章 群 牛忠江

[提要]中共中央提出加快國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要論述，既為推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化提供了制度框架支撐與內(nèi)生動(dòng)力驅(qū)動(dòng)，也從側(cè)面凸顯了加快市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的緊要性?；凇暗徒M織化”“碎片化”“被動(dòng)化”“內(nèi)卷化”的問(wèn)題，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化理應(yīng)妥善調(diào)適治理體系和治理能力協(xié)調(diào)、治理層級(jí)提升和治理重心下移、治理方式剛?cè)岵?jì)及制度的“良法”與“善治”這四組邏輯關(guān)系，進(jìn)而從總體思路、價(jià)值基石、治理主體、治理方式、功能結(jié)構(gòu)等方面實(shí)現(xiàn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的有效推進(jìn)。

市域社會(huì)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵內(nèi)容和內(nèi)在要義，是國(guó)家治理在市域?qū)用娴奶荻冗f進(jìn)和空間延伸。市域社會(huì)治理是國(guó)家治理連接基層治理的中堅(jiān)層級(jí)，在國(guó)家治理體系中處于承上啟下的關(guān)鍵樞紐位置，是將風(fēng)險(xiǎn)隱患、問(wèn)題矛盾化解在萌芽狀態(tài)、解決在基層的最直接有效的治理層級(jí)，位于推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略要沖。

一、問(wèn)題的提出：由新冠疫情引發(fā)的“市域”命題

自2021年11月2日成都市金牛區(qū)1號(hào)新冠肺炎本土病例確診和2022年5月百萬(wàn)人口的四川省鄰水縣能夠在24小時(shí)內(nèi)快速實(shí)現(xiàn)全員核酸檢測(cè)，且在兩周之內(nèi)將疫情穩(wěn)步控制，迅速實(shí)現(xiàn)社會(huì)面清零，再次體現(xiàn)出中國(guó)地方政府敏捷、快速的危機(jī)治理能力，亦彰顯出地方政府高水平的統(tǒng)合治理能力。由上可知，疫情間斷性暴發(fā)和跨時(shí)空散點(diǎn)式擴(kuò)散的軌跡深刻地表征出社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)早已轉(zhuǎn)移到市域?qū)用妫翱たh治、天下安”的經(jīng)典命題遭遇巨大挑戰(zhàn)，市域成為現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和矛盾新的匯聚點(diǎn)，市域社會(huì)治理在國(guó)家治理譜系中處于亮眼位置。由此可知，市域社會(huì)治理的極端重要性，市域社會(huì)治理的好壞直接關(guān)系到國(guó)家治理體系和治理能力目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。總而言之，現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理顯然不再主要依靠傳統(tǒng)的縣域治理能力，而是背靠市域強(qiáng)大的戰(zhàn)略支援力量與公共衛(wèi)生資源，即需要在市域?qū)用娌扇〖皶r(shí)科學(xué)的措施、實(shí)現(xiàn)指揮調(diào)度提級(jí)和縣市域協(xié)同聯(lián)動(dòng)治理。

疫情防控中，不僅僅是大規(guī)模核酸檢測(cè)需要跨越傳統(tǒng)的行政縣域調(diào)動(dòng)資源，在人員協(xié)查、隔離轉(zhuǎn)運(yùn)、流調(diào)溯源、信息共享等方面均需提升至市域?qū)蛹?jí)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)施不同區(qū)域之間協(xié)作配合和融合共治。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展、互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來(lái)以及后疫情時(shí)代對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展持續(xù)而深遠(yuǎn)的影響三重背景疊加下，傳統(tǒng)的以區(qū)(市)縣為治理單元的模式面臨諸多現(xiàn)實(shí)困難，一些復(fù)雜問(wèn)題的解決早已超出傳統(tǒng)的區(qū)(市)縣治理范圍，需要在更廣闊的跨縣域范圍內(nèi)或提級(jí)到市域?qū)用娣侥苡行У玫浇鉀Q。因此，市域社會(huì)治理的現(xiàn)代化已然成為現(xiàn)實(shí)迫切需要的時(shí)代命題，亦需要及時(shí)在理論上予以研究與回應(yīng)。

二、問(wèn)題導(dǎo)向：縣域社會(huì)治理面臨的四大困境

縣域是基層社會(huì)治理的傳統(tǒng)單元，是國(guó)家治理的關(guān)鍵層級(jí)，發(fā)揮維護(hù)基層秩序與穩(wěn)定“壓艙石”的作用。然而，當(dāng)下之中國(guó)，正面臨百年未有之大變局，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，且處于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的攻關(guān)期，結(jié)構(gòu)性、體制性、周期性問(wèn)題相互交織，國(guó)內(nèi)外疫情等各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)交叉?zhèn)鬟f疊加，國(guó)家治理面臨新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為諸多治理難題超越了以縣域?yàn)閱卧闹卫斫缬颉？h域較小的地理空間、稀薄的治理資源和較低的治理層級(jí)制約了治理能力的進(jìn)一步有效發(fā)揮，亟需在更大治理單元、更高層級(jí)上統(tǒng)籌整合治理資源、運(yùn)用治理技術(shù)、行使立法權(quán)來(lái)重塑社會(huì)治理體系與提升治理能力。同時(shí)，以縣域?yàn)閱卧幕鶎由鐣?huì)治理還面臨著“低組織化”“碎片化”“被動(dòng)化”“內(nèi)卷化”等多重內(nèi)生困境，這更加需要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，從治理對(duì)象、主體、動(dòng)能和效果進(jìn)行檢視，在市域?qū)用嫱苿?dòng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新[1]，必須推進(jìn)市域社會(huì)治理的現(xiàn)代化。

(一)“低組織化”：組織動(dòng)員困難

基層社會(huì)治理的“低組織化”主要表現(xiàn)為基層社會(huì)治理對(duì)象呈現(xiàn)分散化、無(wú)序化和原子化的治理難題，彼此之間的組織化程度較低、粘性抑或關(guān)聯(lián)度不強(qiáng)?？焖俪擎?zhèn)化使得人際關(guān)系由傳統(tǒng)的熟人社會(huì)變成了陌生人社會(huì)：一方面，部分群眾對(duì)事不關(guān)己的社會(huì)事務(wù)參與度不高；另一方面，也有部分群眾對(duì)關(guān)涉切身利益的事務(wù)，存在過(guò)度關(guān)注、過(guò)激反應(yīng)，“信訪不信法”，運(yùn)用法律武器維護(hù)權(quán)益還不是自覺(jué)行動(dòng)等情況。再加之城鄉(xiāng)間、城市間流動(dòng)性增大、社會(huì)的異質(zhì)性增強(qiáng)，傳統(tǒng)的動(dòng)員治理工具逐漸失靈，組織成本較高。

(二)“碎片化”：治理主體能力不足

基層社會(huì)治理的“碎片化”主要表現(xiàn)在多元治理主體之間條塊分割、缺乏協(xié)同互動(dòng)和各自為政的“九龍治水”治理亂象，導(dǎo)致治理“支離破碎”，最終難以形成一套整體性治理機(jī)制。一方面，“條塊”間難以協(xié)調(diào)貫通，一些部門(mén)借“屬地管理”之名將治理任務(wù)層層轉(zhuǎn)嫁給基層，導(dǎo)致基層承擔(dān)了大量社會(huì)治理事務(wù)，呈現(xiàn)出“基層治理稟賦薄弱”與“治理任務(wù)繁重”的二律背反。這進(jìn)一步造成了基層政府特別是街鎮(zhèn)鄉(xiāng)一級(jí)不但沒(méi)有減負(fù)，反而“越減越負(fù)”。原本作為自治組織的村(社區(qū))(居)民委員會(huì)也開(kāi)始出現(xiàn)明顯的行政化傾向，承擔(dān)著大量的行政工作，儼然成為政府任務(wù)下沉的延伸單元；另一方面，“條塊”關(guān)系具有封閉性，“條塊”之間關(guān)系緊張，“文來(lái)文去”推扯責(zé)任，缺乏與多元治理主體的良性互動(dòng)和協(xié)調(diào)，社會(huì)治理事務(wù)過(guò)分仰賴(lài)政府主導(dǎo)，“壓力型”政府權(quán)力運(yùn)作導(dǎo)致“各人自掃門(mén)前雪”“踢皮球”現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。基層社會(huì)治理的“碎片化”導(dǎo)致治理體系結(jié)構(gòu)失衡與功能弱化，限制了基層治理主體行動(dòng)能力的提升[1]。

(三)“被動(dòng)化”：治理能動(dòng)性不強(qiáng)

基層社會(huì)治理的“被動(dòng)化”主要表現(xiàn)在面對(duì)治理問(wèn)題時(shí)沒(méi)有未雨綢繆、存在“見(jiàn)子打子”的現(xiàn)象，自發(fā)、主動(dòng)化解問(wèn)題、開(kāi)展工作的意愿不高；譬如被動(dòng)式執(zhí)行、運(yùn)動(dòng)式治理難以形成長(zhǎng)效常態(tài)有效機(jī)制，壓力型應(yīng)付、注重后端“救火”、忽視前端預(yù)防和源頭治理。調(diào)研結(jié)果顯示，一些地方常以被動(dòng)化方式解決城市社會(huì)治理難題，“應(yīng)激式”突擊、“疲態(tài)治理”擠占了大量基層時(shí)間與精力，治理的預(yù)見(jiàn)性不足，常處于被動(dòng)局面，社會(huì)治理難以步入制度化、規(guī)范化和常態(tài)化的軌道。

(四)“內(nèi)卷化”：治理效果邊際遞減

基層社會(huì)治理的“內(nèi)卷化”是指治理過(guò)程中在資源投入、制度創(chuàng)新和新的治理工具引入等前提下，并沒(méi)有明顯改進(jìn)治理效果，存在自我內(nèi)耗、內(nèi)部失序、簡(jiǎn)單重復(fù)的邊際遞減現(xiàn)象。為了完成治理任務(wù)，“第三方評(píng)估”“一票否決”“目標(biāo)考核”等治理技術(shù)和治理工具被引入社會(huì)治理以及政府權(quán)力運(yùn)行的過(guò)程中，通過(guò)工具改革和創(chuàng)新組合實(shí)現(xiàn)了“以小撥大”的作用，但也伴隨出現(xiàn)了治理“悖論”，這主要表現(xiàn)在兩個(gè)辯證的方面：一方面，治理技術(shù)與工具的引入有助于推動(dòng)治理主體集合優(yōu)勢(shì)資源迅速完成治理目標(biāo)；但另外一方面也限制了社會(huì)治理主體的主觀能動(dòng)性，比如局限于目標(biāo)考核設(shè)定的任務(wù)進(jìn)行資源配置，對(duì)未納入考核范圍或者量化的工作缺乏投入資源治理的內(nèi)在動(dòng)力，結(jié)果往往造成基層治理中的形式主義、“內(nèi)卷化”和創(chuàng)新動(dòng)力不強(qiáng)。

三、市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的本質(zhì)內(nèi)涵

黨的十九屆五中全會(huì)提出了“加強(qiáng)和創(chuàng)新市域社會(huì)治理，推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”的時(shí)代命題。那么，在新時(shí)代背景下，到底什么是市域社會(huì)治理現(xiàn)代化？其本質(zhì)內(nèi)涵又是什么？

首先，什么是治理？從傳統(tǒng)“管理”到現(xiàn)代“治理”的跨越，雖只有一字之差，卻是一個(gè)“關(guān)鍵詞”的變化，是治國(guó)理政總模式包括權(quán)力配置和行為方式的一種深刻轉(zhuǎn)變。這是生產(chǎn)力對(duì)生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)對(duì)上層建筑的必然要求[2]。治理不同于傳統(tǒng)的管理，管理主要是政府主導(dǎo)的、單向的、管控性、不對(duì)等的、碎片化的，而治理內(nèi)涵更全面，強(qiáng)調(diào)治理的主體多元化，多向度互動(dòng)，民主平等，鼓勵(lì)公眾參與、協(xié)商對(duì)話，也更注重運(yùn)用政治、法治、德治、自治、智治(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“五治”)的系統(tǒng)治理，是我黨關(guān)于國(guó)家治理在思維體系、話語(yǔ)體系和制度體系等維度的重大理論與實(shí)踐創(chuàng)新。

其次，什么是市域？從黨中央提出的市域社會(huì)治理的初衷推理研判以及當(dāng)下面臨的傳統(tǒng)縣域治理的現(xiàn)實(shí)困境，綜合諸家學(xué)說(shuō)，本文認(rèn)為市域社會(huì)治理的市域是指在“設(shè)區(qū)的市”或擁有立法權(quán)的地級(jí)行政區(qū)(地級(jí)市、自治州、盟)所轄行政區(qū)域范圍內(nèi)為其界域，包含其城市規(guī)劃區(qū)，也包含范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和農(nóng)村區(qū)域，屬于更大范疇的復(fù)雜社會(huì)系統(tǒng)。需要強(qiáng)調(diào)的是，市域社會(huì)治理是新形勢(shì)下黨中央提出的治國(guó)理政方略，其目的在于解決傳統(tǒng)基層社會(huì)治理暴露出的多重困境，重構(gòu)再造基層社會(huì)治理的空間單元、資源分布和內(nèi)在結(jié)構(gòu)。但這并不代表傳統(tǒng)的縣域治理、基層治理特別是村(社區(qū))“微治理”不重要甚至是不再需要。相反，它們是市域社會(huì)治理不可或缺的重要有機(jī)組成部分，與市域社會(huì)治理相輔相成，小微治理只能加強(qiáng)，不能松懈或忽視。

再次，什么是治理的對(duì)象？這里所說(shuō)的治理有狹義和廣義之界分。狹義的治理對(duì)象主要是指?jìng)鹘y(tǒng)的社會(huì)治安、矛盾化解、安全維穩(wěn)等范疇，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和國(guó)際形勢(shì)跌宕起伏，我國(guó)面臨的治理挑戰(zhàn)也愈發(fā)復(fù)雜多變，既有現(xiàn)代化進(jìn)程的社會(huì)秩序重構(gòu)課題，又有全球化、信息化時(shí)代公共事務(wù)治理的共性問(wèn)題，更有在特定歷史境遇中生成的發(fā)展方式派生出來(lái)的一系列特殊問(wèn)題[3](P.序言)。從這一層面來(lái)看，狹義的治理對(duì)象范疇界定已經(jīng)無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)的包羅萬(wàn)象，而治理對(duì)象的廣義范疇?wèi)?yīng)該包含但不限于黨的建設(shè)、市場(chǎng)秩序、公共安全、公平正義、信訪維穩(wěn)、矛盾紛爭(zhēng)、國(guó)家安全、營(yíng)商環(huán)境、生態(tài)環(huán)保、公共服務(wù)等方方面面。因此，結(jié)合中國(guó)實(shí)際，本文中的市域社會(huì)治理對(duì)象采取廣義定義，其內(nèi)涵外延更寬廣、更豐富。

最后，什么是市域社會(huì)治理的現(xiàn)代化？通過(guò)文獻(xiàn)綜述與回顧可發(fā)現(xiàn)，我國(guó)學(xué)者在界定現(xiàn)代化時(shí)，多是在國(guó)家治理語(yǔ)境下對(duì)其進(jìn)行探討，概有目標(biāo)說(shuō)和過(guò)程說(shuō)之分。綜合起來(lái)，本文認(rèn)為現(xiàn)代化可定義為在中國(guó)特色社會(huì)主義語(yǔ)境下，兼顧目標(biāo)與過(guò)程的有機(jī)統(tǒng)一，堅(jiān)持以人民為中心的由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)變遷轉(zhuǎn)型且實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展的過(guò)程。從黨中央制度設(shè)計(jì)的初衷和現(xiàn)實(shí)需要來(lái)看，市域社會(huì)治理的現(xiàn)代化是指堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)，堅(jiān)持以人民為中心的價(jià)值依歸，在市域城鄉(xiāng)層面多元社會(huì)治理主體協(xié)同、融合運(yùn)用“五治”，對(duì)安全穩(wěn)定、公平正義、公共服務(wù)、市場(chǎng)秩序、民生福祉等治理對(duì)象進(jìn)行共建共治共享的集體行動(dòng)及其社會(huì)化、法治化、智能化、專(zhuān)業(yè)化的全面發(fā)展過(guò)程。

四、市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯關(guān)系

(一)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化關(guān)涉治理體系和治理能力的雙重變革，但以提高治理能力為首要目標(biāo)任務(wù)

在市域社會(huì)治理實(shí)踐中必須堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，既要充分依托市級(jí)立法權(quán)資源稟賦，完善市域社會(huì)治理現(xiàn)代化制度體系，以法治思維法治方式化解治理難題，推動(dòng)市域社會(huì)治理法治化，又要提升基層自身“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題”的能力，須正視治理體系和治理能力的關(guān)系。在倒金字塔的治理體系下，基層缺乏解決問(wèn)題的權(quán)限和能力，常常陷入“能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、卻無(wú)法解決問(wèn)題”的困境，久而久之可能會(huì)引致“小問(wèn)題拖成大危機(jī)”的負(fù)面后果，甚至是“黑天鵝”“灰犀?！笔录l(fā)生，尤其是在“壓力型體制”的倒逼下，基層治理虛化、有責(zé)無(wú)權(quán)問(wèn)題較為嚴(yán)重，缺乏解決問(wèn)題的制度激勵(lì)[4]。比如在地質(zhì)災(zāi)害的防治實(shí)踐中，村(社區(qū))既是屬地責(zé)任方往往也是第一感知者，但要徹底解決影響群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的隱患，無(wú)非兩條路徑可供選擇：一是選擇易地搬遷安置或重建房屋，以此從地理空間上阻隔風(fēng)險(xiǎn)；二是進(jìn)行系統(tǒng)工程治理，通過(guò)工程措施對(duì)地質(zhì)災(zāi)害本體消除危險(xiǎn)隱患。但無(wú)論何種選擇，基層街鎮(zhèn)鄉(xiāng)或者村(社區(qū))都沒(méi)有相應(yīng)的能力、資源和權(quán)限治理解決，如果一旦避讓不及時(shí)發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害并造成重大安全責(zé)任事故等嚴(yán)重后果，屬地政府卻難逃其責(zé)，而地質(zhì)災(zāi)害防治問(wèn)題的根本解決往往囿于資金、土地等限制，這至少需要縣域甚至更高的省市層級(jí)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方能根治，屬于典型的“能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題卻解決不了問(wèn)題”有責(zé)無(wú)權(quán)的治理困境。

(二)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化不只是治理層級(jí)提高，其治理重心仍需下移城鄉(xiāng)基層

“風(fēng)起于青萍之末，浪成于微瀾之間”。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，把更多資源、服務(wù)、管理放到社區(qū)，更好為社區(qū)居民提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)[5]。治理層級(jí)的提高豐富了治理資源和治理技術(shù)，提升了化解重大問(wèn)題、跨區(qū)域問(wèn)題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，解決了資源單薄、要素錯(cuò)配、政出多門(mén)、制度不一等不科學(xué)、不合理的制度安排所衍生的外部性問(wèn)題，但由于市域社會(huì)治理的對(duì)象多來(lái)自基層、萌發(fā)于末梢，其治理的重心、難點(diǎn)依舊在基層，仍須夯實(shí)“微治理”執(zhí)政的底層基礎(chǔ)，堅(jiān)持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，系統(tǒng)推動(dòng)治理重心下移，實(shí)現(xiàn)“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”，最終確保風(fēng)險(xiǎn)隱患消滅在基層萌芽、問(wèn)題需求回應(yīng)解決在基層。換言之，這迫切需要系統(tǒng)構(gòu)建資源下沉機(jī)制、需求回應(yīng)機(jī)制、“五治”融合機(jī)制和科技治理機(jī)制以及考核反饋、激勵(lì)約束機(jī)制。只有如此，才能推動(dòng)人、財(cái)、物和責(zé)、權(quán)、利對(duì)稱(chēng)下沉到基層，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化管理、街鎮(zhèn)吹哨、屬地責(zé)任、目標(biāo)考核等治理工具落地生根，推動(dòng)治理的關(guān)口前移，為市域社會(huì)治理現(xiàn)代化提供堅(jiān)實(shí)的基層治理基礎(chǔ)。

(三)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化既要柔性治理也要依法嚴(yán)格管控，需妥善調(diào)適剛性與柔性的關(guān)系

市域社會(huì)治理現(xiàn)代化雖然強(qiáng)調(diào)的是多元主體治理，堅(jiān)持人本邏輯、服務(wù)為要和民生回應(yīng)，但絕不是一味地妥協(xié)、迎合甚至滿足不合理訴求，對(duì)違法亂紀(jì)現(xiàn)象視而不見(jiàn)、選擇性執(zhí)法，而是要?jiǎng)側(cè)岵?jì)、不可偏廢，要對(duì)惡意訴訟、擾亂社會(huì)秩序、危害公共安全以及影響人民群眾生產(chǎn)生活安寧的一些亂象加強(qiáng)管控和打擊，比如對(duì)吸毒販毒、電信詐騙、不良校園貸、保涉黑護(hù)傘等行為必須秉持“零容忍”。

(四)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化務(wù)必強(qiáng)調(diào)源頭治理，方能減少治理的制度成本

“良法”是善治的前提。相對(duì)于治理體系和治理能力而言，治理體系的自洽性、協(xié)調(diào)性和公平科學(xué)合理性是市域社會(huì)治理的“源頭”，科學(xué)加強(qiáng)源頭治理、頂層設(shè)計(jì)有利于實(shí)現(xiàn)事半功倍的效果。公共服務(wù)實(shí)踐中，“證明你媽是你媽”奇葩證明的產(chǎn)生，其原因在于政府制度建設(shè)的“源頭上”出現(xiàn)問(wèn)題，因此，從源頭上開(kāi)展證明事項(xiàng)清理、推廣證明事項(xiàng)告知承諾制、破除職能部門(mén)間信息壁壘等則不僅可以減少基層行政成本和群眾的負(fù)擔(dān)，還可以便利群眾與市場(chǎng)主體。社會(huì)治理的制度體系要從源頭上、從頂層制度設(shè)計(jì)上確保其為“良法”，否則可能造成政策“打架”、百姓“跑冤枉路”、官僚主義滋生等系列弊病，如果源頭的法律規(guī)定或者政策制度屬于“惡法”，那么在具體執(zhí)行上則不可能出現(xiàn)“善治”之局面。

市域?qū)用嫔婕懊裆牧⒎ㄒ?guī)定或公共政策除秉持公平正義、科學(xué)合理外，還應(yīng)具備兼容性、延續(xù)性和一致性，對(duì)涉及民生或者經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域的政策規(guī)定比如征地拆遷安置政策、適齡兒童入學(xué)劃片政策等制度化安排，不能朝令夕改、前后不一，亦不能違反上位法律規(guī)定或者在市域范圍內(nèi)不同治理單元之間存有較大差異，否則極易導(dǎo)致政策涉及的受眾群體因?yàn)樯硖幫皇杏虻m用政策不同而引起群體性上訪、群體性事件。因此，市域社會(huì)治理需要加強(qiáng)源頭治理，對(duì)規(guī)則的協(xié)調(diào)兼容性、科學(xué)合理性和穩(wěn)定一致性在市域?qū)用孢M(jìn)行統(tǒng)籌。

五、市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的路徑選擇

方向決定道路，道路決定命運(yùn)。市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的路徑選擇正確與否關(guān)乎社會(huì)治理策略步驟、路線進(jìn)程和目標(biāo)績(jī)效。從結(jié)構(gòu)和功能的宏觀維度來(lái)審視，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化，其推進(jìn)路徑須堅(jiān)持以人民為中心，發(fā)揮多元社會(huì)主體協(xié)同共治作用，同時(shí)秉持治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的原則，因地制宜運(yùn)用“五治”融合的治理技術(shù)與資源，重塑共建共治共享的治理格局，構(gòu)建敏捷、快速的社會(huì)治理需求回應(yīng)機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)高效能的市域社會(huì)治理，助推“大國(guó)善治”，進(jìn)而提升廣大群眾的獲得感、安全感和幸福感。

(一)總體思路：系統(tǒng)布局，協(xié)同聯(lián)動(dòng)

與過(guò)去改革“摸著石頭過(guò)河”的經(jīng)驗(yàn)主義路徑以及碎片化“小修小補(bǔ)”的打補(bǔ)丁式的漸進(jìn)決策不同，新時(shí)代改革開(kāi)放更加注重制度建設(shè)，特別是對(duì)改革、治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性要求更強(qiáng)更高。這倒逼市域社會(huì)治理要以頂層設(shè)計(jì)系統(tǒng)化、制度化、法治化整體推進(jìn)，進(jìn)一步完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，確保市域社會(huì)治理的常態(tài)化良性發(fā)展[6]。隨著城鄉(xiāng)一體化快速推進(jìn)帶來(lái)的城鄉(xiāng)之間人口流動(dòng)性增強(qiáng)和異質(zhì)性增大，加之社會(huì)各類(lèi)主體的利益訴求多樣異質(zhì)，再輔以虛擬互聯(lián)網(wǎng)的加持，負(fù)面信息在人群中快速傳播，不滿情緒的傳導(dǎo)逐漸沒(méi)有邊界、難以規(guī)制。因此，面對(duì)“低組織化”“碎片化”“被動(dòng)化”“內(nèi)卷化”的治理困境以及復(fù)雜的跨界性、傳導(dǎo)性和網(wǎng)絡(luò)化的治理難題，這就迫切需要明確以系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性為總體治理思路，且總體思路需要貫穿于基層社會(huì)治理的全過(guò)程、全生命周期中。歸納之，這就既要將總體性思路體現(xiàn)在治理的制度設(shè)計(jì)、治理的組織結(jié)構(gòu)構(gòu)建等制度設(shè)計(jì)方面，也要彰顯于治理的技術(shù)嵌入、治理的具體運(yùn)作、治理的評(píng)估評(píng)價(jià)等制度執(zhí)行的過(guò)程中。

(二)價(jià)值基石：以人為本，服務(wù)為先

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)。堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想是中國(guó)特色社會(huì)主義的顯著優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)和創(chuàng)新市域社會(huì)治理的關(guān)鍵和根基也在于堅(jiān)持以人民為中心。堅(jiān)持人本邏輯是理念現(xiàn)代化的更新，雖是形而上的價(jià)值理念，但正如“社會(huì)管控-社會(huì)管理-社會(huì)治理”的演變轉(zhuǎn)型的邏輯一樣，看似只有一字之差，實(shí)則有著本質(zhì)區(qū)別，是執(zhí)政理念的深刻變化，是服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。因此，推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化必須把“以人為本，服務(wù)為先”理念自覺(jué)貫穿于治理全過(guò)程，必須將人民至上的理念深刻嵌入到市域社會(huì)治理實(shí)踐中。

市域社會(huì)治理要有緣情化，就需要加強(qiáng)治理與優(yōu)化服務(wù)并重，重視與治理對(duì)象的情感互動(dòng)，與治理對(duì)象之間達(dá)成默契，從而增強(qiáng)治理對(duì)象對(duì)治理主體的認(rèn)同感[7]，杭州城市治理創(chuàng)新實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，始終圍繞民生的保障和改善，建立健全市域社會(huì)治理的民主參與、民主協(xié)商全過(guò)程民主機(jī)制，堅(jiān)持以民主促民生，不斷完善開(kāi)放式?jīng)Q策體系并豐富民主參與的載體，在治理城市停車(chē)難、背街小巷改善、老舊庭院改造、公廁提升、危舊房改造和歷史建筑保護(hù)等“民心工程”上實(shí)施了以民主促民生的制度化決策、執(zhí)行和評(píng)估機(jī)制[3](P.64)，有效激發(fā)了公眾參與熱情，解決了社會(huì)治理“低組織化”的難題，加強(qiáng)了政府、市民和社會(huì)之間的密切關(guān)系，有效提升了市域社會(huì)治理的績(jī)效。近年來(lái)，為扎實(shí)、常態(tài)化貫徹以人民為中心的發(fā)展理念，成都市紀(jì)委監(jiān)委持續(xù)推進(jìn)“陽(yáng)光監(jiān)督·線上壩壩會(huì)”，邀請(qǐng)各方主體坐到電視臺(tái)直播間，促使政府部門(mén)近距離傾聽(tīng)各種未經(jīng)“過(guò)濾”的民聲民憂民音，直面社會(huì)各方利益主體，公開(kāi)回應(yīng)群眾對(duì)城市的社會(huì)關(guān)切，用心用情用理解決群眾身邊的操心事煩心事，有效增進(jìn)了多元治理主體之間的理解互動(dòng)，確保了多元主體的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，推動(dòng)黨風(fēng)政風(fēng)作風(fēng)轉(zhuǎn)變與改進(jìn)，取得了較好的治理質(zhì)效。

(三)治理主體：社會(huì)主體，協(xié)同共治

針對(duì)政府履職過(guò)程中出現(xiàn)的碎片化管理和公共性缺失等弊端，借鑒西方城市治理創(chuàng)新的理論與實(shí)踐，破解問(wèn)題的關(guān)鍵在于發(fā)揮黨委政府“引領(lǐng)”“整合”“協(xié)調(diào)”的功能定位，積極構(gòu)建多元復(fù)合治理結(jié)構(gòu)，有效組織社會(huì)各方行動(dòng)主體協(xié)同共治：一方面，以廣泛的民主參與和“多中心主體治理”動(dòng)員組織、有機(jī)整合分散在社會(huì)各個(gè)層面市域社會(huì)治理資源；另一方面，通過(guò)治理組織結(jié)構(gòu)和治理技術(shù)的創(chuàng)新，構(gòu)建高效的資源、要素、信息協(xié)調(diào)融合機(jī)制，避免治理的碎片化、內(nèi)卷化和低組織化。市域社會(huì)治理現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)遵循“小政府、大社會(huì)”的治理模式，具體來(lái)看，這需要黨組織扮演“領(lǐng)航員”的角色，社會(huì)力量理應(yīng)成為關(guān)鍵“驅(qū)動(dòng)力”。因此，須發(fā)揮黨組織“統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方”的基礎(chǔ)性保障作用，政府依法履職不缺位越位，積極整合社會(huì)資源、設(shè)計(jì)激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼等方式調(diào)動(dòng)企業(yè)、社會(huì)組織治理主體能動(dòng)性，促成政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織與群眾等利益相關(guān)者對(duì)公共事務(wù)的協(xié)同治理，實(shí)現(xiàn)生機(jī)勃勃、井然有序的市域社會(huì)治理現(xiàn)代化圖景。

杭州市“民主促民生”城市治理理念的具體實(shí)踐可以較好地詮釋這種多元復(fù)合治理結(jié)構(gòu)。杭州市創(chuàng)新打造黨政、媒體、市民“三位一體”，黨政界、媒體界、行業(yè)界和學(xué)術(shù)界“四界聯(lián)動(dòng)”的機(jī)制，形成一個(gè)開(kāi)放性的城市治理網(wǎng)絡(luò)，其具體突破口就是多元社會(huì)復(fù)合治理主體的構(gòu)建，各復(fù)合治理主體職責(zé)分工明確又相互支持，譬如學(xué)術(shù)界主要發(fā)揮研究、咨詢、策劃、評(píng)估、創(chuàng)意、論證等專(zhuān)業(yè)化、社會(huì)化功能，而媒體界主要發(fā)揮宣傳、推廣、營(yíng)造、溝通、動(dòng)員、監(jiān)督等功能。運(yùn)行中，黨政界發(fā)揮引導(dǎo)作用，合理設(shè)置城市治理的公共性議題，協(xié)調(diào)其他界域建立緊密的合作伙伴關(guān)系[3](P.67)。為保障有序有效運(yùn)行，社會(huì)復(fù)合治理主體設(shè)計(jì)了兩大保障機(jī)制，即黨政主導(dǎo)與媒體聚焦，避免多元主體參與城市治理陷于眾聲喧嘩的碎片化困境或偏離議題主題，促進(jìn)了多元參與主體治理共識(shí)的達(dá)成。

(四)結(jié)構(gòu)功能：一體兩面，互相支撐

“治理體系現(xiàn)代化”和“治理能力現(xiàn)代化”的關(guān)系是結(jié)構(gòu)與功能的關(guān)系，也是硬件與軟件的關(guān)系，屬于治理的一體兩面，起到互相支撐的作用。治理體系的現(xiàn)代化具有本質(zhì)屬性，是治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，是體制性“硬件”的升級(jí)[2]。因不同的場(chǎng)域關(guān)系中邏輯構(gòu)造、資源配置等存有差異，“治理體系現(xiàn)代化”主要是從體系的維度強(qiáng)調(diào)科學(xué)調(diào)適政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間的場(chǎng)域關(guān)系。如在經(jīng)濟(jì)治理體系中，需要遵循“政府→市場(chǎng)→企業(yè)”的邏輯進(jìn)路，由政府調(diào)控市場(chǎng)，市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)主體的方式，發(fā)揮市場(chǎng)在配置經(jīng)濟(jì)資源中的決定性作用。“治理能力現(xiàn)代化”主要是運(yùn)用治理體系中的制度、體制、機(jī)制管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力。從邏輯進(jìn)路而言，唯有實(shí)現(xiàn)治理體系的現(xiàn)代化，才能實(shí)現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化，但二者不是前后關(guān)系而是同頻共振、相輔相成的關(guān)系。治理體系屬于“上層建筑”，體系完備科學(xué)與否，很大程度上直接決定了治理能力的高低，而缺乏有效的治理能力又會(huì)限制治理體系作用的發(fā)揮。多元社會(huì)治理行動(dòng)的參與主體如行政管理人員、市民的意識(shí)與能力強(qiáng)不強(qiáng)，參政議政、參與公共事務(wù)的能力如何等，皆會(huì)對(duì)治理成效產(chǎn)生正面或反面的影響。

特別是在治理能力上，要解決權(quán)責(zé)不對(duì)等導(dǎo)致客觀治理能力不足而出現(xiàn)形式主義、推諉扯皮、不作為等問(wèn)題。首先，根據(jù)“法無(wú)規(guī)定不可為”的法則，在市域?qū)用嫱ㄟ^(guò)立法或政策形式明確基層政府授權(quán)賦權(quán)事項(xiàng)清單，并同步為基層治理不同的“事權(quán)清單”配置相應(yīng)的治理資源，有效推動(dòng)社會(huì)治理重心下移至城鄉(xiāng)(村)社區(qū)，在能力資源和技術(shù)工具上為基層“賦能賦權(quán)”，在體制上機(jī)制上為基層“結(jié)構(gòu)性”減負(fù)，解決基層社會(huì)治理資源缺乏、行為能力受限和權(quán)責(zé)不對(duì)稱(chēng)等問(wèn)題，同時(shí)賦予基層街鎮(zhèn)鄉(xiāng)和村(社區(qū))以目標(biāo)考核分值權(quán)重，對(duì)推諉扯皮的部門(mén)進(jìn)行考核，“倒逼”部門(mén)擔(dān)當(dāng)作為、履職盡責(zé)，通過(guò)“賦能賦權(quán)”雙向提升基層治理的自主性、能動(dòng)性和有效性。其次，借深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道管理體制改革“后半篇”文章的契機(jī)，既明確基層治理的屬地責(zé)任，也要遵循中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》放權(quán)賦能，通過(guò)行政立法或者地方立法修改完善，依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合管理權(quán)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)、應(yīng)急處置權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)，整合現(xiàn)有執(zhí)法力量和資源，配置相應(yīng)的人財(cái)物，科學(xué)劃定治理網(wǎng)格，以快速精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、回應(yīng)問(wèn)題。再次，構(gòu)建“民呼我應(yīng)”“社區(qū)吹哨、部門(mén)報(bào)到”“靠前一步、主動(dòng)作為”等共建共治、共管共享的體制機(jī)制。最后，還應(yīng)設(shè)計(jì)一系列科學(xué)合理的考核反饋以及問(wèn)責(zé)機(jī)制，堅(jiān)決避免非鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村(社區(qū))職能下沉基層，導(dǎo)致村(社區(qū))部門(mén)化行政化，出現(xiàn)將精力和資源內(nèi)耗在表格、“過(guò)度留痕”、應(yīng)付檢查之中，避免只盯住考核目標(biāo)而不全面推進(jìn)，遇到模糊事項(xiàng)就簡(jiǎn)單以編辦部門(mén)“三定”職責(zé)為“擋箭牌”，推諉扯皮“依規(guī)”不作為的現(xiàn)象，要以考核問(wèn)責(zé)驅(qū)動(dòng)積極主動(dòng)科學(xué)作為，釋放市域社會(huì)治理資源整合、融合共治的整體治理效能。

(五)治理方式：剛?cè)岵?jì)，五治融合

從治理方式和治理技術(shù)角度出發(fā)，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化必須走“五治融合”道路，創(chuàng)新市域社會(huì)治理資源融合的體制機(jī)制，破解“五治”規(guī)則壁壘，形成“政治統(tǒng)領(lǐng)、自治為基、法治為本、德治為先、智治支撐”協(xié)調(diào)互動(dòng)的治理規(guī)則體系[8]。市域社會(huì)治理現(xiàn)代化既強(qiáng)調(diào)政治的統(tǒng)合作用，又重視建立“五治”融合的治理機(jī)制，這是政治導(dǎo)向和“五治”融合的關(guān)系問(wèn)題[1]。我國(guó)有著科層制政府的治理傳統(tǒng)，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的合力形成依賴(lài)于黨委和政府的主體主責(zé)作用，要切實(shí)發(fā)揮黨領(lǐng)導(dǎo)一切的組織優(yōu)勢(shì)，并將黨的高度組織化、影響力與多元治理主體聯(lián)結(jié)聯(lián)動(dòng)。具體來(lái)看，既要發(fā)揮政治統(tǒng)合引領(lǐng)下的法律、政策層面的制度作用，也要發(fā)揮德治教化、自治協(xié)建的治理傳統(tǒng)，更要發(fā)揮民主協(xié)商、公約契約、行業(yè)自律、道德規(guī)范等社會(huì)內(nèi)生機(jī)制，注重“國(guó)家法”與“民間法”的協(xié)同治理作用，“剛”“柔”并濟(jì)，“軟法”“硬法”兼施，以共同降低社會(huì)治理的成本，提高治理成效。需要注意的是，雖然市域社會(huì)治理的整體性包括了城市與農(nóng)村，但要重視城鄉(xiāng)社會(huì)治理方式上的差異性：由于農(nóng)村受熟人社會(huì)的影響，魅力型權(quán)威更具備適用空間，鄉(xiāng)規(guī)民約、倫理道德等“軟法”在熟人社會(huì)中更具約束力；處于城市的“陌生人社會(huì)”或“半熟人社會(huì)”，人與人之間更多的是通過(guò)利益實(shí)現(xiàn)關(guān)系締結(jié)，傳統(tǒng)社會(huì)紐帶諸如信任、血緣、倫理等日漸式微，法理型權(quán)威作用彰顯，法律等剛性規(guī)范是規(guī)制行為、社會(huì)治理的重要工具。

(六)治理能力：技術(shù)植入，科技賦能

積極引入市域社會(huì)治理工具和技術(shù)，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新、人工智能運(yùn)用提升綜合治理能力與質(zhì)效，構(gòu)建市域社會(huì)智能化治理新格局。某種程度而言，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)取決于治理技術(shù)、治理能力的現(xiàn)代化。

在城市人口大規(guī)模集中、人員流動(dòng)性劇增、社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)累積、公共服務(wù)需求多元和財(cái)政投入持續(xù)收緊的多重約束條件下，“智治”是提升市域社會(huì)治理效能的“帕累托最優(yōu)”的不二選擇?！爸侵巍睂用娴氖杏蛏鐣?huì)治理需要在平臺(tái)設(shè)置、業(yè)務(wù)流程和機(jī)制創(chuàng)新中，積極引入大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、人臉識(shí)別、數(shù)據(jù)算法和5G等新型數(shù)字技術(shù)，借助市級(jí)層面在組織、網(wǎng)絡(luò)、資源和人物等要素平臺(tái)上的諸多優(yōu)勢(shì)，通過(guò)技術(shù)植入、科技助力等策略行為，構(gòu)建系統(tǒng)、聯(lián)動(dòng)、智慧、集成、高效的市域社會(huì)治理體系與平臺(tái)。通過(guò)平臺(tái)打通地域之間、部門(mén)之間、政府不同層級(jí)之間、不同系統(tǒng)平臺(tái)之間的數(shù)據(jù)融通、設(shè)施互聯(lián)，更為重要的是，通過(guò)及時(shí)匯總集成信息、研判風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)布預(yù)警和解決問(wèn)題、回應(yīng)訴求，促進(jìn)公共服務(wù)供給便利化、精準(zhǔn)化和高效化。四川省天府健康通小程序、成都市天府市民云APP以及成都市龍泉驛區(qū)合龍社區(qū)智慧社區(qū)微信公眾號(hào)的運(yùn)維實(shí)踐都是典型的科技治理數(shù)字政務(wù)的省域、市域、社區(qū)“樣板”。這些新型高科技工具不僅可以在線上整合多方數(shù)據(jù)、鏈接多種政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，民意征集、業(yè)務(wù)辦理、交通出行、信息查詢、問(wèn)題反饋等實(shí)現(xiàn)一鍵處理功能，更重要的是，借助新型科學(xué)技術(shù)工具，市域社會(huì)治理可以突破領(lǐng)域、時(shí)空限制，打通了數(shù)據(jù)交換壁壘和信息處理延遲，構(gòu)建起多方信息、數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)協(xié)同治理的生態(tài)圈，科技賦能、數(shù)據(jù)治理提升了智慧政府決策部署的科學(xué)性、風(fēng)險(xiǎn)防控的精確性、打擊犯罪的實(shí)效性、公共服務(wù)的便捷性和多方參與的積極性，最終有力促進(jìn)了市域社會(huì)治理能力現(xiàn)代化?？傊杏蛏鐣?huì)治理現(xiàn)代化的研究既體現(xiàn)出“中國(guó)之治”在市域?qū)用娴纳羁虄?nèi)涵，深刻揭示出“制度優(yōu)勢(shì)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫硇堋钡膬?nèi)在邏輯，同時(shí)也提供了“高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活和高效能治理”的市域密碼，助推“大國(guó)善治”的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。