俞明雅

在義務(wù)教育由基本均衡向優(yōu)質(zhì)均衡探路前行的過程中，以行政部門為主導的自上而下的區(qū)域推進模式是當前一種切實可行的方式。所謂“區(qū)域”，并不局限于某一行政區(qū)劃層級，它不僅包括省級統(tǒng)籌推進的區(qū)域樣態(tài)，還包括?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）下轄的市（縣）全域推進的樣態(tài)。本文中的義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展區(qū)域推進模式，可以理解為“一盤棋”式全域推進義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的區(qū)域運作樣態(tài)。區(qū)域推進義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的實質(zhì)是通過一次次的政策再細化和再規(guī)劃，將義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡納入本地區(qū)政治經(jīng)濟文化建設(shè)的系統(tǒng)之中，在區(qū)域黨委政府的支持下，由教育行政部門統(tǒng)籌推進義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展的一種實踐方式或運作樣態(tài)。［1］49基于此，本文擬就義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的區(qū)域推進策略展開討論。

一、區(qū)域推進義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的基本特征

（一）全域統(tǒng)籌

所謂“全域統(tǒng)籌”，是指以行政區(qū)域為單位，由教育行政部門對本區(qū)域的義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展進行統(tǒng)籌規(guī)劃、整體布局，進而有序推進。一般而言，將義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展納入本地區(qū)未來幾年教育事業(yè)發(fā)展的整體規(guī)劃之中，既應(yīng)以區(qū)域義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)有成績作為統(tǒng)籌推進的基礎(chǔ)，又應(yīng)以當前區(qū)域?qū)嵺`中的短板和難點作為切入點，通過對實踐困境的重點突破來實質(zhì)性推動區(qū)域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。［1］53

（二）行政主導

從義務(wù)教育發(fā)展的價值取向以及實踐中面臨的現(xiàn)實困境來看，各級地方政府全方位參與并充分落實實施義務(wù)教育的主體責任，對區(qū)域推進義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展發(fā)揮著決定性作用。為此，區(qū)域統(tǒng)籌推進義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展實踐過程中需要黨委政府，特別是教育行政部門發(fā)揮統(tǒng)籌、組織、協(xié)調(diào)、保障等作用。從這個意義上說，統(tǒng)籌推進區(qū)域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡，需要教育行政部門通過制度的頂層設(shè)計和政策的系統(tǒng)配套，為區(qū)域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展提供前提保障，以確保義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡在全區(qū)域范圍內(nèi)的持續(xù)推進和不斷深化。

（三）周期推進

所謂“周期推進”，是指教育行政部門精心設(shè)計區(qū)域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的任務(wù)書、時間表和路線圖，并伴以資源建設(shè)、政策支持、專業(yè)督導、績效評估等相關(guān)工作。通常情況下，由區(qū)域教育行政部門制訂工作流程和時間表，不同部門和學校在具體任務(wù)驅(qū)動下，按計劃、有步驟地開展相關(guān)工作，定期接受上級行政和專業(yè)部門的檢查督導，在一定周期內(nèi)完成相應(yīng)的義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展目標并接受質(zhì)量評估或成果驗收。［1］79

二、區(qū)域推進義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的實踐難點

（一）區(qū)域頂層設(shè)計有待完善

制度的系統(tǒng)配套和政策的頂層設(shè)計是區(qū)域統(tǒng)籌推進義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的基本保障。目前，較為典型的有政策傾斜模式和資源擴大模式。但在實踐中，不同區(qū)域推進模式的頂層設(shè)計水平不一，這在很大程度上影響了義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的實質(zhì)性推進力度。

1.政策傾斜模式

政策傾斜模式指的是政府或者教育行政機關(guān)借助行政力量制定相關(guān)政策（財政傾斜、師資傾斜等），將人力和物力等教育資源向薄弱地區(qū)和薄弱學校傾斜，以促進薄弱地區(qū)和薄弱學校教育快速發(fā)展，從而實現(xiàn)義務(wù)教育均衡。［2］該模式主要從政策層面著眼，試圖用行政手段改變薄弱地區(qū)和薄弱學校的弱勢地位。但是這一模式在實施過程中面臨著配套政策供給不足、政策執(zhí)行可能出現(xiàn)偏差等現(xiàn)實問題。

2.資源擴大模式

資源擴大模式指的是將優(yōu)質(zhì)教育資源向薄弱學校輻射，通過城鄉(xiāng)結(jié)合、校際合作等方式，促進區(qū)域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。目前，江蘇省義務(wù)教育資源擴大模式主要通過集團化辦學等形式推進。但集團化辦學的頂層制度保障仍然存在很大的改進空間，包括單一法人型教育集團校長職級制的確定、集團內(nèi)部的組織架構(gòu)不匹配、考核評價機制不健全等都直接影響集團化辦學在擴大優(yōu)質(zhì)教育資源、推動義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展方面的實際成效［3］。

（二）教育資源供給與配置難度大

教育資源服務(wù)于學生，是推動義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的基礎(chǔ)條件。當前區(qū)域推進義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展面臨著資源供給與配置方面的突出難題，亟待破解。

1.資源總量缺口大

目前，江蘇省義務(wù)教育資源供給面臨擴大增量與化解存量的雙重壓力。據(jù)2021年江蘇基礎(chǔ)教育資源需求預(yù)警報告分析，2020年全省義務(wù)教育階段新增學齡人口46.29萬人。按照省定辦學標準測算，學校增量缺口301所，教師增量缺口33858人；化解現(xiàn)有超班額、超校額辦學等存量缺口需新增學位70.53萬個、學校481所。綜合考慮增量和存量問題，全省義務(wù)教育學位總?cè)笨?16.82萬個，學?？?cè)笨?82所，教師總?cè)笨?9605人。按上述資源缺口測算，全省需新增學校建設(shè)用地約28923120平方米，學校建設(shè)資金1564億元。［4］

2.優(yōu)質(zhì)教育資源配置不均衡

當前，江蘇省優(yōu)質(zhì)教育資源配置不均衡的問題仍然較為突出。一是區(qū)域分布不均衡，蘇南、蘇北之間的教育差距進一步拉大。二是城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，郊區(qū)和鄉(xiāng)村學校在校園建設(shè)、教育裝備、師資配置等方面依然存在短板，城鄉(xiāng)教育質(zhì)量差距呈進一步拉大趨勢。三是校際差異仍然較為明顯，義務(wù)教育階段擇校現(xiàn)象尚未得到根本性解決，同一行政區(qū)域內(nèi)熱點校生源爆滿，薄弱校生源不足，實現(xiàn)零擇校目標仍有很長一段距離。

3.資源配置效能有待提升

當前，江蘇省義務(wù)教育資源建設(shè)受到多種因素的制約，嚴重影響了資源配置效能。一是資源供給的精準性較弱。江蘇針對不同區(qū)域、不同學校資源需求差異進行的精準投入還較為欠缺。二是多部門的聯(lián)動協(xié)同性較差。教育、財政、規(guī)劃、人社等部門之間尚未形成信息共享、統(tǒng)籌調(diào)度、聯(lián)動支撐的協(xié)同工作機制。三是資源配置的政策保障力度不夠，實踐中亟待破解的教師編制短缺等難點問題缺乏配套的政策支持和相應(yīng)的制度建設(shè)。

（三）鄉(xiāng)村學校教育質(zhì)量提升難

當前，優(yōu)質(zhì)均衡成為我國義務(wù)教育發(fā)展的主要目標。在這一過程中，鄉(xiāng)村學校特別是鄉(xiāng)村小規(guī)模學校的高質(zhì)量發(fā)展問題尤為突出。

1.硬件指標仍有提升空間

鄉(xiāng)村學校的辦學條件優(yōu)化是提升義務(wù)教育質(zhì)量的基本保障。根據(jù)江蘇省義務(wù)教育學校標準化建設(shè)監(jiān)測報告，截至2018年，全省農(nóng)村義務(wù)教育學校標準化建設(shè)基本達標率為82.64%，僅比城市學校低1.63%。其中，農(nóng)村初中基本達標率為87.08%，與城市初中基本持平。近年來，江蘇通過鄉(xiāng)村教育“底部攻堅”行動，有效、持續(xù)地改善了鄉(xiāng)村學校辦學條件。這些為城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化、均衡化發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。［5］但現(xiàn)實是，農(nóng)村學校在“實驗儀器設(shè)備達到省定I類標準”“專用教室配有率”“心理健康室配備”等硬件指標方面，與城市學校仍存在較大差距，這在很大程度上制約著區(qū)域義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展。

2.師資質(zhì)量保障難

師資隊伍建設(shè)是推進城鄉(xiāng)教育一體化和義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當前，隨著城市化進程的不斷推進，城鄉(xiāng)師資質(zhì)量的差距有進一步拉大的趨勢。就師資數(shù)量和結(jié)構(gòu)而言，鄉(xiāng)村學校特別是鄉(xiāng)村教學點的音體美專職教師、心理健康教師等嚴重缺乏，其師資配備達成度遠低于全省平均水平，無法保證開齊開足所有國家課程；就師資質(zhì)量而言，鄉(xiāng)村教師的學歷水平、職稱結(jié)構(gòu)、培訓機會等也與城市教師存在明顯差距，直接影響鄉(xiāng)村學校的教育教學質(zhì)量。

3.學業(yè)質(zhì)量差異大

全面提升鄉(xiāng)村學校的學業(yè)質(zhì)量是義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的應(yīng)然訴求。當前，受生源流失嚴重、師資水平低位徘徊、學校標準化建設(shè)達標率低等影響，鄉(xiāng)村學校的學業(yè)質(zhì)量面臨巨大挑戰(zhàn)。江蘇省義務(wù)教育學生學業(yè)質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，一方面，城區(qū)學校學生的學業(yè)成績顯著高于鄉(xiāng)村學校學生，其中英語等科目的差距十分顯著；另一方面，不同區(qū)縣之間的學生學業(yè)水平差距較大，小學段和初中段在校際差異（均衡）和學業(yè)質(zhì)量（優(yōu)質(zhì)）兩個維度都較為薄弱的區(qū)縣主要集中在蘇北涉農(nóng)區(qū)縣，其城鎮(zhèn)化率都遠低于全省平均水平（低20個百分比左右）。①

三、區(qū)域推進義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的有效策略

（一）強化頂層設(shè)計，完善制度保障

實踐表明，義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的區(qū)域推進需要強化頂層制度設(shè)計，從政策保障、資源配置、發(fā)展規(guī)劃等方面統(tǒng)籌謀劃，有序?qū)嵤?/p>

1.突出制度建設(shè)

當前，區(qū)域推進義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展實踐中的成功經(jīng)驗，需要通過完善配套的政策和制度加以穩(wěn)固。比如，揚中市多措并舉，加大農(nóng)村教師隊伍建設(shè)，針對區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校開展“助學興教”工程，通過提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師津補貼，提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)交流期間周轉(zhuǎn)房和租房補貼等措施激勵鄉(xiāng)村教師。南通市各區(qū)縣通過學費減免、生活補助、購房補貼等一系列獎勵辦法，吸引優(yōu)秀高中畢業(yè)生報考重點師范大學并回原籍任教。這些在實踐探索中形成的創(chuàng)新做法為區(qū)域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展提供了支撐和保障，可以進一步鞏固和優(yōu)化。

2.強化督政問效

義務(wù)教育屬于國家基本公共服務(wù)事業(yè)，這一特征決定了政府在推動義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展過程中需要承擔主體責任。對此，一要將區(qū)域推進義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展工作納入教育督導范圍，將義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展作為地方政府履職的重要工作，把地方政府推動教育公平的社會性價值和優(yōu)質(zhì)教育資源增量等作為督政的重要內(nèi)容。二是要加強市、縣兩級教育行政部門協(xié)調(diào)力，確保國家和省級層面關(guān)于推進義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的各項制度規(guī)定能夠落到實處，避免以“文本政策”的方式推進，切實提升人民群眾對教育的滿意度。

（二）優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，提升配置效率

教育資源的充分供給和高效配置是提升教育質(zhì)量、縮小義務(wù)教育發(fā)展差距、實現(xiàn)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

1.均衡配置優(yōu)質(zhì)教育資源

義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展最直接的體現(xiàn)是“讓更多的孩子能上家門口的好學?！薄Υ?，一要優(yōu)化教育資源空間布局，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市新區(qū)、郊區(qū)、保障房片區(qū)等區(qū)域的優(yōu)質(zhì)教育資源規(guī)劃，保障新建校的優(yōu)質(zhì)教育資源供給，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源與學齡人口供需關(guān)系的匹配均衡；二要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源配置，推進中心城區(qū)與郊縣的結(jié)對幫扶和資源共享，加大對薄弱學校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校的持續(xù)性扶持力度；三要多措并舉，通過集團化辦學、一校兩址、學區(qū)制、名校托管等方式，進一步放大優(yōu)質(zhì)教育資源，努力縮小校際差異。

2.著力提升資源配置效能

義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展需要在全力保障義務(wù)教育資源供給的同時，解決好資源配置效能的問題。一要將資源配置思路從面上統(tǒng)籌轉(zhuǎn)向精準投入，加強不同區(qū)域、不同類型學校的資源需求分析，并進行有針對性的投入；二要建立以教育部門為主導，發(fā)改、財政、人社和自然資源等部門相配合的“朋友圈”，形成各部門協(xié)調(diào)聯(lián)動的工作機制。

3.瞄準薄弱環(huán)節(jié)，加大扶持力度

區(qū)域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的短板在鄉(xiāng)村，著力提升鄉(xiāng)村學校教育質(zhì)量是區(qū)域統(tǒng)籌推進義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的實踐難點，也是當前亟待突破的重點。為此，一要在國家嚴格控制編制總量的政策背景下，積極探索“縣管校聘”、城鄉(xiāng)交流、送教下鄉(xiāng)、政府購買服務(wù)性師資等教師供給新模式，緩解鄉(xiāng)村學校音體美等教師的結(jié)構(gòu)性短缺問題；二要積極探索“連片教研”、跨區(qū)域的城鄉(xiāng)聯(lián)盟校、城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)學?！耙粚σ弧睅头鲛r(nóng)村薄弱學校等形式，將不同層次、不同區(qū)域的城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)教育資源引入鄉(xiāng)村；三要充分利用數(shù)字化、信息化手段，打通城鄉(xiāng)校際資源邊界。特別是在“雙減”背景下，要盡快建立課后服務(wù)課程資源共享平臺，利用網(wǎng)絡(luò)平臺為師資薄弱的鄉(xiāng)村中小學校提供豐富多元的課后服務(wù)課程，以避免因為課后服務(wù)課程質(zhì)量的差異，造成城鄉(xiāng)學校學業(yè)質(zhì)量差距的進一步拉大。

注釋：

①2021年江蘇省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，江蘇省2021年末常住人口城鎮(zhèn)化率達73.94%，小學段和初中段在校際差異（均衡）和學業(yè)質(zhì)量（優(yōu)質(zhì)）兩個維度都較為薄弱的區(qū)縣中，排名靠后的三個區(qū)縣的城鎮(zhèn)化率分別為53.97%、56.46%、64.18%。