體教融合背景下取消體育特長生升學(xué)加分政策的理論審視與實踐反思

蔣亞斌，張恩利，康博華

(1.上海體育學(xué)院休閑學(xué)院，上海200438；2.西安體育學(xué)院體育經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，陜西西安710068；3.西安體育學(xué)院研究生部，陜西西安710068)

2021年9月24日，教育部聯(lián)合國家體育總局下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善和規(guī)范高校高水平運動隊考試招生工作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，一時間競技體育后備人才高質(zhì)量培養(yǎng)、運動員教育招生考試制度改革等話題再次引發(fā)了社會熱議。2018年教育部就曾印發(fā)《關(guān)于做好2018年普通高校招生工作的通知》和《關(guān)于做好2018年普通中小學(xué)招生入學(xué)工作的通知》兩份文件，對體育特長生招生制度進(jìn)行了大幅改革:前者提出將“全面取消包括體育特長生在內(nèi)的五項全國性高考加分項目”[1]；后者則明確將逐步取消義務(wù)教育階段的“地方性特長生加分、壓縮招生規(guī)模，直至2020年全面取消招生”[2]。

本著促進(jìn)青少年運動員學(xué)生全面發(fā)展、推動國民教育公平化的初衷，體育特長生加分政策曾被寄予厚望。但是在政策執(zhí)行中不斷衍生出的各種招生舞弊問題不僅嚴(yán)重違背了政策的設(shè)立初衷，而且在一定程度上破壞了教育公平。雖然取消體育特長生升學(xué)加分能消解因該政策施行所致的招生舞弊，但由此也造成了體育特長生受教育機會分配不均等新問題。為此，國家體育總局聯(lián)合教育部出臺的《深化體教融合促進(jìn)青少年健康發(fā)展的意見》強調(diào)，將“研究制定針對體育特長學(xué)生的評價、升學(xué)保障等政策”[3]，進(jìn)而又頒布《指導(dǎo)意見》，以體育特長生文化課考試成績要求為切入點，對高水平運動員招生制度進(jìn)行改革[4]。為實現(xiàn)教育公平，提高體育后備人才培養(yǎng)質(zhì)量，有必要厘清取消升學(xué)加分政策的目的，并完善體育特長生招生制度，依法保障體育特長生合法權(quán)益。

1 體育特長生升學(xué)加分政策歷史沿革與客觀評價

1.1 體育特長生升學(xué)加分政策的歷史沿革

體育特長生是指在普通教育體系中的具有某種體育技能專長的學(xué)生，而高水平運動員則是指從體育特長生群體中進(jìn)一步優(yōu)選出來的、競技運動水平更高的運動員學(xué)生。回溯體育特長生升學(xué)加分政策的歷史沿革，其前身是20世紀(jì)50年代實行的“對革命干部和革命軍人、兄弟民族學(xué)生以及華僑學(xué)生等群體優(yōu)先錄取的教育政策”[5]。而在高考制度逐步恢復(fù)后，我國便開始推行面向三好學(xué)生、藝體特長生等群體的具有明顯“照顧”傾向的高考加分政策。1983年，原國家教委開始推行對獲得地區(qū)級以上層次體育競賽前幾名的、考分達(dá)到規(guī)定分?jǐn)?shù)線的應(yīng)屆考生提檔錄取的招生政策。1987年，原國家教委印發(fā)了《普通高等學(xué)校招生暫行條例》，提出“獲國家二級運動員及以上稱號的考生，可降分投檔”[6]。沿承高考改革的有關(guān)指示精神，我國教育行政部門于后續(xù)實踐中，在義務(wù)教育階段也依次建立起了具有各自階段特征的體育特長生選拔及加分制度。同時，為兼顧教育事業(yè)發(fā)展的區(qū)域性差異，國家還允許各個省市地方可在統(tǒng)一的政策要求指導(dǎo)下，逐步探索并制定相應(yīng)的地方性加分辦法。自此，貫穿我國整個教育制度的特長生加分政策體系得以形成。而作為一項補充性政策，體育特長生升學(xué)加分政策的施行一定程度上促進(jìn)了我國教育事業(yè)的公平發(fā)展，為我國體育事業(yè)的蓬勃興起培育了一大批優(yōu)秀人才。

1.2 體育特長生升學(xué)加分政策的異化與調(diào)整

在體育特長生升學(xué)加分政策的執(zhí)行過程中，因各地執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的差異與監(jiān)督機制的缺位，體育特長生“資格造假”“違規(guī)替考”“集體作弊”等現(xiàn)象屢禁不絕。例如在2009年年底和2010年年初，上海、廈門兩項馬拉松賽事中出現(xiàn)的“集體騙取高考加分”的作弊事件；2009年，浙江某中學(xué)多名領(lǐng)導(dǎo)干部子女和教師子弟違規(guī)申報航模項目高考體育特長生加分的事件[7]。多數(shù)作弊事件背后伴隨著“行政權(quán)力尋租”的問題，嚴(yán)重擾亂了國家教育招生秩序，損害了國民教育的公平性和政府公信力，使得升學(xué)加分政策異化為部分特權(quán)階級群體謀取不正當(dāng)利益的工具，與制度初衷漸行漸遠(yuǎn)。

基于此，國家開始對體育特長生升學(xué)加分政策進(jìn)行調(diào)整與完善。2010年，教育部等五部委聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于調(diào)整部分高考加分項目和進(jìn)一步加強管理工作的通知》(教學(xué)〔2010〕10 號)，調(diào)整并限制了部分體育特長加分項目與加分分值。2014年，《關(guān)于進(jìn)一步減少和規(guī)范高考加分項目和分值的意見》(教學(xué)〔2014〕17 號)和《國務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實施意見》(國發(fā)〔2014〕35 號)兩部政策文件相繼出臺，對體育特長生考生加分的資格認(rèn)定及具體的審核工作提出了要求，進(jìn)一步縮減體育特長生的加分項目，規(guī)范體育特長生加分政策的執(zhí)行。2018年，教育部下發(fā)《關(guān)于做好2018年普通高校招生工作的通知》(教學(xué)〔2018〕2 號)的文件，全面取消了體育特長生的高考加分。

1.3 體育特長生升學(xué)加分政策的客觀評價

體育特長生升學(xué)加分政策作為一種引導(dǎo)學(xué)校體育發(fā)展、規(guī)范體育后備人才培養(yǎng)的準(zhǔn)則依據(jù)，其施行主要涉及學(xué)校體育工作的開展與體育特長生的培養(yǎng)兩個方面。

從促進(jìn)學(xué)校體育工作的層面來看，體育特長生加分政策的實施激勵了我國學(xué)校體育工作的開展。客觀上，我國以教育考試為基本形式的人才選拔制度，分?jǐn)?shù)仍是最為直接的衡量學(xué)生“優(yōu)劣”的標(biāo)準(zhǔn)。在“高考指揮棒”的引導(dǎo)下，無論是社會、學(xué)校，還是學(xué)生和家長，都會對體育運動的重要價值產(chǎn)生新的認(rèn)識。所以，體育特長生升學(xué)加分政策的實施，既能推動體育與教育部門的有機結(jié)合、拓寬競技體育人才選拔渠道，也顯著提升了學(xué)校體育工作開展的質(zhì)量和效益。如體育特長生在學(xué)校體育競賽中所展現(xiàn)出的堅持不懈、頑強拼搏的體育精神，一旦形成榜樣效應(yīng)便能夠激發(fā)起周圍學(xué)生的體育參與興趣，帶動普通學(xué)生的體育參與。

而從體育特長生培養(yǎng)層面來看，升學(xué)加分政策對其受教育權(quán)的保障效力則相對有限?？陀^存在的學(xué)訓(xùn)矛盾決定了青少年運動員可用于文化課學(xué)習(xí)的時間相對較少，可享受的各類文化教育資源也較為缺乏。因此相較于普通學(xué)生，多數(shù)青少年運動員都存在文化教育知識基礎(chǔ)薄弱、個人綜合素養(yǎng)不高的問題。體育特長生升學(xué)加分政策的確立意圖通過文化考試分?jǐn)?shù)線降低(或加分)的方式，給予相對弱勢的運動員適當(dāng)?shù)摹罢疹櫋?，進(jìn)而在教育招生考試中體現(xiàn)不同學(xué)生群體之間的教育公平及受教育權(quán)的合理分配，確保運動員能夠真正享有接受更高層次教育的權(quán)益。也正是憑借這樣一套特殊的秩序和規(guī)則體系的構(gòu)建，使得來自體育與教育兩個獨立系統(tǒng)的學(xué)生在接受考試選拔時能處于一種相對的公平地位，實現(xiàn)對青少年運動員受教育權(quán)的合理救濟(jì)。但取消這種必要的合理救濟(jì)后，是否還能有效維護(hù)教育公平，有待觀察。

2 取消體育特長生升學(xué)加分政策的理論審視

政策從其誕生、發(fā)展直至終止(取消)，均依從著公共問題本質(zhì)的變化及社會外部環(huán)境的改變而調(diào)整或終止[8]。由此，對一項公共政策終止的理論審視至少應(yīng)涉及政策本體和政策終止行為兩個層面。

2.1 體育特長生升學(xué)加分政策的合法性不足

公共政策學(xué)認(rèn)為，政策合法性是決定其效力的關(guān)鍵。政策合法性評價一般可從政策主體、內(nèi)容及其執(zhí)行程序等方面綜合展開[9]。

1)政策主體合法性。政策主要包括政策制定與執(zhí)行兩大主體，二者合法性問題貫穿政策始終。對體育特長生升學(xué)加分政策而言，其制定與執(zhí)行主體均存在不同程度的合法性不足。前者，即制定主體問題。加分政策的制定決策權(quán)本質(zhì)上歸屬于教育部，但隨著教育分權(quán)的不斷深化，各級省市教育部門，包括高等院校所擁有的教育自主權(quán)不斷增強，各地、各校均可根據(jù)現(xiàn)實需要，依法依規(guī)頒行相應(yīng)的地區(qū)性政策，因此存在“政出多門”的現(xiàn)象。與此同時，各地在出臺相應(yīng)的政策時，并未充分依據(jù)地區(qū)實情，且未嚴(yán)格履行公共政策制定的應(yīng)有程序，導(dǎo)致政策法理依據(jù)相對不足，政策效力不強。例如貴州省等地已按照指示精神發(fā)布了相關(guān)通知，將全面取消本省的體育特長生招生[10]；而部分省市直到2021年仍在出臺關(guān)于體育特長生招生的政策文件，“央地沖突”明顯[11]。受前者影響，加分政策執(zhí)行主體也呈現(xiàn)出多元的特點。國家教育(體育)部門、地方教育(體育)部門和高等院校等執(zhí)行主體均具有一定的政策自主權(quán)限，導(dǎo)致主體間權(quán)責(zé)邊界模糊、管轄范圍重合，給政策執(zhí)行監(jiān)管帶來困難，嚴(yán)重阻礙了政策效益的產(chǎn)出。

2)政策內(nèi)容合法性。內(nèi)容合法是政策合法的核心要義。政策內(nèi)容合法首先要合乎功利性標(biāo)準(zhǔn)，即能夠回應(yīng)受眾需求；其次要合乎價值性，即符合社會基本價值取向和社會觀念；最后是應(yīng)符合社會發(fā)展規(guī)律[9]。以此審視體育特長生升學(xué)加分政策，作為國家教育招生考試制度中的一項配套政策，其初衷是為了促進(jìn)國民教育公平，并兼顧體育后備人才培養(yǎng)，因此在政策內(nèi)容的合功利性與合價值性上，符合社會現(xiàn)實需要，順應(yīng)了國家發(fā)展訴求。但由于升學(xué)加分政策本身及其橫向制度的設(shè)計并不完善，導(dǎo)致政策施行僅能體現(xiàn)為“成績面前，人人平等”的簡單處理邏輯[12]，未能真正促進(jìn)國民教育的公平和體育后備人才的全面培養(yǎng)，故難以有效契合社會公平公正的價值追尋與社會現(xiàn)實發(fā)展規(guī)律。

3)政策執(zhí)行程序合法性。執(zhí)行程序的合法是指公共政策從其醞釀到實施直至終止，其間所有的環(huán)節(jié)均需符合法律規(guī)定，是政策執(zhí)行合法的基本前提[9]。缺失程序合法這一環(huán)，公共政策將演化為少數(shù)社會精英的決策行為。進(jìn)而由決策者個人能力的局限性、固有的逐利性心理等因素導(dǎo)致的政策負(fù)面效益將無限放大，嚴(yán)重?fù)p害社會大眾的應(yīng)有權(quán)益，使公共政策成為社會極少數(shù)人的“牟利工具”，政策“公共性”難以保障。

2.2 取消升學(xué)加分政策行為的合法性與合理性不足并存

2.2.1 取消升學(xué)加分政策行為的合法性不足，體育特長生教育權(quán)益受損 取消體育特長生加分政策主要關(guān)涉運動員教育公平的問題。教育公平的基本理念是“讓每個學(xué)生都能獲得優(yōu)質(zhì)且均衡的教育資源，以實現(xiàn)機會公平向過程公平，再到結(jié)果公平的轉(zhuǎn)變”[13]?！吨腥A人民共和國憲法》《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》等法律法規(guī)明確賦予了運動員平等接受教育的權(quán)利，即體育特長生與普通學(xué)生一樣具有平等接受教育的能力與資格[14]。但是公民依法享有受教育權(quán)的前提是國家能夠履行為其提供受教育條件和機會的法定義務(wù)。而客觀存在的學(xué)訓(xùn)矛盾卻阻礙了這種法定權(quán)利向現(xiàn)實權(quán)益的轉(zhuǎn)化，體育特長生法定的受教育權(quán)與教育機會公平分配的權(quán)益未能實現(xiàn)。究其原因如下:

1)取消特長生升學(xué)加分政策與體育后備人才培養(yǎng)的立法精神相違背?！耙坏肚小笔降厝∠咔址噶饲嗌倌陮W(xué)生運動員的主體權(quán)利，特別是參與體育運動訓(xùn)練的權(quán)益?！吨腥A人民共和國體育法》《中華人民共和國義務(wù)教育法》和《學(xué)校體育工作條例》等法律法規(guī)對學(xué)生運動訓(xùn)練權(quán)益的保障工作有明確的規(guī)定，體育特長生作為參與運動訓(xùn)練的重要主體之一，理應(yīng)有權(quán)享受法律的保障。而取消體育特長生升學(xué)加分政策乃至取消招生多是出于對國民教育公平的維護(hù)、杜絕教育腐敗等，并未考慮體育后備人才高質(zhì)量培養(yǎng)的問題。換言之，豐富體育后備人才培養(yǎng)渠道、擴大后備力量選材范圍與實踐中的收緊體育特長生招生政策之間存在一定的矛盾沖突。

2)取消升學(xué)加分政策引發(fā)體育特長生升學(xué)渠道窄化和平等升學(xué)權(quán)益受限的隱性問題。國家應(yīng)對加分政策執(zhí)行異化的策略是出臺相應(yīng)補充政策以進(jìn)行規(guī)范和完善，但制度沿革遺留的“路徑依賴”問題使得原來出臺的多數(shù)限制條件均在新政中得以留存。例如對體育特長生加分項目的限制，這種限制首先體現(xiàn)在對可招生運動項目方面。2010年，教育部下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整部分高考加分項目和進(jìn)一步加強管理工作的通知》，保留了田徑、足球等8 個體育項目的特長生高考加分[15]。而根據(jù)2020年公布的情況來看，具備高校高水平運動隊建設(shè)資格的運動項目也主要集中在這8 項，諸如冰雪運動、跆拳道等受眾范圍較小的項目鮮有開設(shè)[16]。因此對從事此類運動的體育特長生而言，明顯存在升學(xué)渠道窄化、擇校余地小的問題。其次，體現(xiàn)為教育部對高水平運動隊招生規(guī)模的限制。教育部規(guī)定:各?！罢猩?guī)模不得超過本校上一年度本科招生計劃總數(shù)的1%，且必須在核準(zhǔn)公布的運動項目范圍內(nèi)招生”[17]。不同學(xué)校擁有不同項目數(shù)量的運動隊伍。限制招生數(shù)量，一方面使得學(xué)校體育建設(shè)無法形成規(guī)模效應(yīng)并推動高校體育事業(yè)建設(shè)，另一方面也與教育公平的價值旨?xì)w相悖。最終“隱性的權(quán)益不均”都會作用于體育后備人才的招生與培養(yǎng)，使之形成事實上的不公平。這既違背了我國教育事業(yè)追求實質(zhì)公平的根本價值取向，也違背了國家法律法規(guī)所追求的公平公正。

3)體育特長生受教育權(quán)的非基本權(quán)利難以有效保障。受教育權(quán)有基本權(quán)利和非基本權(quán)利之分，青少年運動員接受義務(wù)教育即為個人的基本權(quán)利，而接受非義務(wù)教育(高中、大學(xué)等)則屬于非基本權(quán)利的范疇[18]。受教育權(quán)的基本權(quán)利由國家強制執(zhí)行，具有義務(wù)、普及等特征；而非基本權(quán)利更加強調(diào)教育的競爭與選拔，提倡在競爭機制中促進(jìn)受教育機會的相對均等。但無論是受教育權(quán)的基本權(quán)利還是非基本權(quán)利，兩者均受法律法規(guī)的保護(hù)。根據(jù)非基本權(quán)利的比例平等原則來看，“社會應(yīng)該不平等地分配每個人的非基本權(quán)利；倘若未遵循此原則，則應(yīng)采取必要的手段以補償其法定的非基本權(quán)利”[19]。換言之，體育特長生升學(xué)加分政策是從保障教育機會公平層面對運動員受教育權(quán)進(jìn)行補償?shù)囊环N方式。憑借傾斜性的補償機制能夠賦予體育特長生與普通學(xué)生在文化考試中公平競爭的機會，而一旦缺少補償機制，體育特長生就無法與普通學(xué)生在文化課教育考試中公平競爭，難以實現(xiàn)國家法定的教育公平。以西安市普通高中體育特長生招生為例，在其市教育局發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)2021年西安市普通高中招收體育藝術(shù)特長生工作方案的通知》中，除對普通高中體育特長生招生工作作出具體說明外，還擬定了多條關(guān)于招生限制的條款，并同時取消了體育競賽的獲獎免試[11]。相較于未執(zhí)行該規(guī)定之前，體育特長生高中升學(xué)的難度明顯增加，其受教育權(quán)的非基本權(quán)利未能得到有效保障。

2.2.2 取消升學(xué)加分政策行為的合理性缺乏，負(fù)面效應(yīng)顯著 依循公共政策制定的連續(xù)性原則，雖然在體育特長生升學(xué)加分政策執(zhí)行過程中存在錢權(quán)交易、資格作假等違規(guī)違紀(jì)問題，但在尚未形成合理的替代舉措前，一味地收緊、縮減，甚至是取消，其合理性有所欠缺，可能引致公共政策資源浪費、教育招生秩序紊亂與政府公信力下降等一系列社會問題。而從學(xué)校、家長和學(xué)生等不同主體視角來看，由不合理的政策終止行為所帶來的負(fù)面問題更為明顯。

1)從學(xué)校體育層面來看，缺少加分政策慣性的引領(lǐng)，學(xué)校體育工作開展的動力可能會有所欠缺，特別是與體育特長生培養(yǎng)有關(guān)的工作可能會失去學(xué)校支持。體育特長生一旦失去加分與升學(xué)機制上的獨特優(yōu)勢，其文化學(xué)習(xí)成績較差、管理較難等劣勢將逐步凸顯，進(jìn)而導(dǎo)致學(xué)校辦運動隊的成本增加、風(fēng)險增大，影響學(xué)校招收體育特長生的實際意愿。同時，缺乏特長教育，因材施教的教育理念將無法得到有效貫徹，青少年學(xué)生培養(yǎng)趨于同質(zhì)，不利于學(xué)生的個性化、差異化培養(yǎng)。

2)從家長層面來看，受功利性思維的影響，升學(xué)加分政策的取消將導(dǎo)致家長們追逐的“分?jǐn)?shù)目標(biāo)”的消失。長久沉浸于應(yīng)試教育中的學(xué)校和家長們早已形成了過度關(guān)注考試分?jǐn)?shù)與升學(xué)率的片面思維，體育如若無法獲得與其他學(xué)科同等的教育地位，將很難發(fā)揮其應(yīng)有的促進(jìn)全面育人的功效。體育技能的學(xué)習(xí)本就需要耗費大量的時間、經(jīng)濟(jì)成本與額外精力，勢必影響青少年學(xué)生的文化學(xué)習(xí)。出于對孩子未來良好發(fā)展的考慮，家長支持孩子學(xué)習(xí)體育特長的實際意愿會有所降低。在缺少升學(xué)動力驅(qū)動的情況下，體育特長生培養(yǎng)將失去應(yīng)有的家庭支持。

3)從體育特長生個人層面來看，缺乏足夠的社會支持與家庭支持，被迫放棄體育專項訓(xùn)練將成為必然。在目前教育體系內(nèi)，學(xué)生運動員的“學(xué)訓(xùn)矛盾”仍未得到妥善處理，體育和教育兩個系統(tǒng)之間通過體育升學(xué)的渠道路徑尚未完全貫通。同時，由于體育人才培養(yǎng)的成本較大、成才率低等現(xiàn)實原因，迫使部分體育特長生選擇放棄自身的體育天賦轉(zhuǎn)而回歸普通學(xué)習(xí)生活。

3 體育特長生升學(xué)加分政策的實踐反思

體育特長生升學(xué)加分政策經(jīng)歷了從國家鼓勵支持到限制取消的重大轉(zhuǎn)變。究其原因，并不在政策目標(biāo)本身，而在政策執(zhí)行。故實踐反思之一，在于對加分政策執(zhí)行異化的具體原因進(jìn)行深刻探討。與此同時，隨著體教融合的提出與深入推進(jìn)，國家、社會、學(xué)校對體育后備人才高質(zhì)量培養(yǎng)的應(yīng)然思路也愈發(fā)清晰，對需要什么樣的體育后備人才、如何培養(yǎng)體育后備人才有著更為深刻的思考。如何把握好實施體教融合戰(zhàn)略的歷史機遇，矯正當(dāng)前體育后備人才培養(yǎng)中的制度偏差，為新時代體育強國建設(shè)培育堅實的后備力量是實踐反思之二。

3.1 體育特長生升學(xué)加分政策異化致因分析

3.1.1 “唯分?jǐn)?shù)論”教育評價的錯誤導(dǎo)向 體育特長生升學(xué)加分政策作為彌補國民教育招生考試制度中“唯分?jǐn)?shù)論”缺陷的一項措施，其基本的價值邏輯是要以特殊的政策安排給予特長生“照顧”，進(jìn)而確保特長生能在相對統(tǒng)一的文化考試中與普通學(xué)生保持公平競爭，體現(xiàn)出教育公平的根本遵循。毋庸置疑，體育特長生升學(xué)加分政策對選拔和培養(yǎng)體育后備人才、引領(lǐng)青少年全面發(fā)展具有重要的價值意義。但反觀其失敗的事實，執(zhí)行過程中培養(yǎng)評價導(dǎo)向的錯誤才是“原罪”。具言之，升學(xué)加分政策頒行的基礎(chǔ)是我國的教育考試制度，而考試的顯性評價標(biāo)準(zhǔn)即為分?jǐn)?shù)，由于評價導(dǎo)向的錯誤，使分?jǐn)?shù)成為衡量人才優(yōu)劣最直接有效的標(biāo)準(zhǔn)，或者說是評價學(xué)生有無特長的最為直接的方式。進(jìn)而于無形中造成與體育特長生選拔制度的相關(guān)程序設(shè)置，如運動員等級資質(zhì)的考核、確認(rèn)以及最終的加分認(rèn)定等，也均是以分?jǐn)?shù)評價為導(dǎo)向。因此，整個特長生升學(xué)加分政策體系都變相地服務(wù)于升學(xué)，而非體育后備人才的全面培養(yǎng)。在這種教育評價方式偏差的影響下，體育后備人才的培養(yǎng)理念發(fā)生偏移，凸顯了教育政策的工具價值屬性。

3.1.2 體育特長教育的指向性不強 在當(dāng)前我國高等教育體系中，體育特長生培養(yǎng)的“特長屬性”并不突出，高校招生的目標(biāo)定位與實際培養(yǎng)方式脫節(jié)。例如，多數(shù)體育特長生入校后就讀非體育類專業(yè)的現(xiàn)象較為普遍，除完成必要的高校體育競賽任務(wù)外，不再需要從事專業(yè)的體育訓(xùn)練、學(xué)習(xí)體育專業(yè)知識。這樣的培養(yǎng)方式既不利于高校教學(xué)事務(wù)的管理，也無法體現(xiàn)高等教育對體育特長生全面培養(yǎng)應(yīng)有的價值功效。因此體育特長生更像是一種特殊身份、一種入學(xué)資格，抑或是一條低成本入學(xué)的渠道。倘若體育特長生培養(yǎng)不再“特長”，政策執(zhí)行的形式主義便難以避免，政策漏洞隨之顯現(xiàn)，各種“搭便車”的行為會以利益輸送的形式破壞既有的教育招生制度。那些沒有體育方面先天稟賦的青少年兒童，也可以經(jīng)過“后天加工”成長為一名所謂的體育特長生，由此形成以獲得體育特長生身份資格加分為主要目的的灰色利益鏈。一旦從利益鏈中獲利，便會不斷地助長違法行為的重復(fù)，并持續(xù)固化非法的利益輸送關(guān)系。如此循環(huán)往復(fù)，使政策愈發(fā)偏離其初衷，這既無法體現(xiàn)國家的教育公平，也難以保障普通體育特長生群體平等接受教育的合理權(quán)益。

3.1.3 升學(xué)加分政策執(zhí)行監(jiān)督不力 政策的生命在于有效執(zhí)行，政策執(zhí)行監(jiān)督則是保障政策有效執(zhí)行的重要方式。體育特長生升學(xué)加分政策執(zhí)行異化的主要原因之一是其配套的執(zhí)法監(jiān)督機制的缺失。

1)政策執(zhí)行監(jiān)督機制的缺失體現(xiàn)為監(jiān)督主體的權(quán)責(zé)不清。由于教育分權(quán)的推行和客觀存在的區(qū)域教育發(fā)展差異，我國體育特長生加分機制多由省市地方執(zhí)行，且體育與教育兩大部門之間的信息交流相對阻滯，信息不對稱的問題較為顯著，進(jìn)而導(dǎo)致兩者在政策執(zhí)行和監(jiān)督等環(huán)節(jié)中權(quán)責(zé)模糊、管轄范圍不清。

2)政策監(jiān)督機制的缺失突出表現(xiàn)為監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)的缺失。受區(qū)域差異影響，體育特長生加分政策執(zhí)行過程中缺少相對統(tǒng)一的硬性標(biāo)準(zhǔn)，使得對政策執(zhí)行的監(jiān)督程序難以展現(xiàn)效用，給予“行政權(quán)力尋租”以可乘之機。監(jiān)督依據(jù)的缺失是指專門性的法律依據(jù)不足。雖然體育特長生升學(xué)加分政策屬于一項教育政策，對于其執(zhí)行監(jiān)督可適用于一般的與教育監(jiān)督相關(guān)的法律法規(guī)和制度規(guī)章，例如《中華人民共和國教育法》《教育督導(dǎo)條例》等，但其特殊之處亦不可忽視。例如涉及主體的多元化，既有教育系統(tǒng)的運動員學(xué)生，也有體育系統(tǒng)的學(xué)生運動員；再如不同體育競賽體系中競賽成績的認(rèn)定問題等，其中的利益關(guān)系錯綜復(fù)雜。所以在體育特長生資格審核、資質(zhì)認(rèn)定等重要環(huán)節(jié)中，缺少專門性條款的規(guī)約，其監(jiān)督的權(quán)威性、有效性無法保障。加之，政策執(zhí)行監(jiān)督機制的形式化等問題導(dǎo)致運動員等級資質(zhì)造假、偽造運動員等級證書、競賽組織不規(guī)范等違法違規(guī)問題時有發(fā)生。例如有學(xué)校出現(xiàn)過沒有配備游泳池卻培養(yǎng)出了20 多名游泳二級運動員的荒誕事件[20]。由此可見，在缺乏監(jiān)督機制或是機制失靈的情況下，難以充分保障政策的執(zhí)行效力。

3.2 以體教融合模式矯正體育后備人才培養(yǎng)的制度偏差

3.2.1 目標(biāo)邏輯:實現(xiàn)從體育后備人才的培養(yǎng)到以“體”育人的重要轉(zhuǎn)變 “體教融合”作為“體教結(jié)合”的高級演進(jìn)形態(tài)對于解決“體教結(jié)合”模式下的學(xué)訓(xùn)矛盾、就業(yè)安置等問題提出了更為詳細(xì)的具體措施[21]。在體教結(jié)合中，體育與教育部門在實施目標(biāo)上各有側(cè)重，前者著重于競技體育水平的提升，而后者也多傾向于少數(shù)學(xué)生的體育競賽，進(jìn)而忽視多數(shù)學(xué)生身體素質(zhì)的提高。基于此，體教融合就是意圖通過發(fā)展目標(biāo)的融合，促進(jìn)體育、教育兩個系統(tǒng)的全方位融合，即一方面要切實提高普通青少年學(xué)生的身體素質(zhì)和體育素養(yǎng)，另一方面提升青少年運動員的文化素質(zhì)與綜合素質(zhì)，促進(jìn)體育后備人才的高質(zhì)量培養(yǎng)，最終實現(xiàn)以體育人、促進(jìn)我國青少年全面發(fā)展的總目標(biāo)。這與通過培養(yǎng)評價機制的傾斜以調(diào)和“統(tǒng)一考試”與“選拔專才”之間矛盾的單一理念有著本質(zhì)的區(qū)別。換言之，體教融合就是要推動以全面提升學(xué)生身體素質(zhì)、促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展的學(xué)校體育發(fā)展目標(biāo)和以體育后備人才高質(zhì)量培養(yǎng)為核心的競技體育發(fā)展目標(biāo)的協(xié)同共進(jìn)、深度融合。

3.2.2 行動邏輯:實現(xiàn)以目標(biāo)融合為引領(lǐng)的制度互嵌與功能耦合 如何憑借體育干預(yù)實現(xiàn)普通學(xué)生身體素質(zhì)的普遍提高是體教結(jié)合時期教育部門的關(guān)注重點，而體育部門則試圖依靠國民教育體系力量的有效介入，打破人才培養(yǎng)窘境，提升人才培養(yǎng)質(zhì)量[22]，兩者落腳點存在差異。同時因為我國條塊分割、相對獨立的行政管理體制，體教結(jié)合中體育和教育部門之間形成了制度性的“隔閡”，雙方各行其是。具言之，體教結(jié)合中，教育系統(tǒng)的主要任務(wù)在于圍繞普通學(xué)生的體育參與組織機制建設(shè)，以學(xué)生體質(zhì)健康達(dá)標(biāo)，體育課程開足、開齊為實踐依據(jù)；而體育部門則不然，所有的制度創(chuàng)設(shè)要以體育競賽成績的輸出為導(dǎo)向，要為運動競賽服務(wù)，尤其是奧運會、世錦賽等國際體育賽事，具有典型的“錦標(biāo)主義色彩”，由此形成了“形式結(jié)合、事實分離”的體教結(jié)合格局。

踐行體教融合，就是要以培養(yǎng)目標(biāo)的融合為引領(lǐng)，消弭體育和教育之間的制度“隔閡”。實現(xiàn)系統(tǒng)之間、部門之間的深度融合，有利于體育與教育兩大系統(tǒng)在理念價值、體制機制、教育資源與實施路徑等多個領(lǐng)域、全方位的深度融合，使體育綜合育人的功效得以發(fā)揮。依循此邏輯，體教融合需要構(gòu)建起一整套基礎(chǔ)而全面的人才培養(yǎng)與選拔體系，推動競、訓(xùn)及育人的協(xié)調(diào)發(fā)展，將體育后備人才培養(yǎng)和普通學(xué)生培養(yǎng)置于相對統(tǒng)一路徑中，形成事實上的融合。顯然，這與體教結(jié)合、體育特長生升學(xué)加分政策所尋求的在機制層面形式結(jié)合具有本質(zhì)差別。故體教融合意圖實現(xiàn)的是從“形式結(jié)合、事實分離”到“形式與事實雙重結(jié)合”的根本性轉(zhuǎn)變。

4 體育特長生培養(yǎng)體系優(yōu)化路徑

4.1 推進(jìn)體教融合政策合法化，防范政策合法性危機

公共政策的合法性是政策得以順利執(zhí)行并最終達(dá)成社會治理目標(biāo)的關(guān)鍵所在。要在吸取體教結(jié)合、體育特長生升學(xué)加分等體育后備人才培養(yǎng)政策實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)之上，不斷強化體教融合政策的合法性，以防范其合法性危機。

1)確保政策主體的合法性。在政策制定主體上，中央政府應(yīng)充分考慮體教融合政策的全局性、系統(tǒng)性和科學(xué)性，明確國家和地方層面體教融合及其配套政策的制定標(biāo)準(zhǔn)和原則，為地方政府?dāng)M定后續(xù)落地政策提供指導(dǎo)與參考；在政策執(zhí)行主體上，要明確劃定各層級的教育(體育)部門的權(quán)限職責(zé)，做到“誰執(zhí)行，誰負(fù)責(zé)”，實現(xiàn)權(quán)責(zé)落實到崗、落實到人。

2)在體教融合政策內(nèi)容擬定上，應(yīng)以維護(hù)最廣泛的社會公共利益為宗旨，充分體現(xiàn)社會公共理性和社會公眾的意愿[23]?？梢栽谶M(jìn)行充分實地調(diào)研的情況下，構(gòu)建政策制定的民主協(xié)商機制，結(jié)合政、學(xué)、社等多方智慧，綜合擬定體教融合具體實施條款與內(nèi)容，并且要高度注重體教融合政策的科學(xué)性、民主性、前瞻性，避免體教融合政策出現(xiàn)“短視效應(yīng)”。

3)在體教融合政策執(zhí)行層面應(yīng)做好以下3 點:其一要盡快完善體育法律法規(guī)體系。特別是要加快關(guān)于體教融合、競技體育人才培養(yǎng)等具體領(lǐng)域的配套立法，為競技體育后備人才培養(yǎng)工作和體育監(jiān)督執(zhí)法工作的開展提供法理依據(jù)。其二要在體育執(zhí)法監(jiān)督體系的構(gòu)建、體育執(zhí)法隊伍結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、體育執(zhí)法人員素養(yǎng)的提升等具體領(lǐng)域，不斷提高我國體育監(jiān)督執(zhí)法的能力和水平，為培養(yǎng)體育后備人才和維護(hù)國民教育公平提供堅實的法治支持。其三要強化體育執(zhí)法監(jiān)督工作，規(guī)范體育監(jiān)督執(zhí)法行為。持續(xù)推進(jìn)體育執(zhí)法的公開化、透明化，提升體育監(jiān)督執(zhí)法的科學(xué)性與合法性，提高執(zhí)法效能，充分保障體教融合及其配套政策的實施。

4.2 破除“分?jǐn)?shù)崇拜”，改革體育特長生培養(yǎng)評價機制

“分?jǐn)?shù)崇拜”“金牌至上”均為過度追求培養(yǎng)質(zhì)量可量化、過程可控和結(jié)果可預(yù)測的現(xiàn)實表征[24]，且無法全面客觀地呈現(xiàn)出學(xué)生培養(yǎng)的實際效果。所以無論是教育部門還是體育部門，都應(yīng)重新審視分?jǐn)?shù)對學(xué)生培養(yǎng)的真正價值，樹立正確的教育觀和評價觀，科學(xué)理性地認(rèn)識育人與分?jǐn)?shù)之間的關(guān)系，避免落入分?jǐn)?shù)評價的窠臼。同時，有關(guān)部門也要以深化體教融合為契機，構(gòu)建符合體育特長生培養(yǎng)規(guī)律和實際需求的升學(xué)選拔機制，加快推進(jìn)考核評價機制改革，從制度層面確保教育機會分配的公平公正，切實保障我國體育后備人才應(yīng)有的教育權(quán)益。例如在高等教育階段，改革高水平運動員招生制度，探索實施分類錄取的可能。從運動項目布局入手，從體育后備人才培養(yǎng)需求入手，統(tǒng)籌區(qū)域間、高校間發(fā)展差異，適度擴大高水平運動員的招生規(guī)模和數(shù)量。此外，在義務(wù)教育階段，也可嘗試探索建立中小學(xué)體育特長生對口升學(xué)機制的可行性，構(gòu)建體育后備人才培養(yǎng)的“一貫制”模式和專業(yè)化路徑，實現(xiàn)體育特長生升學(xué)路徑的合理分流。

4.3 明晰體育特長生的培養(yǎng)目的與任務(wù)，突出特長教育理念

明晰體育特長生培養(yǎng)目的與任務(wù)，對創(chuàng)新體育后備人才培養(yǎng)體制、機制等具有重要價值。實施特長教育，于國家發(fā)展而言，可用以培養(yǎng)各行業(yè)、各領(lǐng)域的精英人才；于個體而言，則能促進(jìn)個體的全面發(fā)展，實現(xiàn)人盡其才。為此，首先要正確認(rèn)識特長教育的重要價值，打破對特長教育就是培養(yǎng)“偏才”“怪才”的偏頗認(rèn)知，不斷突出體育特長教育在全面育人中的重要地位。其次，在充分挖掘體育特長生先天稟賦的同時，不斷增強其培養(yǎng)的體育特色，避免體育特長生招生制度淪為單一的“升學(xué)工具”。最后，還可根據(jù)《指導(dǎo)意見》中相關(guān)條款的指示精神，不斷強化高水平運動員入校管理、資格復(fù)核與培養(yǎng)監(jiān)管等環(huán)節(jié)的工作，規(guī)范高水平運動員入學(xué)就讀專業(yè)的選擇，探索將高等院校特長生招生資格與體育賽事參賽成績掛鉤等考核機制[4]，做到學(xué)校、學(xué)生“兩頭抓、兩手硬”，壓緊壓實體育特長生的招生和培養(yǎng)工作，凸顯體育后備人才培養(yǎng)中的“體育特色”，并確保“體育底色不褪色”。

4.4 統(tǒng)籌制度設(shè)計，建立健全體教融合發(fā)展的體制機制

體教融合要將體育后備人才的培養(yǎng)(體)融入國民教育體系(教)中，以彰顯體育全面育人的價值功效[25]。依循于此，推進(jìn)體教融合就要從根本上破除系統(tǒng)間的體制壁壘，形成制度互嵌與功能耦合。故在頂層設(shè)計上，要堅持以青少年全面發(fā)展為目標(biāo)導(dǎo)向，對體教融合所涉體制、機制、資源和要素等統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一布局，不斷強化制度設(shè)計的合理性、科學(xué)性、系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性。在具體實施層面，須做好以下4 點:

1)明確一個核心主導(dǎo)，即建立起由教育部、國家體育總局等有關(guān)國家部委組成的一體化聯(lián)席工作小組，在統(tǒng)一思想的基礎(chǔ)之上，凝聚體育與教育部門雙方的力量，充分發(fā)揮行政力量的主導(dǎo)作用，破除制度阻滯因素，自上而下地引領(lǐng)體教融合。

2)統(tǒng)籌兩個體制規(guī)劃，即統(tǒng)籌體育競賽與教育升學(xué)兩個體制的設(shè)計與安排。應(yīng)發(fā)揮青少年體育賽事體系改革對深化體教融合的“杠桿作用”，通過破除行業(yè)體制壁壘，貫通兩大競賽體系，形成聯(lián)合辦賽的基本格局，以推動體育后備人才選拔、培養(yǎng)、參賽等體制機制深度融合。在運動員教育升學(xué)方面，仍應(yīng)堅持將教育體系與運動員三級培養(yǎng)體系對接的基本思想，推動兩者深度結(jié)合；鼓勵各高校承接專業(yè)運動隊建設(shè)任務(wù)，合理利用教育系統(tǒng)的先進(jìn)資源，提高競技體育后備人才的培養(yǎng)質(zhì)量和效益。

3)貫徹三個基本原則，即全面協(xié)調(diào)、以人為本和動態(tài)性原則。全面協(xié)調(diào)是將推行體教融合所關(guān)涉的所有資源進(jìn)行全面整合與梳理，以實現(xiàn)要素之間的耦合、協(xié)同，打破固有的體制壁壘。以人為本是指在體教融合實施進(jìn)程中，應(yīng)以青少年全面發(fā)展為基準(zhǔn)，杜絕學(xué)校體育中過度的“錦標(biāo)主義”與體育后備人才培養(yǎng)中的“金牌化”和“功利主義”取向。動態(tài)性原則是指要根據(jù)體教融合實施時所面臨的制度內(nèi)外部環(huán)境的變化而及時進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。

4)創(chuàng)新四個機制建設(shè)。一是貫通體育人才流動機制。高水平運動員和體育教練員在兩個系統(tǒng)間的合理流動，既有利于盤活體育和教育系統(tǒng)的人力資源，解決學(xué)校體育師資力量薄弱的問題，也能讓更多青少年運動員享受優(yōu)質(zhì)的文化教育資源，提高其培養(yǎng)質(zhì)量。二是完善制度激勵機制。設(shè)置并完善貫穿于體教融合始終的激勵保障機制，以物質(zhì)和精神雙重獎勵的方式，調(diào)動各主體參與體教融合和體育后備人才培養(yǎng)工作的積極性。三是設(shè)立應(yīng)有的懲戒機制。在明確各參與主體職責(zé)權(quán)限的基礎(chǔ)上，依法依規(guī)對其在體育后備人才培養(yǎng)過程中的不當(dāng)行為進(jìn)行規(guī)約。如建立教育黑名單制度，對違規(guī)招生或不遵守學(xué)生培養(yǎng)規(guī)定的學(xué)校予以通報批評，取消其未來招生資格；給予違反教育考試規(guī)定的學(xué)生信用懲戒，適當(dāng)限制其招生考試的報考與錄取。四是構(gòu)建反饋調(diào)節(jié)機制。體教融合作為一個系統(tǒng)工程，需要依循動態(tài)原則建立一定的反饋機制，從而對實施中出現(xiàn)的問題快速識別、及時應(yīng)對，確保體教融合“行得正”“走得遠(yuǎn)”。