農產品質量安全信用管理制度研究

朱 瑩 劉海華 鄧 玉 劉偉安 陳 松

（中國農業(yè)科學院農業(yè)質量標準與檢測技術研究所，農業(yè)農村部農產品質量安全重點實驗室，北京 100081）

信用監(jiān)管是我國行政管理體制改革發(fā)展中的一項創(chuàng)新成果[1]。2019年，國家出臺《關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監(jiān)管機制的指導意見》，明確“信用監(jiān)管”是規(guī)范市場秩序、優(yōu)化營商環(huán)境和提升社會治理能力現代化建設的重要手段[2]。加強農產品質量安全信用管理，建立以信用信息為基礎的信用信息披露、信用信息評價、信用產品應用機制，并通過賦予每一個主體“農安信用分”，進一步強化農產品生產經營主體誠信自律，全面提升信用水平，營造誠信守法的良好社會氛圍。本文簡要介紹了農產品質量安全管理工作的現實基礎，重點闡述了農產品質量安全信用管理的核心要點和主要特征，并提出了實施農產品質量安全信用管理的重要意義。

一、農產品質量安全信用管理背景

近年來，我國主要農產品例行監(jiān)測合格率持續(xù)保持在97%以上，但仍然存在2%～3%的“難啃的硬骨頭”。從2001年“無公害食品行動計劃”開始，到農產品質量安全檢驗檢測體系的建立健全，實現了農產品質量安全體系隊伍從無到有，再到食用農產品承諾達標合格證制度全面試行，進一步推動農產品質量安全監(jiān)管從產品監(jiān)管向主體監(jiān)管的重要轉變，高毒農藥、“瘦肉精”“三聚氰胺”等突出問題得到了有效遏制，農產品質量安全實現穩(wěn)中向好。但是農產品質量安全傳統(tǒng)監(jiān)管過程中的生產經營主體責任落實不到位、基層監(jiān)管力量薄弱、執(zhí)法震懾力和實效性不足等問題依然制約著我國農業(yè)產業(yè)的發(fā)展和質量安全水平的提升[3]。信用監(jiān)管是傳統(tǒng)監(jiān)管的提升，也是依法依規(guī)的監(jiān)管。監(jiān)管部門需以“法無授權不可為、法定職責必須為”為原則，推進監(jiān)管的制度化、規(guī)范化、法治化[4]。同時，信用監(jiān)管作為政府行政規(guī)制的一項措施，其本質是要根據行政相對主體信用狀況的差異采取不同的監(jiān)管措施和手段，實現對守信主體“無事不擾”，對失信者“利劍高懸”，從而降低行政監(jiān)管成本，讓監(jiān)管力量資源配置最優(yōu)化[5]。

隨著《社會信用體系建設規(guī)劃綱要（2014－2020年）》頒布，國家各部委紛紛加快了所屬領域的信用體系建設，在制度體系、系統(tǒng)平臺、試點應用、推廣宣傳等方面開展一系列的工作[6]。農業(yè)農村部部署開展農產品質量安全信用體系建設工作，連續(xù)7年將加強農產品質量安全信用體系建設納入每年的監(jiān)管工作要點，目前初步形成了農產品質量安全信用制度框架，基本建立了信用標準體系，有序推進了信用信息歸集共享，探索建立了立信、評信、示信、用信的實施路徑[7]。基層農產品質量安全信用管理試點也取得初步成效，江蘇省實現全省統(tǒng)一的電子信用檔案管理，將10萬規(guī)模主體納入農產品質量安全信用管理；四川省青神縣在農資領域，創(chuàng)新提出“十二分制”信用監(jiān)管措施[8]；浙江省湖州把新型農業(yè)經營主體信用與扶持補貼、評優(yōu)評先、試點示范、創(chuàng)建認定、品牌推選等工作“五掛鉤”。但是，當前農產品質量安全信用管理仍然處于局部試點過程中，總的來看還處于起步探索階段，迫切需要強化頂層設計，出臺農產品質量安全信用管理辦法，規(guī)范農產品生產經營主體生產經營行為。

二、農產品質量安全信用管理制度核心要點

加強農產品質量安全信用管理，應明確信用信息的歸集、評價、應用3方面的核心要點。

（一）信用信息的歸集信用信息是開展信用評價、服務等活動的最基本數據，是以信用為基礎的新型監(jiān)管機制的數據支撐。農產品質量安全信用管理應明確信用檔案、信息記錄、信息核實和歸集等方面內容。

1.信用檔案建立。農產品生產經營者要建立實名制、電子化的主體信用檔案。農產品生產經營主體信用檔案應涵蓋代表著主體信息披露能力、安全生產能力、行業(yè)認可水平、質量安全保障水平等方面的內容。由組織實施農產品質量安全信用管理的部門核實信用信息，要保障信用信息的規(guī)范性、真實性和連續(xù)性。

2.信息化歸集。《國務院辦公廳關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監(jiān)管機制的指導意見》中規(guī)定，要充分運用“互聯(lián)網+監(jiān)管”系統(tǒng)信息歸集共享作用，對信用信息做到“應歸盡歸”[9]。因此，有條件的農產品生產經營主體要使用信息化工具，實現投入品采購記錄、農事記錄、農產品檢測記錄、承諾達標合格證開具記錄等信用信息的自動化采集等。同時，行政監(jiān)管部門要使用信息化工具將日常巡查、監(jiān)督執(zhí)法、檢驗檢測等信息自動歸集至信用檔案。

（二）信用等級評價信用等級評價是農產品質量安全信用監(jiān)管中的重點環(huán)節(jié)。

1.通用要求。基本依據是要簡便、快捷，能客觀呈現不同評價指標的權重以及各指標的重要性排名，采用統(tǒng)一的農產品質量安全信用評價準則。由于目前尚未建立全國統(tǒng)一的農產品生產經營主體信用評價指標體系，不同地區(qū)采取的信用評價標準不盡相同，有的建立了農產品質量安全信用管理平臺，在信用評級時使用了基本信息和質量安全信息兩方面共21個指標；有的在農產品質量安全信用評級時，依據主體組織管理、質量安全水平保障、生產管控3大內容細分具體指標[10]。由于缺乏統(tǒng)一評級標準，出現各自演繹、無法歸納的現象。

2.信用公示。信用信息的充分公開，可以有效消除農產品質量安全監(jiān)管者、生產經營者和消費者三者之間的信息不對稱，其也是保障以信用為基礎的新型監(jiān)管機制有效運行的關鍵環(huán)節(jié)。農產品質量安全信用信息公示應該通過政府官方網站或其他媒體渠道公開，對于依法不得公開的內容，應采取保密措施，不得公開與披露。

3.信用反饋。農產品質量安全信用管理要強化信用查詢和反饋機制。農產品生產經營主體可以對信用信息和信用評價結果的真實性、準確性提出異議，并可以通過有關部門進行申請核實。

（三）信用信息的應用信用信息應用是信用記錄加工后的增值產品，其應用決定著農產品質量安全信用管理的有效性和可持續(xù)性。

1.分類監(jiān)管。行政監(jiān)管部門在日常監(jiān)管過程中，根據農產品生產經營主體的農安信用分，采取不同的監(jiān)管措施。例如，對于農安信用分較高的主體，合理降低抽查比例和頻次；對于農安信用分一般的主體，按日常的監(jiān)管和抽查頻次；對于農安信用分較低、存在著失信行為的主體，則要增加監(jiān)管頻次[11]。

2.聯(lián)合獎懲。近年來，農產品和食品安全問題事件頻頻發(fā)生，道德失范、誠信缺失的現象比較突出[12]。通過建立失信懲戒機制，失信記錄在多部門間廣泛共享，讓失信者處處受限，提高失信的成本。同時，建立聯(lián)合獎勵機制，對于守信主體，在項目獎補、品牌推介、金融信貸方面建立跨部門、跨地區(qū)、跨領域的信用聯(lián)合激勵機制，進一步提高守信主體的積極性，引導主體做到守法履責、主動擔當、帶動守信。

3.增信賦能。未來我國農業(yè)長期以“大國小農”的形式存續(xù)并發(fā)展。針對小農戶要建立增信賦能機制，加強對農戶在農產品質量安全生產方面的指導幫扶，引導小農戶通過產品品質和特色提高自身競爭力來增信。鼓勵小農戶通過行業(yè)協(xié)會和保險機構，完善信用信息，增強融資能力，“抱團”突破發(fā)展瓶頸。

4.信用修復。信用修復是完善失信懲戒機制的關鍵手段，也是引導失信主體主動自新的一種方式。失信農產品生產經營主體可以通過信用承諾、問題整改、接受教育培訓等方式申請信用修復，進而增強全社會誠信意識。

三、農產品質量安全信用管理的主要特征

農產品質量安全信用管理需要調動政府部門、農產品生產經營主體、行業(yè)協(xié)會和社會等廣泛力量共同參與，遵循合法、客觀、公正等原則，通過互聯(lián)網、大數據、云計算、區(qū)塊鏈等現代化的技術手段收集、整理、分析農產品生產經營主體信息，開展信用評價評級確定主體信用等級，并結合主體信用狀況實施分類監(jiān)管和獎懲。農產品質量安全信用管理主要有3方面的特征。

（一）突出“信用信息”基礎性作用伴隨著大數據時代的到來，信息呈現爆發(fā)式的增長，信用信息的集聚也推動整個社會互聯(lián)互通。農產品質量安全信用管理的過程，其實質是在遵循著農產品生產經營主體信用信息產生、歸集、評價、公示、應用和修復流程的過程管理，同時也是充分運用立信、評信、示信、用信等信用管理方法和工具的過程。信用信息在整個管理過程中發(fā)揮著“基礎樁”作用。

（二）突出“分級分類監(jiān)管”當前基層農產品質量安全監(jiān)管普遍存在的“事多人少”的矛盾越發(fā)突出。農產品質量安全監(jiān)管資源有限，決定了監(jiān)管中不能“面面俱到”，要借助信用監(jiān)管將有限的資源價值最大化。農產品質量安全信用管理的過程重點強調資源分享，優(yōu)化配置，也就是要根據主體的信用狀況進行差別監(jiān)管，將監(jiān)管資源分配在重點環(huán)節(jié)和主體上，確保行政監(jiān)管有的放矢和精準高效。

（三）突出“手段協(xié)同監(jiān)管”信用監(jiān)管其實質重點強調的是“協(xié)同監(jiān)管”。農產品質量安全信用管理其實質是“手段協(xié)同”，即激勵、增信、懲戒3種方式同步使用，創(chuàng)新推進事后信用監(jiān)管，做到“懲失信、獎誠信”，大幅提升失信的成本，讓監(jiān)管“長出牙齒”，賦予守信者可享“綠色通道”的權利，尤其是將小農戶引入守信激勵主體中，進一步激發(fā)小農戶生產經營的積極性、主動性、創(chuàng)造性，使小農戶成為發(fā)展現代農業(yè)的積極力量與有效參與者[12]，為新時代我國農業(yè)現代化的發(fā)展夯實基礎。

四、實施農產品質量安全信用管理的重要意義

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實施，農產品質量安全信用體系建設的重要性愈發(fā)凸顯，新時期的農產品質量安全工作，應抓住信用監(jiān)管這一核心統(tǒng)領，重塑農產品質量安全監(jiān)管體系，推動監(jiān)管方式創(chuàng)新[13]，全面提升農產品生產經營主體誠信意識和信用水平。

（一）有利于破解農產品質量安全監(jiān)管難題“十三五”期間，全國主要農產品例行監(jiān)測合格率穩(wěn)定在97%以上，但仍有2%～3%的不合格農產品成為監(jiān)管的難點，這與農產品生產者、經營者的誠信意識和主體責任落實不到位有很大關系。隨著信息化時代的到來，農產品質量安全信息化監(jiān)管系統(tǒng)和平臺也將隨之轉型升級，除了農產品生產經營主體基本信息、生產管控信息、行政監(jiān)管信息外，產品交易信息、市場反饋信息、社會大眾監(jiān)督信息等信息將全面匯聚，通過科學信用信息評價，賦予每一個主體客觀公正的信用分[14]，實現對農產品生產經營主體精準畫像，促進其增強自律意識，使其真正對自己的行為和產品負責。

（二）有利于提升農產品質量安全治理能力當前，全面推進質量興農，加快推動農產品質量安全監(jiān)管現代化和智能化，亟需要將傳統(tǒng)行政管理中監(jiān)管對象不明、監(jiān)管主體責任界定不清、違法成本低、執(zhí)法震懾性不足等問題解決。信用監(jiān)管是以農產品生產經營主體基本信息、生產信息、過程管控信息、行業(yè)認可信息為基礎，通過建立信用檔案、開展信用評價、應用信用產品等，重構傳統(tǒng)監(jiān)管中的監(jiān)管機制。信用監(jiān)管機制的實施可進一步推動生產經營主體做好生產管控，承諾上市農產品達標合格，亦可推動行政監(jiān)管部門開展分級分類監(jiān)管，促使部門間實施守信激勵和聯(lián)合懲戒，推動執(zhí)法辦案更有實效[3]。

（三）有利于構建農產品質量安全監(jiān)管新格局新時期在農產品質量安全水平上有所突破，關鍵還是要轉變監(jiān)管理念。傳統(tǒng)農產品質量安全行政監(jiān)管主要是開展風險監(jiān)測和監(jiān)督抽查，但是從近年來監(jiān)測數據結果來看，不合格的產品依然存在，終端驗證產品的合格屬性具有一定的滯后性[3]。加強農產品質量安全信用管理，構建以農安信用分為主要衡量單位，以信用信息披露、信用等級評價、信用產品應用為核心的新監(jiān)管機制，從以往針對當前發(fā)現問題的點狀監(jiān)管轉變?yōu)閲@立信意愿、守信能力、誠信情況的全面監(jiān)管，推動社會公眾、新聞媒體、行業(yè)協(xié)會等各種社會力量參與和監(jiān)督，彌補政府信用監(jiān)管的不足，構建更加有效的社會共治格局，營造誠實守信的良好社會氛圍。

法無授權不可為，法無禁止即可為。農產品質量安全信用管理制度的構建，有利于明確監(jiān)管執(zhí)法部門職責，統(tǒng)一行政執(zhí)法尺度，為行政部門聯(lián)合獎懲提供依據。建議盡快出臺農產品質量安全信用管理辦法，以實現農產品質量安全信用管理的活動法制化、標準化、規(guī)范化。