歐盟航空碳排放交易指令的法理評(píng)析與中國(guó)應(yīng)對(duì)研究

高志宏

（南京航空航天大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 211106）

一、問題提出

從1992年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》的通過到2005年《京都議定書》的生效再到2016年《巴黎協(xié)定》的實(shí)施，國(guó)際氣候治理逐步邁入實(shí)質(zhì)性階段。然而，環(huán)境問題往往與國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)、外交等交織并存，全球氣候治理進(jìn)程也并非一帆風(fēng)順，美國(guó)、加拿大先后退出《京都議定書》而使其效力大打折扣，美國(guó)于2020年11月4日正式退出《巴黎協(xié)定》又于2021年2月19日重新加入《巴黎協(xié)定》的反復(fù)也必然會(huì)遲滯“巴黎氣候進(jìn)程”。鑒于國(guó)際航空碳排放在全球二氧化碳排放占比增長(zhǎng)速度的加快，民航領(lǐng)域的低碳發(fā)展、節(jié)能減排措施逐步納入到全球氣候治理視野。也正是在這一時(shí)代背景下，歐盟在《2003/87/EC》的基礎(chǔ)上發(fā)布了《2008/101/EC》作為區(qū)域性國(guó)際航空碳排放交易制度，要求自2012年1月1日起所有飛往、飛經(jīng)、飛離歐盟成員國(guó)機(jī)場(chǎng)的航班全程二氧化碳排放均需納入歐盟排放交易體系。歐盟航空碳排放稅措施一經(jīng)出臺(tái)，便遭到了包括國(guó)際民航組織、美國(guó)、中國(guó)、俄羅斯和印度等在內(nèi)的國(guó)際社會(huì)的強(qiáng)烈反對(duì)與聯(lián)合抵制，29個(gè)國(guó)家聯(lián)合簽署了《莫斯科會(huì)議聯(lián)合宣言》，中國(guó)及印度發(fā)文明確禁止本國(guó)航空公司參與歐盟碳排放權(quán)交易制度，美國(guó)則通過提起訴訟以示抗議。迫于國(guó)際社會(huì)的質(zhì)疑和壓力，歐盟決定暫停向歐盟之外的航空器運(yùn)營(yíng)人征收航空“碳關(guān)稅”，時(shí)至今日該措施仍處于停擺之中，不排除重啟可能。與美國(guó)退出《京都議定書》和《巴黎協(xié)定》不同，歐盟是打著“環(huán)?！薄胺ㄖ巍逼焯?hào)實(shí)施航空碳排放稅的，如何全面而客觀地評(píng)價(jià)歐盟航空碳排放稅法案的法律本質(zhì)，值得研究。

民航業(yè)作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極，具有起步晚、發(fā)展快、潛力大的特點(diǎn)，我國(guó)航空運(yùn)輸規(guī)模已經(jīng)連續(xù)15年穩(wěn)居世界第二位，如何保持航空運(yùn)輸可持續(xù)發(fā)展，亦值得思考和研究。征收航空碳排放稅已是國(guó)際大勢(shì)所趨，堅(jiān)持綠色低碳、創(chuàng)新開放的可持續(xù)發(fā)展理念是建設(shè)航空強(qiáng)國(guó)的必由之路，歐盟航空碳排放稅制度屬于國(guó)際首創(chuàng)，33家中國(guó)航空企業(yè)被EU ETS納入強(qiáng)制征收碳關(guān)稅范圍之內(nèi)，將會(huì)對(duì)我國(guó)航空業(yè)的發(fā)展造成不可估量的影響。質(zhì)言之，我國(guó)面臨著兩難窘境：一方面，如何在國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化談判中，堅(jiān)持我國(guó)立場(chǎng)，反對(duì)歐盟單邊主義做法，拓展我國(guó)民航業(yè)發(fā)展空間，維護(hù)我國(guó)民航運(yùn)輸行業(yè)利益，發(fā)揮“中國(guó)智慧”，提出“中國(guó)方案”，倡導(dǎo)“中國(guó)模式”，并引導(dǎo)世界各國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際合作，掌握下一輪國(guó)際航空競(jìng)爭(zhēng)主動(dòng)權(quán)。另一方面，如何在國(guó)內(nèi)民航業(yè)發(fā)展中，堅(jiān)持綠色、低碳、循環(huán)的可持續(xù)發(fā)展理念，開展節(jié)能減排工作，實(shí)現(xiàn)由粗放擴(kuò)張、資源依賴的高碳發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)量效益、技術(shù)創(chuàng)新的低碳發(fā)展模式，將民航可持續(xù)發(fā)展與建設(shè)美麗中國(guó)、實(shí)現(xiàn)偉大民航強(qiáng)國(guó)夢(mèng)結(jié)合起來。［1］

歐盟將中國(guó)航企納入其碳排放交易體系，受到了我國(guó)學(xué)者的“口誅筆伐”，從歐盟航空碳排放交易體系的立法背景、本質(zhì)目的、合法性、域外效力、不利影響等角度進(jìn)行了批評(píng)和抨擊。然而，如果我國(guó)通過法律途徑解決爭(zhēng)議，是否會(huì)重蹈美國(guó)敗訴的覆轍？中國(guó)提起訴訟在法律依據(jù)方面與美國(guó)之訴有何不同之處？進(jìn)而，我們更需要理性預(yù)估歐盟航空碳排放交易措施的未來走向及其帶來的積極影響，合理評(píng)判國(guó)際航空碳排放全球體系的缺失及其背后的原因所在，從而提出構(gòu)建國(guó)際航空碳排放全球機(jī)制的可能路徑以及中國(guó)的對(duì)策建議?；诖?，本文圍繞歐盟航空碳排放交易體系的法理問題進(jìn)行研究，并從以下三個(gè)層次展開：其一，從歐盟航空碳排放交易指令的立法內(nèi)容角度入手，在評(píng)析歐盟這一單邊指令違法性的同時(shí)探究其合理性，客觀評(píng)價(jià)其促進(jìn)國(guó)際環(huán)境法發(fā)展的積極意義；其二，從國(guó)際航空碳排放全球機(jī)制構(gòu)建角度，分析歐盟航空碳排放稅引發(fā)的國(guó)際爭(zhēng)議和貿(mào)易紛爭(zhēng)，反思國(guó)際航空碳排放交易規(guī)則的缺失；其三，從國(guó)際法角度入手，分析將歐盟碳排放交易措施訴諸WTO所面臨的實(shí)體法問題和程序法問題，探討法律和外交途徑解決的可行性，提出中國(guó)的應(yīng)對(duì)策略，以及構(gòu)建國(guó)際航空碳排放體系中的中國(guó)方案。

二、歐盟航空碳排放交易體系的法律依據(jù)

歐盟航空碳排放交易體系的法律依據(jù)是《歐盟溫室氣體排放權(quán)交易指令》（2003/87/EC）和《修訂2003/87/EC將航空業(yè)納人歐盟碳排放交易計(jì)劃指令》（2008/101/EC）。這兩個(gè)指令的核心在于構(gòu)建以市場(chǎng)為導(dǎo)向的歐盟溫室氣體排放交易制度（EU ETS），并將其適用于民用航空領(lǐng)域。［2］據(jù)此，2012年1月1日起，歐盟航空碳排放稅的征收正式啟動(dòng)。2008/101EC指令一經(jīng)出臺(tái)便引起國(guó)際社會(huì)的極大爭(zhēng)議和多數(shù)國(guó)家的強(qiáng)烈反應(yīng)。國(guó)際民航組織（ICAO）以通過工作文件的方式明確反對(duì)歐盟這種無視非歐盟國(guó)家關(guān)切單方面通過立法的做法，敦促歐盟及其成員國(guó)與國(guó)際社會(huì)合作共同應(yīng)對(duì)航空排放；美國(guó)以航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)及其三個(gè)企業(yè)成員名義向英格蘭和威爾士高等法院提起訴訟（以下簡(jiǎn)稱“美國(guó)訴歐盟案”），后被判決駁回訴訟；其他許多國(guó)家通過聯(lián)合宣言、制定“報(bào)復(fù)性”方案或明令禁止國(guó)內(nèi)航空公司參與歐盟碳交易排放體系等方式表達(dá)不滿?？梢哉f，EU ETS引發(fā)的貿(mào)易紛爭(zhēng)一觸即發(fā)。

針對(duì)國(guó)際社會(huì)的普遍反對(duì)，歐盟的抗辯理由主要有三點(diǎn)：其一，其出臺(tái)航空碳排放交易政策是履行其減排承諾的要求，其出臺(tái)航空碳排放交易政策是基于氣候治理的客觀需要。其二，鑒于目前航空碳排放尚缺乏國(guó)際統(tǒng)一規(guī)則，歐盟有權(quán)出臺(tái)相應(yīng)政策并引導(dǎo)國(guó)際立法。歐盟表示由于ICAO在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)未能就航空碳排放達(dá)成國(guó)際性的解決方案，未能采取及時(shí)有效措施減少航空碳排放，其有必要通過單方行動(dòng)將航空碳排放納入到EU ETS中，即通過自身的行動(dòng)將減排力度維持在較高層次，從而更好地削減航空業(yè)的碳排放以達(dá)到保護(hù)環(huán)境目的。另外，歐盟認(rèn)為《京都議定書》要求通過ICAO謀取減排只是其中的一種方式，而非唯一的方式，可以通過多種手段對(duì)溫室氣體的排放進(jìn)行管制。其三，其出臺(tái)航空碳排放交易政策符合歐盟相關(guān)立法，符合實(shí)體法和程序法規(guī)范。《歐洲聯(lián)盟條約》第三條關(guān)于歐盟有權(quán)依據(jù)自己的價(jià)值觀和利益處理區(qū)域性的或世界性環(huán)境問題，以及《新歐洲聯(lián)盟條約》第五章關(guān)于把“可持續(xù)發(fā)展”確立為歐盟中心目標(biāo)，為歐盟征收航空碳排放稅提供了依據(jù)，并且該法案經(jīng)過了相關(guān)立法程序。

筆者認(rèn)為，歐盟出臺(tái)航空碳排放交易政策最直接的目的在于增加稅收來源、保護(hù)歐洲航空業(yè)，提升歐洲航空業(yè)的全球競(jìng)爭(zhēng)力；深層次目的在于借機(jī)成為航空碳排放交易的定價(jià)者，充當(dāng)全球溫室氣體減排的領(lǐng)軍者，從而占據(jù)國(guó)際航空主導(dǎo)權(quán)；長(zhǎng)遠(yuǎn)目的在于憑借先進(jìn)的環(huán)保技術(shù)優(yōu)勢(shì)，取得并強(qiáng)化其在新一輪國(guó)際氣候談判和未來國(guó)際環(huán)境保護(hù)中的話語(yǔ)權(quán)，為日后全球性戰(zhàn)略擴(kuò)張奠定基礎(chǔ)。［3］雖然歐洲法院的裁定受到了一些環(huán)境保護(hù)主義者的擁護(hù)與支持，但歐盟這一單邊做法的國(guó)際負(fù)面影響顯而易見：第一，會(huì)導(dǎo)致歐盟成為全球航空碳排放的監(jiān)管者，促使航空企業(yè)把成本轉(zhuǎn)嫁到乘客身上，進(jìn)而打擊全球航空業(yè)。第二，更為嚴(yán)重的是，由于其利用“碳減排”的旗號(hào)設(shè)置了“碳壁壘”，必然會(huì)加大貿(mào)易爭(zhēng)端與貿(mào)易報(bào)復(fù)風(fēng)險(xiǎn)，從而引發(fā)歐盟與其他國(guó)家之間的貿(mào)易戰(zhàn)。第三，其既不符合《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》確立的基本原則，也不符合《京都議定書》相關(guān)規(guī)定，與目前國(guó)際氣候談判框架相悖，脫離了國(guó)際氣候談判軌道。

但需要進(jìn)一步思考的是，既然歐盟的做法是違法的，為什么在美國(guó)訴歐盟一案中美國(guó)敗訴？如果中國(guó)提起訴訟，是否會(huì)面臨同樣的結(jié)果？為此，我們需要全面評(píng)析美國(guó)的訴訟理由以及歐盟法院的判決依據(jù)，進(jìn)而深入分析歐盟航空碳排放交易措施違反的是國(guó)際條約還是國(guó)際習(xí)慣法，其他國(guó)家如何從實(shí)體和程序上尋求法律救濟(jì)，其訴訟請(qǐng)求和訴訟依據(jù)是否一致等問題。

三、歐盟航空碳排放交易指令的法理評(píng)析

結(jié)合美國(guó)訴歐盟案，我們需要從兩個(gè)方面評(píng)判歐盟航空碳排放交易指令：一是歐盟航空碳排放交易指令違反了哪些國(guó)際公約中的哪些條款；二是如何看待歐盟的抗辯及歐盟法院的判決。

1.從《芝加哥公約》到《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》再到《京都議定書》

《芝加哥公約》又稱《國(guó)際民用航空公約》，被視為國(guó)際民航組織憲法，奠定了管制世界航空運(yùn)輸?shù)姆苫A(chǔ)。［4］航空減排方面，《芝加哥公約》的相關(guān)規(guī)定主要有三個(gè)方面：一是主權(quán)方面的規(guī)定。國(guó)家主權(quán)平等原則是《聯(lián)合國(guó)憲章》《國(guó)際法原則宣言》等國(guó)際法文件確認(rèn)的國(guó)際法基本原則之一，國(guó)家航空主權(quán)原則作為國(guó)家主權(quán)平等原則在航空領(lǐng)域的體現(xiàn)也被《芝加哥公約》所確認(rèn)。《芝加哥公約》第1條明確規(guī)定，每個(gè)國(guó)家對(duì)其領(lǐng)土之上的空氣空間都享有完全的和排他的主權(quán)。二是公海飛行方面的規(guī)定?！吨ゼ痈绻s》第12條規(guī)定，公海上空飛行的規(guī)則的制定依據(jù)《芝加哥公約》，而不能是其他國(guó)家或地區(qū)的立法。三是機(jī)場(chǎng)費(fèi)用方面的規(guī)定，如《芝加哥公約》在第15條關(guān)于“機(jī)場(chǎng)費(fèi)用和類似費(fèi)用”中的規(guī)定。

氣候變化國(guó)際立法領(lǐng)域具有憲章性文件地位的1992年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》，其中“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則是人類應(yīng)對(duì)氣候變化問題最重要的法律原則之一，要求發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)共同但有區(qū)別的治理氣候變化責(zé)任，從而與氣候變化的歷史性和全球性相吻合。公約在第3條的基礎(chǔ)上進(jìn)一步在第4條第3款、第5款與第7款中提出發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)向發(fā)展中國(guó)家作出提供資金和技術(shù)的承諾。據(jù)此，發(fā)達(dá)國(guó)家承擔(dān)著與發(fā)展中國(guó)家不一樣的應(yīng)對(duì)氣候變化責(zé)任即應(yīng)當(dāng)率先實(shí)施減排義務(wù)。

在航空減排方面，《京都議定書》的價(jià)值主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，一是《京都議定書》肯定并發(fā)展了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，并將其具體化。二是《京都議定書》提出了解決國(guó)際民航溫室氣體排放問題的基本路徑即規(guī)定通過國(guó)際民航組織作出努力，也即確立了“聯(lián)合行動(dòng)原則”，體現(xiàn)在《京都議定書》第2條第2款。《京都議定書》之所以作出如此規(guī)定，就在于該公約考慮到航空業(yè)和航海業(yè)屬于移動(dòng)排放源，并且具有跨國(guó)性，很難精確界定其排放范圍和計(jì)算其排放量，需要各國(guó)聯(lián)合行動(dòng)。據(jù)此，征收航空碳排放稅需要在國(guó)際民用航空組織的協(xié)調(diào)下合行動(dòng)。三是《京都議定書》規(guī)定發(fā)展中國(guó)家不承擔(dān)強(qiáng)制減排義務(wù)即其僅為發(fā)達(dá)國(guó)家設(shè)定了強(qiáng)制減排目標(biāo)和時(shí)間進(jìn)度。

2.歐盟航空碳排放交易指令的違法性

世界各國(guó)對(duì)歐盟航空碳排放交易制度的質(zhì)疑，焦點(diǎn)在該機(jī)制的合法性和公平性兩個(gè)方面。根據(jù)前述對(duì)航空減排相關(guān)國(guó)際協(xié)定的分析，再結(jié)合歐盟航空碳排放交易指令的相關(guān)內(nèi)容，不難發(fā)現(xiàn)，后者違反了前者諸多規(guī)定。

首先，歐盟2008/101/EC號(hào)指令并未區(qū)分發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和歷史排放情況，“一視同仁”無差別對(duì)待，違反了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則。［5］歐盟航空排放交易制度將對(duì)新興航空國(guó)家產(chǎn)生重大影響，會(huì)增加非歐盟國(guó)家航空運(yùn)輸成本，從而降低其國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。詳言之，EU ETS機(jī)制屬于總量控制與貿(mào)易方案，［6］其目的在于保護(hù)趨于飽和并且因?yàn)榻?jīng)濟(jì)危機(jī)而處于低迷的歐盟航空業(yè)，從而最終主導(dǎo)世界航空業(yè)話語(yǔ)權(quán)。所謂“總量控制與交易”體系，也稱為“限額交易體系”，是指在限制溫室氣體排放總量的基礎(chǔ)上，通過買賣行政許可配額的方式進(jìn)行排放。［7］歐盟航空碳排放交易指令本質(zhì)上是“冒碳排放市場(chǎng)交易之名，行貿(mào)易壁壘之實(shí)”，隱蔽地限制發(fā)展中國(guó)家航空業(yè)，違反了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》“不得成為歧視手段或者隱蔽的限制”原則。換言之，歐盟航空碳排放交易制度打著“保護(hù)大氣環(huán)境、使用清潔能源”的旗號(hào)，其本質(zhì)上是以“碳關(guān)稅”形式在跨境服務(wù)貿(mào)易方面設(shè)置壁壘。

進(jìn)而，歐盟將航空碳排放稅納入EU ETS的做法屬于單邊行動(dòng)，違反了《京都議定書》規(guī)定的統(tǒng)一行動(dòng)的基本精神和基本原則，不符合解決國(guó)際問題的通常慣例。當(dāng)然，歐盟航空排放交易體系將對(duì)所有飛往、飛經(jīng)、飛離歐盟區(qū)域的航班碳的全程碳排放都納入管轄范圍之內(nèi)，明顯侵犯了非歐盟航班所屬國(guó)和飛經(jīng)途經(jīng)國(guó)家的主權(quán)，明顯違反了《芝加哥公約》的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)然也涉嫌違反公海自由飛越原則等國(guó)際習(xí)慣法。［8］

最后，歐盟EU ETS機(jī)制并非是從清潔生產(chǎn)機(jī)制角度出發(fā)，違背了《京都議定書》確立的履約機(jī)制。雖然歐盟航空排放交易制度是歐盟履行《京都議定書》相關(guān)承諾的體現(xiàn)，但其強(qiáng)制發(fā)展中國(guó)家締約方承擔(dān)國(guó)際減排義務(wù)的做法本身就是對(duì)《京都議定書》的違反。更何況，歐盟航空排放交易制度中碳排放配額的檢測(cè)基準(zhǔn)、總量配給、分配依據(jù)、檢測(cè)方法等都存在諸多缺陷。

然而，從判決結(jié)果來看，歐盟法院最終堅(jiān)持認(rèn)為歐盟航空碳排放交易制度是完全合法的。如此，為什么歐盟法院對(duì)于《芝加哥公約》和《京都議定書》的適用都持否定態(tài)度？值得深思。

3.歐盟法院判決的法律分析

歐盟航空碳排放交易制度未充分考慮發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家歷史和現(xiàn)實(shí)，尤其是新興國(guó)家正當(dāng)合理的發(fā)展。但歐盟法院認(rèn)為，歐盟基于屬地管轄原則對(duì)發(fā)展中國(guó)家企業(yè)航空活動(dòng)施加減排義務(wù)與“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則并無明顯沖突，原因在于該原則的適用對(duì)象為國(guó)家而非企業(yè)。［9］

歐盟提出抗辯認(rèn)為，美國(guó)并未參加《京都議定書》，當(dāng)然不能據(jù)此對(duì)歐盟提出訴訟；歐盟并非《芝加哥公約》的締約方，也不能適用《芝加哥公約》的相關(guān)規(guī)定。對(duì)于《京都議定書》確立的聯(lián)合行動(dòng)原則，歐盟抗辯認(rèn)為，《京都議定書》要求通過ICAO謀取減排只是其中一種方式，而非唯一方式。最終，歐盟法院對(duì)于《京都議定書》的適用也持否定態(tài)度。

四、中國(guó)應(yīng)對(duì)歐盟征收航空碳排放稅措施的法律途徑

對(duì)于中國(guó)來說，美國(guó)訴歐盟這一案例具有實(shí)際借鑒的價(jià)值，為我國(guó)以后尋求法律救濟(jì)提供了經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。如果發(fā)展中國(guó)家對(duì)歐盟提起訴訟，援引《芝加哥公約》《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》《京都議定書》及國(guó)際習(xí)慣法的可行性如何？

1.發(fā)展中國(guó)家起訴歐盟的法理邏輯

《芝加哥公約》作為管理世界航空運(yùn)輸?shù)姆苫A(chǔ)，在第1條就確立國(guó)家主權(quán)原則。因此，筆者認(rèn)為，歐盟單方面出臺(tái)的EU ETS將飛往或駛離歐盟的各國(guó)航空器在本國(guó)上空、公海水域上空等非歐盟領(lǐng)土管轄范圍內(nèi)的飛行一并列入其管轄范圍，違背了《芝加哥公約》的基本原則，侵犯了他國(guó)對(duì)本國(guó)領(lǐng)土范圍內(nèi)航空器溫室氣體排放的管轄權(quán)，亦侵犯了各國(guó)對(duì)共有領(lǐng)域及空間的共同管理權(quán)。問題在于，歐盟是否受到《芝加哥公約》的約束。

有學(xué)者從“功能性承繼”理論出發(fā)，認(rèn)為盡管歐盟不是《芝加哥公約》的締約方，但同樣應(yīng)遵守該公約。［10］也有學(xué)者認(rèn)為，由于歐盟不是《芝加哥公約》的締約方，因此其無需受到《芝加哥公約》的制約。［11］我們認(rèn)為，歐盟雖然不是《芝加哥公約》的成員國(guó)，但歐盟成員國(guó)均為該公約參加國(guó)，因此歐盟應(yīng)當(dāng)遵守《芝加哥公約》。［12］

歐盟作為《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》與《京都議定書》的締約方，應(yīng)當(dāng)受公約和議定書的約束，歐盟不能以抗辯美國(guó)的理由抗辯中國(guó)。但與美國(guó)的訴訟理由不同，我國(guó)應(yīng)把重點(diǎn)放在公約和議定書所確認(rèn)的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則上，并將其作為反駁歐盟航空排放交易制度的首要原則。［13］歐盟對(duì)航空器所屬國(guó)家不作區(qū)分，顯然違背了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則。然而，遺憾的是，目前相關(guān)國(guó)際法文件關(guān)于國(guó)際航空排放尚無更為具體的規(guī)定，唯一能引用的是，《京都議定書》第2（2）條，要求締約國(guó)在碳減排領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)與國(guó)際民航組織合作，在國(guó)際民航組織的議事框架內(nèi)通過多邊途徑解決航空碳排放問題，避免單方面實(shí)行溫室氣體排放收費(fèi)。另外，國(guó)際法一般原則屬于國(guó)際習(xí)慣法范疇，是國(guó)際法重要的淵源。［14］在我國(guó)主張權(quán)利合法性時(shí)，除了援引國(guó)際條約相關(guān)規(guī)定外，可援引國(guó)際習(xí)慣法主張歐盟EU ETS違背了國(guó)家主權(quán)原則、屬地管轄原則等法律原則。借鑒美國(guó)訴歐盟一案的判決，可以發(fā)現(xiàn)，美國(guó)敗訴的理由并不完全適用于中國(guó)，中國(guó)可以提起訴訟。然而，需要進(jìn)一步分析的是，除了提起訴訟這一法律途徑，中國(guó)還有哪些應(yīng)對(duì)措施？能否適當(dāng)引入WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制，以便于快速地解決該爭(zhēng)端？這是本文需要進(jìn)一步分析的問題。

2.訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的可能性

沿著這一邏輯拾階而上，需要思考的是，其他國(guó)家能否利用WTO爭(zhēng)端解決程序主張歐盟航空碳排放交易制度違法，從而尋求法律救濟(jì)？關(guān)于歐盟EU ETS糾紛能夠訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制，需要討論世界貿(mào)易組織規(guī)則的適用性問題，即需要論證歐盟EU ETS是否應(yīng)受WTO規(guī)制以及與GATT相符性問題。［15］

雖然通過訴訟手段是解決歐盟征收航空碳排放稅的手段之一，但由于起訴歐盟需要經(jīng)歷漫長(zhǎng)時(shí)間和復(fù)雜程序，尤其是在美國(guó)敗訴的情況下，其他國(guó)家也極有可能面臨敗訴風(fēng)險(xiǎn)。在此背景下，學(xué)界開始探討抗議歐盟航空碳排放交易體系的最佳手段，討論包括訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制在內(nèi)的其他解決途徑的可能性。有學(xué)者認(rèn)為，探討是否能引入WTO機(jī)制解決歐盟航空碳排放交易制度，需要從兩方面入手：一是歐盟航空碳排放交易體系是否受WTO相關(guān)規(guī)則的規(guī)制；二是檢視EU ETS是否符合WTO相關(guān)規(guī)則。前一個(gè)問題關(guān)乎到WTO規(guī)則的適用性問題，后一個(gè)問題關(guān)乎到WTO規(guī)則的相符性問題。

我國(guó)是WTO成員國(guó)，歐盟雖然不是WTO締約國(guó)，但歐洲法院1972年國(guó)際水果公司案確認(rèn)了歐盟WTO成員身份，［16］這就為援引WTO相關(guān)規(guī)定并通過WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制解決歐盟航空碳排放交易糾紛提供了可能。

關(guān)于WTO規(guī)則的適用性問題，主要焦點(diǎn)在于歐盟航空碳排放交易體系是否屬于WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》GAT調(diào)整范圍，特別是該措施是否屬于“排除之外”的范圍？對(duì)于航空碳排放管制措施應(yīng)屬WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）的調(diào)整范圍問題，目前學(xué)界的看法基本是一致的，即持肯定態(tài)度。［17］但對(duì)于該措施是否屬于“排除之外”范圍這一問題則存在較大分歧。贊同者有之，反對(duì)者亦有之。［18］筆者持反對(duì)態(tài)度，歐盟EU ETS屬于一種新型的貿(mào)易壁壘，中國(guó)等WTO成員國(guó)可以尋求WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制。因此，國(guó)際航空碳排放交易問題應(yīng)當(dāng)置于GATS的規(guī)則下進(jìn)行分析。與航空運(yùn)輸相關(guān)的GATS規(guī)則主要體現(xiàn)在“最惠國(guó)待遇”（第2條）、“市場(chǎng)準(zhǔn)入”（第16條）和“國(guó)民待遇”原則（第17條）從WTO的角度，歐盟航空排放交易制度是否違反國(guó)家法？答案也是肯定的，歐盟航空排放交易制度違反了WTO最惠國(guó)待遇原則和國(guó)民待遇原則。

歐盟EU ETS與WTO規(guī)則的相符性問題，主要可以歸納為歐盟航空碳排放交易體系違背了WTO的哪些原則和規(guī)則，以及是否適用“環(huán)境例外”原則。非歧視原則是WTO的基本原則，主要由最惠國(guó)待遇原則和國(guó)民待遇原則構(gòu)成。最惠國(guó)待遇原則體現(xiàn)在GATT第1條，國(guó)民待遇原則主要體現(xiàn)在GATT第3條。歐盟航空碳排放交易體系并沒有對(duì)歐盟境內(nèi)外的航企作出區(qū)分，減少航空對(duì)環(huán)境影響的國(guó)家可免于納入航空排放交易體系，可見，歐盟給予WTO成員國(guó)的待遇并不相同，也沒有考慮到歐盟國(guó)家與其他國(guó)家航空業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，違背最惠國(guó)待遇和國(guó)民待遇原則。當(dāng)然，歐盟航空碳排放交易體系會(huì)造成航企運(yùn)輸成本增加，從而影響空運(yùn)進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量，也涉嫌違反GATT第11.1條關(guān)于“數(shù)量限制”的規(guī)定。問題在于，歐盟能否援引GATT第20條例外條款論證其正當(dāng)性從而尋求豁免？GATT第29條第（b）款以及第（g）款屬于豁免范圍。［19］實(shí)際上，法律條文之間不能割裂開來，要結(jié)合準(zhǔn)確理解GATT第20條的含義需結(jié)合該條序言部分的表述，即應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，不應(yīng)構(gòu)成“武斷的歧視”和“對(duì)國(guó)際貿(mào)易變相的限制”。顯然，歐盟未能考慮到發(fā)展中國(guó)家的客觀情況，是對(duì)發(fā)展中國(guó)家“武斷的歧視”，更何況也難以證明歐盟措施是為保護(hù)人類和動(dòng)植物生命和健康所“必需”，因此違反了GATT第20條。

然而，遺憾的是，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制尚未處理過服務(wù)貿(mào)易中環(huán)境保護(hù)案件，沒有相關(guān)案例可以借鑒。另外，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制并非可以當(dāng)然適用歐盟航空碳排放交易體系?！陡郊穼f(xié)定適用（第2條和第3條）與爭(zhēng)端解決程序適用（第4條）相區(qū)分，根據(jù)《關(guān)于空運(yùn)服務(wù)的附件》關(guān)于爭(zhēng)端解決程序的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在窮盡其它救濟(jì)途徑的前提下才能訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制。

3.訴諸其他法律機(jī)制的可能性

歐盟單邊征收航空碳排放稅的做法招致了許多國(guó)家的反對(duì)，認(rèn)為歐盟航空碳排放交易制度不具有域外效力，［20］不應(yīng)對(duì)他國(guó)航空器產(chǎn)生法律效力。但是，美國(guó)起訴歐盟的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)值得其他國(guó)家借鑒和參考。如果通過援引上述國(guó)際條約或者相關(guān)國(guó)際習(xí)慣法向歐盟各國(guó)法院以及歐洲法院提起司法訴訟勝訴的可能性有多大？對(duì)此，筆者認(rèn)為，雖然受“美國(guó)訴歐盟案”這一先例的影響，雖然沒有勝訴的把握，但由于中國(guó)等發(fā)展國(guó)家提起訴訟的法律理由已經(jīng)發(fā)生了很大變化，其勝訴的可能性會(huì)大大增加。

《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《京都議定書》對(duì)氣候變化的規(guī)定過于宏觀籠統(tǒng)，并沒有明確將航空碳排放問題納入其中，這可能會(huì)使得發(fā)展中國(guó)家在訴訟時(shí)缺乏可直接援引的國(guó)際條約，這是起訴歐盟的不利之處。同時(shí)，根據(jù)《國(guó)際法院規(guī)約》相關(guān)規(guī)定，歐盟作為一個(gè)國(guó)際組織將被排除在國(guó)際法院管轄范圍之外。當(dāng)然，也可以嘗試通過訴諸ICAO理事會(huì)的方式解決該爭(zhēng)議，我國(guó)亦可以通過外交途徑聯(lián)合其他國(guó)家迫使歐盟作出讓步或改變。

五、構(gòu)建全球航空碳排放交易機(jī)制

歐盟航空碳排放交易機(jī)制受到國(guó)際社會(huì)普遍反對(duì)的原因不僅在于其擾亂了國(guó)際氣候談判框架，而且在于其利用“碳減排”的旗號(hào)設(shè)置了“碳壁壘”。但無論如何，歐盟征收航空碳排放稅是以“減緩國(guó)際民航業(yè)碳排放日益增加給全球氣候變化帶來的不利影響”為名，占據(jù)了環(huán)境保護(hù)的道義制高點(diǎn)。國(guó)際社會(huì)需要反思的是，歐盟碳排放交易機(jī)制（EU ETS）其背后的國(guó)際法規(guī)則是什么？有無合理和可借鑒之處？

1.歐盟航空碳排放交易機(jī)制的正向意義

歐盟認(rèn)為，國(guó)際民航組織（ICAO）在減少航空碳排放方面始終未能達(dá)成可行性方案，其有權(quán)利也有必要采取“單方”行動(dòng)。［21］應(yīng)當(dāng)說，歐盟征收航空碳排放稅的做法有著相當(dāng)合理的出發(fā)點(diǎn)與合法的立足點(diǎn)，有利于推動(dòng)航空減排，對(duì)于航空業(yè)的發(fā)展以及國(guó)際航空碳排放交易規(guī)則的確立都具有一定的正面效應(yīng)。從法治的角度看，歐盟這一舉措將加速國(guó)際航空運(yùn)輸業(yè)減排法律框架的出臺(tái)，從而彌補(bǔ)國(guó)際航空碳排放規(guī)則的缺漏。

歐盟航空碳排放交易制度有利于創(chuàng)新航空技術(shù)，提升燃料使用效率，強(qiáng)化公司運(yùn)營(yíng)管理，實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)。同時(shí)在保護(hù)環(huán)境、節(jié)能減排、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的時(shí)代背景下，征收航空碳排放稅已成為未來趨勢(shì)。歐盟利用自身在碳交易體系中的豐富經(jīng)驗(yàn)和主動(dòng)地位，首先出臺(tái)了航空碳排放交易制度，非歐盟國(guó)家對(duì)其表示反對(duì)，并通過外交手段、貿(mào)易手段和行政手段進(jìn)行抵制，但并非通過國(guó)際法評(píng)價(jià)機(jī)制予以反駁，這一過程說明出臺(tái)航空碳排放稅全球性解決方案已經(jīng)迫在眉睫。也可以說，歐盟航空碳排放交易制度為航空碳排放國(guó)際立法打開了缺口，事實(shí)上，此后世界各國(guó)和國(guó)際民航組織已經(jīng)開始更加重視航空碳排放問題，積極探索航空碳排放國(guó)際規(guī)則。當(dāng)然，肯定其客觀作用并非法律上的認(rèn)可，相反，要充分利用法律手段駁斥歐盟單邊政策的違法性。問題在于，對(duì)于歐盟這種違反國(guó)際法的行為能否以及如何通過外交手段應(yīng)對(duì)歐盟航空碳排放交易單邊規(guī)則？應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)主導(dǎo)、建立何種以及如何實(shí)施國(guó)際航空碳排放交易制度？

2.構(gòu)建全球碳排放交易機(jī)制的緊迫性

歐盟航空碳關(guān)稅機(jī)制引發(fā)的爭(zhēng)議、矛盾和對(duì)抗，一方面根源于全球氣候變化的客觀事實(shí)，另一方面則根源于航空領(lǐng)域碳排放交易國(guó)際規(guī)則的缺失。［22］

近年來，隨著航空業(yè)的迅速發(fā)展，因航空活動(dòng)所產(chǎn)生的碳排放與日俱增，航空器已經(jīng)成為重要的溫室氣體排放源，迫切需要納入國(guó)際法規(guī)制的視野。雖然各國(guó)普遍關(guān)注國(guó)際航空運(yùn)輸對(duì)全球氣候變化帶來的影響，也普遍關(guān)注出臺(tái)相關(guān)國(guó)際規(guī)則的必要性，然而，遺憾的是，至今在國(guó)際航空碳排放領(lǐng)域尚未形成多邊國(guó)際規(guī)則。1992年達(dá)成的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》作為世界各國(guó)溫室氣體減排合作的基本框架，過于原則，可操作性較差。1997年通過的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約的京都議定書》確定了差異化的減排義務(wù)規(guī)則，規(guī)定了碳排放權(quán)交易方式、匯量方式、清潔能源發(fā)展機(jī)制、集團(tuán)方式等四種減排方式。國(guó)際民航組織也將保護(hù)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)航空業(yè)可持續(xù)發(fā)展作為戰(zhàn)略目標(biāo)，《芝加哥公約》主要目的在于保障航空安全、統(tǒng)一航空秩序，并非針對(duì)航空碳排放而制定?！毒┒甲h定書》作為《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》的補(bǔ)充條款，以減少溫室氣體排放、抑制氣候變暖為目標(biāo)，規(guī)定了締約方減排的義務(wù)，理應(yīng)成為氣候框架下與航空碳排放最具相關(guān)性的國(guó)際法依據(jù)?！毒┒甲h定書》把“氣候”視為公共物品和稀缺性資源，但考慮到國(guó)際航空碳排放問題的復(fù)雜性，而對(duì)其予以暫時(shí)擱置。也正是在此背景下，歐盟出于本地區(qū)利益的考慮，繞開國(guó)際民航組織，將國(guó)際航空業(yè)納入其碳排放交易體系之中，單方面制定了國(guó)際民航減排規(guī)則。歐盟EU ETS進(jìn)一步激活和細(xì)化了這一措施，采用“總量與控制交易體系”，并通過“上限—交易”的運(yùn)行模式實(shí)現(xiàn)具體操作，將所有途徑歐盟的航空公司二氧化碳排放量都控制在限額之內(nèi)，超出部分則需購(gòu)買排放配額。從某種程度上說，歐盟EU ETS將航空業(yè)納入碳交易機(jī)制是《京都議定書》等制度設(shè)想走向社會(huì)實(shí)踐的重大突破，甚至可以說，歐盟碳排放交易體系是目前最為成熟的發(fā)達(dá)國(guó)家之間碳排放權(quán)交易制度，為運(yùn)用總量交易機(jī)制解決全球氣候變暖積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。

3.中國(guó)在構(gòu)建全球碳排放交易機(jī)制的作用地位

雖然《京都議定書》把制定國(guó)際碳排放規(guī)則的權(quán)力賦予給了國(guó)際民航組織，即使國(guó)際民航組織目前尚未達(dá)成相關(guān)國(guó)際協(xié)定，也不意味著歐盟有資格越俎代庖。但客觀而言，國(guó)際民航組織在制定民航碳排放交易制度方面的缺位，給歐盟出臺(tái)相關(guān)立法提供了機(jī)會(huì)。國(guó)際航空運(yùn)輸所具有的跨國(guó)性和復(fù)雜性決定了由國(guó)際航空碳排放所引發(fā)的氣候變化問題，需要世界各國(guó)的通力合作，建立全球性航空減排機(jī)制。為此，我國(guó)要與其他國(guó)家一道，倡導(dǎo)在國(guó)際合作的基礎(chǔ)上建立一套公平的全球性航空碳排放交易制度。

我國(guó)航空工業(yè)發(fā)展面臨著能源資源相對(duì)不足、低碳減排壓力較大、可持續(xù)供應(yīng)不足等問題和挑戰(zhàn)，面臨著兩難窘境：一方面，如何在國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化談判中，堅(jiān)持我國(guó)的立場(chǎng)，拓展我國(guó)民航業(yè)發(fā)展空間，維護(hù)我國(guó)民航運(yùn)輸行業(yè)利益，提出“中國(guó)方案”，倡導(dǎo)“中國(guó)模式”，并引導(dǎo)世界各國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際合作，掌握下一輪國(guó)際航空競(jìng)爭(zhēng)主動(dòng)權(quán)。另一方面，如何堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展理念，開展節(jié)能減排工作，實(shí)現(xiàn)由粗放擴(kuò)張、資源依賴的高碳發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)量效益、技術(shù)創(chuàng)新的低碳發(fā)展模式，將民航可持續(xù)發(fā)展與建設(shè)美麗中國(guó)、實(shí)現(xiàn)偉大民航強(qiáng)國(guó)夢(mèng)結(jié)合起來。

對(duì)內(nèi)而言，要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須準(zhǔn)確把握國(guó)際發(fā)展環(huán)境的發(fā)展趨勢(shì)，準(zhǔn)確把握國(guó)內(nèi)發(fā)展環(huán)境的深刻變化，在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的“十四五”時(shí)期，全面推進(jìn)航空工業(yè)的綠色發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展。如今，碳排放交易機(jī)制己成為全球治理環(huán)境問題的重要政策工具。為此，我國(guó)要構(gòu)建航空碳排放量的監(jiān)測(cè)和限額的執(zhí)行機(jī)制，構(gòu)建科學(xué)合理的航空能源資源價(jià)格形成機(jī)制，確認(rèn)航空碳排放權(quán)的合法性，明確市場(chǎng)機(jī)制下作為航空公司的責(zé)任，構(gòu)建航空碳排放配額分配制度，構(gòu)建航空碳排放許可制度。［23］我國(guó)自2012年開始實(shí)行碳排放交易試點(diǎn)，但進(jìn)展緩慢，市場(chǎng)、制度、法規(guī)都尚未健全。面對(duì)不合理的貿(mào)易保護(hù)政策，我國(guó)雖然也可以通過適當(dāng)途徑獲得歐盟豁免，但更重要的是要在利用法律爭(zhēng)端機(jī)制維護(hù)自身權(quán)益的同時(shí)要積極發(fā)展低碳技術(shù)，實(shí)現(xiàn)出口低碳轉(zhuǎn)型，建立并完善我國(guó)的碳排放交易體系，盡早建立本國(guó)碳排放交易制度，從根本上促進(jìn)我國(guó)低碳貿(mào)易的發(fā)展。因此，我們建議，我國(guó)應(yīng)當(dāng)合理借鑒吸收歐盟征收航空碳排放稅機(jī)制，完善我國(guó)航空碳排放交易制度。

對(duì)外而言，我們應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)航空碳排放交易國(guó)際公約的制定進(jìn)程。目前，在國(guó)際范圍內(nèi)尚缺乏一部完整的具有強(qiáng)制約束力的航空碳排放交易法律制度體系。國(guó)際航空碳排放長(zhǎng)期游離在全球氣候變化法律框架之外，歐盟區(qū)域性實(shí)踐困境反證國(guó)際航空碳排放全球機(jī)制構(gòu)建的必要性。［24］我國(guó)作為最大的發(fā)展中國(guó)家，民航業(yè)處于迅速發(fā)展期，在建立健全國(guó)內(nèi)碳排放交易體系的同時(shí)，要積極推動(dòng)航空減排多邊談判，形成國(guó)際航空碳交易體機(jī)制。［25］歐盟單邊主義行動(dòng)說明在航空碳排放交易領(lǐng)域國(guó)際社會(huì)采取統(tǒng)一的行動(dòng)措施已經(jīng)迫在眉睫。在推動(dòng)構(gòu)建全球碳排放交易機(jī)制過程中，我們應(yīng)堅(jiān)持以下基本原則：

一是堅(jiān)持國(guó)際協(xié)商原則。歐盟暫停征收境外航空公司航空碳排放稅的舉措至今仍處于搖擺之中，國(guó)際社會(huì)仍未達(dá)成最終解決方案，但畢竟為各國(guó)通過國(guó)際協(xié)商、談判方式達(dá)成多方都能夠接受的國(guó)際航空碳排放全球性協(xié)議創(chuàng)造了條件。就我國(guó)而言，應(yīng)盡快啟動(dòng)中歐新雙邊民用航空運(yùn)輸協(xié)定談判，加快實(shí)施碳稅的步伐，逐步推行排放總量控制和交易制度，為后《京都議定書》時(shí)代的到來做準(zhǔn)備。

二是堅(jiān)持國(guó)際民航組織主導(dǎo)原則。在構(gòu)建國(guó)際航空碳排放全球機(jī)制中，國(guó)際民航組織具有技術(shù)優(yōu)勢(shì)、經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)、組織系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)和全球范圍內(nèi)全面規(guī)制優(yōu)勢(shì)。因此，應(yīng)當(dāng)在國(guó)際民航組織而非其他國(guó)家或區(qū)域性組織的主導(dǎo)下達(dá)成國(guó)際航空碳排放交易機(jī)制，統(tǒng)一解決國(guó)際航空活動(dòng)對(duì)氣候變化帶來的不利影響，從而在最廣泛的范圍內(nèi)得到各國(guó)政府的普遍接受和實(shí)施。

三是要堅(jiān)持“共同而有區(qū)別的責(zé)任”原則，兼顧發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的利益，實(shí)現(xiàn)“國(guó)際環(huán)境實(shí)質(zhì)正義”。歐盟EU ETS單邊主義的做法違背了全球氣候治理聯(lián)合行動(dòng)原則，也當(dāng)然地遭到他國(guó)的強(qiáng)烈反對(duì)。然而，不可忽視的事實(shí)是，氣候變化問題仍是人類面臨的共同威脅，如何建立一套普遍適用的國(guó)際減排規(guī)則是世界各國(guó)共同的緊迫任務(wù)，更何況國(guó)際航空碳排放全球機(jī)制的構(gòu)建是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。我們應(yīng)當(dāng)主張，航空碳排放規(guī)則應(yīng)當(dāng)在國(guó)際民航組織平臺(tái)下堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，通過多邊協(xié)商機(jī)制來確立。