論警察權協(xié)助執(zhí)行監(jiān)察留置

魏 地

（武漢大學，湖北 武漢 430072）

監(jiān)察留置一直是監(jiān)察法理論研究的焦點?！侗O(jiān)察法》的出臺，確立了監(jiān)察留置措施的適用，并明確了監(jiān)察機關根據(jù)工作需要，可以請求公安機關協(xié)助，為警察權協(xié)助執(zhí)行監(jiān)察留置提供了法律層面基本依據(jù)。2021 年《監(jiān)察法實施條例》公布實施，就監(jiān)察機關請求公安機關協(xié)助的基本程序作出了初步建構(gòu)，但沒有涉及公安機關如何協(xié)助執(zhí)行監(jiān)察留置等具體措施。學界一般認為，留置取代“兩規(guī)”是法治進步的體現(xiàn)，同時，也有學者敏銳指出，留置措施仍存在被異化或被濫用的風險，需進一步完善制度規(guī)范，并與刑事強制措施體系有效銜接［1］。

留置本身在監(jiān)察機關依法有權采取的各項措施中，已屬限制人身自由強度最大、對個人權利影響最大的一種，再交由武裝力量性質(zhì)的公安機關協(xié)助執(zhí)行，不但對被留置人員的人身自由權利和其他訴訟權利產(chǎn)生重大影響，也關乎反腐敗工作成效、法律制度間融合銜接乃至社會法治信仰。為什么要動用警察權協(xié)助執(zhí)行監(jiān)察留置？警察權協(xié)助執(zhí)行監(jiān)察留置的權力界限如何把握？如何規(guī)范監(jiān)察留置協(xié)助執(zhí)行中的監(jiān)察權與警察權，以防止權力的濫用與任性？通過回答這些疑問，解決警察權協(xié)助執(zhí)行監(jiān)察留置的必然、界限與規(guī)范問題，從而發(fā)揮監(jiān)察留置協(xié)助執(zhí)行的制度效能，實現(xiàn)人權保護的根本目的，在監(jiān)察法治研究日漸深入和精細的當下，有其理論價值與現(xiàn)實意義。

一、警察權協(xié)助執(zhí)行監(jiān)察留置具有內(nèi)在的法理必然性

監(jiān)察留置，是監(jiān)察機關在案件調(diào)查時，對已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實及相應證據(jù)的被調(diào)查人，依照法定條件與程序剝奪其人身自由的措施。監(jiān)察機關采取留置措施可以根據(jù)工作需要，請求公安機關協(xié)助執(zhí)行。那么，為什么監(jiān)察權的行使，卻需要調(diào)動警察權以協(xié)助執(zhí)行？探究監(jiān)察權、警察權及其相互關系可以發(fā)現(xiàn)，其內(nèi)在必然性在于留置措施的限制人身自由性質(zhì)、警察權的專屬性以及監(jiān)察權與警察權之間的權力配置。

（一）監(jiān)察留置的自身性質(zhì)決定警察權協(xié)助執(zhí)行的必然

監(jiān)察體制改革之前的“兩規(guī)”措施屬于黨內(nèi)紀律措施，制定《監(jiān)察法》以監(jiān)察留置取代“兩規(guī)”，將黨內(nèi)紀律措施轉(zhuǎn)化為法律措施，以此解決長期困擾反腐敗工作的法治難題。學界通常認為，用留置取代“兩規(guī)”具有進步性，符合法治精神和法治要求［2］。也有學者認為監(jiān)察留置措施的設置并沒有完全消除非法治因素［3］。的確，監(jiān)察留置以法律措施取代黨內(nèi)紀律措施，體現(xiàn)了推進反腐敗工作的法治思維和法治方式，但《監(jiān)察法》中的留置與《刑事訴訟法》中的逮捕強度類似，羈押最長期限接近，而留置制度設計較為粗疏，存在較大的完善空間，有待于進行更完備系統(tǒng)的法律規(guī)制。如，在適用對象的范圍上，根據(jù)《監(jiān)察法》的明確規(guī)定，留置不僅適用于涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務犯罪的被調(diào)查人，亦可適用于嚴重職務違法的被調(diào)查人，適用對象的范圍更大，意味著辦理案件的監(jiān)察機關自由裁量權更多；又如，在審批程序設定上，雖然采取留置措施須上一級監(jiān)察機關批準或備案，但監(jiān)察機關同時掌握決定權、執(zhí)行權，權力集中性突出，而逮捕由檢察機關、法院批準或決定，公安機關執(zhí)行，如果發(fā)現(xiàn)采取逮捕措施不當?shù)模珯z法機關都有變更或撤銷的權力；還如，在通知家屬的規(guī)定上，較之《刑事訴訟法》關于拘留、逮捕通知家屬的例外情形，以及《行政強制法》關于只有無法通知才可以不通知當事人家屬的規(guī)定，《監(jiān)察法》關于留置措施通知被留置人員單位和家屬的例外情形更寬泛，對單位和家屬知情權的限制比較大。

至于在法律措施范疇之內(nèi)，監(jiān)察留置應屬于何種類型的法律措施，全國人大常委會在《關于〈中華人民共和國監(jiān)察法（草案）〉的說明》中將留置同訊問、詢問等措施并列作為調(diào)查措施，有關部門的解釋也認為留置措施是使被調(diào)查人“配合調(diào)查而采取的一項案件調(diào)查措施”［4］134。然而，筆者認為，從留置措施的制度設計看，留置更應是一種剝奪人身自由的強制措施而非調(diào)查措施。這是因為：一是在措施目的上，對被調(diào)查人采取留置措施是為了限制其人身自由，防止出現(xiàn)妨礙調(diào)查的行為，而留置措施本身并不能達到開展調(diào)查、了解案情、收集證據(jù)的目的，監(jiān)察機關仍要在留置期間內(nèi)通過訊問等調(diào)查措施進行調(diào)查；二是從適用情形看，《監(jiān)察法》列舉的可以采取留置措施的情形同《刑事訴訟法》規(guī)定的采取拘留、逮捕的情形基本一致，均針對行為人具有自殺、逃跑、串供、偽造證據(jù)等可能性，而不是調(diào)查了解案情的情形；三是從執(zhí)行方式看，留置的執(zhí)行采取將被調(diào)查人“留置在特定場所”的方式，即將其帶至并留在特定場所，是一種剝奪人身自由的羈押方式，與監(jiān)察機關有權采取的訊問、搜查、扣押等調(diào)查措施有著顯著區(qū)別；四是從刑期折抵倒推，留置期限折抵刑期的規(guī)定同刑事拘留、逮捕完全相同，均為折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日，而調(diào)查措施并不能折抵刑期。

因此，《監(jiān)察法》使用“留置”措施的表述，并在具體設計上與刑事訴訟中的拘留、逮捕措施有一定區(qū)別，但這些具體的差別并未改變留置作為限制人身自由強制措施的根本屬性。

（二）警察權的專屬性決定警察權協(xié)助執(zhí)行的必然

警察權的專屬性是在警察及警察權的歷史演變中逐步形成的。警察一詞最早并非專指特定的機關、組織或人員，先后曾有政策、國家、約束控制社會、維護公共秩序等多種含義［5］395。現(xiàn)代意義上的警察一詞，最早追溯到19 世紀，第一個現(xiàn)代警察機關是1829 年建立的倫敦大都市警察局，由時任英國內(nèi)政大臣的羅伯特·皮爾爵士倡導建立。基于歷史傳統(tǒng)、民意基礎、立法偏好等因素，不同國家中警察權的發(fā)展變化路徑并不盡一致，隨著政府組織機構(gòu)分設、職能分工，一些原本屬于警察事務的事項逐漸分解、轉(zhuǎn)移給其他機關，大致經(jīng)歷了兩次質(zhì)的飛越［5］397。其基本的歷史進程可以概括為，在警察的發(fā)展早期，警察權是國家一切權力的代表，幾乎包含了國家活動的全部內(nèi)容；其后，隨著警察職能的不斷剝離，警察權不斷分化，向消極權力限縮，側(cè)重維護社會公共秩序和預防打擊犯罪。在此進程中，為防止影響人身權、財產(chǎn)權等公民權利的強制權力“政出多門”普遍存在，國家將強制權相對集中，尤其是將具有最高強度的人身強制性權力集中于警察權，排除其他權力對高強制權的行使，由此形成了警察權的專屬性。因而，其他機關均不能行使專屬于警察權的人身強制性權力，在需要強制權保障實施時，可以請求警察權予以協(xié)助。

由公安機關協(xié)助執(zhí)行監(jiān)察留置等措施，正是警察權因其專屬性而負有協(xié)助義務的典型體現(xiàn)。包括監(jiān)察機關在內(nèi)的其他國家機關均無權行使強制程度高的警察權，當監(jiān)察機關遇有一定情形需要警察權協(xié)助時，擁有最完整警察權的公安機關需承擔協(xié)助執(zhí)行義務。盡管權力通常均具有一定程度的強制性，但我國立法對警察權的授權，使得警察權的強制性還具有直接、深刻的特點，尤其是我國法律中將限制人身自由的強制措施執(zhí)行權幾乎全部賦予公安機關，①還包括按照《刑事訴訟法》規(guī)定行使偵查權的國家安全機關、軍隊保衛(wèi)部門、海警和監(jiān)獄等部門。正是出于對強制權力的有力限制、避免多部門濫用強制權力的目的。

從強制的啟動看，絕大多數(shù)情形下，警察權強制性的實施并不需借助其他機關的協(xié)助或者批準。如，現(xiàn)行《人民警察法》第2 章“職權”規(guī)定的公安機關人民警察職權中，一般無須其他機關批準。②這并不意味著警察權的行使不存在須經(jīng)批準的情況。如，根據(jù)《網(wǎng)絡安全法》規(guī)定，公安機關在特定區(qū)域?qū)W(wǎng)絡通信采取限制等臨時措施，須經(jīng)國務院決定或者批準。當然，這是從警察權運行整體而言，并不意味著行使警察權的個體有權不經(jīng)批準而實施強制；相反，實施強制受嚴格的條件和程序的約束。

從強制的程度看，警察權的強制性影響深刻，不僅涉及公民的一般權利，還直接限制憲法所保護的公民基本權利。警察權可以使用武力，應用殺傷手段，警察權之外的其他國家機關職權均不具備，是一種“特殊的強制性”［6］。也正是由于這一特殊性，法律作了保留規(guī)定：在警察權的強制范圍內(nèi)，其他機關不得行使強制權。

（三）監(jiān)察權與警察權的權力配置決定警察權協(xié)助執(zhí)行的必然

對于監(jiān)察機關需要公安機關協(xié)助執(zhí)行監(jiān)察留置等措施的原因，有學者認為，是因為其自身沒有配備法警隊伍，不能使用刑事司法程序中的強制手段［7］，有關部門也持同樣觀點［4］198。還有學者建議在監(jiān)察機關設置監(jiān)察警察，賦予監(jiān)察機關以警察權，如此可以限縮公安機關協(xié)助監(jiān)察機關的事項范圍，強化監(jiān)察機關權能［8］。

不可否認，監(jiān)察機關履行職責需要公安機關等機關的協(xié)助，顯然與監(jiān)察機關人員、技術、信息方面資源的局限有一定關系。公安機關的優(yōu)勢在于辦理行政案件和刑事案件中形成的專業(yè)性，包括專業(yè)的調(diào)查偵查能力、較強的辦案人員力量和成熟的監(jiān)管設施制度等；而監(jiān)察機關的優(yōu)勢在于監(jiān)察權集中統(tǒng)一高效行使的權威性，包括黨政合署辦公的組織優(yōu)勢、反腐敗的政治優(yōu)勢和專門調(diào)查的人力優(yōu)勢等。但被認為大權在握、權力厚重的監(jiān)察機關，處于我國“集中型權力構(gòu)造的核心位置”［9］，如要解決人員配備等問題想來亦非難事。

那么，是否應將部分警察權配置給監(jiān)察機關？或者說，監(jiān)察機關是否可以行使具有高度強制性的權力？

其實，這一問題涉及實質(zhì)意義上的警察權與組織法意義上的警察權，亦即非身份化警察權和身份化警察權概念的區(qū)分。③實質(zhì)的警察概念與實質(zhì)的警察權從功能角度出發(fā)，只要從事維護安寧秩序、防止危害的警察任務的，即屬于警察范疇；形式的警察概念與組織法意義上的警察權從組織機構(gòu)角度出發(fā)，專指警察機關及其權力。我國并未真正形成類似當代德國法上的實質(zhì)概念與形式概念、當代日本法上的“學問上的概念”與“實定法上的概念”的二元格局［10］，在立法與實踐中一直采用組織法意義上的警察權，所謂實質(zhì)意義或非身份化的警察權只在少數(shù)理論研究中出現(xiàn)過。如為了賦予監(jiān)察機關強制性權力，而在監(jiān)察機關內(nèi)設置監(jiān)察警察，將經(jīng)長期歷史演化已專屬化的警察權再賦予監(jiān)察機關，無疑將成為 “脫警化”的回流，與警察及警察權的歷史演變趨勢相背。尤其是在我國監(jiān)察法律制度的框架內(nèi)，監(jiān)察機關調(diào)查活動不受《刑事訴訟法》約束，不像刑事偵查活動應適用刑事訴訟中更為成熟和嚴格的監(jiān)督制約，不宜將過多強制權賦予監(jiān)察機關，避免出現(xiàn)權力過大而無有力約束的失控風險，也許這正是立法在權力配置上的慎重考慮。因而，如授權監(jiān)察機關行使警察權，也有悖于監(jiān)察權與警察權等權力之間相互制約、相互配合的權力配置制度設計初衷，恐在學理中接受度不高，實踐中也缺乏認同。之所以沒有為新設立的監(jiān)察機關配備法警力量、未賦予監(jiān)察機關完全的強制權力，并不是立法設計的疏漏或者保障制度的滯后，其根本原因在于權力配置的制約，現(xiàn)有資源優(yōu)勢的差異正是由權力配置決定的。需要動用警察力量行使強制權時，監(jiān)察機關可以向公安機關提請協(xié)助，通過權力之間的協(xié)助實現(xiàn)其職能的有效履行。

首先，監(jiān)察權與警察權均為有限權力。權力配置在本質(zhì)上是國家權力在不同層級不同主體之間的分配，防范權力泛化甚至異化是權力配置理論的核心思想。權力配置的合理制度設計首先應通過權力的分解確保權力的有限性，既避免權力的過度集中而產(chǎn)生絕對的、異化的權力，也為實現(xiàn)權力的制約和監(jiān)督創(chuàng)造條件、提供可能。無論是西方的三權分立，還是我國人民代表大會制度下的權力分工，制度模式不同，實質(zhì)均是配置有限的權力［11］。對監(jiān)察機關、公安機關的授權均應體現(xiàn)有限權力的精神和要求，在各自限度內(nèi)行使和運行，在各自權力的核心領域既不受干涉，亦不可互相替代。

其次，監(jiān)察權與警察權應互相配合?；ハ嗯浜鲜菣嗔ε渲玫膬?nèi)在要求。按照目前的制度設計，互相配合是警察權和監(jiān)察權關系的重點。為防止權力之間出現(xiàn)相互掣肘、嚴重內(nèi)耗，要求權力之間互相配合、促進協(xié)調(diào)，形成國家治理的有效合力。一方面，在承認權力的分工不同基礎上，更注重使命共同、目標一致，不同于西方國家常見的議而難決、決而難行、行而難實等現(xiàn)象，實現(xiàn)權力配合力求議而能決、決而能行、行而有果，追求協(xié)調(diào)配合、形成合力的功能效應［12］。另一方面，權力配合并不排斥對權力的監(jiān)督制約，仍堅持以監(jiān)督制約來保障權力的正確運行。公安機關協(xié)助監(jiān)察機關，是在權力有限、權力分工基礎上的配合協(xié)調(diào)運行，實現(xiàn)監(jiān)察制度的目的。

再次，監(jiān)察權與警察權應互相制約。對權力進行有效制約是監(jiān)察法治的重要目標，也是依法治國的必然要求。權力之間僅強調(diào)互相配合，忽視互相制約，容易導致一權獨大，其他權力萎縮，也就難以真正發(fā)揮配合的功能；而一味強調(diào)互相制約，也會造成權力的過度內(nèi)耗，影響權力運行的實際效能。鑒于監(jiān)察機關的憲法法律地位及其配置的權力，如何貫徹權力制約原則，防止出現(xiàn)配合有余、制約不足、權力失衡的現(xiàn)象，尤為重要。在監(jiān)察權與警察權之間，監(jiān)察權對警察權的制約體現(xiàn)在監(jiān)察機關依法監(jiān)察公安機關工作人員、要求公安機關提供協(xié)助以及對協(xié)助活動進行監(jiān)督，警察權對監(jiān)察權的制約則集中體現(xiàn)在對監(jiān)察機關履行職責的協(xié)助中，如有關措施決定權與執(zhí)行權的適度分離，協(xié)助執(zhí)行的程序規(guī)范，以及依法拒絕協(xié)助或提出異議的權力。

正因如此，在對監(jiān)察權與警察權的權力配置中，監(jiān)察機關所獲授權具有不完整性、非對稱性［13］，不能行使具有高度強制力的權力，而監(jiān)察權“力有未逮”之處，正是警察權等權力應予協(xié)助的空間。公安機關協(xié)助執(zhí)行監(jiān)察留置等措施的制度設計，既是為與《刑事訴訟法》等現(xiàn)行有關法律相銜接，是法律制度協(xié)調(diào)的結(jié)果，也是順應歷史發(fā)展規(guī)律，是歷史趨勢、實踐發(fā)展和國情特色的選擇。

二、警察權協(xié)助執(zhí)行監(jiān)察留置應明確不同維度的權力界限

權力本身的特性導致其自然帶有侵略性和擴張性，如果不對權力進行分工制約，必然會出現(xiàn)權力之間的互相侵犯與掠奪。對于公安機關協(xié)助監(jiān)察機關執(zhí)行監(jiān)察留置，其性質(zhì)上仍屬于警察權的行使，明確這一前提，要求權力行使不僅應遵守《監(jiān)察法》的規(guī)定，還必須遵守相關法律對警察權的要求。警察權協(xié)助執(zhí)行監(jiān)察留置須遵從三重界限：首先，監(jiān)察權調(diào)動警察權的界限，即什么情形下監(jiān)察權才可以請求警察權的協(xié)助配合；其次，行使警察權的種類界限，即公安機關協(xié)助監(jiān)察機關可以使用哪些警察權，而非全部警察權；第三，每一種警察權的運行均要遵守《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》等法律規(guī)定，在立法共同設定的權力界限“公約數(shù)”范圍內(nèi)行使。

（一）必須為協(xié)助執(zhí)行監(jiān)察留置的權力設定界限

監(jiān)察權在監(jiān)察體制改革之后，其內(nèi)涵外延發(fā)生擴展變化，已脫離了行政屬性，成為獨立于現(xiàn)行立法權、行政權和司法權之外的復合性權力，其中監(jiān)察調(diào)查權更是融黨紀調(diào)查、政紀調(diào)查與犯罪調(diào)查“三體合一”的權力，具有覆蓋面廣、介入私權利程度深、對人身財產(chǎn)權利強制度高等特點。警察權與其他權力相比，其支配性、強制性和暴力性表現(xiàn)得更加突出。警察“在所有的維護和平的各種策略背后的底線仍是動用其法律處罰手段，最終動用法律強制力”［14］，警察權是國家強制力最經(jīng)常、最典型的體現(xiàn)。以警察權來協(xié)助監(jiān)察權，尤其需要防止權力的恣意和任性。

為與《監(jiān)察法》相協(xié)調(diào)，2018 年10 月修改的《刑事訴訟法》并沒有將監(jiān)察機關的調(diào)查活動納入刑事偵查活動，而且專門修改了對偵查的定義，已釋放出將監(jiān)察機關調(diào)查活動排除在一般偵查活動之外的明確信號。無論是對刑事案件管轄的調(diào)整，還是對立案、審查起訴、審判等刑事訴訟活動的規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)，監(jiān)察機關的調(diào)查活動，即使針對涉嫌犯罪的被調(diào)查人，甚至采取了限制人身自由和財產(chǎn)的措施，都不屬于刑事偵查措施，而是監(jiān)察措施。因此，《監(jiān)察法》的出臺和《刑事訴訟法》的修改共同創(chuàng)設了一個刑事訴訟活動運行的新模式，即不經(jīng)偵查環(huán)節(jié)，而是從檢察機關審查起訴啟動刑事訴訟程序。監(jiān)察體制改革帶來的深刻、深遠的影響，遠非刑事案件管轄權的重新分配，而是對整個法律制度體系尤其是刑事法律制度體系造成重大沖擊，帶來一系列需要調(diào)適的問題。

從權力屬性維度進行分析，監(jiān)察機關請求公安機關協(xié)助執(zhí)行留置措施，是一種請求權，自屬于監(jiān)察權的行使；對于公安機關協(xié)助執(zhí)行監(jiān)察留置而言，必然要行使其所具有的相應權力，包括限制人身自由的權力，因而從此意義上講，執(zhí)行監(jiān)察留置也是一種權力。公安機關協(xié)助執(zhí)行監(jiān)察留置，實質(zhì)是一種帶有鮮明監(jiān)察特點的延伸性警察權。按照監(jiān)察權與警察權的權力配置與分工，公安機關有權管轄的案件包括絕大多數(shù)刑事案件和治安行政案件，監(jiān)察機關管轄的是公職人員職務違法和職務犯罪案件，即監(jiān)察案件，二者職能管轄的基本分工是清晰的。公安機關本應無權介入監(jiān)察案件，僅因法律特別授權和監(jiān)察機關要求協(xié)助，而使得警察權延伸到監(jiān)察案件中的部分措施。這種權力的延伸，既是一種公權力向另一種公權力的延伸，同時也是公權力向私權利的延伸，因而保持高度警覺、確定其權力界限尤為重要。

（二）明確協(xié)助執(zhí)行監(jiān)察留置的適用情形以設定監(jiān)察權的界限

在國家權力格局中，不同權力之間存在一定程度的交叉重合無法完全避免，但任何權力都不能擁有超越其他權力之上的優(yōu)越地位，也不允許剝奪其他為履行憲法賦予任務所必不可少的權力。監(jiān)察機關作為反腐敗的專責機關，在監(jiān)察這一核心領域自然應享有更強更集中的權力。公安機關作為協(xié)助機關，警察權不能侵入監(jiān)察權的核心領域；同時，監(jiān)察權何時可以調(diào)動警察權，亦應有明確的適用情形，防止出現(xiàn)監(jiān)察權的任性與警察權的濫用風險。

在現(xiàn)行法律體系中，對于監(jiān)察機關可以在何種情形下請求公安機關協(xié)助執(zhí)行監(jiān)察留置，有關法律及相關規(guī)定均未予以回應?！侗O(jiān)察法》對留置的適用情形僅原則規(guī)定“根據(jù)工作需要”，《監(jiān)察法實施條例》亦未對協(xié)助情形作進一步規(guī)定。關于如何理解監(jiān)察機關的“工作需要”，有觀點認為，主要是兩種情況：一種是監(jiān)察機關遇有緊急、特殊情況，另一種是超出監(jiān)察機關職權范圍［4］67。這種界定是較為科學客觀的。不同于技術調(diào)查、限制出境和通緝的執(zhí)行，對于留置措施而言，需要協(xié)助的情形應主要是出于緊急或特殊情況的需要。然而，“緊急”或“特殊”情況仍是十分含混模糊且主觀性相當強的界定，無法為警察權協(xié)助監(jiān)察權提供可操作性依據(jù)。

為明確監(jiān)察留置協(xié)助執(zhí)行的情形，有必要通過制定與《監(jiān)察法》配套的法規(guī)或規(guī)范性文件，對《監(jiān)察法》規(guī)定的“根據(jù)工作需要”進行細化明確?？剂课覈⒎☉T例與現(xiàn)狀，在立法技術上可以采取概括模式加列舉模式相結(jié)合的方式來確定適用情形，具體可分為兩個方面。一方面，以概括模式作定性規(guī)定，明確監(jiān)察機關在采取監(jiān)察留置過程中遇到可能需要使用人身強制力保證監(jiān)察機關調(diào)查人員或者被留置人員安全的情形，可以請求公安機關提供協(xié)助。另一方面，以列舉方式明確具體的適用情形，規(guī)定具有若干情形之一的，根據(jù)監(jiān)察機關的要求，公安機關應當予以協(xié)助。主要情形可包括：一是監(jiān)察機關采取留置措施，被留置人員可能自傷、自殘、脫逃的；二是被留置人員使用暴力方式阻礙、反抗、傷害監(jiān)察機關調(diào)查人員的；三是監(jiān)察機關羈押監(jiān)管設施或人力不足以保證監(jiān)管安全，需要公安機關協(xié)助羈押或看護被留置人員的；四是在監(jiān)察機關采取留置措施過程中，發(fā)生屬公安機關管轄的其他違法犯罪活動或者有發(fā)生的現(xiàn)實可能性的等。

（三）明確協(xié)助執(zhí)行監(jiān)察留置的警察權種類以設定警察權的界限

協(xié)助執(zhí)行監(jiān)察留置可能涉及不同種類的警察權的運用，但對監(jiān)察機關的協(xié)助，不同于公安機關辦理自身有權管轄的行政、刑事案件，可以行使的警察權種類是有限的，并非全部警察權，在行使過程中應始終堅持權力邊界，避免越位越界。協(xié)助執(zhí)行監(jiān)察留置的警察權主要可以劃分為以下三類。

1.使用武力權

盡管近現(xiàn)代憲法為了“人民正當性”而有意淡化警察權的強制性和暴力性［15］，但不可否認，警察擁有使用暴力解決社會問題的權力，“使用暴力是警察社會角色的核心”“之所以設立警察，是以暴力可能是必要的這一信念為基礎的。”［16］在高強制性的警察權中，警械武器的使用是最高級別的暴力。這是一把“雙刃劍”：使用得當，能及時有效制止違法犯罪，保護人身權、財產(chǎn)權，快速修復被損害的秩序；一旦使用不當，當用不用或不當用而用，又會造成極大危害。故法律法規(guī)對包括使用警械武器等警察權的運用條件、程序有著嚴格的規(guī)范?！度嗣窬旆ā泛汀度嗣窬焓褂镁岛臀淦鳁l例》將使用警械和武器的權力僅賦予人民警察，監(jiān)察機關并無使用武力的權力。在協(xié)助執(zhí)行監(jiān)察留置時，將被留置人員送至留置場所，將被留置人員提出留置場所送往醫(yī)院就醫(yī)、開展辨認、配合追繳財物，移送被留置人員至其他羈押場所或送往監(jiān)獄執(zhí)行刑罰等過程中，對于被留置人員可能有逃脫、自殺或?qū)嵤┛咕堋⒆璧K行為的，為協(xié)助保障人員安全和留置措施執(zhí)行，公安機關可以協(xié)助監(jiān)察機關控制、約束被留置人員，必要時可以根據(jù)規(guī)定使用警械甚至武器。

武力的使用應遵循適度原則，在存在自由裁量權的情形下，所采取的武力形式應當與已經(jīng)或者可能造成的危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應，并盡可能將對被調(diào)查人及相關人員的合法權益造成的侵害降低到最小限度，能夠使用較低武力程度實現(xiàn)協(xié)助目的的，就不應使用更高等級的武力。比如，對被留置人員抗拒、阻礙監(jiān)察機關調(diào)查人員，協(xié)助執(zhí)行的公安民警可以徒手制止的，就不應使用警械或武器；能夠使用約束性警械的，則不使用殺傷性的制服性警械；能夠使用警械的，避免使用武器，以制止違法犯罪行為為限，盡量減少和避免人員傷亡、財產(chǎn)損失。由于職務違法犯罪具有自身特點，涉嫌職務違法犯罪的公職人員一般不像暴力犯罪活動的犯罪嫌疑人那樣具有強烈的人身危險性，在被采取措施時也較少使用暴力方式抗拒或阻礙，因而不符合使用警械尤其是武器的法定情形的，不能隨意使用。特別是對于武器的使用，必須具有法定的嚴重危害公共安全或者危及生命安全的情形，在協(xié)助執(zhí)行留置活動中，不能僅因一般的拒絕配合或者逃避行為而使用武器。

2.羈押監(jiān)管權

雖然公安機關在行政和刑事執(zhí)法領域均具有羈押監(jiān)管權，但與監(jiān)察留置協(xié)助執(zhí)行相關的主要是刑事羈押監(jiān)管權。根據(jù)《刑事訴訟法》和《看守所條例》規(guī)定，看守所作為執(zhí)行刑事拘留、逮捕的羈押機關，負責羈押監(jiān)管被刑事拘留、逮捕的犯罪嫌疑人、被告人，以及少部分在看守所執(zhí)行刑罰的罪犯。在看守所執(zhí)行留置的，看守所憑監(jiān)察機關的留置決定書和提請協(xié)助公函收押被留置人員，即使是公安機關協(xié)助將被留置人員押送至看守所，入所手續(xù)也應由辦理案件的監(jiān)察機關調(diào)查人員辦理。根據(jù)有關司法解釋，在刑事訴訟活動中，看守所羈押犯罪嫌疑人的，在羈押期限屆滿前應提醒辦案機關解除或變更強制措施。為防止超期羈押被留置人員，侵害其合法權利，可借鑒刑事訴訟活動中的預防超期羈押制度，對于留置期限即將屆滿的，看守所應當在留置決定書注明的留置期限屆滿七日前，制作通知書通知辦理案件的監(jiān)察機關。對超過羈押期限、監(jiān)察機關仍未對被留置人員解除留置措施的，看守所應當報告人民檢察院，并抄送辦理案件的監(jiān)察機關。對于超過留置期限的，看守所可以拒絕訊問，但無權直接釋放被留置人員。

3.專門技術手段使用權

需要協(xié)助對被留置人員進行地址定位的，可以通過技術調(diào)查措施使用專門技術手段進行。雖然技術調(diào)查同《刑事訴訟法》中的技術偵查本質(zhì)相似，但其適用并不能完全等同于技術偵查。根據(jù)有關規(guī)定，公安機關辦理刑事案件有權采取場所監(jiān)控、通信監(jiān)控、行蹤監(jiān)控、記錄監(jiān)控等技術偵查措施。通信監(jiān)控措施勢必涉及憲法保護的公民通信自由和通信秘密權，而《憲法修正案》和《監(jiān)察法》均未授予監(jiān)察機關通信檢查權，監(jiān)察機關無權決定涉及具體談話內(nèi)容、侵犯公民通訊自由和通信秘密的技術調(diào)查措施，公安機關應監(jiān)察機關請求執(zhí)行技術調(diào)查措施時，自然不得適用通信監(jiān)控或電話監(jiān)聽之類方式［17］，較之公安機關辦理有權管轄的刑事案件的權力邊界要窄。這是憲法授權的有意設置決定的。

三、警察權協(xié)助執(zhí)行監(jiān)察留置應加強供需兩端的制約規(guī)范

協(xié)助執(zhí)行監(jiān)察留置，是運用警察權對監(jiān)察權的協(xié)助，帶有“監(jiān)察+警察”的特色。較之警察權提供協(xié)助可能出現(xiàn)的懈怠不作為，更值得警惕的是“監(jiān)警一體化”、協(xié)助任意化的風險［18］，既需要防范作為協(xié)助需求側(cè)的監(jiān)察權的任意，也要防止作為協(xié)助供給側(cè)的警察權的濫用，從而強化對警察權協(xié)助執(zhí)行監(jiān)察留置的制約規(guī)范。

（一）從協(xié)助需求側(cè)加強對監(jiān)察權的制約

一切權力都有濫用的傾向，缺失監(jiān)督的權力必然導致權力的異化。對監(jiān)察機關作為留置協(xié)助需求側(cè)的制約規(guī)范，主要體現(xiàn)在對協(xié)助執(zhí)行留置的適用對象應予限定，并對協(xié)助程序予以規(guī)范。

1.在協(xié)助執(zhí)行留置適用對象方面加強制約

在協(xié)助執(zhí)行留置的適用對象方面，根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，留置措施既可以適用于實施職務違法犯罪的監(jiān)察對象，也可適用于涉嫌行賄犯罪和共同職務犯罪的非監(jiān)察對象。但從在一些地方調(diào)研的情況看，雖然《監(jiān)察法》規(guī)定的留置對象范圍較大，而實際執(zhí)行時，監(jiān)察機關對于實施留置仍較為謹慎，不少地方只對職務犯罪行為人決定過留置，并未適用于嚴重職務違法行為人。對于由公安機關協(xié)助執(zhí)行留置措施，由于留置措施并不屬于刑事拘留或逮捕的刑事強制措施，更不屬于法律明確規(guī)定的刑罰，如果將看守所執(zhí)行留置的方式作為一種確定的制度安排，將與目前的看守所法律定位及承擔的法定職責不相適應。這不僅僅是留置措施執(zhí)行場所的具體問題，而且涉及公民基本權利、國家機關權力配置等重大問題?；诳词厮男淌铝b押職責定位，公安機關應無權對違法行為人在看守所協(xié)助執(zhí)行監(jiān)察留置，而且將涉嫌職務違法的被留置人員在看守所執(zhí)行留置，采取與犯罪嫌疑人同樣的監(jiān)管羈押措施，對被留置人員并不公平。因而，監(jiān)察機關如向公安機關提出在看守所羈押涉嫌嚴重職務違法的被留置人員，公安機關應予拒絕。不過，為避免在執(zhí)行環(huán)節(jié)因適用對象問題造成監(jiān)察機關與公安機關之間的爭議分歧，應在源頭上提前解決這一問題，即在現(xiàn)有法律規(guī)定的框架下，通過法規(guī)或有關規(guī)定進一步明確，涉嫌嚴重職務違法的被留置人員應由監(jiān)察機關執(zhí)行，由公安機關在看守所協(xié)助執(zhí)行留置措施的限于涉嫌職務犯罪的被留置人員。而從推進留置法治化的角度，則應限定留置的適用對象，排除對職務違法的被調(diào)查人的適用。

2.在協(xié)助執(zhí)行留置的程序規(guī)范方面加強制約

在協(xié)助執(zhí)行留置的程序規(guī)范方面，主要涉及決定審批、協(xié)助請求和內(nèi)部監(jiān)督等方面。關于決定審批程序，鑒于留置措施對人身權利的限制剝奪，可在時間節(jié)點和審批權限上加大制約力度，如留置措施在立案后才能采取，立案之前的初步核實階段監(jiān)察機關不得決定適用留置措施。除國家監(jiān)察委員會直接辦理的案件外，地方各級監(jiān)察機關采取留置措施應按照規(guī)定報上一級監(jiān)察機關批準、備案，上級機關對是否應采取留置措施進行實質(zhì)審查。關于協(xié)助請求，監(jiān)察機關一般應通過書面形式向公安機關提出。國家機關之間的協(xié)助請求原則上采取書面形式，是行使公權力的嚴肅性、權威性的必然要求?！侗O(jiān)察法實施條例》出臺前，監(jiān)察機關提出協(xié)助請求采取過發(fā)公函、協(xié)調(diào)會、聯(lián)席會議等口頭或書面形式。條例出臺后，對監(jiān)察機關提請協(xié)助時，應當出具的公函、法律文書及有關要求進行了細化規(guī)定，如，對協(xié)助留置要求監(jiān)察機關出具《提請協(xié)助采取留置措施函》并附上《留置決定書》復印件?？紤]到實踐中的復雜情況，對于出現(xiàn)緊急情形，監(jiān)察機關需要請求公安機關立即予以協(xié)助，來不及出具書面公函的，可以先簡化申請程序，并事后補辦相關手續(xù)。但為避免以情況緊急為由隨意啟動協(xié)助程序，致使程序設計和制度約束架空，對緊急情況的限定和簡易協(xié)商程序均應事前作出制度設計。關于內(nèi)部監(jiān)督，監(jiān)察機關應建立嚴格的內(nèi)部監(jiān)督制度，如，設立專門機構(gòu)，對監(jiān)察機關工作人員進行內(nèi)部監(jiān)督；分設不同權限的部門，負責案件調(diào)查、案件審理的部門和日常監(jiān)督的部門職能分立、相互制約；建立系統(tǒng)的監(jiān)督制度，如回避制度、執(zhí)法公開制度以及過問案件、說情干預的報告和登記制度等，自覺將權力關進制度的籠子。

（二）從協(xié)助供給側(cè)加強對警察權的制約

監(jiān)督制約是權力正確運行的基本保證，如果失去有效的監(jiān)督制約，權力就可能任性妄為，或濫用徇私，或消極懈怠，因而必須壓縮權力行使的任性空間，將其置于嚴密的監(jiān)督制約之下。警察權行使的根本目的是保護和保障權利，卻通常是以限制權利甚至高強度限制的方式實現(xiàn)的，在維護權益的同時，稍有不慎也可能對權益造成損害，必須加強監(jiān)察監(jiān)督、檢察監(jiān)督、公安機關內(nèi)部監(jiān)督等各方面的制約規(guī)范。

1.監(jiān)察監(jiān)督方面

在監(jiān)察監(jiān)督方面，加強對所有行使公權力的公職人員的監(jiān)督，強化監(jiān)督問責、有效制約和監(jiān)督權力是監(jiān)察機關的法定職責。公安機關協(xié)助執(zhí)行監(jiān)察留置是行使公權力的重要方面，自然應接受監(jiān)察機關的監(jiān)督。監(jiān)察機關可以通過一般監(jiān)督與特別監(jiān)督，或稱普通監(jiān)督與特殊監(jiān)督兩種方式進行監(jiān)督。一般監(jiān)督是適用于所有公職人員的監(jiān)督，包括依法履職、廉潔從政、道德操守等的監(jiān)督，對涉嫌職務違法和職務犯罪進行調(diào)查，對違法的公職人員給予政務處分等。特別監(jiān)督是專門針對協(xié)助監(jiān)察機關有關執(zhí)法活動的監(jiān)督，基于公安機關的協(xié)助機關定位，監(jiān)察機關對于采取留置措施的合法性負責，但公安機關超出監(jiān)察機關協(xié)助請求的對象、范圍、限度的，則應由公安機關承擔責任，因而，監(jiān)察機關有權對公安機關協(xié)助執(zhí)行活動進行監(jiān)督，對于公安機關違反法律規(guī)定拒絕協(xié)助執(zhí)行監(jiān)察留置措施或在協(xié)助執(zhí)行過程中存在失職瀆職、濫用職權等行為的，有權依照管理權限對有關人員依法追究相關法律責任。其中一個需要注意的問題是，如若在具體執(zhí)行中，提出協(xié)助請求的監(jiān)察機關和被請求的公安機關之間就是否應協(xié)助和如何協(xié)助存在爭議的，不應由作為爭議一方的監(jiān)察機關進行直接處理。否則，與“任何人不得自己做自己案件的法官”這一經(jīng)典的正當法律程序要求相悖。較為可行的方式是由上級監(jiān)察機關商其同級公安機關后作出認定處理。

2.司法監(jiān)督方面

在司法監(jiān)督方面，法院監(jiān)督主要體現(xiàn)在對被調(diào)查人追究刑事責任的案件，法院在審判過程中對監(jiān)察機關及公安機關進行監(jiān)督，包括對證據(jù)和事實的審查，對定罪與量刑的裁判等；檢察機關對監(jiān)察機關及公安機關協(xié)助活動能否實施法律監(jiān)督，則是《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》兩法銜接的難點之一。由于監(jiān)察機關的調(diào)查活動適用《監(jiān)察法》而非《刑事訴訟法》，檢察機關在監(jiān)察機關調(diào)查階段的法律監(jiān)督缺乏合法性依據(jù)，在監(jiān)察案件移送審查起訴之前，檢察機關無權對監(jiān)察機關進行訴訟監(jiān)督，而是在監(jiān)察案件移送審查起訴之后，通過要求補充調(diào)查、自行補充偵查或者排除非法證據(jù)等處理方式，對監(jiān)察機關調(diào)查活動和公安機關協(xié)助活動進行監(jiān)督。對于公安機關的檢察監(jiān)督而言，雖然公安機關協(xié)助監(jiān)察機關的活動并不屬于刑事偵查，但檢察機關仍可依據(jù)有關規(guī)定對公安機關的具體執(zhí)行活動進行監(jiān)督。如，公安機關在看守所協(xié)助執(zhí)行留置的，檢察機關可以對執(zhí)行留置時間是否超過法定期限或監(jiān)察機關決定的時限，是否存在虐待、體罰等侵犯被留置人員合法權利的行為進行監(jiān)督。公安機關在協(xié)助執(zhí)行留置過程中使用武器造成人員傷亡的，檢察機關有權對使用武器是否合法、是否適度進行監(jiān)督。

3.公安內(nèi)部監(jiān)督方面

在公安機關內(nèi)部監(jiān)督方面，公安機關協(xié)助執(zhí)行監(jiān)察留置等措施，除接受監(jiān)察機關、檢察機關和人民法院的外部監(jiān)督外，公安機關內(nèi)部也有權對執(zhí)行監(jiān)察協(xié)助的活動進行全方位、多角度的監(jiān)督?！豆矙C關督察條例》和公安部先后制定的《公安機關內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)定》《公安機關人民警察執(zhí)法過錯責任追究規(guī)定》《公安機關執(zhí)法質(zhì)量考核評議規(guī)定》《公安機關督察條例實施辦法》《公安機關信訪工作規(guī)定》等部門規(guī)章，以及《公安機關內(nèi)部人員干預插手案件辦理的記錄、通報和責任追究規(guī)定》等規(guī)范性文件，構(gòu)建了公安機關內(nèi)部監(jiān)督制度體系。監(jiān)督途徑包括上級公安機關對下級公安機關的監(jiān)督領導、法制部門對執(zhí)法辦案的監(jiān)督管理、督察部門對執(zhí)法辦案及遵守紀律情況的現(xiàn)場監(jiān)督、警種條線上的監(jiān)督指導等，具體形式有執(zhí)法質(zhì)量考評、執(zhí)法過錯責任追究、現(xiàn)場督察等方式。隨著執(zhí)法全流程記錄制度的建立，公安機關通過文字、圖片、音頻、視頻等方式對執(zhí)法活動的各個環(huán)節(jié)，特別是收集固定證據(jù)活動，進行了全面記錄，打造全面覆蓋、有機銜接、閉環(huán)管理的執(zhí)法記錄鏈條，從而實現(xiàn)執(zhí)法活動的全過程留痕、可回溯管理， 為執(zhí)法監(jiān)督管理提供了有效而全面的證據(jù)材料。

總之，警察權協(xié)助執(zhí)行監(jiān)察留置雖已得到《監(jiān)察法》和《監(jiān)察法實施條例》的立法確認，但由于目前立法規(guī)定較為原則，理論研究關注不足，以警察權協(xié)助執(zhí)行監(jiān)察留置的權力界限與制約規(guī)范問題尚未受到應有的重視，亦未得到清晰的回應。隨著監(jiān)察法治研究的不斷深入，警察權協(xié)助執(zhí)行監(jiān)察留置的實踐不斷豐富，應在進一步明確其內(nèi)在必然性的基礎上，科學確定行使監(jiān)察權與警察權的權力界限，對監(jiān)察權與警察權的運行從多層面多維度進行制約規(guī)范，為監(jiān)察留置的協(xié)助執(zhí)行設置法治軌道，使其遵循法治目標與路徑，實現(xiàn)權力制約與權利保障的目的。