行政規(guī)范性文件一并審查制度研究

河南省平頂山市中級人民法院課題組

2015年實施的《行政訴訟法》確立了行政規(guī)范性文件一并審查制度，標志著我國行政規(guī)范性文件的司法審查完成了從隱形到顯形的制度轉變。在依法治國的大背景下，確立規(guī)范性文件一并審查制度，對有效保護當事人合法權益、有效監(jiān)督行政機關依法履職均具有重要的實踐意義。①參見余凌云：《論行政訴訟法的修改》，載《清華法學》2014年第3期。這一制度賦予了行政訴訟主客觀雙重訴訟功能，也暗含了立法者想通過該制度制約行政權力的初衷。但囿于目前立法設計的不足及審判經驗的缺乏，該制度在實際運行中存在較多問題，一直受理論界與實務界詬病。本文以中國裁判文書網上公布的行政規(guī)范性文件一并審查文書以及對行政審判一線的工作人員發(fā)放的調查問卷為研究基礎，探析該制度的實踐運行效果，以發(fā)現(xiàn)更深層次的問題，進而探尋切實可行的破解之道。

一、行政規(guī)范性文件一并審查制度的實踐運行

（一）對樣本案例裁判文書的分析

1.總體情況

為了更好地探析行政規(guī)范性文件一并審查制度在司法實踐中的運用情況，課題組在中國裁判文書網中以“行政訴訟法第五十三條”“行政案件”“規(guī)范性文件審查”為關鍵詞進行檢索，檢索范圍為2015年1月1日至2020年12月31日，共檢索到裁判文書4512份。經過甄別，排除無關和重復的裁判文書后，得到有效裁判文書4204份。

從判決發(fā)布年份看，2015年至2020年的裁判文書分別為286件、478件、615件、901件、936件和988件，呈現(xiàn)逐年上升趨勢。由此可見，2015年《行政訴訟法》施行后，隨著當事人對規(guī)范性文件一并審查制度的逐步了解，在起訴時要求一并審查的比例也逐年升高。

從審判程序看，基層法院、中級法院、高級法院、最高法院的裁判文書分別為923件、1915件、1238件和128件。

從地域分布來看，裁判文書在200件以上的有浙江省、北京市、江蘇省、廣東省、湖南省，分別為509件、312件、263件、247件、238件。由此可以看出， 當事人提請規(guī)范性文件一并審查的案件在經濟發(fā)達地區(qū)較多，一方面是因為經濟發(fā)展活躍，依據(jù)規(guī)范性文件所作出的行政行為對當事人的影響范圍更為廣泛；另一方面也說明經濟發(fā)達地區(qū)的當事人法律意識和維權意識較強。

2.抽樣分析

因申請規(guī)范性文件一并審查的裁判文書數(shù)量較多，我們隨機抽取了486份裁判文書，并將其作為樣本進行分析。通過對486份裁判文書進行梳理，發(fā)現(xiàn)未啟動規(guī)范性文件一并審查的案件有398件，占比為81.9%；啟動一并審查程序的案件為88件，占比為18.1%。

（1）啟動一并審查率普遍偏低

從法院審級來看，基層法院啟動一并審查率最高，為20.8%；中級法院次之，為19.8%；高級法院和最高法院的啟動率分別為15.5%、9.3%。從審理程序的角度來看，一審啟動一并審查率最高，為26.5%；二審啟動一并審查率次之，為13.9%；再審最低，為9.3%。由此可見，各級人民法院對于行政規(guī)范性文件一并審查的案件，其啟動率均不高，并且隨著法院審級的提高呈遞減趨勢。

通過對未啟動規(guī)范性文件審查的裁判文書進行梳理，發(fā)現(xiàn)未啟動一并審查的主要原因有：與被訴行政行為缺乏關聯(lián)性（119件，占比29.9%），主訴不符合起訴條件（92件，占比23.1%），不屬于可以一并審查的規(guī)范性文件（73件，占比18.3%），直接對規(guī)范性文件起訴（41件，占比10.3%），提出一并審查的時間不符合條件（21件，占比5.3%），一并審查的規(guī)范性文件不明確、不具體（15件，占比3.8%），其他（37件，占比9.3%）。

（2）確認違法率不高

在啟動審查的88份裁判文書樣本中，對規(guī)范性文件是否認定合法進行了統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)案涉文件絕大部分被認定為合法，被認定為不合法（不予適用）的僅有4份，占啟動一并審查案件總數(shù)的4.5%。

在進入審查程序后的案件中，對規(guī)范性文件一并審查可以根據(jù)《行政訴訟法》第64條和《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第21條①《最高人民法院院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第21條規(guī)定：“規(guī)范性文件不合法的，人民法院不作為認定行政行為合法的依據(jù)，并在裁判理由中予以闡明。作出生效裁判的人民法院應當向規(guī)范性文件的制定機關提出處理建議，并可以抄送制定機關的同級人民政府或者上一級行政機關?！钡囊?guī)定開展，2018年的部分案件是按照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行政訴訟法解釋》）處理的，但是不影響處理程序以及處理結果。審查確認違法率不高是否意味著我國規(guī)范性文件的制定較為規(guī)范？或者司法審查太過謙抑？帶著疑問對這88份樣本進行了研讀。對于規(guī)范性文件合法或有效的處理方面，法院一般是在判決中駁回原告的訴訟請求；對于規(guī)范性文件不合法的情況處理方面，法院一般是采取謹慎、回避的態(tài)度，用不予適用或者否定評述的方式予以解決。比如在確認不合法的4份樣本裁判文書的說理部分中，只有在規(guī)范性文件被審查出存在制定機關無職權、文件內容與上位法存在沖突等明顯違法的情形，法官才會裁決該規(guī)范性文件不符合法律規(guī)定，排除適用。

（二）調研情況

課題組通過走訪、一線座談、電話訪談并發(fā)放200份調查問卷（收回有效問卷196份）對制度的實踐運行情況進行了調研，對規(guī)范性文件一并審查在實踐中的適用情況進行了深入了解。

1.當事人對規(guī)范性文件一并審查制度不太了解。在調研中，一線法官普遍反映提請規(guī)范性一并審查的當事人對于規(guī)范性文件一并審查制度并不是很了解。在問卷調查中，法官認為當事人對規(guī)范性文件了解不深入的有181份，占比92.4%；認為不了解的有12份，占比為6%；認為了解的有3份，占比為1.6%。這也是當事人提請規(guī)范性文件一并審查的雖然很多，但是真正進入審查程序較少的原因。

2.法律規(guī)定過于籠統(tǒng)影響一并審查。大多數(shù)法官認為在規(guī)范性文件一并審查實踐中存在審查范圍不明確（142份，72.4%）、審查標準模糊（190份，96.9%）、審查程序不完善（97份，49.5%）、司法建議效果不佳（178份，90.8%）等突出問題，主要原因在于目前的法律規(guī)定不完善，導致在具體審查中缺乏遵循。

3.法官裁判說理普遍偏于謹慎。在調查中，大多數(shù)法官更傾向于對啟動標準做更加嚴格的限定，在上位法依據(jù)不明時對行政機關予以較高程度的尊重。在電話訪談中，一些法官提到，這也是吸取了“洛陽種子案”法官的經驗教訓，在自由裁量的范疇內更加偏于謹慎處理這類案件，特別是裁判文書說理部分很多都是籠統(tǒng)地以規(guī)范性文件“并未違反上位法規(guī)定”“不與上位法沖突”“并未與法律，法規(guī)及規(guī)章相抵觸”等簡單說明后，就認定規(guī)范性文件合法。對不合法的規(guī)范性文件，一般也簡單地以“不符合上位法的規(guī)定，不能作為認定行政行為合法的依據(jù)”予以評價。

4.審查認為規(guī)范性文件不合法后的后續(xù)處理效果欠佳。法院對行政機關發(fā)送司法建議后，行政機關一般都進行回復，有些回復解釋較為合理，但是多數(shù)回復較為模糊，甚至有些行政機關不回復，對規(guī)范性文件進行修改或者撤銷的更是十分少見。調查問卷顯示，有8.8%的行政機關不回復司法建議。可見，法院發(fā)送司法建議后，缺乏對行政機關的制約監(jiān)督，很難促使行政機關修改、撤銷規(guī)范性文件。

5.認定規(guī)范性文件不合法后的效力問題。規(guī)范性文件被確認為不合法的，100%的法官都認為裁判對之后判決應具有普遍約束效力，對今后依據(jù)這一規(guī)范性文件作出的行政行為無需再進行審查，可以直接依據(jù)在先判決認定其不合法。但是因為目前尚未有信息共享系統(tǒng)，無法識別規(guī)范性文件是否被確認為不合法，所以在實踐中對于當事人要求審查的規(guī)范性文件，依然按照法定程序進行相應的審查。

綜上所述，盡管行政規(guī)范性文件一并審查制度已經確立，但由于規(guī)定籠統(tǒng)和欠缺操作性，法院對規(guī)范性文件的一并審查普遍采取謹慎、回避的態(tài)度，該制度目前運行效果不佳。從處理結果看，法院未啟動規(guī)范性文件一并審查的情況占到樣本案例的81.9%，即使規(guī)范性文件不合法，也僅采用不適用或者不對其進行評述的方式予以模糊處理。比如有的法院未對規(guī)范性文件的合法性進行評述。①參見夏延忠訴西寧市社會保險事業(yè)管理局行政管理案，西寧市中級人民法院（2015）寧行終字第50號行政裁定書。在該案中，二審法院以“原審法院在審理本案時……遺漏了必須參加訴訟的當事人，程序違法”為由發(fā)回重審。而且法院向行政機關發(fā)送司法建議后，因缺乏剛性，行政機關對司法建議的回復一般都非常模糊，甚至一些行政機關并未回復，導致其后續(xù)處理困難重重。

二、行政規(guī)范性文件一并審查制度的實踐困境

行政規(guī)范性文件一并審查制度承載了立法者通過司法機關審查行政規(guī)范性文件制約行政權力的初衷，但在司法實踐中卻運行效果不佳，特別是審查范圍、審查標準、審查強度、審查結果的處理及審查效果等方面還存在諸多問題，制約著行政規(guī)范性文件一并審查制度的有效開展。

（一）界定不明的審查范圍

根據(jù)《行政訴訟法》第53條的規(guī)定，可以對規(guī)章以下的規(guī)范性文件進行一并審查，其中對審查范圍規(guī)定為“行政行為所依據(jù)的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件”，但單純的概念界定無法滿足多樣的司法實踐需要，審查范圍較難確定。實踐中，規(guī)章并非都按《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定的程序制定，而且有一些規(guī)章雖然形式上看起來屬于規(guī)章，但性質上卻近似于規(guī)范性文件。①參見楊如冰、宋冬梅：《完善規(guī)范性文件一并審查制度的幾點思考》，載《山東審判》2016年第1期。② 參見張盛珠訴景寧畬族自治縣鶴溪街道辦事處、景寧畬族自治縣人民政府其他行政行為及行政復議案，浙江省高級人民法院（2018）浙11行終29號行政判決書。而且對于政府發(fā)布的紅頭文件是否屬于規(guī)范性文件，就存在一定的爭議。如在當事人申請一并審查景寧畬族自治縣縣委辦公室印發(fā)的《景寧畬族自治縣農民異地搬遷工程實施辦法》時，一審法院就認為其不屬于審查范疇，而二審法院認為屬于一并審查的范疇。②而且還有一些紅頭文件有明確的指向性，在外化表現(xiàn)上針對的是不特定對象，但實際上僅影響特定對象，該紅頭文件就不能等同于規(guī)范性文件。③如某縣下發(fā)了一份紅頭文件，要求全縣范圍內的化工經營企業(yè)必須辦理專項生產許可證才能進行生產，但實際上，全縣只有一家化工經營企業(yè)，在這種情況下，該紅頭文件具有明確的指向性，就不能等同于規(guī)范性文件。所以在實踐中，對于會議紀要、批復、通知等諸多繁雜的文件，是否屬于規(guī)范性文件并納入一并審查的范疇，在目前沒有更明確規(guī)定的情況下，對法官來講確難區(qū)分。

（二）尚未統(tǒng)一的審查標準

法官對規(guī)范性文件的審查基準可以隱含在裁判文書中。對88份啟動審查的樣本案件的說理部分加以剖析，發(fā)現(xiàn)不同的法官對于規(guī)范性文件審查標準認識尚不統(tǒng)一，主要存在三種審查邏輯：

1.僅審查文件內容是否與上位法相沖突。著重審查規(guī)范性文件所依據(jù)的上位法是否現(xiàn)行有效、行政機關所作具體行政行為是否以上位法為依據(jù)。這一審查基準所作的裁判文書通常表述為“文件的內容符合上位法相關規(guī)定，不存在與上位法沖突的情形”④雷露訴郴州市道路運輸管理處道路運輸管理行政處罰案，湖南省桂陽縣人民法院（2019）湘1021行初187號行政判決書?！拔募樯衔环▽嵤┒朴啠m用該規(guī)范性文件并無不當”⑤錢怡蔚、祁志云、錢瑞華訴上海市楊浦區(qū)人民政府、上海市人民政府征收決定及行政復議案，上海市高級人民法院（2020）滬行終229號行政判決書。。此類裁判文書占樣本總數(shù)的62%。

2.在對文件內容及上位法關聯(lián)性審查之前，先行對規(guī)范性文件的制定主體進行審查。先根據(jù)立法法、組織法等法律，對制定主體是否有制定該規(guī)范性文件的權限，是否越權進行合法性審查。隨后對具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件與上位法之間的關系進行審查，其代表性表述為“規(guī)范性文件是制定機關在其行政職權內，根據(jù)上位法制定的規(guī)范性文件，合法、有效”①任明俠訴泉州市醫(yī)療保險管理中心、泉州市人力資源和社會保障局勞動和社會保障行政給付及行政復議案，福建省高級人民法院（2018）閩行申33號行政裁定書。。該類文書占比25%。

3.在第二種審查邏輯的基礎上，增加對規(guī)范性文件制定程序的合法性審查。以此審查邏輯所作裁判文書說理比較全面，主要表述方式為“該規(guī)范性文件制定主體合法，已依法發(fā)布實施，程序合法，其中有關……的規(guī)定與上位法不相沖突，可以作為被訴行政行為的依據(jù)”②金普華訴北京市密云區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設委員會房屋拆遷行政許可案，北京市密云區(qū)人民法院（2018）京0118行初36號行政判決書。，此類文書數(shù)量較少，僅為樣本總數(shù)的13%。

由前述的樣本分析來看，僅在啟動審查的88份文書樣本中，就存在三種不同邏輯的審查標準，足以表明現(xiàn)行的一并審查標準存在分歧。法官在審查具有直接、明確上位法依據(jù)的規(guī)范性文件時，參照現(xiàn)行法律規(guī)定與司法解釋進行審理能夠平穩(wěn)且高效。但在面對比較籠統(tǒng)的上位法規(guī)定時，法官對規(guī)范性文件的司法審查就難免無所適從，存在明顯回避審查的裁判傾向。而且裁判標準的不統(tǒng)一，會導致同案不同判的情況，影響法院的司法權威，也不利于該制度設計目的的實現(xiàn)。

（三）彈性不足的審查強度

通過對裁判文書說理部分進行統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)未啟動審查的裁判文書也存在對法律進行限縮解釋的現(xiàn)象，導致大量的規(guī)范性文件一并審查請求被以缺乏關聯(lián)性、超出訴訟范圍等理由駁回，反映出彈性不足的審查強度。比如，在涉案規(guī)范性文件并非被訴行政行為的直接依據(jù)駁回起訴的案件中，部分法院存在將“依據(jù)”限縮為“引用”的現(xiàn)象，只注重看規(guī)范性文件是否被行政行為明確引用，很少根據(jù)行政機關的職責權限與事實為依據(jù)進行認定；再比如，有些案件因提起審查時間不當被駁回，盡管《行政訴訟法解釋》將提出一并審查的時機拓展到一審開庭之前，有正當理由的，還可以在法庭調查中提出，但實踐中往往對“正當理由”進行限縮或者不予判斷，多以超期為由不對規(guī)范性文件進行審查，鮮有在庭審中提出的一并審查得到法院認可的情形。

（四）剛性不強的審查結果處理方式

在現(xiàn)有的一并審查制度的設計框架下，對規(guī)范性文件進行審查具有天然的附帶性，其并非一項獨立的訴訟請求。況且，法律未對審查結果的處理方式作出規(guī)定，法官對規(guī)范性文件的合法性審查終結后，僅能在裁判文書的說理部分對該文件的合法性作出闡述，并不能將法律評價具象化為具有國家強制力的判項。僅僅是在個案中判決涉案規(guī)范性文件不予適用，不能很好地保障行政相對人的合法權益。

《行政訴訟法解釋》第149條①《行政訴訟法解釋》第149條規(guī)定：“人民法院經審查認為行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件合法的，應當作為認定行政行為合法的依據(jù)；經審查認為規(guī)范性文件不合法的，不作為人民法院認定行政行為合法的依據(jù)，并在裁判理由中予以闡明。作出生效裁判的人民法院應當向規(guī)范性文件的制定機關提出處理建議，并可以抄送制定機關的同級人民政府、上一級行政機關、監(jiān)察機關以及規(guī)范性文件的備案機關?！睂彶榻Y果處理方式的規(guī)定也較為疲軟，僅向規(guī)范性文件制定機關提出司法建議，無法對“不合法規(guī)范文件”作出有終局性的否定評價。在88份啟動審查的樣本中，裁判說理部分基本都是以只言片語帶過，顯得過于籠統(tǒng)，不具有說服力。另外，在4份確認規(guī)范性文件不合法的樣本文書中，判決結果均為該規(guī)范性文件在個案不予適用，并沒有產生普適性法律效力。

（五）僅限個案的審查效力

目前，規(guī)范性文件一并審查的效力僅適用于個案，法律約束力不及于規(guī)范性文件本身，這就導致司法審查的效力無法被普遍適用?！缎姓V訟法》第64條規(guī)定，確認規(guī)范性文件不合法的審查結果處理方式是“不予適用+提出司法建議”模式。這是一種在個案中否定其效力、不具有普適性的謙抑性評價制度，導致在制定機關對規(guī)范性文件撤銷、廢止或者修訂之前，不合法的規(guī)范性文件仍繼續(xù)有效存在。行政規(guī)范性文件具有普遍約束力和反復適用的效力，一方面，其違法性可能繼續(xù)損害其他當事人的合法權益；另一方面，不同當事人可能對同一規(guī)范性文件提出審查要求，不僅浪費司法資源，還可能造成依據(jù)同一規(guī)范性文件作出的類似具體行政行為受到不同的評價，這不僅不符合法安定性的要求，且有違平等適用原則?？傊粢?guī)范性文件被確認不合法后，其效力僅限于個案，不具有普遍適用效力，那將會對法的安定性及行政行為的先定力產生巨大的影響，也會使司法權和行政權之間的關系變得緊張。

三、我國行政規(guī)范性文件一并審查存在困境的原因

（一）謙抑過度的司法理念

司法審查在其誕生之初，就存在著“反多數(shù)難題”。一個規(guī)范性文件的創(chuàng)設，要經過行政機關的統(tǒng)一決策和審批，甚至經過聽證、表決，是符合大多數(shù)人利益的。有學者對司法審查權提出這樣的質疑：“法官個人的有限理性與知識能保證其主張在現(xiàn)實上的可能性嗎？法官一定能發(fā)掘出符合大眾的價值觀和信念嗎？法官的背景知識及成見對判決的影響如何？”②李鴻禧主編：《臺灣憲法之縱剖橫切》，臺灣地區(qū)元照出版有限公司2002年版，第329-342頁。

各國在探索司法審查制度的過程中，曾出現(xiàn)過一些“司法積極主義”的思潮，但是司法自制理念一直處于主導地位。無論是創(chuàng)設該制度的美國，還是隨后引進的德國、日本等國家，自我謙抑的司法審查理念一直是主流。我國設立的規(guī)范性文件一并審查制度，不過多地去干涉行政、立法領域，也體現(xiàn)了謙抑理念。但是過度自制是否違背了司法審查的初衷？在確認規(guī)范性文件不合法可能會導致行政管理秩序受到沖擊的情況下，法院為規(guī)范性文件尋找不予啟動一并審查的理由，或者在難以回避時降低審查強度，或者在合法性評述過程中使用更加籠統(tǒng)的語言，如此以來，司法的權威性很難得到切實保障。

（二）有所欠缺的管轄設計

《行政訴訟法》第53條規(guī)定了各級人民法院對于規(guī)章以下、無論何級政府制定的規(guī)范性文件均具有一并審查權。這就意味著只要是具體行政行為的依據(jù)，基層法院可以對省政府、國家部委制定的規(guī)范性文件進行一并審查。有學者指出，如果實行對“紅頭文件”的“一并起訴”，那么基層人民法院對省級政府甚至國務院的文件作出是否合法的審查，并對其效力作出裁判，這是難以想象的。①參見鄒榮：《“紅頭文件”如何接受司法監(jiān)督》，載《上海法治報》2014年1月15日，第B06版。

基層法院案件數(shù)量比較多、審案壓力大，案件審理質量相對不高，在審理案件時可能會受到各方面因素的影響，很難保證獨立審判，這樣裁判結果的公正性就很容易出現(xiàn)問題，背離一并審查制度設計的本意。在抽樣的486份原告請求對規(guī)范性文件審查的案例中，48.6%（236件）案例中一審法院的行政層級低于原告請求一并審查的規(guī)范性文件的制定主體的行政層級，18.2%（88件）案例中終審法院的行政層級低于規(guī)范性文件制定主體的行政層級，78.8%（383件）案例中法院被請求一并審查本地政府所制定的規(guī)范性文件。行政層級較低的法院去審查層級較高的制定主體發(fā)布的規(guī)范性文件，法官對制定規(guī)范性文件的背景和制度考量難以全面把握，在審理中受到的影響和壓力可想而知，裁判的公正性難以保障。

（三）運行失范的審查規(guī)則

規(guī)范性文件一并審查范圍不明確、審查標準的不統(tǒng)一、審查強度的彈性不足等，主要由于審查規(guī)則不夠明確這一“先天跛足”所導致?，F(xiàn)行法律對于規(guī)范性文件一并審查的規(guī)定顯得過于原則和籠統(tǒng)，對于“審查哪些方面、用何種強度審查”等問題上的審查規(guī)則尚不明確，既缺乏對行政機關審查的剛性約束而“不愿審”，又沒有具體明確的審查程序和審查標準而“不會審”，還可能缺乏堅實的立法支持而“不敢審”。

《行政訴訟法解釋》相較之前的規(guī)定有所進步，用七個法條對規(guī)范性文件一并審查的管轄問題、提請審查的時間問題、審查結果的處理方式、聽取制定機關意見的情形、糾錯程序等內容做了更為細致的規(guī)定，但諸如訴訟主體、范疇的識別、如何認定規(guī)范性文件是否是被訴行政行為的依據(jù)等問題還沒有得到妥善解決。這些問題尚未在審理規(guī)則中形成定論，也未在審判實踐中達成共識。規(guī)范性文件司法審查關涉行政訴訟制度乃至憲制結構的調整，需要足夠權威的審查規(guī)則支撐。①參見李稷民：《論我國行政規(guī)范性文件司法審查的構造——解讀2018年〈行政訴訟法〉司法解釋帶來的變革》，載《學習與探索》2019年第1期。

（四）術業(yè)有專攻的現(xiàn)實考量

行政訴訟法未賦予法官一并審查后確認規(guī)范性文件違法，及直接對其進行撤銷或變更的權利，這一制度的設計思路，也有“術業(yè)有專攻”的考量。一方面，法官在進行一并審查時，由于缺乏行政管理方面的知識和經驗，也對制定該規(guī)范性文件的政策背景、出臺時機等缺乏綜合的考量，如果法官對此不能全面的判斷，將該規(guī)范性文件變更或撤銷，使其直接失去對世效力，則有可能會出現(xiàn)司法權侵害其他相對人權益的情況。規(guī)范性文件的制定機關具有該領域的專門知識，長期行政管理獲得的經驗，且規(guī)范性文件更多涉及政策問題，由制定機關自身進行修訂或撤銷、廢止更為恰當。

另一方面，我國規(guī)范性文件較多地體現(xiàn)了黨的政策或黨委、政府的重點工作，具有更高的政治地位和經濟社會功能。②參見楊士林：《試論行政訴訟中規(guī)范性文件合法性審查的限度》，載《法學論壇》2015年第5期。規(guī)范性文件在行政管理中發(fā)揮著重要的作用，且成為一個統(tǒng)一的體系，基于我國特殊的國情，為維護我國規(guī)范性文件運行的安定和統(tǒng)一，行政訴訟法未賦予法院對不合法規(guī)范性文件徑行裁判的權利。

四、完善我國行政規(guī)范性文件一并審查制度的路徑

（一）樹立適度能動的審查理念

各國在對規(guī)范性文件司法審查中，都遵循謙抑的司法理念，而我國對行政權的司法審查剛剛起步，存在著明顯過度謙抑的情況。針對這一現(xiàn)象，理論界與實務界對能動司法開展了深入的研究。在保持司法權對行政權司法審查謙抑的基礎上，增強司法能動性。能動司法要求在司法實踐中，法官要善于發(fā)揮自身主觀能動性，在合理范疇內行使自由裁量權。特別是事實審和法律審出現(xiàn)行政行為交叉時，需要法官靈活加強審查力度或減弱審查強度。③參見傅國云：《行政訴訟中的事實審與法律審——司法審查強度探微》，載《浙江學刊》2000年第2期。盡管目前學者對能動司法的內涵、范圍、程度等有一定的分歧，但毫無疑問的是，在司法實踐中，能動司法應用到規(guī)范性文件一并審查制度中適用空間廣闊、實踐價值突出。在規(guī)范性文件一并審查制度確立后，囿于制度的籠統(tǒng)與模糊，具體的審查過程以及標準把握更多依賴法官的司法智慧和創(chuàng)造性運用。④參見何海波：《行政訴訟法修改的理想與現(xiàn)實》，載《中國法律評論》2014年第12期。而且，隨著中國進入新時代，民眾對公平正義的追求不斷增強，積極發(fā)揮司法功能、強化司法審查力度的思想已經成為理論界與實務界的共識。過度謙抑的司法理念很可能會導致司法權威的降低，而將審查理念從“過度謙抑”向“適度能動”轉變可以激活法院內部的主體意識，充分發(fā)揮自身的主觀能動性，在合法、合理限度內限制行政權的無序擴張，有效保障社會穩(wěn)定發(fā)展。

（二）建立明確有序的審查規(guī)則

1.從“模糊”到“明確”：框定審查范圍

一是以關聯(lián)性作為確定審查范圍的基礎。實踐中，法官一般依據(jù)當事人提請審查的規(guī)范性文件是否被行政行為直接引用來進行二者之間的關聯(lián)性認定，實質上限縮了規(guī)范性文件的審查進路。①參見王紅衛(wèi)、廖希飛：《行政訴訟中規(guī)范性文件一并審查制度研究》，載《行政法學研究》2015年第6期。有學者尖銳地指出：“關聯(lián)性判斷在客觀上能夠起到限制一并審查請求權的法律效果，因而往往成為地方法院調控一并審查裝置‘流量’的閥門。”②參見李成：《行政規(guī)范性文件一并審查進路的司法建構》，載《法學家》2018年第2期。將規(guī)范性文件納入司法審查的重要目的之一就是評價其能否作為認定行政行為合法的依據(jù)，故不能對關聯(lián)性判斷進行過多的苛責與限縮。行政行為是動態(tài)的過程，包含職權取得、程序運行、事實認定、結果處理等諸多環(huán)節(jié)，故而只要規(guī)范性文件在實質上為具體行政行為提供合法性支撐，就應當認定是行政行為的依據(jù)。所以，對于二者的關聯(lián)性認定，不應該依據(jù)行政機關的直接援引作為唯一的評判標準，行政行為的依據(jù)還應包括行政機關在庭審中援引或者提交的規(guī)范性文件。對于行政相對人申請審查的規(guī)范性文件，行政機關不認為是行政行為依據(jù)的，法院在形式審查后無法直接判斷是否屬于行政行為依據(jù)的，不納入一并審查范疇。

二是以實質性作為是否納入審查范圍的依據(jù)。規(guī)范性文件一并審查制度設計之初，就肩負著從源頭防治行政權失位、越位、錯位的重擔?！缎姓V訟法》第53條僅將主體為國務院部門以及地方人民政府及其部門的規(guī)范性文件納入一并審查范圍，對于會議紀要、通知、批復、意見是否屬于審查范疇沒有進行細化規(guī)定。事實上，規(guī)范性文件不論是何種性質，只要被賦予行政管理權，在其行使職權的過程中勢必對公民權益產生影響。如果將上述形式的規(guī)范性文件排除在審查范圍之外，就不能排除行政機關利用這個方式制定、發(fā)布作為具體行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件，從而架空《行政訴訟法》第53條的可能性。從法益平等保護的角度出發(fā)，法院不能僅從文件的形式上區(qū)分審查范圍，而應從文件的實質進行甄別，即從制定主體、內容和程序等方面加以判斷，對于實質上行使政府行政管理權的文件。比如，內部規(guī)范性文件外化為影響當事人合法權益的行政管理類文件，法院有必要將其納入規(guī)范性文件的審查范疇。

2.從“無序”到“統(tǒng)一”：厘定審查標準

法院在對規(guī)范性文件進行一并審查時通常采用法庭調查、證據(jù)審查等方式。法官首先明確行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件，然后讓當事人雙方圍繞確定的文件及條款展開辯論。在審查中，法官認為規(guī)范性文件存在違法可能性的，需要制定機構作出說明或者就具體問題進行書面答復，必要時可以要求制定機關到庭陳述意見。對規(guī)范性文件一并審查應采用合法性審查為主、合理性審查為輔的標準。在審判實務中，對于法律問題及程序問題均可進行合法性審查，主要是對制定權限、制定內容、制定程序是否合法等加以審查，若規(guī)范性文件符合上述標準，則應為合法有效。

（1）合法性審查。一是權限審查方面。這是規(guī)范性文件是否具備合法性的前提，故首先要對其制定權限進行審查，其權限來源于憲法或其他法律、法規(guī)或規(guī)章的授權。假如制定機關越權，那么規(guī)范性文件就不具有合法性。二是程序審查方面。盡管在相關司法解釋中，對于直接影響公民、法人或其他組織權利義務的規(guī)范性文件制定程序作出了規(guī)定。但在司法實踐中，對制定程序是否有必要審查、怎樣進行審查，依然存在爭議。對于規(guī)范性文件制定程序應全面審查，對于違反法定程序的，可以確認其不合法。而對于是否將制定機關參加訴訟并說明的理由納入一并審查范疇，基于規(guī)范性文件制定機關很可能不是訴訟當事人的情況，很難將其納入到一并審查的范疇。實踐中，一些法院采取與制定機關召開座談會等形式，可以讓制定機關說明規(guī)范性文件的制定背景、過程，并提交相關佐證材料作為法院審查法律依據(jù)的材料，入卷并供當事人查閱。這一方式值得借鑒和推廣。三是內容審查方面。在《最高人民法院關于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》對于被訴行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件的具體條款不符合上位法作了較為詳細的規(guī)定。①《最高人民法院關于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》第2條規(guī)定：“下位法縮小上位法規(guī)定的權利主體范圍，或者違反上位法立法目的擴大上位法規(guī)定的權利主體范圍；下位法限制或者剝奪上位法規(guī)定的權利，或者違反上位法立法目的擴大上位法規(guī)定的權利范圍；下位法擴大行政主體或其職權范圍；下位法延長上位法規(guī)定的履行法定職責期限；下位法以參照、準用等方式擴大或者限縮上位法規(guī)定的義務或者義務主體的范圍、性質或者條件；下位法增設或者限縮違反上位法規(guī)定的適用條件；下位法擴大或者限縮上位法規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍；下位法改變上位法已規(guī)定的違法行為的性質；下位法超出上位法規(guī)定的強制措施的適用范圍、種類和方式，以及增設或者限縮其適用條件；法規(guī)、規(guī)章或者其他規(guī)范文件設定不符合行政許可法規(guī)定的行政許可，或者增設違反上位法的行政許可條件；其他相抵觸的情形?！痹谒痉▽嵺`中，規(guī)范性文件與上位法抵觸的情形主要如下：其一，規(guī)范性文件限縮了上位法規(guī)定的權利主體范圍，增加了其義務，或者限制或剝奪了權利主體的權利等。其二，規(guī)范性文件擴大了上位法規(guī)定的行政主體范圍或其職權范圍，或簡化了行政主體履職的程序等。其三，規(guī)范性文件的內容并未與上位法抵觸，但改變了后者的適用條件或范圍，也不能認定為合法，比如突破了上位法的處罰幅度或者強制措施適用范圍等。

（2）合理性審查。盡管規(guī)范性文件的制定一般有法律授權，但是行政機關在適用時仍存在自由空間，所以在合法性審查不足以涉及到的范疇內，有必要引入合理性審查。合理性審查重點針對行政機關的自由裁量權問題、程序問題及法律適用問題，即應用比例原則等司法審查工具，進行深層次的審查。②參見蔣紅珍：《論比例原則——政府規(guī)制工具選擇的司法評價》，法律出版社2010年版，第210-333頁。主要采用目的正當性審查（規(guī)范性文件是否契合公共利益）、適當性審查（審查手段有助于目的實現(xiàn)）、必要性審查（審查手段對當事人權益損害最?。⒕庑詫彶椋剂抗怖媾c個人利益之間的平衡）等方式對規(guī)范性文件進行深度審查。

3.從“機械”到“彈性”：明晰審查強度

司法權與行政權的分配體現(xiàn)在兩個方面：橫向方面是哪種行政行為屬于受案范圍，縱向方面是在訴訟中行政行為受到的司法審查程度，即法院如何看待行政機關在行政程序中作出的認定，能否以司法認定代替行政認定。這種司法對行政干預的縱深程度被稱為司法審查強度。在現(xiàn)代國家權力制衡的制度設計中，司法審查的深度應當有所控制，而審查強度受控于司法審查標準。①參見王麟、王周戶主編：《行政訴訟法》，法律出版社2005年版，第57頁。審查強度是“彈性尺度”，審查標準是“剛性要素”。在域外司法實踐中，法院對于規(guī)范性文件一并審查一般有強尊重、尊重和弱尊重三種態(tài)度，分別對應低、中、高三種審查強度。弱尊重要求法官在行政相對人與行政機關之間，更尊重行政機關的意見，這是一并審查中最常用的態(tài)度。借鑒德國的立法經驗，結合我國實際，認為規(guī)范性文件一并審查強度應根據(jù)審查標準的不同而有所區(qū)別。

（1）高審查強度：弱尊重。這種審查標準僅限于對于存在重大違法的情形，當規(guī)范性文件存在明顯不合理的情形或者存在明顯錯誤的，比如涉及侵害性行政行為或者涉及重大人身利益的規(guī)范性文件時，且沒有合理的理由支持其最低限度的合法性時，該文件就應被認定為不合法。對于規(guī)范性文件的瑕疵問題，一般不能認定其不合法。

（2）中等審查強度：尊重。在對涉及普通民事權益的規(guī)范性文件進行審查時，法官需要識別其內容是否合乎事理且可支持，在這種標準下雖然支持法官進行實質性審查，而非止于“明顯錯誤”之責難，但仍需要體現(xiàn)出法官對規(guī)范性文件應有的尊重。這也即是說，能夠證明規(guī)范性文件在合乎常理范疇內，法院就應予以一定程度的尊重。

（3）低審查強度：強尊重。在對大多數(shù)規(guī)范性文件一并審查時，法官需要進行詳細的審查，對于授益性行政行為或者專業(yè)性較強的技術性行政裁量等應進行強尊重，當法官無法確信其合法，那么就需要行政機關承擔舉證責任，對該文件指定的法律授權內容、范圍、目的等在合理范疇內進行說明。

當然，在具體司法審查時，規(guī)范性文件類型較為復雜，法官不應機械套用審查標準，而應根據(jù)規(guī)范性文件的功能等因素，靈活適用不同的審查強度有序開展審查。

（三）強化審查結果的效力運用

1.“柔性”到“剛性”：強化審查結果

目前，我國在司法建議制度方面的落實不足，而在規(guī)范性文件一并審查的制度下，對規(guī)范性文件糾錯功能的重擔幾乎完全落在法院的司法建議上，但是司法建議的弱強制性使得一并審查糾錯功能的實現(xiàn)較為困難。若在一并審查中發(fā)現(xiàn)了違法條款，向行政機關發(fā)送司法建議，但由于缺乏強制性與懲罰機制，可能被行政機關擱置不理。這些違法的規(guī)范性文件將繼續(xù)有效地存在于法秩序中，對司法的公信力和公平正義的影響可想而知。因而，及時立法，完善和規(guī)范司法建議制度，是保證一并審查制度能夠真正起到監(jiān)督、糾錯作用的當務之急。司法建議脫胎于中國行政權與司法權微妙的關系和中國特有的法院文化之中，域外類似可參考的有法國的最高法院法官的咨詢制度、英國的檢察官咨詢制度、美國的行政會議制度、日本的專門咨詢制度，但由于各國國情不同，也不可照搬照抄。

（1）實現(xiàn)司法建議規(guī)范化。《行政訴訟法》第64條和《行政訴訟法解釋》第149條對司法建議的提出時限、對象以及制定機關的答復義務作了較為明確的規(guī)定，但其中仍有一些操作性規(guī)定需細化。首先，司法建議的內容必須是明確而且可執(zhí)行的。其次，司法建議不應只是對裁判文書說理的簡單重復，在宣示審查結果之后，還應載明審查原因、審查經過、審查建議以及回復要求等。最后，應按位階原則進行司法建議發(fā)布、送達。出于公文往來的規(guī)則以及司法權威的考量，確認規(guī)范性文件不合法的司法建議應由制定機關上一級的法院發(fā)送。與此同時，可以向規(guī)范性文件制定機關的上一級人民政府和本級人民代表大會及其常務委員會提出建議。

（2）落實反饋問責制度化。司法審查建議作為規(guī)范性文件監(jiān)督方式在我國發(fā)展時間較短，還不是很成熟，需要做好與原有監(jiān)督方式的銜接。行政規(guī)范性文件一并審查制度只是開啟了司法對于規(guī)范性文件效力否定的可能性，而規(guī)范性文件效力的最終決定權則在司法之外。①參見萬旭：《問題與挑戰(zhàn)：論人民法院對規(guī)范性文件的附帶審查》，載《成都理工大學學報（社會科學版）》2014年第4期。所以，在具體操作中，司法審查建議的落實、反饋機制就顯得至關重要。法院應敦促被建議機關對違法規(guī)范性文件進行修改、廢除，并要求被建議機關將相關處理結果及時反饋。

若想實現(xiàn)不合法的規(guī)范性文件被有效預防、合理處置的良好愿景，建立相應問責機制勢在必行。對制定“不合法規(guī)范文件”的行政機關進行問責，既能規(guī)范行政立法進行，也可促進法治事業(yè)有序發(fā)展。最高人民法院可以與全國人大法工委共同探索建立科學的規(guī)范性文件違法問責機制，對責任人范圍、懲罰方式、問責程度等問題進行明確，這樣才能避免不規(guī)范的行政立法，達到用司法權制約行政權的目的。

2.“個案”到“普遍”：增強審查效力

目前，規(guī)范性文件一并審查的效力存在于個案中，但法院裁判中對其不適用，蘊含著對其不合法的隱形評價，無形中對所有依據(jù)此條款的司法審查都形成了約束力。正如有學者評價，司法機關作出不予適用的決定，可以對法規(guī)命令的制定機關產生實際的監(jiān)督作用。①參見李震山：《行政法導論》，三民書局2011年版，第315頁。這也就意味著，被法院認為不合法的規(guī)范性文件，行政機關再依照其作出行政行為，就有被法院撤銷的可能性。如此，法院裁判規(guī)范性文件不合法后產生的效力如下：

一是對新行政行為產生的效力。在理論層面，行政規(guī)范性文件被認定為不合法，依據(jù)其所作出的所有行政行為都屬于違法范疇。法院判決行政規(guī)范性文件不合法后，行政機關在規(guī)范性文件實施的地域范圍內依據(jù)該文件作出的新的行政行為，也應被認定為不合法。但在實踐中，因為行政執(zhí)法者一直保持強勢的執(zhí)法習慣，雖然在個案中敗訴，但并不影響規(guī)范性文件繼續(xù)產生效力。這也意味著，假如沒有正式廢止或者修正行政規(guī)范性文件，其依然會對行政相對人產生效力。所以，會出現(xiàn)這樣特殊的情形，即不合法的行政規(guī)范性文件依然作為行政行為的依據(jù)，繼續(xù)對當事人產生影響。按照法學理論來講，規(guī)范性文件被審查后，一旦被法院認定為不合法，則不能再作為作出行政行為的依據(jù)，制定機關就需要對該文件加以修訂，為今后作出行政行為提供合法依據(jù)。規(guī)范性文件一并審查的效力應超越個案效力的界限，法院要用好建議權，督促制定機關及時修改或廢止規(guī)范性文件。如此，就能夠促使制定機關在今后的制定過程中更加慎重。

二是對前后裁判產生的效力。其一，對之前依據(jù)規(guī)范性文件作出的行政行為，法院并未裁決違法，之后該文件被法院作出否定評價，之前的裁判如何處理？假如規(guī)范性文件被法院認定為不合法，那么規(guī)范性文件就無法作為被訴行政行為的合法依據(jù)。這也意味著作出在先判決的依據(jù)被推翻，那么當事人可以據(jù)此提起再審。其二，判決規(guī)范性文件不合法后，在后針對該文件的行政訴訟中是否還需要再予以司法審查？法院認為規(guī)范性文件條款不合法后，在后的判決一般應尊重在先判決的效力，不能作出與在先判決相沖突的處理結果。在后的行政訴訟一般不再進行實質審查，可以直接依據(jù)在先判決的結果予以處理。②參見田勇軍：《行政判決既判力主觀范圍擴張理論探析》，載《行政法論叢》2015年第6期。這樣做的理由主要是：基于司法公信力，法院不能作出前后兩個互相沖突的判決；在后訴訟不進行實質審查能夠節(jié)省司法資源，提升司法效率；反復被法院確認不合法，能夠督促行政機關及時啟動修改程序。

（四）健全規(guī)范性文件一并審查配套制度

1.從“失衡”到“對等”：改變管轄模式

根據(jù)《行政訴訟法解釋》第145條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織在對行政行為提起訴訟時一并請求對所依據(jù)的規(guī)范性文件審查的，由行政行為案件管轄法院一并審查。但是基于行政審判制約、監(jiān)督行政機關的職能，需要比刑事、民事審判有更多的獨立性。行政規(guī)范性文件一并審查這一制度，如果運行得當，將會對清理、整頓我國當前規(guī)范性文件違反上位法的狀況，發(fā)揮司法的監(jiān)督作用，遏制肆意擴張的行政權具有重要意義。鑒于行政審判的特殊性，以及規(guī)范性文件一并審查的特殊性（對法官個人來講，審查規(guī)范性文件需要比辦理一般的行政案件具備更多的法律素養(yǎng)、辦案經驗、綜合利益考量；對受理案件的法院來講，需要比審理一般行政案件更多的獨立性），將審理一并審查案件的審級提高或由專門法院進行審理，才能真正保證此類案件審理的公正性，實現(xiàn)該制度設計的初衷。

第一種方式，由中級法院管轄。通過出臺司法解釋的方式，將規(guī)范性文件一并審查類案件納入為《行政訴訟法》第14條“轄區(qū)內重大、復雜的案件”的范疇，依法由中級人民法院一審。對搜集的486個一并審查類案例進行整理歸類，發(fā)現(xiàn)被質疑的規(guī)范性文件的制定主體大部分為地市級人民政府，占比為59.5%，呈現(xiàn)“中間大，兩頭小的”橄欖式分布。因而，此類案件依法應由中級人民法院審理，盡可能減少地方干擾，提高裁判的權威性，且原告如不服一審法院的判決，還可向高級人民法院提起上訴。①參見廣州市番禺南英房地產有限公司訴廣州市國土資源和房屋管理局、廣州市國土資源和房屋管理局番禺區(qū)分局土地出讓行政糾紛案廣東省高級人民法院（2015）粵高法行終字第438號行政裁定書。該案中，一審中級人民法院作出不予立案的裁定，經上訴，廣東省高級人民法院認為：“除了對國務院部門或者縣級以上人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件之外，中級人民法院管轄的一審行政案件還包括在其轄區(qū)內發(fā)生的重大、復雜案件。本案南英公司提起的訴訟，涉及廣州市不同時期國有建設用地使用權出讓金的計收標準和計收情形等問題，也即涉及廣州市人民政府辦公廳發(fā)布的穗府辦〔2010〕35號《轉發(fā)市國土房管局關于調整我市國有建設用地使用權出讓金計收標準的通知》如何適用的問題，南英公司亦提出了對該規(guī)范性文件合法性的一并性審查，該案審理對象和范圍將涉及到廣州全市的國有建設用地使用權出讓金計收問題，案情復雜。另，本案南英公司提出的返還土地出讓金數(shù)額……爭議賠償數(shù)額巨大?；谏鲜隼碛桑梢哉J定本案屬于重大、復雜案件，符合上述法律規(guī)定的由中級人民法院管轄的情形。一審法院適用《中華人民共和國行政訴訟法》第十五條第（一）項的規(guī)定裁定對南英公司的起訴不予立案不當，本院予以糾正。本案南英公司提起的訴訟符合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規(guī)定的起訴條件，依法應予立案。”如果原告在起訴時未提起對規(guī)范性文件一并審查的申請，且該案件屬于基層法院管轄，基層法院受理該案后，原告在開庭審理前又提出一并審查的申請，基層法院可按照《行政訴訟法》第23條第2項的規(guī)定，報請上級法院決定，若其申請合法，則由中級人民法院審理此案。此外，負責一審的中級人民法院可成立專門的規(guī)范性文件一并審查合議庭，由專業(yè)知識、法律素養(yǎng)、大局意識等方面水平更高的固定審判人員專門審理該類型案件，通過在不斷審理同一類型案件的過程中積累經驗，發(fā)現(xiàn)制度存在的問題，探索新的審判方法。

第二種方式，由異地法院管轄。根據(jù)被申請一并審查的規(guī)范性文件的制定機關所在地，移送到行政干涉較小的異地法院進行審理。但此種方式操作起來較為復雜，比如之前河南省高級人民法院決定采用“結對”和“推磨”兩種辦法確定異地法院審理：“結對”，即兩個法院相互審理對方區(qū)域內的政府機關被告案件；“推磨”，即在3個或3個以上的法院中，由A法院審理B行政區(qū)的案件，B法院審理C行政區(qū)的案件，C法院審理A行政區(qū)的案件，依次類推。

第三種方式，由專門法院管轄。在司法改革的浪潮中，設立跨行政區(qū)劃法院已成為一項重要的改革思路，各地試點工作持續(xù)推進，也都取得了一定的成效。比如河南省高級人民法院自2015年5月12日起進行鐵路法院改革，擴大鄭州鐵路運輸兩級法院案件受理范圍，增加了行政類案件的受案范圍。2019年8月13日河南省高級人民法院再次對鐵路法院受理行政案件范圍進行了拓展。①河南省高級人民法院2019年8月13日出臺《關于調整行政訴訟案件管轄若干問題的意見》，再次對鐵路法院受理行政案件的范圍進行調整:（1）鄭州鐵路運輸中級法院管轄以省政府為被告的一審行政案件和對鄭州、洛陽鐵路基層法院一審上訴的二審行政案件;（2）原鄭州鐵路運輸中級法院管轄的以鄭州市金水區(qū)、中原區(qū)、二七區(qū)、管城回族區(qū)、惠濟區(qū)、上街區(qū)六個市區(qū)人民政府為被告的一審行政案件由鄭州市中級人民法院管轄。再比如廣東省高級人民法院自2015年12月25日起開展鐵路法院改革，將一定行政區(qū)劃的行政案件統(tǒng)一納入鐵路運輸法院管轄。②廣東省高級人民法院鐵路法院改革主要內容：（1）廣州鐵路運輸法院變更為廣州鐵路運輸?shù)谝环ㄔ海谠泄茌牱秶猓黾蛹泄茌爮V州市所有的一審行政糾紛和非訴行政審查；（2）肇慶鐵路運輸法院變更為廣州鐵路運輸?shù)诙ㄔ?，從肇慶遷至廣州，在原有管轄范圍之外，增加廣東高院指定的跨地區(qū)的環(huán)境資源、重大職務犯罪等案件；（3）廣州鐵路運輸中級法院除繼續(xù)管轄原有案件外，增加集中管轄針對廣州鐵路運輸?shù)谝环ㄔ旱呐袥Q提起上訴的二審行政案件和原應由廣州中院管轄的一審行政糾紛、非訴行政審查。廣州中院和廣州市各基層法院的行政庭并入廣州鐵路中院和廣州鐵路運輸?shù)谝环ㄔ?，廣州中院和廣州市各區(qū)法院不再管轄行政案件。這類改革讓對行政規(guī)范性文件的審查實現(xiàn)了部分跨區(qū)域審理，能夠實現(xiàn)去地方化的效果。

以上三種方式各有優(yōu)缺。第一種方式的局限性是需要修改法律針對這類案件進行特別規(guī)定，且規(guī)范性文件的制定機關很大可能依然在本地域范圍內，或者屬于上一級機關，無法完全規(guī)避行政干預，且提升審級必然導致中級法院和高級法院的案件量猛增，在人員配置無法充足保障的情況下難以實現(xiàn)。第二種方式的局限性是采取“結對”的方式時，結對法院與法院之間、法院與行政機關之間可能會相互包庇，難以完全避免干預；“推磨”的方式雖然能夠避免行政干擾，缺點是操作起來比較復雜，人力物力成本較高。第三種方式依托現(xiàn)有的鐵路法院進行改革，可更大限度地在節(jié)省司法資源的情況下實現(xiàn)獨立審判。將牽扯利益眾多、壓力重重的規(guī)范性文件一并審查類案件統(tǒng)一納入跨行政區(qū)劃法院管轄的范圍，是在目前制度下更能保證案件公正審理的一種方式。

2.從“孤島”到“互聯(lián)”：建立審查信息共享機制

隨著規(guī)范性文件一并審查制度的建立與不斷推進，相對人要求對規(guī)范性文件一并審查的案例也會越來越多。選取的案例中，有94個案件的行政相對人對省部級主體制定的規(guī)范性文件提出質疑，其中8個案例中，不同的行政相對人對同一規(guī)范性文件提出質疑。這類規(guī)范性文件適用的范圍非常廣，實踐中也已經出現(xiàn)了不同案例中同一規(guī)范性文件被質疑的情況，因此如何保證裁判尺度的統(tǒng)一，防止同案不同判已是司法實務中的關鍵問題。在現(xiàn)有的法律框架下，對規(guī)范性文件一并審查的效力僅限個案，而該文件可以對當事人反復適用，這就意味著在不同地區(qū)、不同層級的法院對同一個規(guī)范性文件提請一并審查，可能造成司法資源的浪費，還會形成“同案不同判”的風險。

（1）建立全國統(tǒng)一的信息共享系統(tǒng)。最高人民法院可以牽頭在內網建立規(guī)范性文件審查的信息共享系統(tǒng)，在法院受理對規(guī)范性文件提起一并審查的案件后，審判流程系統(tǒng)自動對基于同一規(guī)范性文件產生的案件進行關聯(lián)標記，并提示、推送類案。各級法院應將“立案—審查—送達司法建議—制定機關的反饋”等各節(jié)點的信息及文書錄入系統(tǒng)，其他法院在接到一并審查請求的申請后，通過對規(guī)范性文件標題或文號進行搜索，可獲得該規(guī)范性文件是否被其他法院審查、審查結果如何、制定機關反饋情況如何等信息，以便在審查中進行參考。

（2）建立典型案例指導制度。案例指導制度在法院審判工作中一直發(fā)揮著重要作用。通過對疑難復雜、新類型案例的發(fā)布，可規(guī)制法官的自由裁量權、統(tǒng)一裁判尺度、保證司法公正。規(guī)范性文件一并審查制度建立后，司法實踐普遍對此類案件有著困惑和回避，法官不知道怎么判，或因為制定機關行政層級高而不敢判、不能判。通過對選取的486個案例的總結，發(fā)現(xiàn)被質疑的規(guī)范性文件涉及的領域分布比較集中，土地征用、房屋拆遷補償類有208件，占到總體的42.8%，其他主要是養(yǎng)老保險、房屋登記、物價調節(jié)等涉及民生領域的文件。因此，最高人民法院和高級人民法院可以根據(jù)審判實踐的需要，及時發(fā)布典型案例，指導審判工作統(tǒng)一裁判尺度。

3.從“封閉”到“開放”：完善信息公開機制

司法建議書作為司法裁判的擴展和延伸，除一些不宜公開的（如相對人申請不公開，或涉及到工作秘密、內部資料等情況），應當將建議書文本、行政機關反饋的書面答復、行政機關的處理情況予以公開。同時，制定規(guī)范性文件的主體也要公開對司法建議的處理結果。當然，如果受送達機關對該司法建議存有異議，也應建立相應的異議與反饋機制。這是司法公開的應有之義，也可起到對行政機關的督促警示作用。