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      “原則之治”下賭博違法案件裁量基準(zhǔn)的技術(shù)構(gòu)造

      2022-11-23 01:26:43李春華張瀟頔
      關(guān)鍵詞:賭資裁量競合

      李春華,張瀟頔

      (中國人民公安大學(xué),北京 100038)

      賭博是一種常見的違法行為,網(wǎng)絡(luò)賭博、地下賭場、私彩等賭博活動,都嚴(yán)重?cái)_亂社會管理秩序。我國《治安管理處罰法》第70 條規(guī)定了賭博行為和為賭博提供條件行為,其中對于賭博行為的構(gòu)成要件采用了抽象性表述“參與賭博賭資較大”,何為“參與賭博賭資較大”,立法對賭博行為的構(gòu)成要件采用了模糊處理,缺乏相關(guān)解釋,但執(zhí)法實(shí)踐不容模糊,諸多地方公安機(jī)關(guān)依照公安部有關(guān)通知要求依法制定了有關(guān)賭博違法案件實(shí)施處罰的裁量基準(zhǔn)。目前,有21 個?。ㄊ?、自治區(qū))發(fā)布了有關(guān)賭博違法案件裁量基準(zhǔn),其中有16 個統(tǒng)一文本,如《XXX 公安局關(guān)于對部分違反治安管理行為實(shí)施處罰的裁量基準(zhǔn)》,其中涵蓋對賭博違法案件的裁量規(guī)范;還有5 個單行文本,如《XXX公安廳關(guān)于辦理賭博違法案件裁量標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》。各地發(fā)布的有關(guān)賭博違法案件裁量基準(zhǔn),一是對于規(guī)范對賭博行為的行政處罰裁量權(quán),保障法律、法規(guī)和規(guī)章的正確實(shí)施,解決賭博違法案件中突出的執(zhí)法隨意性與執(zhí)法規(guī)范化之間的矛盾,具有重要意義;二是發(fā)揮了裁量基準(zhǔn)行政自制的控權(quán)功能,起到了限制裁量不公和應(yīng)對社會資本干擾的功效[1],從自律的角度為行政裁量權(quán)的行使劃定了一個界限;三是使“參與賭博賭資較大”這一不確定法律概念相對明晰,為公眾的合法行為與公安執(zhí)法活動提供了保障,為監(jiān)督執(zhí)法提供了依據(jù)。

      行政裁量基準(zhǔn)的價(jià)值追求是“原則之治”。賭博違法案件裁量基準(zhǔn)需要達(dá)到文本規(guī)則與行政處罰法律原則之間的平衡。與刻意追求實(shí)用的傳統(tǒng)功能主義建構(gòu)模式不同,裁量基準(zhǔn)所遵循的應(yīng)當(dāng)是一種“以法律原則為取向的功能主義建構(gòu)模式”[2]。然而,因缺乏理論研究,現(xiàn)階段各地對情節(jié)細(xì)化和效果格化兩大技術(shù)手段的運(yùn)用仍停留在填補(bǔ)空缺、提供執(zhí)法依據(jù),從而解決“短痛”的理念之中,賭博違法案件裁量基準(zhǔn)呈現(xiàn)了一種文本規(guī)則與行政法律原則之間的失衡狀態(tài),遵循以便捷案件辦理為導(dǎo)向的實(shí)用模式,而忽視了裁量基準(zhǔn)對“原則之治”的價(jià)值追求,缺乏對內(nèi)容合法性與合理性的自我審視。對此,需要發(fā)揮法律原則“解決規(guī)則之間的沖突或者填補(bǔ)規(guī)則之漏洞的作用”[3]65-66,通過行政法律原則勾畫出賭博違法案件裁量基準(zhǔn)內(nèi)容制定的界限,完善裁量基準(zhǔn)的技術(shù)構(gòu)造,以期形成賭博違法案件裁量基準(zhǔn)的合理樣本。

      一、賭博違法案件裁量基準(zhǔn)技術(shù)構(gòu)造的原則適用

      情節(jié)細(xì)化和效果格化是行政裁量基準(zhǔn)的兩大技術(shù)手段。賭博違法案件裁量基準(zhǔn)屬于行政裁量基準(zhǔn)的范疇,在遵循了兩大技術(shù)手段的基本構(gòu)造上,對技術(shù)手段的使用基于實(shí)用目的進(jìn)行了“創(chuàng)新”。然而,因賭博違法案件裁量基準(zhǔn)涉及不確定法律概念,這種差異性“創(chuàng)新”要受到“原則之治”的嚴(yán)格約束,行政處罰原則的作用空間因應(yīng)產(chǎn)生。

      (一)當(dāng)前賭博違法案件裁量基準(zhǔn)技術(shù)構(gòu)造的差異性

      從各地公安機(jī)關(guān)制定的賭博違法案件裁量基準(zhǔn)中可以看出,“情節(jié)細(xì)化”和“效果格化”共同組成了此類裁量基準(zhǔn)的技術(shù)構(gòu)造。情節(jié)細(xì)化是行政機(jī)關(guān)對裁量的事實(shí)情節(jié)作出的準(zhǔn)確認(rèn)定和類型化區(qū)分[3]90。 賭博違法案件裁量基準(zhǔn)中的情節(jié)細(xì)化主要表現(xiàn)為對“賭資較大”(一般情節(jié))和“情節(jié)嚴(yán)重”的細(xì)化。例如,《XXX 公安機(jī)關(guān)賭博違法行為治安管理處罰裁量指導(dǎo)意見》中指出:“個人賭資在200 元以上的”屬于“參與賭博賭資較大”;“個人賭資在1000 元以上的”和“在公共場所或者公共交通工具上賭博的”等情節(jié)屬于“參與賭博情節(jié)嚴(yán)重”。即通過擬定個人賭資的數(shù)額和補(bǔ)充其他事實(shí)情節(jié)來確定“參與賭博賭資較大”和“情節(jié)嚴(yán)重”的概念。效果格化是裁量基準(zhǔn)在上位法授權(quán)范圍內(nèi)對法律效果適用檔次進(jìn)行劃分的“道德自律”[3]106-107。在賭博違法案件裁量基準(zhǔn)中表現(xiàn)為在情節(jié)細(xì)化基礎(chǔ)上對一般情節(jié)時“處5日以下拘留或者500元以下罰款”和情節(jié)嚴(yán)重時“處10 日以上15 日以下拘留,并處500 元以上3000元以下罰款”裁量范圍的進(jìn)一步格次化。例如,《XXX 賭博裁量意見》根據(jù)個人平均賭資額和現(xiàn)場收繳賭資總數(shù)額的大小將一般情節(jié)的法律效果格化為“500 元以下罰款或者3 日以下拘留”和“3日以上5 日以下拘留”兩個檔次。

      賭博違法案件裁量基準(zhǔn)的技術(shù)構(gòu)造具有差異性。首先,因?qū)嵺`中并未給出可參考的情節(jié)細(xì)化或效果分格樣本,賭博違法案件裁量基準(zhǔn)的技術(shù)運(yùn)用多是基于法制部門的自發(fā)考量和經(jīng)驗(yàn)判斷,輔之以基層實(shí)務(wù)部門的反饋。實(shí)踐中,不同地方的賭博違法案件裁量基準(zhǔn)并非像上文闡述的那樣統(tǒng)一,對“參與賭博賭資較大”性質(zhì)的認(rèn)識、“賭資較大”確定模式的選擇、衡量“賭資”大小指標(biāo)的設(shè)置等多個方面呈現(xiàn)出了差異。其次,在裁量基準(zhǔn)的內(nèi)容構(gòu)造上也存在著差異。大多數(shù)“統(tǒng)一文本”都欠缺對裁量基準(zhǔn)適用規(guī)則的闡述,僅在部分裁量基準(zhǔn)中呈現(xiàn)出了零散且有差異的適用規(guī)則類規(guī)定。如部分賭博違法案件裁量基準(zhǔn)單行文本中作了“個人賭資無法確定時,按照參賭款物的價(jià)值總額除以參賭人數(shù)得出的人均賭資量罰”等近似裁量基準(zhǔn)適用規(guī)則的描述。在各地的賭博違法案件裁量基準(zhǔn)的差異性之中,存在著各種合法性和合理性問題,而這種差異帶來的問題實(shí)際上根源于實(shí)務(wù)部門對行政裁量的寬泛認(rèn)識。

      (二)“一元論”影響下的“統(tǒng)一的裁量理論”的局限

      裁量基準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)基于對行政裁量的規(guī)則細(xì)化而設(shè)定的一種具體判斷選擇標(biāo)準(zhǔn),因此裁量基準(zhǔn)的技術(shù)構(gòu)造通常要取決于行政裁量的內(nèi)在構(gòu)造[3]85。這就涉及對裁量本質(zhì)的認(rèn)識,學(xué)界的主要觀點(diǎn)由裁量“一元論”和“二元論”所概括。

      德國和奧地利自由裁量論的演進(jìn)中,理論和實(shí)踐選擇了不斷縮小不屬于法院控制的裁量范圍這一路徑,呈現(xiàn)出從“要件裁量”到“效果裁量”的演進(jìn),堅(jiān)持著保守的裁量二元論立場,對行政裁量和不確定法律概念進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分[4]。在此基礎(chǔ)上,一般認(rèn)為僅可對法律效果發(fā)揮意志的作用進(jìn)行裁量,而對構(gòu)成要件的判斷僅是一種尋找正確答案的過程,不能裁量[5]。從而將行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)限制在法律效果發(fā)生時的自由考量,將裁量的客體認(rèn)定為法律后果,不確定法律概念的客體認(rèn)定為法定事實(shí)要件[6]。而英美法中則對裁量本質(zhì)的認(rèn)定受一元論影響較深,對行政裁量只做一種比較寬泛的事實(shí)描述[7]。例如,韋德和福賽所提出的“公權(quán)力主體所享有的按照其所認(rèn)為的公共利益需要進(jìn)行決策的權(quán)力不能因?yàn)槿魏卧蚴艿秸蹞p”[8];在伽利根的裁量分析模型中將對標(biāo)準(zhǔn)的解釋或創(chuàng)設(shè)定性為行政官員為查明事實(shí)而進(jìn)行的“準(zhǔn)核心意義上的裁量”(discretion in its more central sense)就包含了對抽象性標(biāo)準(zhǔn)的解釋和對空缺標(biāo)準(zhǔn)的填補(bǔ)[9];而與大陸法系“要件裁量”相近似的“執(zhí)行裁量”更是為美國的現(xiàn)代行政所器重[10]。由此可見,對裁量本質(zhì)的理解深刻影響著西方國家對行政裁量內(nèi)在構(gòu)造的認(rèn)識。

      在我國行政法領(lǐng)域,依賴于推論和解釋的不確定法律概念并不少見,學(xué)界關(guān)于裁量本質(zhì)的爭論也仍在持續(xù)。但主流觀點(diǎn)是“一元論”影響下產(chǎn)生的“統(tǒng)一的裁量理論”[3]87,這與實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)的做法不謀而合。但仍有不少學(xué)者對此提出了反對,認(rèn)為裁量基準(zhǔn)對事實(shí)認(rèn)定和法律適用問題的闡述并非在行使裁量權(quán),而是行政裁量由終端向前的自然前伸[11];與此相同,基于“二元裁量觀”,裁量則是在構(gòu)成要件解釋和具體化的基礎(chǔ)上,對其他事實(shí)情節(jié)的補(bǔ)充和法律效果的選擇[3]88。而這種對事實(shí)認(rèn)定和法律適用問題的闡述,只是在某種程度上具有“判斷余地”,與行政裁量有著質(zhì)的區(qū)別[12]。實(shí)際上,實(shí)踐部門所遵循的“統(tǒng)一的裁量理論”已經(jīng)誘發(fā)了諸多問題。已制定的賭博違法案件裁量基準(zhǔn)注重實(shí)用,卻與行政法律原則存有沖突,制定隨意性突出、經(jīng)不起仔細(xì)推敲。其根源就在于實(shí)務(wù)中并沒有嚴(yán)格區(qū)分“不確定法律概念”與“行政裁量”,而是以“裁量”的態(tài)度對待“不確定法律概念”的解釋,使部分賭博違法案件裁量基準(zhǔn)內(nèi)容上的合法性和合理性缺失。例如《XXX 公安機(jī)關(guān)行政處罰裁量權(quán)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)(修訂版)》將“在工作場所、公共場所或者公共交通工具上賭博的”解釋為“參與賭博賭資較大”的做法就嚴(yán)重超越了立法原意,與裁量基準(zhǔn)“原則之治”的追求抵觸?;诙昧坑^,將裁量問題與法律問題區(qū)分后,賭博違法案件裁量基準(zhǔn)需要遵循現(xiàn)行法律規(guī)范,嚴(yán)格審視作為裁量前提的不確定法律概念,在法律原則的指引下行使技術(shù)手段,重塑技術(shù)構(gòu)造。

      (三)二元裁量觀下行政處罰原則對裁量基準(zhǔn)的限制

      在我國,行政機(jī)關(guān)普遍享有行政立法權(quán)或其他規(guī)范性文件的制定權(quán)。裁量基準(zhǔn)作為一種裁量型行政規(guī)則天然具備憲法框架中的正當(dāng)性[3]49-55。隨著行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的不斷深入,裁量基準(zhǔn)的正當(dāng)性也突破了學(xué)理上的論證,在新修訂的《行政處罰法》第34 條中獲得了立法上的正式回應(yīng)?!靶姓C(jī)關(guān)可以依法制定行政處罰裁量基準(zhǔn)”,在推進(jìn)裁量基準(zhǔn)法治化的同時,也為制定行政處罰裁量基準(zhǔn)所要遵循的法律原則邊界指明了方向。在以“原則之治”為導(dǎo)向的功能主義建構(gòu)模式下,裁量基準(zhǔn)的原則邊界在誕生之初就應(yīng)當(dāng)被行政法基本原則所筑起,受到行政合法性原則與行政合理性原則的雙重限制。但受制于為自身制造約束而缺乏科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性的“內(nèi)源型創(chuàng)制模式”[13],這種實(shí)踐先行的行政自律手段大多忽視了這一雙重限制,呈現(xiàn)出了便捷案件辦理的取向。例如,現(xiàn)行賭博違法案件裁量基準(zhǔn)大多沒有突出“個人賭資額”在認(rèn)定違法情節(jié)時的優(yōu)先順位,傾向于適用計(jì)算查獲賭資的平均數(shù)等方式,在證據(jù)環(huán)節(jié)節(jié)省精力。此次修訂,進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了行政處罰法律原則對行政處罰裁量基準(zhǔn)的法律約束。治安管理處罰是行政處罰的重要部分,賭博違法案件裁量基準(zhǔn)自然也應(yīng)當(dāng)接受行政處罰法律原則的制約。結(jié)合行政合法性原則和行政合理性原則在行政處罰中的具體表現(xiàn),站在二元裁量觀的立場上,賭博違法案件裁量基準(zhǔn)在內(nèi)容上,尤其是技術(shù)手段使用中涉及的問題應(yīng)遵循處罰法定原則和處罰公正原則。然而,實(shí)踐中賭博違法案件裁量基準(zhǔn)與這兩大法律原則的沖突十分顯著。

      二、賭博違法案件裁量基準(zhǔn)與法律原則的沖突

      現(xiàn)階段賭博違法案件裁量基準(zhǔn)中存在著大量同處罰法定原則和處罰公正原則相沖突的內(nèi)容,突出表現(xiàn)在裁量基準(zhǔn)對“參與賭博賭資較大”性質(zhì)的理解,對“賭資較大”確定模式的選擇,對處罰效果的限定,對衡量“賭資”大小指標(biāo)的適用以及對基準(zhǔn)“脫逸”規(guī)則的制定等方面,為行政執(zhí)法活動帶來了法律風(fēng)險(xiǎn)。

      (一)裁量基準(zhǔn)與處罰法定原則的沖突

      1.“參與賭博賭資較大”的定性有誤

      根據(jù)《公安部關(guān)于辦理賭博違法案件適用法律若干問題的通知》(下稱《通知》)第9 條的規(guī)定,與賭博違法行為區(qū)分的是不以營利為目的的棋牌類娛樂活動。以參與主體不同可分為“親屬之間帶有財(cái)物輸贏”和“親屬之外的其他人帶有少量財(cái)物輸贏”兩種類型。兩高《關(guān)于辦理賭博刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第9條將賭博違法行為同棋牌類娛樂活動區(qū)分,具有體系上的完整性,并不影響對賭博違法行為“有限犯罪化”的治理模式。而《通知》采用“娛樂活動”這一措辭,旨在將“親屬之間帶有財(cái)物輸贏”和“親屬之外的其他人帶有少量財(cái)物輸贏”的兩類行為排除在《治安管理處罰法》第2 條中的“具有社會危害性”的范圍之外。根據(jù)實(shí)踐中對賭博違法案件作出行政處罰決定和進(jìn)行行政訴訟審查的情況,對“以營利為目的”的認(rèn)定主要依附于對“賭資較大”的判斷。因此,基于賭博違法行為和棋牌類娛樂活動的二元區(qū)分,“參與賭博賭資較大”應(yīng)為違法要件。根據(jù)處罰法定原則,對滿足“參與賭博賭資較大”的違法行為才可適用治安管理處罰。例如,《XXX 治安處罰基準(zhǔn)》中明確規(guī)定:不以營利為目的,親屬、同事、鄰居、朋友等熟人之間,進(jìn)行帶有財(cái)物輸贏的打麻將、玩撲克等娛樂活動的,不按照賭博違法行為處理;還有少部分賭博違法案件裁量基準(zhǔn)單行文本對《通知》第9 條進(jìn)行了重復(fù)性強(qiáng)調(diào)。然而,大多數(shù)裁量基準(zhǔn)并未對此做出規(guī)定,使得實(shí)踐中對于不符合“賭資較大”的娛樂行為也進(jìn)行了“批評教育”,對并不違反法律規(guī)定的群眾文娛活動也施加了負(fù)面的官方評價(jià),甚至適用了收繳“賭資”“賭具”的處理“違法”財(cái)產(chǎn)的法律措施。

      2.“參與賭博賭資較大”的解釋過泛

      《治安管理處罰法》第70 條所述“參與賭博賭資較大”屬于不確定法律概念中的經(jīng)驗(yàn)概念,立法時留有經(jīng)驗(yàn)判斷余地。各地賭博違法案件治安管理處罰裁量基準(zhǔn)對“參與賭博賭資較大”的確定模式,可依數(shù)額與情節(jié)因素的關(guān)系分為兩種。

      (1)純數(shù)額模式。是指以規(guī)定具體數(shù)額的方式將“參與賭博賭資較大”的概念具體化。例如,《XXX 裁量意見》中規(guī)定的“個人賭資在200 元以上的”和《XXX 公安機(jī)關(guān)治安管理處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定的“賭局中輸贏達(dá)到50 元以上(不滿100元)”均采用了純數(shù)額模式。

      (2)數(shù)額與特定情節(jié)相結(jié)合模式。是指將數(shù)額和部分明確規(guī)定的手段情節(jié)相結(jié)合,以形成對“參與賭博賭資較大”的具體化。這種確定模式又可依數(shù)額的比重不同分為情節(jié)補(bǔ)足數(shù)額模式和情節(jié)替代數(shù)額模式。例如,將某省裁量基準(zhǔn)中羅列的“參與聚眾賭博、網(wǎng)絡(luò)賭博……以及其他私彩方式賭博”等特定手段情節(jié)定義X,將上述之外的“參與其他賭博活動”定義為Y,那么其情節(jié)補(bǔ)足數(shù)額模式呈現(xiàn)為等式:X+個人賭資或人均賭資(100 元以上不滿500 元)=Y+個人賭資或人均賭資(500 元以上不滿2000 元)。采用這種模式的制定機(jī)關(guān)認(rèn)為X 的社會危害性大于Y,其溢出的社會危害性補(bǔ)足了Y 時的賭資差值。因此,在情節(jié)補(bǔ)足數(shù)額模式中,仍有數(shù)額下限兜底,不至于過度擴(kuò)張?zhí)幜P范圍。賭博違法案件裁量基準(zhǔn)中的問題出現(xiàn)在情節(jié)替代數(shù)額模式中。例如,《XXX公安機(jī)關(guān)行政處罰裁量權(quán)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)(修訂版)》中羅列了“在馬路邊設(shè)攤賭博的”等五種事實(shí)情節(jié)Z,即使賭資未達(dá)到“個人賭資500 元以上”的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)予以處罰。其情節(jié)替代數(shù)額模式呈現(xiàn)為等式:Z=個人賭資500 元以上。類似規(guī)定也出現(xiàn)在其他省份的賭博違法案件裁量基準(zhǔn)中。需要注意的是,對不確定法律概念的解釋應(yīng)當(dāng)圍繞其語義范疇,使用諸如上述X 和Z 的事實(shí)情節(jié)來替代數(shù)額對“賭資較大”的解釋力以囊括實(shí)務(wù)部門認(rèn)為應(yīng)該處罰的情形的這種做法,明顯突破了擴(kuò)大解釋的限度[11]。

      (二)裁量基準(zhǔn)與處罰公正原則的沖突

      1.“賭資”衡量指標(biāo)適用不當(dāng)

      在二元裁量觀的視角下,賭博違法案件裁量基準(zhǔn)不僅會涉及法定情節(jié)與酌定情節(jié)的適用同向情節(jié)與逆向情節(jié)的競合問題[14],還會因衡量“賭資”大小的指標(biāo)不同呈現(xiàn)出賭資指標(biāo)適用時的“同效競合”與“差效競合”的問題。①此處的“效”指法律效果格次?!巴Ц偤稀敝冈谙嗤尚Ч翊蝺?nèi)不同“賭資”指標(biāo)的競合問題,“差效競合”指在不同法律效果格次內(nèi)不同“賭資”指標(biāo)的競合問題。通過梳理,各地賭博違法案件裁量基準(zhǔn)衡量“賭資”大小的指標(biāo)可以分成五大類,分別為“個人賭資”“人均賭資”“涉案總賭資(現(xiàn)場收繳賭資總數(shù)額、賭資數(shù)額累計(jì)、當(dāng)場賭資額)”“單注金額”“全場輸贏額(個人單次(局)輸贏額)”。其中,前三類可稱為賭資型指標(biāo),后兩類為補(bǔ)充型指標(biāo)。在這五類指標(biāo)中,計(jì)算個人賭資金額無疑是最貼合處罰公正原則要求的賭資量化方式。執(zhí)法人員根據(jù)現(xiàn)場查實(shí)的違法行為人個人賭資,對照裁量基準(zhǔn)的規(guī)定,對法律效果進(jìn)行裁量的活動,最能體現(xiàn)處罰與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)?shù)墓?。然而,?zhí)法活動中的實(shí)際情況卻是復(fù)雜多樣的?;谏鲜鰧饬俊百€資”大小指標(biāo)的分類與適用,實(shí)踐中存在著指標(biāo)之間的沖突與競合,賭博違法案件裁量基準(zhǔn)對這些問題做出的選擇與處罰公正原則緊密相關(guān)。

      (1)指標(biāo)間的同效競合

      指標(biāo)間的同效競合是指賭博違法案件裁量基準(zhǔn)在同一法律效果格次內(nèi),因采取了兩個及以上的“賭資”衡量指標(biāo)而產(chǎn)生的證據(jù)意義上應(yīng)采取哪一種指標(biāo)進(jìn)行認(rèn)定的適用問題。在執(zhí)法過程中,賭博現(xiàn)場被查后經(jīng)常出現(xiàn)人員、設(shè)備混亂、賭場“賬本”缺失、違法嫌疑人阻礙執(zhí)法等情形,許多時候難以認(rèn)定每個人的實(shí)際賭資。此時,計(jì)算能夠查實(shí)的賭資總數(shù)除以人數(shù)得出平均賭資額成為了證據(jù)認(rèn)定上破局的有效手段。計(jì)算“人均賭資”實(shí)際上是將所有賭博違法行為人視為一個整體,一旦平均賭資額達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn),則可依法予以處罰。但對于“個人賭資”而言這一指標(biāo)也有弊端,當(dāng)違法行為人的實(shí)際賭資金額低于平均賭資甚至更少時,或者違法行為人的實(shí)際賭資遠(yuǎn)高于平均賭資時,計(jì)算人均賭資將會使賭資數(shù)額實(shí)際上較低的違法行為人額外承擔(dān)賭資數(shù)額較高的違法行為人的法律評價(jià),賭資數(shù)額實(shí)際上較高的違法行為人對平均值以上的部分逃脫了制裁。這不僅意味著處罰的力度實(shí)際上畸重畸輕,當(dāng)賭博違法行為人并非同一賭局的共同違法情形,不應(yīng)接受法律的整體性評價(jià)時,也將產(chǎn)生顯著的不公,難以達(dá)成處罰與違法行為之間的相當(dāng)性,影響實(shí)質(zhì)正義。此外,其他賭資型指標(biāo)和補(bǔ)充型指標(biāo)亦是因?qū)崉?wù)部門基于辦案效率的考量而設(shè)置的,與“人均賭資”指標(biāo)的負(fù)外部性實(shí)際上殊途同歸。

      在行使裁量權(quán)的過程中,無論是應(yīng)當(dāng)考慮之因素未被考慮,還是不當(dāng)考慮之因素被考慮在內(nèi),抑或?qū)Ω鞣N因素考量輕重失衡,都可以被認(rèn)為是濫用裁量權(quán)的表現(xiàn)[15],行政機(jī)關(guān)在制定裁量基準(zhǔn)時亦存在這種必要遵循。因此《通知》第6 條規(guī)定“個人投注的財(cái)物數(shù)額無法確定時,按照參賭財(cái)物的價(jià)值總額除以參賭人數(shù)的平均值計(jì)算。”表達(dá)了“個人賭資”在適用時的優(yōu)先順位,在打擊賭博違法行為的公益目的和保障違法嫌疑人的權(quán)益之間進(jìn)行了法益權(quán)衡。這一基于公正的考量在一定程度上引起了各地的重視。一些地方的賭博違法案件裁量基準(zhǔn)中對此做出了近似的提示性規(guī)定;《XXX 治安處罰基準(zhǔn)》則通過將“人均賭資”數(shù)值的設(shè)置高于“個人賭資”的手段,從裁量基準(zhǔn)的實(shí)體規(guī)范上減少誤差,體現(xiàn)對處罰公正原則的重視。但是,多數(shù)裁量基準(zhǔn)要么無類似規(guī)定,要么根本沒有設(shè)置“個人賭資”指標(biāo)。

      (2)指標(biāo)間的差效競合

      指標(biāo)之間的差效競合是各地賭博違法案件裁量基準(zhǔn)衡量指標(biāo)間發(fā)生競合的主要形式,是指賭博違法案件裁量基準(zhǔn)因采取了兩個及以上的“賭資”衡量指標(biāo),使個案中違法行為人的“賭資”可能符合不同處罰格次內(nèi)衡量指標(biāo)的數(shù)值,從而導(dǎo)致違法行為應(yīng)適用哪一格次的法律效果做出處罰陷入困境的問題。主要出現(xiàn)在“個人賭資”無法適用時,其他跨處罰格次的衡量指標(biāo)之間。例如,《XXX 公安機(jī)關(guān)行政處罰裁量基準(zhǔn)》中規(guī)定“參與賭博賭資較大”是指人均參賭金額在500元以上或者當(dāng)場賭資在2000 元以上;“情節(jié)嚴(yán)重”包括人均參賭金額在1000 元以上或者當(dāng)場賭資在5000 元以上。依此規(guī)定,當(dāng)違法行為人所涉賭博違法案件中人均參賭金額為500 元,當(dāng)場賭資為5000 元時,就會面臨差效競合。在實(shí)踐中,鮮有地區(qū)規(guī)定出現(xiàn)差效競合時的適用規(guī)則。僅有一省明確了“個人平均賭資數(shù)額與現(xiàn)場收繳賭資總數(shù)額處罰標(biāo)準(zhǔn)不一致的,依據(jù)較重的處罰標(biāo)準(zhǔn)處罰”。現(xiàn)階段各地對差效競合的忽視可能會對賭博違法案件裁量基準(zhǔn)的執(zhí)行和監(jiān)督制造疑難,也同樣會制造顯著的不公,同處罰公正原則之間存有沖突。

      2.處罰效果趨向僵化

      賭博違法案件裁量基準(zhǔn)的設(shè)置在于羈束行政裁量權(quán),但目標(biāo)是保障處罰公平正義。在裁量基準(zhǔn)的法治化進(jìn)程中,僵化行政裁量權(quán)不是裁量基準(zhǔn)制定的目的,如何設(shè)置科學(xué)、合理的裁量基準(zhǔn)才是裁量基準(zhǔn)對處罰公正原則的追求??蓪?shí)踐中難免存在偏差。例如,2018 年發(fā)布的《XXX 公安機(jī)關(guān)治安管理處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)(修訂稿)》將參與賭博賭資較大“一般情節(jié)”的法律效果限定為“處五百元罰款”的下限處罰,將細(xì)化的“情節(jié)較重”(情節(jié)嚴(yán)重)法律效果限定為“處十五日拘留,并處三千元罰款”的頂格處罰,剝奪了執(zhí)法人員對法律效果選擇的裁量權(quán)。雖然在司法領(lǐng)域該文件因內(nèi)容和效力與該省《禁止賭博條例》存在沖突,而未在司法中得到法官的援引,但其傳遞的削弱行政裁量能動性的觀念理應(yīng)引起重視。

      三、“原則之治”下賭博違法案件裁量基準(zhǔn)技術(shù)構(gòu)造之重塑

      賭博違法案件裁量基準(zhǔn)的技術(shù)構(gòu)造出現(xiàn)的問題與“原則之治”指導(dǎo)下的功能主義建構(gòu)模式相違背,甚至在功能上存在著缺陷?,F(xiàn)階段,需要重視裁量基準(zhǔn)制定時行政法律原則對裁量基準(zhǔn)情節(jié)細(xì)化和效果格化技術(shù)手段的約束作用,在此基礎(chǔ)上引入“適用規(guī)范化”技術(shù),以應(yīng)對“原則之治”對裁量基準(zhǔn)技術(shù)構(gòu)造提出的要求。

      (一)處罰法定原則對“參與賭博賭資較大”的厘正

      法無明文規(guī)定不處罰是處罰法定原則的內(nèi)在要求[16]。然而,規(guī)范對賭博違法案件的裁量行為繞不開對“參與賭博賭資較大”這一不確定法律概念的定性與解釋。因此,在制定裁量基準(zhǔn)的過程中必須圍繞處罰法定原則的要求展開,圍繞不確定法律概念的語義范疇嚴(yán)格解釋,以確保裁量基準(zhǔn)的合法性。

      賭博違法案件裁量基準(zhǔn)應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分賭博違法治安管理行為和滿足群眾日常生活需求的娛樂活動。違反治安管理行為和滿足群眾日常生活需求的娛樂活動是體現(xiàn)“違法”與“非法”的兩個截然不同的概念。因此,法條所闡述的“參與賭博賭資較大”應(yīng)為違法要件,對不符合“賭資較大”的行為應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)依法不予處罰,保障好公民的合法權(quán)益。

      賭博違法案件裁量基準(zhǔn)應(yīng)嚴(yán)格解釋、補(bǔ)充“參與賭博賭資較大”的情節(jié),杜絕情節(jié)替代數(shù)額模式的使用。雖然各地采取情節(jié)替代數(shù)額模式的本意是將數(shù)額較小、但具有“在公共場所賭博”等擾秩情節(jié)的行為納入《治安管理處罰法》第70 條的懲治范圍,但是這一設(shè)置已經(jīng)嚴(yán)重超越了“參與賭博賭資較大”的語義范疇,呈現(xiàn)出對博彩娛樂行為的過度打擊。本著對處罰法定原則的尊重,如何將實(shí)踐中執(zhí)法機(jī)關(guān)想要打擊的“在馬路邊設(shè)攤賭博”和“在工作場所或者公共交通工具上賭博”等性質(zhì)惡劣、但賭資明顯較小行為納入打擊對象成為了必須解決的問題。實(shí)踐中,可以跳出對《治安管理處罰法》第70 條的固化視角,根據(jù)行為的社會危害程度和法律規(guī)定,依照《治安管理處罰法》中“擾亂公共秩序的行為”規(guī)定依法懲處。

      (二)處罰公正原則對“賭資”指標(biāo)適用和基準(zhǔn)格次的厘正

      處罰公正原則是處罰法定原則的必要補(bǔ)充,側(cè)重于對處罰合理性的規(guī)制。賭博違法案件裁量基準(zhǔn)要依法、科學(xué)地設(shè)置“賭資”衡量指標(biāo),解決好可能存在的指標(biāo)適用競合問題。

      在處理“賭資”指標(biāo)的同效競合時,應(yīng)貫徹《通知》第6 條的精神,保障“個人賭資”在證據(jù)意義上的不可或缺性和適用上不可動搖的優(yōu)先順位。在此種情況下,應(yīng)當(dāng)發(fā)揮裁量基準(zhǔn)對實(shí)體和程序的連接作用,在設(shè)置“個人賭資”指標(biāo)的基礎(chǔ)上,增補(bǔ)程序性規(guī)定。只有當(dāng)個人賭資無法確定且有證據(jù)證明違法行為人的個人賭資可能超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)時,才可以適用其他賭資型指標(biāo)和補(bǔ)充型指標(biāo),以期達(dá)到實(shí)體和程序上的公正性,盡可能避免重錯輕罰、輕錯重罰,落實(shí)處罰公正原則。

      在處理“賭資”指標(biāo)的差效競合時,應(yīng)在尊重“個人賭資”優(yōu)先順位的基礎(chǔ)上,合理制定不同法律效果間“賭資”指標(biāo)的適用規(guī)則。賭博違法案件裁量基準(zhǔn)指標(biāo)間的“差效競合”與法律規(guī)范研究中常說的“法條競合”有著質(zhì)的區(qū)別。行政裁量基準(zhǔn)并非立法性行政規(guī)范,不能類推適用法條競合的理論。對差效競合的判斷選擇實(shí)際上就是對裁量合理性界限的判斷選擇。雖然對多數(shù)其他類型的裁量基準(zhǔn)而言,很容易推導(dǎo)出同法條競合近似的處理方式,但賭博違法案件裁量基準(zhǔn)的差效競合具有特殊性。遵循著“個人賭資”指標(biāo)優(yōu)先的邏輯脈絡(luò),建議現(xiàn)階段采用法定格次和裁量格次二分的視角,將法定格次內(nèi)的差效競合交由裁量,既可以依據(jù)較重的處罰標(biāo)準(zhǔn)處罰,也可以依據(jù)較輕的處罰標(biāo)準(zhǔn)處罰;將法定格次間的差效競合交由規(guī)則,只得依據(jù)較輕的處罰標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處罰。之所以做出這樣的判斷,是基于現(xiàn)階段賭博違法案件裁量基準(zhǔn)指標(biāo)設(shè)置時本身可能存在不合理性。正如戴維斯總結(jié)的那樣,過度的裁量權(quán)是危險(xiǎn)且有害的[17]27?!皞€人賭資”以外的賭資型指標(biāo)和補(bǔ)充型指標(biāo),應(yīng)以個人賭資無法查實(shí)且有證據(jù)證明可能超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)時方可適用?!皞€人賭資”以外的賭資型指標(biāo)的使用具有制造不公的“先天缺陷”,而“單注金額”“全場輸贏額(個人單次(局)輸贏額)”等補(bǔ)充型指標(biāo)也是實(shí)踐部門結(jié)合執(zhí)法實(shí)際進(jìn)行的補(bǔ)充性創(chuàng)制,并沒有對“賭資”大小進(jìn)行全面衡量,只能從賭局所涉的一個側(cè)面反映出賭博行為的社會危害性之大小。因此,這種設(shè)置本身就存在著為了保障社會公益入侵處罰公正原則和突破“罪責(zé)自負(fù)”精神的傾向,在適用上理應(yīng)受到執(zhí)法者的怠慢。實(shí)際上并非所有賭博違法案件裁量基準(zhǔn)都會像上文的《XXX 公安機(jī)關(guān)行政處罰裁量基準(zhǔn)》那樣將不同處罰格次中的指標(biāo)數(shù)差盡量拉大,以避免“個人賭資”外其他指標(biāo)規(guī)范作用的過度擴(kuò)張。①在同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重的裁量基準(zhǔn)中,多數(shù)省份采用了高處罰格次當(dāng)場賭資四倍于低處罰格次人均參賭金額最大值的設(shè)置,而《山東行政基準(zhǔn)》則另辟蹊徑,采用了五倍的規(guī)定使差距盡量拉大。賭博違法案件裁量基準(zhǔn)中差效競合的產(chǎn)生,一定程度上是由裁量基準(zhǔn)設(shè)置上的不周全、不合理導(dǎo)致的。因此,建立在對行政處罰合理性的考量之上,無論是“個人賭資”以外的賭資指標(biāo)間的差效競合,還是補(bǔ)充指標(biāo)間的差效競合,抑或是兩者間的差效競合都不適宜突破《治安管理處罰法》第70 條設(shè)定的法定處罰格次,將這種技術(shù)上的誤差轉(zhuǎn)移到違法行為人身上。

      然而,行政裁量權(quán)對實(shí)現(xiàn)個別化的正義而言又是不可或缺的[17]26。在法治政府建設(shè)和建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的大背景下,對行政裁量合理性的追求在執(zhí)法者的觀念中愈發(fā)加強(qiáng)。在賭博違法案件裁量基準(zhǔn)中,保留必要的裁量空間以實(shí)現(xiàn)規(guī)則和裁量的平衡,正是追求裁量正義的應(yīng)有之義。因此,主張將法定格次內(nèi)的差效競合交由裁量是對行政裁量權(quán)的尊重與保障。行政裁量的相關(guān)考量因素不只限于裁量基準(zhǔn)中衡量“賭資”大小的指標(biāo)數(shù)值,還包含了違法的手段和方法、違法行為人的生活狀況、社會影響和社會形勢等。如果采用一刀切的形式,即對法定格次內(nèi)的差效競合也遵循“依據(jù)較輕的處罰標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處罰”的規(guī)定,將使得任何超過較低處罰標(biāo)準(zhǔn)的決定都成為行政裁量基準(zhǔn)脫逸制度的規(guī)范對象,增加辦案人員追求處罰公正性、合理性的成本,反之亦然。

      此外,在處罰公正原則的指引下,賭博違法案件裁量基準(zhǔn)的效果格化要抵制“頂格處罰”和僅照搬兩檔法定處罰格次的粗糙做法,探索科學(xué)、合理的處罰格次。在細(xì)分格次時要避免過度侵入執(zhí)法者的裁量空間,保障裁量權(quán)行使的合理范圍;同時還要避免立法設(shè)置的法律效果趨向僵化,充分發(fā)揮制定者的主觀能動性,以有效發(fā)揮裁量基準(zhǔn)的指引作用。

      (三)“適用規(guī)范化”技術(shù)手段的介入

      在賭博違法案件裁量基準(zhǔn)中僅依靠“情節(jié)細(xì)化”和“效果格化”的平鋪直敘已經(jīng)難以滿足行政裁量對行政合法性和行政合理性的應(yīng)然追求。適用規(guī)則在裁量基準(zhǔn)內(nèi)容上的重要性愈發(fā)突出,在對照法律原則厘正裁量基準(zhǔn)的現(xiàn)有問題時,必須依靠適用規(guī)則架起“情節(jié)細(xì)化”和“效果格化”兩大技術(shù)手段同行政法律原則之間的橋梁。

      裁量基準(zhǔn)可被視為執(zhí)法者作出處罰決定的理由[18],這種理由理應(yīng)更加完善和能夠自證,需要通過適用規(guī)則對情節(jié)細(xì)化和效果格化的內(nèi)容予以補(bǔ)充說明,將“適用規(guī)范化”作為一項(xiàng)技術(shù)手段引入賭博違法案件裁量基準(zhǔn)的技術(shù)構(gòu)造中,以供遵循。從對各地賭博違法案件裁量基準(zhǔn)的考察來看,有必要將裁量基準(zhǔn)適用規(guī)則的制定提升到技術(shù)結(jié)構(gòu)層面,以“適用規(guī)范化”填補(bǔ)“情節(jié)細(xì)化”與“效果格化”的技術(shù)手段,強(qiáng)化裁量基準(zhǔn)的合法性與合理性?!斑m用規(guī)范化”對裁量基準(zhǔn)的技術(shù)重塑體現(xiàn)在對裁量基準(zhǔn)適用規(guī)則的具體化和法治化,這一技術(shù)的使用目標(biāo)來自于對行政法律原則的自省與追求之中。在賭博違法案件裁量基準(zhǔn)中,“適用規(guī)范化”在技術(shù)功效上主要表現(xiàn)為提高裁量基準(zhǔn)的可適用性,既對已有的“情節(jié)細(xì)化”和“效果格化”技術(shù)手段填補(bǔ)的功能,還具備助推行政裁量追求合法性與合理性的強(qiáng)化功能,在層次上二者是一種遞進(jìn)關(guān)系。

      首先,賭博違法案件裁量基準(zhǔn)中“情節(jié)細(xì)化”和“效果格化”的技術(shù)手段需要通過裁量基準(zhǔn)的適用規(guī)則予以填補(bǔ)。從當(dāng)前賭博違法案件裁量基準(zhǔn)的制定來看,大多數(shù)文本內(nèi)容缺乏完整性和周密性,僅滿足基本的功能主義需求。雖然裁量基準(zhǔn)并非立法,但制度創(chuàng)制時卻被寄予厚望。尤其是對于涉及不確定法律概念的賭博違法行為治安規(guī)范,裁量基準(zhǔn)發(fā)揮認(rèn)定違法與指引裁量的雙重作用,其形式上的規(guī)范性應(yīng)得到重視和強(qiáng)調(diào)?!斑m用規(guī)范化”技術(shù)在賭博違法案件裁量基準(zhǔn)中的填補(bǔ)功能主要包括對“參與賭博賭資較大”的性質(zhì)闡述與情節(jié)補(bǔ)充、對衡量“賭資”大小指標(biāo)統(tǒng)計(jì)方法的說明及對指標(biāo)間差效競合的規(guī)范。這構(gòu)成了“適用規(guī)范化”技術(shù)對賭博違法案件裁量基準(zhǔn)最低限度的要求。在各地裁量基準(zhǔn)中出現(xiàn)的“賭資數(shù)額未達(dá)到本意見起罰下限標(biāo)準(zhǔn)的,對賭博人員免予處罰,但應(yīng)當(dāng)給予批評教育”“賭博活動中用作賭注的財(cái)物、換取籌碼的財(cái)物和通過賭博贏取的財(cái)物認(rèn)定為賭資”“個人平均賭資數(shù)額與現(xiàn)場收繳賭資總數(shù)額處罰標(biāo)準(zhǔn)不一致的,依據(jù)較重的處罰標(biāo)準(zhǔn)處罰”等規(guī)定,均是“適用規(guī)范化”技術(shù)在賭博違法案件裁量基準(zhǔn)中的初探,是裁量基準(zhǔn)完整性與周密性的保障。但此類適用規(guī)則在絕大多數(shù)賭博違法案件裁量基準(zhǔn)中是缺失的。

      其次,“適用規(guī)范化”也有著獨(dú)立于原有技術(shù)手段的強(qiáng)化功能。將適用規(guī)范化的填補(bǔ)功能理解為裁量基準(zhǔn)適用規(guī)則的形式要求,對適用規(guī)則提出更高的實(shí)質(zhì)性要求以追求原則之治下裁量基準(zhǔn)合法性和合理性的過程就是適用規(guī)范化的強(qiáng)化功能。在填補(bǔ)功能上更進(jìn)一步,對各地零星呈現(xiàn)的“適用規(guī)范化”萌芽進(jìn)一步發(fā)展。裁量基準(zhǔn)的適用規(guī)則是一個說明理由的過程,其規(guī)范化就是要求在說理中展現(xiàn)出對法律原則的追求。就賭博違法案件裁量基準(zhǔn)的適用規(guī)范化來看,應(yīng)特別注意處罰法定原則和處罰公正原則,確保裁量基準(zhǔn)的內(nèi)容在法律原則層面能夠自洽。在發(fā)揮填補(bǔ)功能的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步限定好對“參與賭博賭資較大”違法要件的表述,明確不滿足賭資較大標(biāo)準(zhǔn)時不得依《治安管理處罰法》第70 條給予處罰;設(shè)定衡量“賭資”大小指標(biāo)中“個人賭資”的優(yōu)先適用順位,除在實(shí)體上設(shè)置“個人賭資”指標(biāo)外,還應(yīng)在程序?qū)用嬖黾印皞€人賭資數(shù)額無法確定”的證明對象,明確執(zhí)法機(jī)關(guān)對此的證明責(zé)任,滿足行政裁量基準(zhǔn)適用對“行政證據(jù)”的技術(shù)要求[19];還應(yīng)在理解各指標(biāo)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上,權(quán)衡好指標(biāo)競合時“公益”與“公正”的利益衡量,設(shè)置符合處罰公正原則的差效競合處理方法。從學(xué)界對裁量基準(zhǔn)的研究來看,賭博違法案件裁量基準(zhǔn)的“適用規(guī)范化”還應(yīng)當(dāng)包括裁量基準(zhǔn)的脫逸條款,將行政說明理由制度引入裁量基準(zhǔn)之中,規(guī)范執(zhí)法者對裁量基準(zhǔn)的脫逸適用,以保障個案裁量脫離基準(zhǔn)的可能性和脫逸裁量基準(zhǔn)作出決定的合法性。

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      法律方法(2021年4期)2021-03-16 05:35:16
      Mesenchymal stromal cells as potential immunomodulatory players in severe acute respiratory distress syndrome induced by SARS-CoV-2 infection
      日七成賭徒或拿救濟(jì)當(dāng)賭資
      銀行理財(cái)子公司:開辟大資管競合之道
      中國外匯(2019年12期)2019-10-10 07:27:00
      不作為的過失競合
      刑法論叢(2018年3期)2018-10-10 03:36:10
      應(yīng)如何確定行政處罰裁量基準(zhǔn)
      打多大麻將 會被治安處罰
      新傳奇(2018年8期)2018-05-14 17:50:43
      賭博后離開又返回賭博現(xiàn)場搶走賭資的行為如何定性
      山東青年(2016年6期)2016-05-14 00:10:19
      競合之道
      行政審批中的自由裁量行為研究
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