jī)制就十分必要。在重大疑難案件辦理過程之中可以引入符合條件的社會人士、律師、專家學(xué)者等參與復(fù)議案件的辦理，便于征詢意見、共同參與復(fù)議案件的辦理。有助于提升決策水平，使行政復(fù)議決定的合法性、專業(yè)性、公信力得到提升；有助于實(shí)現(xiàn)獨(dú)立決策，避免行政干預(yù)以及個(gè)人權(quán)利對于復(fù)議結(jié)果的干預(yù)。

針對于審理會商機(jī)制，除了規(guī)定一般的重大、疑難、復(fù)雜案件應(yīng)根據(jù)規(guī)定提交審理會商外，行政復(fù)議人員對特殊、新型案件也應(yīng)具有申請?zhí)峤粫h審理的權(quán)利，認(rèn)為有必要的可以通過法定程序?qū)讣峤粚徖頃虥Q策，以此確保全部復(fù)議案件特別是特殊案件都具有參與審理會商機(jī)制的可能，也有助于保障行政復(fù)議結(jié)果的正確性和科學(xué)性。另外，對于重大疑難案件進(jìn)入審理會商機(jī)制的程序應(yīng)該酌情降低標(biāo)準(zhǔn)，盡量簡化審批流程，增強(qiáng)制度可操作性，以保障此項(xiàng)制度不流于形式，真正實(shí)現(xiàn)用程序正義保障實(shí)體正義。對于社會關(guān)注度高、行政權(quán)利義務(wù)關(guān)系復(fù)雜的復(fù)議案件也可采用公開審理的方式，從而使得行政復(fù)議制度的社會影響力得到擴(kuò)大，行政復(fù)議的公信力得以提升。

(三)繼續(xù)提升復(fù)議機(jī)關(guān)以及復(fù)議人員的專業(yè)化水平，提高行政復(fù)議機(jī)關(guān)公信力

就復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議人員素質(zhì)而言，在改善機(jī)關(guān)配置、提升信息報(bào)酬、配套設(shè)施水平的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)著重提升復(fù)議機(jī)關(guān)以及復(fù)議人員的專業(yè)化水平。現(xiàn)行行政復(fù)議工作之中，由于受到職數(shù)、編制、經(jīng)費(fèi)等限制，復(fù)議機(jī)關(guān)多與法制部門混同在一起，部分地區(qū)兩項(xiàng)職能、一套人馬，在一定程度上也影響了復(fù)議機(jī)關(guān)的辦事效率和質(zhì)量；另外，由于行政復(fù)議工作在訴訟之中具有其特殊性，多數(shù)時(shí)間都被繁雜的應(yīng)訴工作“纏住手腳”，難以脫開身進(jìn)行復(fù)議案件的處理。所以在下一步的行政爭議體制改革之中，復(fù)議機(jī)關(guān)與法制、應(yīng)訴等職能分離，建立專門復(fù)議職能科室，便于集中化管理的同時(shí)提升行政復(fù)議機(jī)關(guān)辦案質(zhì)效，從而進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)復(fù)議機(jī)關(guān)整體公信力的提升。

鑒于行政復(fù)議工作是解決行政爭議的關(guān)鍵性工作，所以應(yīng)提升復(fù)議人員選拔門檻，注重復(fù)議人員的專業(yè)素養(yǎng)以及綜合素質(zhì)。就我國法律實(shí)踐而言，從事專業(yè)程度較高的法律職業(yè)工作者均要通過法律職業(yè)資格考試，復(fù)議人員的選拔也應(yīng)參照此項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)增加道德素養(yǎng)、行政工作經(jīng)驗(yàn)等綜合指標(biāo)加以考量，優(yōu)中選優(yōu)，在人員上保障行政復(fù)議工作質(zhì)量。

(四)建立多元化的案件審理方式，保障案件在分流審理中發(fā)揮實(shí)效

為了保障行政案件的辦理真正發(fā)揮實(shí)效，應(yīng)當(dāng)在案件辦理中建立案件分流審理機(jī)制，采取多元化的審理方式。對于簡單案件和復(fù)雜案件要形成分流，簡單案件可以書面審查的方式進(jìn)行，提升案件審理效率，保障案件高效辦結(jié)，及時(shí)、快速回應(yīng)群眾訴求。對于復(fù)雜案件可引入言辭辯論、公開聽證、調(diào)查取證等程序，用司法性的程序正義保障復(fù)議結(jié)果的實(shí)質(zhì)正義，以便將公民權(quán)利保障放在首位，保障案件處理結(jié)果發(fā)揮實(shí)效。

除此之外，在行政復(fù)議案件的辦理之中，也可引入“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，將復(fù)議與調(diào)解有效銜接，在行政復(fù)議案件審理過程之中引入和解、調(diào)解制度，做到早發(fā)現(xiàn)、早介入、早協(xié)調(diào)，做到將調(diào)節(jié)理念深入復(fù)議工作的每一個(gè)環(huán)節(jié)，在化解社會矛盾的同時(shí)，緩解訴訟及信訪壓力，將行政復(fù)議作為化解爭議的“主戰(zhàn)場”和“主渠道”。[6](P32-36)同時(shí)，引入和解調(diào)解制度的創(chuàng)新也更有助于實(shí)現(xiàn)案件處理的實(shí)質(zhì)分流，保障行政爭議得到妥善解決的同時(shí)緩解行政復(fù)議應(yīng)訴案件激增的現(xiàn)實(shí)狀況。

五、結(jié)論

為了使得我國行政復(fù)議體制改革真正發(fā)揮實(shí)效，行政復(fù)議體制改革已經(jīng)成為迫切需要，國家推進(jìn)的行政復(fù)議委員會和行政復(fù)議局兩種改革模式，實(shí)際上也是對于行政復(fù)議體制改革的呼聲的回應(yīng)。目前就我國實(shí)際狀況而言，應(yīng)該將我國行政復(fù)議定位為一種兼具司法特性的新型的行政權(quán)，在功能上的定位要兼具公正性、高效性、便捷性。建議以行政復(fù)議局模式為改革的主要模式，在此基礎(chǔ)之上兼容行政復(fù)議委員會的案件審理方式，完善我國的行政復(fù)議體制。在運(yùn)行過程之中建議進(jìn)一步強(qiáng)化辦案效果與辦案質(zhì)量的統(tǒng)一，著力化解行政爭議職能的實(shí)現(xiàn)；深化重點(diǎn)疑難案件的審理會商機(jī)制，提升行政復(fù)議案件辦理質(zhì)效；繼續(xù)提升復(fù)議機(jī)關(guān)以及人員的專業(yè)化水平，提高行政復(fù)議機(jī)關(guān)公信力；建立多元化的案件審理方式，保障案件在分流審理中發(fā)揮實(shí)效。如此才能真正實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議體制改革的開展，推進(jìn)我國行政復(fù)議實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督、權(quán)利救濟(jì)和解決糾紛三種功能的統(tǒng)一。