譚萬霞，李越開

（廣西師范大學(xué) 法學(xué)院，廣西 桂林 54100）

環(huán)境憲法是指在憲法位階上以環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)和可持續(xù)發(fā)展為目的的規(guī)范依據(jù)[1]。環(huán)境憲法是環(huán)境法律規(guī)范體系中最上位的法律淵源，是根本法和最高規(guī)范，其形式既包括憲法明確表示具有環(huán)境保護(hù)功能的重要條款，也包括憲法之基本原則、基本權(quán)利和國(guó)家機(jī)構(gòu)權(quán)限中有助于環(huán)境保護(hù)之憲法價(jià)值具體化的重要規(guī)范。我國(guó)環(huán)境憲法主要是憲法或憲法修正案中與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的條文。

黨的十八大以來高度重視根本性的環(huán)境問題，強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)、綠色發(fā)展理念和美麗中國(guó)概念的重要性。從2018年修憲所增加的內(nèi)容來看，關(guān)于環(huán)境保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)，學(xué)者們認(rèn)為我國(guó)環(huán)境憲法采取的是國(guó)家義務(wù)的立法模式[2]。但也有學(xué)者主張環(huán)境權(quán)應(yīng)當(dāng)入憲作為環(huán)境法體系的憲法權(quán)利基礎(chǔ)[3]。而問題是，憲法將環(huán)境保護(hù)制定為國(guó)家義務(wù)或基本權(quán)利的功能與效力有何不同？?jī)煞N規(guī)定模式何者更有利于環(huán)境保護(hù)的基本價(jià)值于憲法中真正的實(shí)現(xiàn)？本研究擬根據(jù)“序言”“總綱”“基本權(quán)利”的順序來梳理我國(guó)環(huán)境憲法的規(guī)范基礎(chǔ)，進(jìn)而回答上述問題。

一、憲法序言之環(huán)境憲法

根據(jù)我國(guó)憲法序言規(guī)定，涉及生態(tài)環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展的規(guī)定是“貫徹新發(fā)展理念”和“推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”。新發(fā)展理念為國(guó)家永續(xù)發(fā)展提供指引，“既強(qiáng)調(diào)發(fā)展又重視生態(tài)，協(xié)調(diào)統(tǒng)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)”[4]?！吧鷳B(tài)文明”和“美麗中國(guó)”作為憲法目的和國(guó)家任務(wù)的宣示，要求通過建設(shè)符合美好生活需要的生存空間，保護(hù)人民健康的生存環(huán)境以及提高人民的生活品質(zhì)。

但是憲法序言作為“新發(fā)展理念”“生態(tài)文明”“美麗中國(guó)”的規(guī)范基礎(chǔ)，其所具有的憲法規(guī)范效力在學(xué)術(shù)上不無爭(zhēng)議。我國(guó)憲法序言作為憲法文本的一部分，在整部憲法中可否作為憲法解釋和適用時(shí)的依據(jù)，以及是否具有憲法效力和拘束力的性質(zhì)？有觀點(diǎn)認(rèn)為憲法序言具有高度政治性，所以序言僅有政治宣言的意義。也有觀點(diǎn)認(rèn)為這并不影響其作為憲法規(guī)范具有最高效力的本質(zhì)①憲法序言的效力主要有三種學(xué)說：“無效力說”“有效力說”“部分效力說”，具體的討論請(qǐng)參考：張千帆，《憲法序言及其效力爭(zhēng)議》，載《炎黃春秋》2013年第6期，第4-7頁。。筆者認(rèn)為，憲法序言的規(guī)范效力是毋庸置疑的②誠(chéng)如憲法學(xué)者張翔所言：“序言除了具備一定的規(guī)范效力外，還以宏觀敘事的語言敘述了憲法秩序形成的歷史脈絡(luò)和政治基礎(chǔ)，點(diǎn)明了憲法的建構(gòu)精神和決斷邏輯，兼具規(guī)范意義、解釋意義、教育意義與團(tuán)結(jié)意義”。。但是由于憲法序言過于抽象化，使得難以直接將憲法序言定位于憲法實(shí)施、憲法解釋的基本準(zhǔn)則，必須輔以其他憲法條文才能成為合憲性審查的依據(jù)。所以在憲法序言中確實(shí)難以直接得出國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)的作為或不作為義務(wù)。

二、憲法總綱之環(huán)境憲法

生態(tài)環(huán)境的保護(hù)必須依靠制度和法治。從1979年以來，“我國(guó)環(huán)境法律法規(guī)歷經(jīng)了從無到有、從少到多、從不完善到完善、從制度保守到創(chuàng)新發(fā)展的歷程”，已經(jīng)形成了以憲法為根本的法律體系[5]。在我國(guó)憲法的總綱中，憲法基本原則的規(guī)定與環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明建設(shè)密切相關(guān)。具體來說，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民主權(quán)、依法治國(guó)三大原則的有機(jī)統(tǒng)一，不僅是生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和自然資源的持續(xù)性的憲法保障，而且是新時(shí)代具有中國(guó)特色的生態(tài)保護(hù)制度以及生態(tài)文明制度體系建設(shè)的憲法規(guī)范基礎(chǔ)。

第一，保護(hù)和改善環(huán)境要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則。我國(guó)憲法第1條第2款確定黨的領(lǐng)導(dǎo)原則是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義道路以及確保社會(huì)主義制度作為我國(guó)根本制度不被破壞的基本原則，因此生態(tài)文明的法治建設(shè)同樣離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，同樣要堅(jiān)持以中國(guó)特色社會(huì)主義道路不動(dòng)搖。

第二，保護(hù)和改善環(huán)境要堅(jiān)持人民主權(quán)原則。人民主權(quán)原則確認(rèn)了人民地位具有神圣性、人民意志具有至上性、人民權(quán)力具有本源性的內(nèi)涵[6]。我國(guó)憲法第2條的人民主權(quán)原則的表述是，“一切權(quán)力屬于人民，……依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)”[7]。人民作為國(guó)家的主人，要確保人民不會(huì)因?yàn)榄h(huán)境的破壞難以生存和發(fā)展，并且要努力推進(jìn)人民所處的環(huán)境具有更加清潔、良好的生活品質(zhì)。換言之，人民主權(quán)原則不僅是消極防止人民的生存不能因?yàn)榄h(huán)境污染受到威脅，而且需要積極作為讓“主人翁”居住、生活在符合美好生活需要的空間環(huán)境。

第三，保護(hù)和改善環(huán)境要堅(jiān)持依法治國(guó)原則③從學(xué)理上來說，依法治國(guó)原則與環(huán)境法相關(guān)的內(nèi)容主要有法律保留原則、法律優(yōu)越原則。法律保留原則是人民主權(quán)原則、人權(quán)保障原則與依法治國(guó)原則的必要環(huán)節(jié)，為了確保人民當(dāng)家作主，對(duì)于人民的自由、權(quán)利加以限制當(dāng)然要以“同意”為前提，以示對(duì)人民之基本權(quán)利的尊重。比如當(dāng)環(huán)境保護(hù)涉及人民基本權(quán)利的時(shí)候，行政機(jī)關(guān)只有在法律授權(quán)或具有法律依據(jù)的情況下才可以加以干預(yù)。并且，在環(huán)境法中還強(qiáng)調(diào)旨在防止違法行使國(guó)家權(quán)力的法律優(yōu)越原則，在規(guī)范人民基本權(quán)利時(shí)，縱使是法律授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)、規(guī)章加以規(guī)范的事項(xiàng)，尤其是在關(guān)系到基本人權(quán)的領(lǐng)域中，仍應(yīng)受法律優(yōu)越的限制，不得與憲法和法律相抵觸。。為了防治污染以及提高環(huán)境品質(zhì)，國(guó)家權(quán)力應(yīng)當(dāng)在憲法和法律的范圍內(nèi)有序地行使，預(yù)防、排除和治理破壞環(huán)境和生態(tài)的行為。我國(guó)憲法第5條的依法治國(guó)原則進(jìn)一步闡明，一方面消極地維護(hù)社會(huì)主義法制的尊嚴(yán)，“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”，另一方面則是積極地貫徹依法治國(guó)原則，“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律”。從民主集中制的角度來說，人民通過各級(jí)人民代表大會(huì)行使權(quán)力，選舉產(chǎn)生國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。立法機(jī)關(guān)根據(jù)憲法制定環(huán)境法律和法規(guī)，行政機(jī)關(guān)基于憲法精神，根據(jù)依法行政原則履行生態(tài)保護(hù)之職責(zé)，司法機(jī)關(guān)則給予違反相關(guān)法律法規(guī)的行為實(shí)施一定制裁[8]。

生態(tài)文明和美麗中國(guó)的目標(biāo)就是要促進(jìn)人民享受免于污染的并且符合美好生活需要的生存環(huán)境。在我國(guó)憲法的總綱中，除了基本原則之外，還可以得出與環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明相關(guān)的具體內(nèi)容。我國(guó)憲法第26條第1款規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！本捅Ｗo(hù)生活與生態(tài)環(huán)境而言，可以從消極保護(hù)與積極保護(hù)兩個(gè)面向來加以理解。從消極保護(hù)來說，國(guó)家本身不可以作出污染和破壞環(huán)境的行為；從積極保護(hù)來說，國(guó)家應(yīng)該通過制定法律規(guī)范（立法）以及其他措施來規(guī)范第三人行為，使其不能污染環(huán)境導(dǎo)致人民的環(huán)境權(quán)益遭受侵害。就改善生活與生態(tài)環(huán)境而言，環(huán)境保護(hù)的目的是建設(shè)符合美好生活需要的生存空間，保護(hù)人民健康以及提高人民的生活品質(zhì)，因此具有積極作為的屬性。換言之，憲法總綱要求國(guó)家在環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的問題上，必須預(yù)防人民的生命、健康以及財(cái)產(chǎn)因?yàn)榄h(huán)境污染而遭受損失，并且，更應(yīng)該通過治理逐步改善生態(tài)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)永續(xù)發(fā)展，使人民享有符合美好生活需要的生存環(huán)境。

三、基本權(quán)利之環(huán)境憲法

（一）基本權(quán)利的功能面向

傳統(tǒng)的基本權(quán)利理論認(rèn)為，基本權(quán)利的主要功能是防御國(guó)家的非法侵犯，人民有權(quán)通過請(qǐng)求不作為或排除妨害來防御國(guó)家對(duì)人權(quán)的侵犯。基本權(quán)利提供公民防御國(guó)家不法侵害，原則上公民可以依據(jù)憲法所保障的基本權(quán)利得到排除國(guó)家侵害的法律救濟(jì)。但是人權(quán)的積極作用要求國(guó)家作為，通過服務(wù)、給付的行為保障人權(quán)。因此，學(xué)理上國(guó)家以積極方式滿足人權(quán)或基本權(quán)利被稱之為人權(quán)的“給付功能”或“受益權(quán)功能”。服務(wù)或給付可以分為兩類，一是滿足人民的基本生活的物質(zhì)需要，二是滿足人民的精神、文化生活的需要。總體來說，就是滿足人民美好、幸福的生活需要。在生態(tài)文明建設(shè)方面國(guó)家應(yīng)積極促進(jìn)符合“人的尊嚴(yán)”的生態(tài)環(huán)境和生活方式。

首先，從基本權(quán)利的防御權(quán)功能與環(huán)境保護(hù)的關(guān)聯(lián)來說，主要是要求國(guó)家不作污染或破壞生態(tài)環(huán)境的行為而導(dǎo)致人民基本權(quán)利受損。例如，我國(guó)憲法第13條規(guī)定“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”，由此可以推導(dǎo)出國(guó)家不得破壞生態(tài)環(huán)境造成公民的財(cái)產(chǎn)損失。如果國(guó)家存在造成人民財(cái)產(chǎn)損失的行為，應(yīng)當(dāng)依法予以補(bǔ)償，或者依據(jù)國(guó)家賠償法直接請(qǐng)求國(guó)家賠償。但此時(shí)存在兩個(gè)問題：第一，環(huán)境侵害往往并非來自于國(guó)家，依據(jù)防御權(quán)理論，僅僅就國(guó)家行為作為救濟(jì)的對(duì)象，難以因應(yīng)社會(huì)中復(fù)雜的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，也難以完全實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目的與宗旨。第二，基本權(quán)利的給付功能需要符合具體明確的要件。但是憲法文本未對(duì)“環(huán)境權(quán)”內(nèi)涵加以明確界定，學(xué)界對(duì)其定義、內(nèi)容和限制存在爭(zhēng)議而未形成通說。因此，在環(huán)境權(quán)尚未獨(dú)立作為一項(xiàng)基本權(quán)利的情況之下，仍需要通過人權(quán)保障之國(guó)家義務(wù)來間接論證國(guó)家對(duì)環(huán)境污染行為的作為或不作為義務(wù)。

其次，從基本權(quán)利的受益功能而言，基本權(quán)利是賦予公民有權(quán)利要求國(guó)家提供最低標(biāo)準(zhǔn)的生存條件，即最基本的生存可能。生存權(quán)與自然生態(tài)具有關(guān)聯(lián)，在國(guó)家權(quán)利運(yùn)作上通過基本權(quán)利給付功能的保障，也就是說，國(guó)家通過提供和維護(hù)具體的符合公民身心健康的生活環(huán)境。另外，國(guó)家還應(yīng)該提供事關(guān)生態(tài)環(huán)境的國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行場(chǎng)域，即保障人民參與權(quán)的程序。由于環(huán)境保護(hù)的價(jià)值內(nèi)涵具有不確定性的特點(diǎn)，環(huán)境問題往往涉及復(fù)雜的科學(xué)技術(shù)、風(fēng)險(xiǎn)決策和個(gè)案差異的利益沖突，因此保障參與的程序具有重要意義。

最后，在構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的語境之下，和平、發(fā)展、公平、正義、民主、自由是全人類共同價(jià)值[9]。因此，人權(quán)保障不再止于“要求國(guó)家不作為”的防御功能，轉(zhuǎn)而要求國(guó)家以積極作為的方式發(fā)揮“給付功能”來保障人權(quán)，需要通過人權(quán)合作權(quán)凝聚生態(tài)、環(huán)保、綠色的價(jià)值共識(shí)，滿足多元價(jià)值的需要[10]。

（二）我國(guó)環(huán)境憲法的人權(quán)內(nèi)涵

我國(guó)憲法第33條規(guī)定“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”，環(huán)境污染、生態(tài)破壞會(huì)對(duì)人的生命與健康造成危害，生命權(quán)和生存權(quán)作為最基礎(chǔ)的人權(quán)與之直接相關(guān)。生命權(quán)作為行使其他人身自由與權(quán)利的前提，是憲法秩序最重要的價(jià)值。在社會(huì)主義制度下，生命權(quán)也是生存權(quán)的價(jià)值基礎(chǔ)，通過保障人民的基本生存條件、生存機(jī)會(huì)，以維護(hù)每一個(gè)公民的生命存續(xù)為首要任務(wù)。從國(guó)家義務(wù)的角度來說，尊重和保障公民的生命權(quán)是憲法最基本的價(jià)值要求，其內(nèi)涵主要包括不允許人的生命權(quán)被非法剝奪，以及保障生命之存在。從人類生命、身體健康與生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)聯(lián)來看，生命權(quán)與生存權(quán)必然要以保護(hù)人類賴以生存的生態(tài)系統(tǒng)為前提，比如必須維護(hù)一定的空氣、陽光和水源等自然條件。

除了生命、健康、生存權(quán)可能受到環(huán)境污染的侵犯，環(huán)境保護(hù)與財(cái)產(chǎn)權(quán)也密切相關(guān)。當(dāng)公民的財(cái)產(chǎn)受到侵犯，如果是國(guó)家的非法侵犯可以根據(jù)基本權(quán)利的防御功能請(qǐng)求賠償。但是從德國(guó)基本權(quán)理論來說，侵害源若非源于國(guó)家行為，就不能單純主張基本權(quán)利的防御功能，而是由此衍生的基本權(quán)利給付功能和“客觀價(jià)值秩序”的判斷來劃定國(guó)家保護(hù)和請(qǐng)求國(guó)家給付的義務(wù)。此時(shí)，更應(yīng)重視人民的程序參與權(quán)，國(guó)家可以通過立法程序規(guī)范財(cái)產(chǎn)所有人負(fù)有造成環(huán)境損害的財(cái)產(chǎn)負(fù)擔(dān)義務(wù)，以符合憲法所宣示權(quán)利與義務(wù)一致的原則，這也是國(guó)家對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)合（憲）法的介入行為。本著“一切為了人民”為理念導(dǎo)向的環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)，社會(huì)主義環(huán)境憲法主要通過生存權(quán)以及“受益權(quán)功能”為人民提供適合身心健康生活的生態(tài)環(huán)境。與此同時(shí)，國(guó)家通過協(xié)商民主保證人民參與生態(tài)文明建設(shè)過程的權(quán)利，尤其是關(guān)于具有高度專業(yè)性、風(fēng)險(xiǎn)性的環(huán)境法以及環(huán)境政策的決定與執(zhí)行，更應(yīng)該重視民主參與、科學(xué)論證與依法決策相結(jié)合的意義。

（三）環(huán)境基本權(quán)利的保障進(jìn)路

環(huán)境權(quán)作為人權(quán)值得予以法律化、制度化的保障，在理論上有環(huán)境權(quán)入憲與國(guó)家任務(wù)兩種不同的保護(hù)模式。環(huán)境權(quán)入憲的優(yōu)勢(shì)在于強(qiáng)化國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視，也比較容易獲得人民的支持和認(rèn)同。比如韓國(guó)1987年憲法第35條規(guī)定：“所有國(guó)民享有生活在舒適環(huán)境中的權(quán)利，國(guó)家和國(guó)民要為環(huán)境保護(hù)而努力?！蔽覈?guó)憲法并無環(huán)境權(quán)的規(guī)定，但是生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性已經(jīng)通過憲法序言中“生態(tài)文明”“五位一體”的政治宣示成為國(guó)家的任務(wù)。問題是，我國(guó)憲法是否應(yīng)該采取基本權(quán)利的形式對(duì)“環(huán)境權(quán)”加以規(guī)范？筆者認(rèn)為環(huán)境權(quán)缺乏憲法概念之明確性，不適合作為基本權(quán)利列舉在憲法中。

第一，從環(huán)境權(quán)的法律概念來說，環(huán)境權(quán)的法律概念內(nèi)涵模糊?！碍h(huán)境”之定義的內(nèi)涵、外延在學(xué)理及實(shí)務(wù)上，因?qū)I(yè)領(lǐng)域的不同而見解分殊，因此在內(nèi)容、范圍上缺乏作為法律概念的明確性，也導(dǎo)致環(huán)境權(quán)所保護(hù)的權(quán)利內(nèi)涵缺乏明確性，不符合法明確性原則，容易造成憲法的不安定性。

第二，從環(huán)境權(quán)的功能面向來說，環(huán)境權(quán)的防御功能作用有限。根據(jù)傳統(tǒng)基本權(quán)利理論，環(huán)境權(quán)的功能限于防御國(guó)家的非法侵犯，而難以輻射到私主體第三人?；蛘哒f，基本權(quán)利的“第三人作用”是以憲法價(jià)值判斷為基礎(chǔ)，通過立法者制定法律才能保障環(huán)境權(quán)不僅免受國(guó)家的非法侵犯，也不受私主體的侵犯。況且環(huán)境問題本就不僅歸因于國(guó)家行為，而是來自于其他私主體，因此環(huán)境權(quán)的防御功能并不明顯，沒有作為基本權(quán)利獨(dú)立列舉在我國(guó)憲法第二章的必要。

第三，從環(huán)境權(quán)的價(jià)值內(nèi)涵來說，環(huán)境權(quán)的價(jià)值內(nèi)涵亦非絕對(duì)。并不是所有利用環(huán)境所產(chǎn)生的環(huán)境負(fù)擔(dān)都應(yīng)加以禁止，而需要通過與其他憲法保障的價(jià)值進(jìn)行法益衡量。憲法序言明確要求貫徹新發(fā)展理念，推動(dòng)生態(tài)文明與其他“四個(gè)文明”協(xié)調(diào)發(fā)展。因?yàn)榛緳?quán)利的主要作用是保障公民在憲法上的自由和權(quán)利，然而自然生態(tài)、生活環(huán)境以及空氣、水源等自然資源并非專屬于個(gè)人，本質(zhì)上與個(gè)人主義的人權(quán)基礎(chǔ)理論不相符合。從現(xiàn)實(shí)層面來看，環(huán)境權(quán)絕對(duì)化所要求的保障質(zhì)量畸高，無異于宣告兼顧、包容多元價(jià)值的現(xiàn)況違憲，而如果環(huán)境權(quán)作為基本權(quán)利入憲，那么肯定現(xiàn)狀合憲應(yīng)當(dāng)存續(xù)，則必然與環(huán)境權(quán)的憲法效力自相矛盾。如前所述，因?yàn)榄h(huán)境權(quán)不具有基本權(quán)利應(yīng)有之明確性，因此在人權(quán)保障的執(zhí)行層面易于受阻，會(huì)造成公民徒有形式名義上的環(huán)境權(quán)，而難以向?qū)嵱腥藱?quán)轉(zhuǎn)化的現(xiàn)象，此時(shí)環(huán)境權(quán)的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵則被架空、被形式化。也正因如此，各國(guó)雖承受環(huán)境權(quán)入憲的輿論壓力，也仍然對(duì)“環(huán)境權(quán)”列入憲法的基本權(quán)利清單持保留態(tài)度。

第四，從比較憲法學(xué)的角度來說，德國(guó)基本法并未將環(huán)境保護(hù)視為憲法上公民可以直接請(qǐng)求的基本權(quán)。德國(guó)基本法第20條規(guī)定的間接作為和不作為義務(wù)，是通過立法行為和執(zhí)法行為履行作為和不作為義務(wù)。由于傳統(tǒng)基本權(quán)理論的防御權(quán)功能并不能推導(dǎo)出直接對(duì)抗第三人的基本權(quán)利防御功能，而對(duì)抗私人的環(huán)境破壞行為需要經(jīng)過國(guó)家立法、司法等權(quán)力運(yùn)作排除侵害，這就是通常所說的“基本權(quán)對(duì)于第三人的間接效力”，公民需間接通過國(guó)家的法律、制度、措施（比如民法中公序良俗、誠(chéng)信原則的解釋），使憲法位階的基本權(quán)利在社會(huì)生活中得到貫徹。德國(guó)聯(lián)邦憲法之基本權(quán)利的價(jià)值決定，即國(guó)家對(duì)基本權(quán)利的保護(hù)義務(wù)拘束立法、司法、行政三權(quán)。所以，國(guó)家有保護(hù)基本權(quán)利免受環(huán)境污染之損害的義務(wù)。在“法治國(guó)”原則之下，雖然立法者制定法律有形成空間，但就國(guó)家保護(hù)義務(wù)來說，此種空間則被壓縮，立法者基于義務(wù)制定、公布環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)。對(duì)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)而言，環(huán)境保護(hù)義務(wù)、基本權(quán)的保護(hù)義務(wù)是法律運(yùn)行之適用與解釋所必須尊重的憲法精神。

第五，從基本權(quán)利的客觀價(jià)值來說，基本權(quán)利表現(xiàn)的形式并非個(gè)人權(quán)利，而是“價(jià)值體系”或“價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)”。德國(guó)憲法學(xué)稱之為“客觀的基本規(guī)范”，也就是行使國(guó)家公權(quán)力和公民權(quán)利時(shí)應(yīng)該共同追求的目標(biāo)?；緳?quán)客觀規(guī)范的功能是要求國(guó)家權(quán)力保障公民基本權(quán)利完整存續(xù)的義務(wù)，就是保障公民權(quán)利免受第三人的侵犯[11]?；诖丝梢宰C成使公民免遭私人之環(huán)境污染侵害的國(guó)家義務(wù)。具言之，立法權(quán)負(fù)責(zé)制定具體的、詳細(xì)的、符合環(huán)境保護(hù)目的的法律規(guī)范防范污染、維護(hù)自然生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展；行政權(quán)應(yīng)尊重憲法精神、依據(jù)法律落實(shí)環(huán)境生態(tài)保護(hù)義務(wù)，保護(hù)基于專業(yè)制定環(huán)境計(jì)劃來進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的前瞻規(guī)劃；司法權(quán)也應(yīng)尊重憲法精神和法律規(guī)定，對(duì)危害生態(tài)環(huán)境和侵犯環(huán)境權(quán)利的行為進(jìn)行司法審查。

因此，環(huán)境保護(hù)問題應(yīng)在憲法現(xiàn)有的基本權(quán)利保護(hù)的體系內(nèi)涵基礎(chǔ)上加以充實(shí)或重構(gòu)，通過憲法體系的客觀規(guī)范內(nèi)容以及價(jià)值決定的方式，成為國(guó)家權(quán)力義務(wù)的一部分，而非憲法基本權(quán)利。無論是學(xué)理還是實(shí)務(wù)上，基于既存的憲法基本權(quán)利體系，借由法學(xué)理論的建構(gòu)，不難得出符合生態(tài)文明宗旨的規(guī)范基礎(chǔ)，也可避免口號(hào)式的“環(huán)境權(quán)”徒有其表、內(nèi)涵空洞。本研究認(rèn)為憲法應(yīng)當(dāng)盡量避免增設(shè)僅有政治宣示意義的環(huán)境權(quán)。因?yàn)閼椃ㄒ?guī)范的內(nèi)涵常常在時(shí)空變幻下發(fā)生變遷，所以唯有釋憲者難以通過限縮解釋或擴(kuò)大解釋的方法調(diào)整環(huán)境憲法的適應(yīng)性，才有必要從憲法修改的方向著手解決環(huán)境保護(hù)之憲法意義的問題。

四、國(guó)家機(jī)構(gòu)之環(huán)境憲法

（一）國(guó)家權(quán)力之雙重體系

關(guān)于環(huán)境保護(hù)的國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)劃分需遵循垂直與水平雙重體系加以分析。在垂直的權(quán)力關(guān)系上，地方在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，分級(jí)、分工行使國(guó)家權(quán)力。在水平的權(quán)力分工上，全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)，地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)政府是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)，監(jiān)察委員會(huì)是監(jiān)察機(jī)關(guān)，人民法院是審判機(jī)關(guān)，人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。

根據(jù)憲法第62條、67條中全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的職權(quán)規(guī)定，可知全國(guó)人大有權(quán)制定涉及環(huán)境保護(hù)的基本法律，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)制定涉及環(huán)境保護(hù)的除基本法律以外的其他法律，以及在不與法律原則相抵觸的前提下，補(bǔ)充和修改全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律[12]。根據(jù)憲法第89條第（六）項(xiàng)的規(guī)定，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)，根據(jù)憲法和《立法法》的規(guī)定，國(guó)務(wù)院可以根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)。

在地方制度方面，憲法并未明文列舉環(huán)境保護(hù)的職責(zé)權(quán)限歸屬，但是根據(jù)憲法第三章第五節(jié)的概括規(guī)定分析，在憲法第99條對(duì)地方人大權(quán)限的規(guī)定為“地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行；依照法律規(guī)定的權(quán)限，通過和發(fā)布決議，審查和決定地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)的計(jì)劃”，憲法第107條規(guī)定了縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作。憲法第三章第六節(jié)規(guī)定了民族自治地方及民族自治機(jī)關(guān)的職責(zé)與權(quán)限。上述中央與地方關(guān)于環(huán)境保護(hù)所列舉的立法權(quán)與執(zhí)行權(quán)，間接和環(huán)境保護(hù)相關(guān)，在民主集中制原則的框架下運(yùn)行。

進(jìn)一步來說，《立法法》規(guī)定的地方立法權(quán)中，“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)”；“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”；“經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施”；“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例”。為兼顧地方治理與法制體系統(tǒng)一之間的關(guān)系以及權(quán)限劃分的明確標(biāo)準(zhǔn)提供了必要的基準(zhǔn)。

（二）環(huán)境保護(hù)之兩項(xiàng)原則

1.合作原則

因?yàn)槿祟惿顭o時(shí)無刻不在利用、消耗資源與環(huán)境，因此也不可避免地對(duì)生存環(huán)境產(chǎn)生不利影響。所以說，面對(duì)環(huán)境保護(hù)之國(guó)家任務(wù)的新課題，與其環(huán)境保護(hù)單純依靠國(guó)家的義務(wù)和責(zé)任，或者僅僅依靠經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的力量實(shí)現(xiàn)“美麗中國(guó)”的設(shè)想，毋寧是需要相關(guān)力量的共同合作。因此國(guó)家權(quán)限分配和設(shè)計(jì)應(yīng)考慮“合作原則”?！昂献髟瓌t”的內(nèi)涵是要求國(guó)家、企業(yè)和公民共同創(chuàng)造、維護(hù)人類和大自然和諧共存的關(guān)系，創(chuàng)造滿足現(xiàn)在、將來的社會(huì)發(fā)展以及美好生活需要的環(huán)境，促進(jìn)環(huán)境的保護(hù)與改善。

合作原則適用于國(guó)家權(quán)力和機(jī)關(guān)權(quán)限的內(nèi)部分配關(guān)系的環(huán)境保護(hù)功能。傳統(tǒng)水平權(quán)力分工中，立法、司法、行政三權(quán)以傳統(tǒng)的消極分立制衡原則為主導(dǎo)，應(yīng)轉(zhuǎn)向職權(quán)分配原則，即積極以“組織和功能為導(dǎo)向的權(quán)力分立”為原則，作為國(guó)家履行環(huán)境保護(hù)任務(wù)時(shí)權(quán)限分配的原則。在中央和地方的權(quán)力關(guān)系中，應(yīng)優(yōu)先考慮地方事務(wù)，像環(huán)境保護(hù)這種與人民居住環(huán)境緊密相關(guān)的事務(wù)，應(yīng)該保障地方依據(jù)人民參與意見形成符合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)和需要的環(huán)境法律、規(guī)章來發(fā)揮治理效能。并且，事關(guān)全局、全國(guó)的“重大事項(xiàng)”，比如制定統(tǒng)一的環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)限，也應(yīng)保護(hù)地方享有參與決定權(quán)。中央行使立法權(quán)時(shí)，未必要采取事無巨細(xì)的立法模式，除了顧及基本原則之外，應(yīng)采取“框架立法”“基準(zhǔn)立法”等規(guī)范方式，重點(diǎn)在于敦促和監(jiān)督地方基于地方特點(diǎn)和需要的考慮，在框架內(nèi)、基準(zhǔn)上，細(xì)密、嚴(yán)格地細(xì)化和執(zhí)行。

2.兼顧原則

從生態(tài)文明入憲的角度來說，生態(tài)文明屬于綱領(lǐng)性的憲法規(guī)范，國(guó)家以此為發(fā)展目標(biāo)，行使國(guó)家權(quán)力不得明顯違背與生態(tài)文明相關(guān)的規(guī)定與精神。我國(guó)憲法第26條明文規(guī)定的環(huán)境保護(hù)原則，雖未將環(huán)境保護(hù)作為基本權(quán)利，但即便如此，并不妨礙憲法規(guī)范對(duì)于生命權(quán)、生存權(quán)、自由權(quán)乃至幸福生活的予以實(shí)質(zhì)性保障，生態(tài)文明對(duì)于基本權(quán)利保護(hù)的法理提供了重要的指導(dǎo)方針和憲法座基，這也是國(guó)家任務(wù)的意義所在。由此可見，環(huán)境保護(hù)原則作為國(guó)家任務(wù)，對(duì)于受污染侵害的人民來說，可以補(bǔ)充基本權(quán)利的功能；對(duì)于個(gè)人、社會(huì)和組織等環(huán)境污染者來說，可以限制基本權(quán)利的功能。

因此，生態(tài)文明并非絕對(duì)的憲法價(jià)值，而是具有相對(duì)性，憲法之生態(tài)文明、環(huán)境保護(hù)原則不應(yīng)與其他憲法核心價(jià)值、基本原則相抵牾。換言之，生態(tài)文明仍需以“人的尊嚴(yán)”和人性價(jià)值為基礎(chǔ)，環(huán)境保護(hù)原則也必須堅(jiān)持“以人民為中心”的理念。憲法序言中規(guī)定“物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展”，筆者認(rèn)為可以稱之為“兼顧原則”，在此基礎(chǔ)之上對(duì)“環(huán)境保護(hù)原則”加以解釋，應(yīng)當(dāng)注意避免消極、片面的理解，國(guó)家權(quán)力行使應(yīng)當(dāng)注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)以及政治、社會(huì)、精神文明建設(shè)之間的平衡。從世代正義的角度來說，現(xiàn)實(shí)情況時(shí)常難以兼顧，此時(shí)有必要優(yōu)先考慮生態(tài)文明價(jià)值，因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境是當(dāng)代人與未來人共享的生存基礎(chǔ)，環(huán)境保護(hù)原則在時(shí)間維度上不僅代表著現(xiàn)存的全人類以及各國(guó)人民的共同利益，也蘊(yùn)涵著對(duì)未來世代的保護(hù)責(zé)任。誠(chéng)然，憲法并未對(duì)此加以規(guī)定，但是在生態(tài)文明的基本內(nèi)涵中，應(yīng)涵蓋這種理念。也就是說，憲法追求的是永續(xù)發(fā)展的環(huán)境開發(fā)、利用與保護(hù)的和諧秩序，包含了對(duì)未來人類可持續(xù)發(fā)展“兼顧”的責(zé)任。

（三）國(guó)家機(jī)構(gòu)的三權(quán)分工

憲法所規(guī)范的對(duì)象主要是國(guó)家的公權(quán)力機(jī)關(guān)，包括立法、行政、司法。也就是說，國(guó)家作為生態(tài)文明的建設(shè)者和環(huán)境保護(hù)義務(wù)的承擔(dān)者，無論中央與地方的各級(jí)國(guó)家公權(quán)力主體均受其拘束。

首先，從立法權(quán)來說，我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度。生態(tài)文明建設(shè)以及環(huán)境保護(hù)原則要通過立法者根據(jù)憲法精神制定法律加以實(shí)現(xiàn)，行政執(zhí)行與司法審查在憲法和法律的框架下具體化。如果將生態(tài)文明、環(huán)境保護(hù)視為人民對(duì)立法者的授權(quán)，那么憲法就是授權(quán)立法的規(guī)范基礎(chǔ)。立法者由此獲得廣闊的立法裁量空間，應(yīng)當(dāng)基于生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的精神制定環(huán)境法律，并使其具有規(guī)范性以及拘束力。換言之，憲法賦予了立法機(jī)關(guān)環(huán)境立法之職責(zé)，立法機(jī)關(guān)必須通過立法來保護(hù)和改善人民的生存、生態(tài)環(huán)境，尤其是避免人民之生存、發(fā)展因?yàn)榄h(huán)境污染受到威脅或阻礙。

其次，從行政權(quán)來說，行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法行政。憲法之環(huán)境保護(hù)原則直接規(guī)范的對(duì)象是立法機(jī)關(guān)及其立法職責(zé)，進(jìn)而通過法律位階的環(huán)境法間接規(guī)范行政權(quán)和行政機(jī)關(guān)。環(huán)保部門適用法律時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循環(huán)境憲法、環(huán)境法律的約束，制定下位法、解釋法律概念、確定裁量基準(zhǔn)。惟其如此，不僅保障憲法位階的生態(tài)文明、環(huán)境保護(hù)等法益，而且避免行政權(quán)擴(kuò)大造成基本權(quán)利侵害，即禁止不足同時(shí)禁止過度。

再次，從司法權(quán)來說，司法改革應(yīng)以保障人權(quán)為中心。司法機(jī)關(guān)作為法律的捍衛(wèi)者，在作出與環(huán)境侵權(quán)有關(guān)的判決時(shí)，“以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩”。司法機(jī)關(guān)解釋、適用法律的核心目的在于維護(hù)公民的合法權(quán)益，尤其是基本人權(quán)。因此，雖然司法機(jī)關(guān)并非以憲法條文作為直接裁判依據(jù)，但是司法解釋、裁判說理應(yīng)當(dāng)根據(jù)“保障人權(quán)”的憲法精神進(jìn)行。如此，方能在每一件個(gè)案中體現(xiàn)公平正義，無論是民事、刑事、行政訴訟的涉環(huán)境案件，司法機(jī)關(guān)都應(yīng)肩負(fù)起以司法護(hù)人權(quán)的憲法職責(zé)以及人權(quán)保障義務(wù)。

綜上所述，無須諱言的是，憲法之生態(tài)文明與環(huán)境保護(hù)原則并非公法之主觀權(quán)利。但就整體和長(zhǎng)期來看，生態(tài)文明入憲具有提綱挈領(lǐng)的引導(dǎo)作用，環(huán)境保護(hù)原則為環(huán)境法體系化發(fā)展提供了憲法“源動(dòng)力”，二者共同組成了“美麗中國(guó)”憲法的堅(jiān)固基石。從“美麗中國(guó)”概念來說，根本訴求是將免于污染的健康生態(tài)環(huán)境作為國(guó)家發(fā)展的本質(zhì)目的和價(jià)值座基。因此，有學(xué)者主張“完善環(huán)境訴訟程序立法；加強(qiáng)環(huán)境司法能動(dòng)原則上的制約，以克制為前提、堅(jiān)持合法性和合理性原則；建立法院內(nèi)外監(jiān)督約束機(jī)制以及健全案件責(zé)任終身制”，最終目的是為了保障公民的環(huán)境權(quán)益的同時(shí)，還能兼顧社會(huì)各方面利益[13]?？偠灾?，構(gòu)建社會(huì)主義生態(tài)文明憲法秩序，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國(guó)三原則相統(tǒng)一為前提，堅(jiān)持習(xí)近平綠色發(fā)展理念，將為人民謀幸福作為價(jià)值追求，兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)，為人民提供更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品，既為當(dāng)代，也為后代謀幸福，實(shí)現(xiàn)民族的永續(xù)發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。

五、結(jié)論

通過對(duì)我國(guó)環(huán)境憲法的體系性分析，可以得到以下結(jié)論：

第一，我國(guó)環(huán)境憲法是改革開放以來，吸收現(xiàn)代憲法、社會(huì)主義憲法的先進(jìn)理念并予以實(shí)證化的結(jié)晶，符合中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家的基本定位，并且順應(yīng)了國(guó)際社會(huì)民主、法治、綠色、永續(xù)的發(fā)展潮流。生態(tài)文明、環(huán)境保護(hù)的價(jià)值在我國(guó)憲法中得以明示，在憲法位階上受到保障。

第二，我國(guó)憲法理論在基本權(quán)利的論述上，不同于傳統(tǒng)防御權(quán)功能的看法，基本權(quán)利功能明顯不限于國(guó)家侵害行為。因?yàn)槲廴菊卟⒉幌抻趪?guó)家，大多數(shù)情況下企業(yè)、私人才是主要的污染來源，因此憲法基本權(quán)利的積極功能在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的問題上受到重視。雖然在環(huán)境保護(hù)方面，基本權(quán)利的第三人作用理論和“憲法價(jià)值秩序”論的法治模式未必可行。應(yīng)當(dāng)采取相對(duì)符合我國(guó)國(guó)情和中國(guó)特色的進(jìn)路，明確國(guó)家機(jī)關(guān)以及中央和地方的環(huán)境保護(hù)的職權(quán)歸屬，使各級(jí)政府環(huán)境保護(hù)的立法執(zhí)行獲得堅(jiān)實(shí)的憲法規(guī)范基礎(chǔ)，促進(jìn)政府和全社會(huì)對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視與合作。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注重當(dāng)代人與未來人的世代正義。

第三，憲法作為環(huán)境法的淵源，環(huán)境憲法序言在憲法條文、體系的相互配合下，由立法者、行政權(quán)、司法權(quán)尊重和依循憲法精神進(jìn)行環(huán)境法規(guī)的制定、執(zhí)行和裁判工作，統(tǒng)合環(huán)境法資源作為具體環(huán)境法律、法規(guī)、政策制定、執(zhí)行與裁判的重要依據(jù)。

第四，我國(guó)作為處于社會(huì)主義初級(jí)階段的發(fā)展中國(guó)家，在憲法文本中提綱挈領(lǐng)的宣示建設(shè)“生態(tài)文明”“美麗中國(guó)”，在憲法之最高位階顯示了環(huán)境保護(hù)的決心。雖然環(huán)境污染和自然生態(tài)破壞的形勢(shì)不容樂觀，但是堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路和完善環(huán)境法治體系能夠保護(hù)和創(chuàng)造我們的“綠水青山”，實(shí)現(xiàn)和滿足人民“美好生活”的現(xiàn)實(shí)需要。