鄧經(jīng)川，李 云，張 建，蔣 磊

（重慶市規(guī)劃和自然資源調(diào)查監(jiān)測院/自然資源部土地利用重點實驗室重慶研究中心，重慶 401121）

目前，我國正在加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，因此糧食安全至關(guān)重要，而耕地是糧食生產(chǎn)的根基，是保障國家糧食安全的基石[1-3]。我國人多地少的基本國情決定了加強(qiáng)耕地保護(hù)、守好飯碗田，是關(guān)系國計民生的頭等大事[4-5]。黨中央把糧食安全作為治國理政的頭等大事，提出了“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的國家糧食安全戰(zhàn)略。但從第三次全國國土調(diào)查、2020 年度國土變更調(diào)查統(tǒng)計情況看，耕地撂荒、大規(guī)模農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整改變耕地用途、違法違規(guī)建設(shè)占用耕地等問題仍然比較突出，嚴(yán)重沖擊我國耕地保護(hù)紅線[6-7]。本文以重慶市為例，研究西南山區(qū)耕地保護(hù)工作存在的主要問題，針對性地提出對策建議，以期為后續(xù)的山地城市耕地保護(hù)工作提供參考。

1 重慶市耕地保護(hù)現(xiàn)狀

重慶市地處我國西南四川盆地東部、長江上游，東鄰湖北省、湖南省，南接貴州省，西靠四川省，北連陜西省，行政面積8.24 萬 km2。截至2021 年底，重慶市下轄26 個區(qū)、12 個縣，常住人口3 212.43 萬人。據(jù)2020 年度國土變更調(diào)查（城鎮(zhèn)、村莊不打開統(tǒng)計）數(shù)據(jù)，重慶市耕地總面積1 866 061.22 hm2，其中水田、水澆地面積703 318.47 hm2，占該市耕地總面積的37.69%；旱地面積1 162 742.75 hm2，占該市耕地總面積的62.31%。重慶市可長期穩(wěn)定利用耕地面積1 553 038.50 hm2，占該市耕地總面積的83.23%；不適宜穩(wěn)定利用耕地面積313 022.72 hm2，占該市耕地總面積的16.77%。

重慶市耕地特點主要表現(xiàn)在4 個方面。1）耕地比重低，人均耕地少。重慶市耕地面積僅占土地總面積的23%，人均耕地不足700 m2，低于全國平均水平907 m2。2）耕地圖斑破碎、零散。據(jù)2020 年國土變更調(diào)查統(tǒng)計，重慶市1 866 061.22 hm2耕地涉及405.94 萬個圖斑，平均圖斑面積0.46 hm2。其中，小于0.1 hm2的耕地圖斑153.24 萬個，占該市耕地總圖斑數(shù)的37.75%。3）坡耕地比重大，耕地質(zhì)量總體較差。重慶市坡度大于15°的坡耕地731 717.17 hm2，占該市耕地總面積的39.21%，其中25°以上坡耕地328 974.10 hm2，占該市耕地總面積的17.63%。根據(jù)重慶市2019 年度耕地質(zhì)量等別更新成果，耕地主要集中在9～12 等，占該市耕地總面積的80%以上，耕地質(zhì)量總體較差。4）耕地分布不平衡，空間布局上呈現(xiàn)出“西優(yōu)東劣”的特征。數(shù)量上，主城都市區(qū)國土面積占該市總面積的28%，而耕地占總面積的45%，渝東北和渝東南地區(qū)國土面積分別占總面積的48%和24%，而耕地僅占總面積35%和20%。質(zhì)量上，高等地集中分布在主城都市區(qū)，主城都市區(qū)15°以下耕地占比55%，水田占比58%。

2 存在的主要問題

2.1 耕地“非糧化”問題凸顯

重慶市耕地“非糧化”問題主要表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地種植各種經(jīng)濟(jì)作物。近年來，隨著地方政府主導(dǎo)推動特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，社會資本通過流轉(zhuǎn)獲得土地經(jīng)營權(quán)后，片面追求經(jīng)濟(jì)效益，違反相關(guān)規(guī)定隨意在耕地上挖塘養(yǎng)魚或產(chǎn)業(yè)化種植茶葉、果樹、核桃、藥材等非糧食作物，造成耕地耕作層破壞、質(zhì)量下降等一系列問題。據(jù)統(tǒng)計，重慶市近10 年由于土地流轉(zhuǎn)發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品已累計導(dǎo)致百萬畝（1 畝=667 m2）以上的耕地轉(zhuǎn)為園地、林地等其他農(nóng)用地，還存在部分已種植但尚未成園、成林的耕地，此種情況在今后勢必會造成耕地繼續(xù)減少。

2.2 耕地撂荒閑置問題普遍

近年來，由于種植農(nóng)作物效益差、農(nóng)資成本上升等問題，越來越多的農(nóng)村青壯年選擇進(jìn)城務(wù)工，原本的耕地沒有足夠的勞動力耕種，導(dǎo)致土地肥力下降，荒蕪現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。加上重慶市雨水充足，耕地撂荒后快速草叢化、灌叢化，耕地利用價值降低，久而久之水田變旱地、耕地變?yōu)榉歉?。同時，該問題還助推了違法違規(guī)情況產(chǎn)生，由于無人問津、缺乏有效監(jiān)管，本著“使用總比撂荒強(qiáng)”的思想，占用耕地建設(shè)道路、綠化造景等違法違規(guī)用地行為變得“理所當(dāng)然”。

2.3 違法建設(shè)占用耕地難以杜絕

從重慶市“十三五”期間衛(wèi)片執(zhí)法情況看，違法用地主要是地方政府主導(dǎo)的程序性違法，其中重大交通基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)園區(qū)建設(shè)、農(nóng)村公共公益設(shè)施占違法總量的80%以上。部分高速公路、高鐵等重大建設(shè)項目先行用地，不及時辦理用地手續(xù)情況仍然存在。臨時用地未批先用，借用臨時用地之名違規(guī)占用耕地和永久基本農(nóng)田搞永久性建筑時有發(fā)生。以家庭養(yǎng)殖模式為主的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，隨意占用耕地和永久基本農(nóng)田，未辦理備案手續(xù)，難以落實占用補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田。部分設(shè)施農(nóng)用地隨意改變用途，借設(shè)施農(nóng)用地之名行營利之實。

2.4 城市建設(shè)與耕地保護(hù)沖突明顯

重慶市是山地城市、庫區(qū)城市，山地、丘陵多，平地少，易發(fā)多發(fā)地質(zhì)災(zāi)害，還承擔(dān)著國家賦予的長江上游重要生態(tài)屏障建設(shè)重任。除生態(tài)保護(hù)區(qū)域外，城鎮(zhèn)適宜建設(shè)區(qū)與優(yōu)質(zhì)耕地分布區(qū)高度重疊，特別是渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)和渝東南生態(tài)保護(hù)發(fā)展區(qū)由于山地較多，生態(tài)保護(hù)范圍廣，生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大空間矛盾較其他區(qū)域更為突出。據(jù)統(tǒng)計，重慶市城鎮(zhèn)建設(shè)適宜區(qū)范圍內(nèi)含有現(xiàn)狀可穩(wěn)定利用耕地高達(dá)44.98%，未來城鎮(zhèn)建設(shè)勢必會造成耕地減少。

3 原因分析

3.1 耕地保護(hù)意識薄弱

目前，很多基層政府、農(nóng)民對耕地保護(hù)的重要性還停留在“口頭上”，且在具體執(zhí)行中變形走樣，往往是“保護(hù)為發(fā)展讓路”，一切以追求經(jīng)濟(jì)效益為中心[4]。從本質(zhì)上來講，產(chǎn)生這一問題的根本原因是山地城市耕地破碎、地形起伏較大，不適宜機(jī)械化耕種，以至于種糧成本較高，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)成本大于收益的現(xiàn)象。

3.2 耕地共同保護(hù)職責(zé)不清

耕地保護(hù)涉及眾多部門，國家早已明確耕地保護(hù)實行共同責(zé)任機(jī)制，實行黨政同責(zé)，但在具體實施過程中，由于職責(zé)不清，耕地保護(hù)共同責(zé)任難以落地見效[6]。對于違法違規(guī)占用或者破壞耕地開展建設(shè)、在永久基本農(nóng)田上退耕還林還草、流轉(zhuǎn)耕地或永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)等各類活動，誰發(fā)現(xiàn)、誰報告、誰查處、誰整改、誰驗收等不同階段的職責(zé)還不明確，部門間推諉扯皮的情況時有發(fā)生。因此，耕地保護(hù)無法有效形成合力，相應(yīng)的問題也隨之產(chǎn)生。

3.3 山地城市工程建設(shè)成本較高

重慶市地貌類型復(fù)雜多樣，可分為中山、低山、丘陵、臺地、平原等5 類，其中又以中低山為主，該市優(yōu)質(zhì)耕地大多分布在臺地、平原區(qū)域。工程建設(shè)在平整山地、開鑿隧道等復(fù)雜地質(zhì)工程時不僅需要花費大量的時間，而且需要投入大量的人力、物力，造成最終的投資成本過高，而占用平坦區(qū)域的耕地則成本大大降低[8]。因此，用地單位在規(guī)劃布局和用地選址時往往為節(jié)約成本而忽視耕地保護(hù)。

總體來看，耕地保護(hù)存在的問題是多方面的，產(chǎn)生問題的原因也是多方面的。但違法違規(guī)占用只是表面上的問題，且大多違法問題是程序性違法。而耕地“非農(nóng)化”“非糧化”、撂荒和林地不斷侵占才是深層次的問題[6]。因此，重慶市需要建立長效機(jī)制，發(fā)揮各級政府、部門、所有權(quán)人、承包權(quán)人、經(jīng)營者的共同作用，形成合力，從根本上解決耕地保護(hù)的長治久安。

4 對策建議

4.1 完善耕地保護(hù)激勵制度，防止耕地“非糧化”

農(nóng)民是耕地保護(hù)的第一守護(hù)人，農(nóng)民對耕地保護(hù)的意識、態(tài)度和決心很大程度上關(guān)系著耕地保護(hù)最后的成效。而目前耕地出現(xiàn)“非糧化”、撂荒等現(xiàn)象的根本原因還是糧食種植的利益驅(qū)動不足。為此應(yīng)建立耕地保護(hù)激勵機(jī)制，設(shè)立耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)專項資金，明確考核、獎懲細(xì)則，讓農(nóng)民切實感受到耕地保護(hù)、糧食種植所帶來的效益，才能為耕地保護(hù)賦予內(nèi)生動力。

4.2 多措并舉開展撂荒地整治，強(qiáng)化耕地利用引導(dǎo)

重慶市應(yīng)充分挖掘可恢復(fù)為耕地的林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地整治為耕地的潛力資源，按照先易后難的原則優(yōu)先將灌木林等恢復(fù)為耕地。推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、“千年良田”建設(shè)、土地整治等項目和撂荒地統(tǒng)籌利用，將可恢復(fù)為耕地的地類納入工程實施范圍統(tǒng)籌恢復(fù)耕地，實現(xiàn)耕地增量、提質(zhì)增效。通過政策扶持等方式，激勵和動員農(nóng)業(yè)項目業(yè)主、集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民專業(yè)合作社，以及農(nóng)戶個人主動恢復(fù)耕地。對于恢復(fù)的耕地，地方政府應(yīng)加強(qiáng)種植利用指導(dǎo)服務(wù)，通過引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專業(yè)合作社或農(nóng)戶，采取代耕代種、土地流轉(zhuǎn)或托管等方式組織耕種利用，推動耕地保護(hù)可持續(xù)發(fā)展。

4.3 完善耕地監(jiān)測監(jiān)管體系，加強(qiáng)違法用地執(zhí)紀(jì)問責(zé)

對于違法建設(shè)占用耕地難以杜絕的問題，可從兩個方面入手。1）加強(qiáng)耕地監(jiān)測監(jiān)管，全力構(gòu)建耕地全要素、全周期、全鏈條動態(tài)監(jiān)測體系。綜合運(yùn)用GIS、遙感等信息化手段，開展耕地數(shù)量變化及流向監(jiān)測預(yù)警，及時掌握耕地變化情況和種植利用狀態(tài)，發(fā)現(xiàn)問題，及時處置。實現(xiàn)違法違規(guī)占用耕地“早發(fā)現(xiàn)、早制止、早報告，嚴(yán)查處、嚴(yán)整改、嚴(yán)驗收”目標(biāo)。2）加強(qiáng)違法問題的執(zhí)紀(jì)問責(zé)。目前，很多違法占用耕地的案例在后續(xù)處罰中很少有當(dāng)事人因違反土地管理法律法規(guī)受到處分，處理違法占地往往也以罰款為主，補(bǔ)辦手續(xù)了事。處分不能對違法用地單位或者個人起到警示作用，甚至因為違法成本太低，在一定程度上誘發(fā)更多違法占用耕地和永久基本農(nóng)田的行為。因此，解決該問題的核心手段不在于“查”，而在于“處”，重點在于問責(zé)、追責(zé)，特別要加大對項目決策者的問責(zé)力度，這樣才能形成有效威懾，才能有效遏制破壞耕地行為。

4.4 加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌，協(xié)同促進(jìn)保護(hù)與發(fā)展

國土空間規(guī)劃的目的是合理、高效和可持續(xù)地利用土地資源，科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃能有效解決建設(shè)與保護(hù)在空間上的沖突問題，對耕地保護(hù)具有十分重要的作用。因此，重慶市要科學(xué)規(guī)劃農(nóng)業(yè)空間，因地制宜，明確耕地利用優(yōu)先順序，合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。同時，要開展農(nóng)業(yè)空間布局優(yōu)化調(diào)整，有序引導(dǎo)林果業(yè)“上山上坡”，在可墾造耕地的荒山荒坡上發(fā)展林果業(yè)，同時將平壩地區(qū)種植經(jīng)果林木的地塊逐步退出，恢復(fù)耕地屬性，提升耕地規(guī)模化生產(chǎn)經(jīng)營。另外，要嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地，建立建設(shè)項目占用耕地的論證制度，論證占用的每一塊耕地的必要性和合理性。合理引導(dǎo)用地單位優(yōu)化建設(shè)項目選址，盡量避讓優(yōu)質(zhì)耕地和永久基本農(nóng)田，能不占或少占耕地就不多占，能占劣地就不占好地。