肖光恩,冉小東

(武漢大學(xué) 馬克思主義學(xué)院/經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心，湖北 武漢 430072)

全球數(shù)字貿(mào)易治理“赤字”日益成為影響數(shù)字貿(mào)易健康發(fā)展的重要問題。隨著信息技術(shù)的深度應(yīng)用和全球產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的信息化發(fā)展，數(shù)字貿(mào)易日益成為全球貿(mào)易的一種重要新興形態(tài)。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議的統(tǒng)計(jì)，2005至2019年間，全球數(shù)字交付服務(wù)貿(mào)易出口規(guī)模從12027.6億美元增長到31925.9億美元，復(fù)合年增長率超過7%，遠(yuǎn)高于同期全球服務(wù)貿(mào)易和貨物貿(mào)易的出口增速[1]。在數(shù)字貿(mào)易蓬勃發(fā)展的同時(shí)，基于傳統(tǒng)貿(mào)易治理的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則卻并不能完全適應(yīng)全球數(shù)字貿(mào)易協(xié)調(diào)的現(xiàn)實(shí)需要，由此帶來了全球數(shù)字貿(mào)易治理“赤字”問題。

重視數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和推進(jìn)數(shù)字治理體系及治理能力現(xiàn)代化，已經(jīng)成為中國治理的重要內(nèi)容。國內(nèi)治理方面，黨的十九屆四中全會將數(shù)據(jù)作為推進(jìn)要素市場制度建設(shè)的重要內(nèi)容，十九屆五中全會提出要建設(shè)數(shù)字中國，加快數(shù)字化發(fā)展。全球治理方面，數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理也成為我國參與全球治理的重要領(lǐng)域。2020年9月，中國發(fā)起了《全球數(shù)據(jù)安全倡議》，明確地提出了應(yīng)對全球數(shù)據(jù)安全挑戰(zhàn)的中國主張，認(rèn)為秉持共商、共建、共享的多邊主義是解決全球數(shù)字治理“赤字”的正確出路，提出了“兼顧安全發(fā)展”“堅(jiān)守公平正義”的全球數(shù)字治理基本原則。在全球數(shù)字貿(mào)易治理“赤字”的背景下，中國積極參與全球數(shù)字貿(mào)易治理既是發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國作用的應(yīng)有之義，也是維護(hù)自身發(fā)展利益的必然要求，更是推進(jìn)貿(mào)易強(qiáng)國建設(shè)的必由之路。

一、國際數(shù)字貿(mào)易與數(shù)字貿(mào)易治理

1．?dāng)?shù)字貿(mào)易的兩個向度。數(shù)字貿(mào)易的內(nèi)涵目前尚未取得一致認(rèn)識，歸納起來，主要圍繞著“貿(mào)易對象數(shù)字化”和“貿(mào)易方式數(shù)字化”兩個向度展開。

第一個向度是貿(mào)易對象數(shù)字化。貿(mào)易對象數(shù)字化強(qiáng)調(diào)的是數(shù)字產(chǎn)品與數(shù)字服務(wù)的跨境流動與交換。美國國際貿(mào)易委員會在2013年發(fā)布的《美國與全球經(jīng)濟(jì)中的數(shù)字貿(mào)易(一)》將“數(shù)字貿(mào)易”定義為“通過互聯(lián)網(wǎng)交付產(chǎn)品和服務(wù)的貿(mào)易活動”[2]，即數(shù)字貿(mào)易的產(chǎn)品與服務(wù)主要是通過互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行交付與傳輸?shù)?，不包括?shí)體貨物的貿(mào)易。該會2017年再次更新了其內(nèi)涵，將其定義為“各個行業(yè)部門通過互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行的產(chǎn)品和服務(wù)的交付”，不包括在線訂購的實(shí)體貨物，也不包括具有數(shù)字內(nèi)容的實(shí)體貨物(如以CD等載體銷售的書籍、電影、音樂及軟件)[3]。學(xué)界認(rèn)為，美國國際貿(mào)易委員會對數(shù)字貿(mào)易采用這一定義主要是因?yàn)槊绹臄?shù)字競爭優(yōu)勢和關(guān)注重心在數(shù)字內(nèi)容和數(shù)字服務(wù)的跨境流動，而非跨境電商貨物交易[4]。

第二個向度是貿(mào)易方式數(shù)字化。數(shù)字貿(mào)易被更為廣泛接受的定義是，它不僅只是“貿(mào)易對象數(shù)字化”，還有“貿(mào)易方式數(shù)字化”。這一定義擴(kuò)展了數(shù)字貿(mào)易的范疇，不再局限于基于數(shù)字化內(nèi)容和服務(wù)的跨境交易，還包括基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)而實(shí)現(xiàn)的實(shí)體貨物跨境交易，它突出了互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，特別是數(shù)字商務(wù)平臺在跨境生產(chǎn)、訂購、交付中的重要作用[5]。中國商務(wù)部研究院2020年10月發(fā)布的《中國數(shù)字貿(mào)易發(fā)展報(bào)告2020》把數(shù)字貿(mào)易定義為，“依托信息網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字技術(shù)，在跨境研發(fā)、生產(chǎn)、交易、消費(fèi)活動中產(chǎn)生的且能夠以數(shù)字訂購或數(shù)字交付方式實(shí)現(xiàn)的貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易和跨境數(shù)據(jù)流動貿(mào)易的總和”。它強(qiáng)調(diào)了“數(shù)字訂購”的作用，主要是指跨境電子商務(wù)，亦即“貿(mào)易方式數(shù)字化”，它包含了貿(mào)易對象數(shù)字化，主要指數(shù)字技術(shù)服務(wù)、數(shù)字內(nèi)容、其他可數(shù)字交付服務(wù)的“數(shù)字交付”。

數(shù)字貿(mào)易的內(nèi)涵圍繞以上兩個向度展開，國內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)可基于貿(mào)易方式和貿(mào)易對象數(shù)字化的數(shù)字貿(mào)易的定義[6-7]?？傊瑪?shù)字貿(mào)易是依托信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，以跨境數(shù)據(jù)流動為基礎(chǔ)而實(shí)現(xiàn)的貿(mào)易對象的數(shù)字化和貿(mào)易方式的數(shù)字化，前者諸如音樂、游戲、書籍等以數(shù)據(jù)形式交付的商品與服務(wù)，后者諸如電子商務(wù)平臺等貿(mào)易方式。

2.基于公共品視角的全球數(shù)字貿(mào)易治理。治理策略基于國家立場必然會導(dǎo)致全球數(shù)字貿(mào)易治理出現(xiàn)一些不可調(diào)和的矛盾，解決該問題的一個重要選項(xiàng)就是從全球公共品的視角，去構(gòu)建全球數(shù)字貿(mào)易治理體系。全球公共品是國際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中一個重要的議題，全球經(jīng)濟(jì)治理就是提供一種全球公共品[8]，全球公共品治理要權(quán)衡和協(xié)調(diào)好公共品供給與需求的關(guān)系[9]。全球數(shù)字貿(mào)易治理也是提供有關(guān)數(shù)字貿(mào)易的全球公共品，數(shù)字貿(mào)易規(guī)則是數(shù)字貿(mào)易治理的主要表現(xiàn)形式。

在全球公共品供給方面，美國長期是主要提供者。二戰(zhàn)后，為構(gòu)建以美國為中心的全球生產(chǎn)貿(mào)易體系，全面消除阻滯美國資本和商品進(jìn)入全球的壁壘，美國憑借強(qiáng)大的軍事與經(jīng)濟(jì)實(shí)力，主導(dǎo)建立了關(guān)稅貿(mào)易總協(xié)定(GATT)，并在1995年推動用新建立的WTO替代GATT，從而建立起基于多邊貿(mào)易機(jī)制的全球貿(mào)易治理體系，為推動全球自由貿(mào)易發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

在全球公共品需求方面，數(shù)字貿(mào)易的迅猛發(fā)展導(dǎo)致對數(shù)字貿(mào)易治理公共品需求的快速增加。而現(xiàn)有全球多邊貿(mào)易治理規(guī)則遠(yuǎn)不能滿足數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，甚至一些在全球經(jīng)濟(jì)治理中發(fā)揮重要作用的國際經(jīng)濟(jì)組織，在解決全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策問題時(shí)失效[10]。原因在于：一是數(shù)字貿(mào)易在貿(mào)易對象與方式上有別于傳統(tǒng)貿(mào)易，現(xiàn)有貿(mào)易治理體系并不完全適用。二是一些參與全球數(shù)字貿(mào)易的主體為了協(xié)調(diào)數(shù)字貿(mào)易沖突或?qū)崿F(xiàn)本國整體福利改善而建立了一些有關(guān)數(shù)字貿(mào)易的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則和治理機(jī)制，但并未獲得世界貿(mào)易組織成員方的共同認(rèn)可，這是全球?qū)用嫔蠑?shù)字貿(mào)易治理“赤字”另一個重要原因。

數(shù)字貿(mào)易治理“赤字”是指全球數(shù)字貿(mào)易治理這種公共品供不應(yīng)求的欠缺(滯后)狀態(tài)。建立一個基于全球公共品供給與需求相對平衡的數(shù)字貿(mào)易協(xié)調(diào)機(jī)制，來制定統(tǒng)一的數(shù)字治理標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)各國的利益訴求、穩(wěn)定數(shù)字經(jīng)濟(jì)國際秩序，是非常重要且緊迫的。

二、全球數(shù)字貿(mào)易治理“需求”

全球數(shù)字貿(mào)易治理的需求主要表現(xiàn)為數(shù)字貿(mào)易參與者對構(gòu)建全球數(shù)字貿(mào)易治理體系這一全球公共品的訴求。一方面，當(dāng)數(shù)字貿(mào)易發(fā)展到一定規(guī)模后，主要數(shù)字貿(mào)易參與方需要建立一套共同準(zhǔn)則，來維護(hù)全球數(shù)字貿(mào)易市場秩序的高效穩(wěn)定。另一方面，處于不同發(fā)展階段的數(shù)字貿(mào)易參與方對數(shù)字產(chǎn)品定價(jià)、市場壁壘及利益分配訴求存在巨大分歧，需要建立起一套有效的治理體制進(jìn)行協(xié)調(diào)規(guī)范。主要有以下原因催生了對全球數(shù)字貿(mào)易治理的巨大需求。

1.全球數(shù)字貿(mào)易在失衡狀態(tài)下的迅速發(fā)展：全球數(shù)字貿(mào)易治理需求產(chǎn)生的根本動力。數(shù)字貿(mào)易在過去十多年間經(jīng)歷了迅猛發(fā)展，但同時(shí)，數(shù)字貿(mào)易也面臨著發(fā)展失衡的問題。2015至2019年，發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的數(shù)字交付服務(wù)貿(mào)易規(guī)模從1773億美元增長到了7203.95億美元，增長了306%，復(fù)合年增長率達(dá)到10.5%，而發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體則從10133.63億美元增長到了24309.98億美元，增長了139.89%，復(fù)合年增長率達(dá)到6.4%[1]。可見發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體雖然有著更高的復(fù)合年增長率，但其規(guī)模僅為發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的30%左右。數(shù)字貿(mào)易在失衡狀態(tài)下的迅速發(fā)展，對維護(hù)全球數(shù)字貿(mào)易健康發(fā)展的共同準(zhǔn)則產(chǎn)生了重大需求。主要表現(xiàn)在：一方面，適用于傳統(tǒng)貿(mào)易的國際經(jīng)貿(mào)治理規(guī)則與機(jī)制與數(shù)字貿(mào)易并不契合，同時(shí)數(shù)字貿(mào)易發(fā)展也產(chǎn)生了在傳統(tǒng)貿(mào)易形式下并不存在的現(xiàn)實(shí)治理需要。另一方面發(fā)展失衡帶來的利益訴求的分化也需要共同準(zhǔn)則的協(xié)調(diào)。

2.協(xié)調(diào)矛盾與分歧：全球數(shù)字貿(mào)易治理需求產(chǎn)生的重要拉力。參與數(shù)字貿(mào)易的各主體在數(shù)字貿(mào)易發(fā)展程度、重心以及國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會情況上存在著較大差異，產(chǎn)生數(shù)字貿(mào)易分歧與爭端不可避免。對數(shù)字貿(mào)易治理需求的拉力主要體現(xiàn)在：一是數(shù)字稅爭端引發(fā)的數(shù)字治理需求。為了增加國內(nèi)的稅收和削弱美國數(shù)字企業(yè)的競爭力，歐盟成員國加快了開征數(shù)字稅的進(jìn)程，引發(fā)了歐盟與美國在數(shù)字稅征收問題談判上的巨大分歧，雙方需制定相互認(rèn)可的數(shù)字稅國際規(guī)則。二是數(shù)據(jù)跨境流動引發(fā)的數(shù)字治理需求。數(shù)據(jù)不僅是數(shù)字經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易發(fā)展的核心資產(chǎn)與國際競爭力體現(xiàn)，還涉及數(shù)據(jù)使用相關(guān)方的隱私保護(hù)和資產(chǎn)安全，更關(guān)系到國家安全、主權(quán)和發(fā)展利益，因此，各國對數(shù)據(jù)跨境流動持不同的立場與治理主張。三是數(shù)字貿(mào)易治理規(guī)則的制定權(quán)和話語權(quán)已成為大國博弈的重要工具。數(shù)字貿(mào)易治理規(guī)則是貿(mào)易大國“頂部競爭”的重要方面，為提升本國分享數(shù)字貿(mào)易發(fā)展紅利比例，大國勢必對配置生產(chǎn)要素跨國流動、協(xié)調(diào)利益分配的國際數(shù)字貿(mào)易規(guī)則制定權(quán)進(jìn)行爭奪。因此，構(gòu)建全球數(shù)字貿(mào)易治理體系來促進(jìn)數(shù)字貿(mào)易治理回歸國際市場化和公平化，已成為各方的迫切需要。

3.新冠疫情全球大流行：強(qiáng)化數(shù)字貿(mào)易治理需求的強(qiáng)大推力。新冠疫情在全球范圍內(nèi)的大流行，對數(shù)字貿(mào)易的發(fā)展及治理產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響[11]。一方面，它為全球數(shù)字貿(mào)易發(fā)展提供了重要機(jī)遇。為了應(yīng)對多國采取的居家隔離、限制人員流動等防疫措施對傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式中消費(fèi)端和生產(chǎn)端產(chǎn)生的抑制作用，企業(yè)數(shù)字化供應(yīng)鏈和生產(chǎn)鏈成為一種重要選擇。網(wǎng)上購物、在線教育等數(shù)字經(jīng)濟(jì)或數(shù)字貿(mào)易新業(yè)態(tài)，成為企業(yè)對沖新冠疫情沖擊的重要手段，也受到各國政府的高度重視，多國都制定了促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策，積極拓展數(shù)字技術(shù)應(yīng)用場景，大規(guī)模投資數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，鼓勵傳統(tǒng)企業(yè)進(jìn)行數(shù)字化轉(zhuǎn)型。因此，新冠疫情客觀上推動了全球數(shù)字貿(mào)易的大發(fā)展，強(qiáng)化了對數(shù)字貿(mào)易治理的需求。另一方面，它也加劇了全球數(shù)字貿(mào)易政策協(xié)調(diào)紛爭。其中一個重要的紛爭就是，多國為了應(yīng)對新冠疫情對經(jīng)濟(jì)的沖擊且為改善國家財(cái)政而實(shí)施的對跨國科技企業(yè)征收數(shù)字稅的政策，引發(fā)了印度、英國、法國等國與美國之間有關(guān)數(shù)字稅爭端的國際調(diào)查與談判[12]。因此，新冠疫情全球大流行促進(jìn)了全球數(shù)字貿(mào)易的發(fā)展，也加劇了各國數(shù)字貿(mào)易爭端的產(chǎn)生，從而強(qiáng)化了對數(shù)字貿(mào)易治理的客觀需求。

三、全球數(shù)字貿(mào)易治理“供給”

數(shù)字貿(mào)易協(xié)調(diào)制度供給是促進(jìn)全球數(shù)字治理的重要內(nèi)容，但就供給現(xiàn)狀而言，主導(dǎo)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定的WTO目前仍處在“半缺位”狀態(tài)，數(shù)字貿(mào)易治理制度的供給主要存在于貿(mào)易大國主導(dǎo)的雙邊或多邊經(jīng)貿(mào)協(xié)定中，其具有明顯的“碎片化”特征。

1.世界貿(mào)易組織制度框架中數(shù)字貿(mào)易治理規(guī)則“供給”不足。盡管世界貿(mào)易組織為促進(jìn)數(shù)字貿(mào)易發(fā)展制定了一系列基礎(chǔ)性制度，但就解決全球數(shù)字貿(mào)易分歧而言，其制度供給的內(nèi)容和效能遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于現(xiàn)實(shí)需要。主要表現(xiàn)為：一是其有關(guān)數(shù)字貿(mào)易的談判更多地局限在國際電子商務(wù)領(lǐng)域。世界貿(mào)易組織很早就開始制定規(guī)范全球電子商務(wù)發(fā)展的基礎(chǔ)性制度，并在2019年啟動了與貿(mào)易有關(guān)的電子商務(wù)議題談判，但從其成員提供的多份方案內(nèi)容看，其更多聚焦于跨境貿(mào)易有關(guān)的商務(wù)信息化和商務(wù)技術(shù)數(shù)字化等方面，其制度供給的邏輯并不完全是基于全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的需要。二是有關(guān)全球數(shù)字貿(mào)易協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)性適用制度存在爭議。在世界貿(mào)易組織框架下，數(shù)字貿(mào)易是適用《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》下的貨物貿(mào)易規(guī)則，還是適用《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》下的服務(wù)貿(mào)易規(guī)則，抑或建立專門的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則，仍存在爭議。三是有關(guān)方對數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的利益訴求存在巨大分歧。世界貿(mào)易組織成員數(shù)字貿(mào)易發(fā)展極不均衡，不同經(jīng)濟(jì)體有著不同甚至截然相反的利益訴求，協(xié)調(diào)難度大。四是世界貿(mào)易組織由于自身決策機(jī)制效率較低、爭端解決機(jī)制受制于某些大國干擾而運(yùn)行不暢等原因，而陷入亟待改革的困境[13]；同時(shí)，近年來民粹主義、民族主義、單邊主義和貿(mào)易保護(hù)主義的興起，使世界貿(mào)易組織的權(quán)威與有效性受到極大的削弱。因此，世界貿(mào)易組織更加難以全力推動全球數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的構(gòu)建。

2.雙邊或多邊區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定對數(shù)字貿(mào)易治理的競爭性“供給”,導(dǎo)致全球數(shù)字貿(mào)易治理規(guī)則“供給”的碎片化。在世界貿(mào)易組織制度框架對數(shù)字貿(mào)易治理規(guī)則“供給”不足的背景下，雙邊或多邊區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定成為全球數(shù)字貿(mào)易治理供給的重要來源。一方面，在逆全球化背景下，區(qū)域性經(jīng)貿(mào)協(xié)定已經(jīng)成為解決區(qū)域性貿(mào)易沖突的重要工具。在特定區(qū)域內(nèi)具有相似數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平或者經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)互補(bǔ)的國家，對數(shù)字貿(mào)易協(xié)調(diào)規(guī)則具有相似的需求偏好，可以規(guī)避世界貿(mào)易組織制度框架下“眾口難調(diào)”的問題。因此，一些貿(mào)易大國通過在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中發(fā)揮重要影響，積極主導(dǎo)建立符合自身利益訴求的區(qū)域數(shù)字貿(mào)易規(guī)則，一些有關(guān)數(shù)字貿(mào)易或電子商務(wù)的條款已經(jīng)成為區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定中的重要內(nèi)容。另一方面，由于各貿(mào)易大國對數(shù)字貿(mào)易的利益訴求不同，不同大國主導(dǎo)建立的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定在數(shù)字貿(mào)易規(guī)則“供給”方面存在著較大的差異，造成了全球數(shù)字貿(mào)易治理“供給”的碎片化。同時(shí)，大國通過主導(dǎo)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定下數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的制定，爭奪構(gòu)建全球數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的主導(dǎo)權(quán)，造成數(shù)字貿(mào)易治理“供給”的競爭化。

全球數(shù)字貿(mào)易治理規(guī)則“供給”的碎片化和競爭化主要表現(xiàn)為：一是全球數(shù)字貿(mào)易治理體系構(gòu)建中“美式模版”與“歐式模版”的競爭。美國在與加拿大和墨西哥等貿(mào)易伙伴簽署的經(jīng)貿(mào)協(xié)定中設(shè)置了有關(guān)數(shù)字貿(mào)易相關(guān)條款，逐漸形成了美國對數(shù)字貿(mào)易治理的典型模版。同樣，歐盟與智利和韓國等貿(mào)易伙伴簽署的經(jīng)貿(mào)協(xié)定也逐漸形成了數(shù)字貿(mào)易治理的“歐式模版”。“歐式模版”“美式模版”分別代表了歐美不同的數(shù)字貿(mào)易發(fā)展利益訴求和治理主張，其中跨境數(shù)據(jù)自由流動、隱私保護(hù)和數(shù)字稅等是雙方爭論的焦點(diǎn)，美國大力推動跨境數(shù)據(jù)自由流動以獲取巨額經(jīng)濟(jì)利益，歐盟則更關(guān)注數(shù)據(jù)安全、隱私保護(hù)及數(shù)字稅的征收[14]。二是中國正積極參與區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的制定。中國參與全球數(shù)字貿(mào)易治理較晚，截止目前，在與貿(mào)易伙伴簽署的國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定中主要納入的是電子簽名、電子認(rèn)證、無紙化貿(mào)易、在線消費(fèi)者保護(hù)等基礎(chǔ)性電子商務(wù)規(guī)則，但2020年11月簽訂的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》首次設(shè)置了有關(guān)數(shù)據(jù)跨境流動和數(shù)據(jù)儲存的焦點(diǎn)性治理規(guī)則。該協(xié)定第十二章第十四、十五條分別作了“數(shù)據(jù)儲存非強(qiáng)制本地化”及“跨境數(shù)據(jù)自由流動”的規(guī)定，但同時(shí)也作了例外說明，明確各方可在兩種情況下規(guī)定數(shù)據(jù)存儲本地化以及限制數(shù)據(jù)跨境流動：“實(shí)現(xiàn)合法的公共政策目標(biāo)所必要的措施”；“對保護(hù)其基本安全利益所必需的任何措施”。由此可見，中國主張的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則有別于“美式模板”“歐式模板”，強(qiáng)調(diào)在對基本安全進(jìn)行保護(hù)的前提下，促進(jìn)數(shù)據(jù)的跨境流動。

世界貿(mào)易大國基于本國利益需要通過區(qū)域性經(jīng)貿(mào)協(xié)定來爭奪全球數(shù)字貿(mào)易治理規(guī)則制定權(quán)和話語權(quán)，必然加劇全球數(shù)字貿(mào)易治理“供給”的“碎片化”和“競爭化”。一方面加大了全球數(shù)字貿(mào)易治理國際法則適用的難度，各個區(qū)域性經(jīng)貿(mào)協(xié)定中不同規(guī)則條款的相互重合或抵觸，使得相關(guān)法則混亂而復(fù)雜；另一方面，當(dāng)一國加入某一區(qū)域貿(mào)易協(xié)定后，往往會根據(jù)該協(xié)定調(diào)整國內(nèi)的數(shù)字貿(mào)易政策法規(guī)，一旦長期執(zhí)行本區(qū)域內(nèi)的數(shù)字貿(mào)易治理規(guī)則，就會形成具有該區(qū)域特征且難以改變的制度及其執(zhí)行慣性，導(dǎo)致該區(qū)域難以與區(qū)域外經(jīng)濟(jì)體談判建立全球多邊數(shù)字貿(mào)易治理體系[15]。

四、全球數(shù)字貿(mào)易治理“赤字”中的難題

供給與需求的失衡，導(dǎo)致全球數(shù)字貿(mào)易治理赤字的形成，主要有以下幾個重要問題。

1. 建立全球數(shù)字貿(mào)易共同統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系的難題。統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系的建立是全球數(shù)字貿(mào)易治理體系構(gòu)建的一個重要前置性問題。當(dāng)前，一些數(shù)字貿(mào)易大國開始探索數(shù)字貿(mào)易統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系的建立，OECD等國際經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合發(fā)布了數(shù)字貿(mào)易的測量手冊，分別從數(shù)字訂購、數(shù)字交付和數(shù)字中介平臺等角度對數(shù)字貿(mào)易進(jìn)行分類和統(tǒng)計(jì)，但仍處于初步摸索階段，距離建立系統(tǒng)性、可操作性、國際公認(rèn)的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系仍有較大的距離。世貿(mào)組織成員目前仍沒有就數(shù)字貿(mào)易及其統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)形成共識，主要原因在于：一方面，世界貿(mào)易組織成員還沒有就數(shù)字貿(mào)易適用世界貿(mào)易組織何種基礎(chǔ)性制度框架形成共識，本質(zhì)是各成員缺乏對數(shù)字貿(mào)易基本定義的統(tǒng)一。另一方面，美國和歐盟等重要世貿(mào)組織成員在數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)和數(shù)字貿(mào)易產(chǎn)品與服務(wù)方面的競爭優(yōu)勢不同，它們對數(shù)字貿(mào)易產(chǎn)品與服務(wù)的界定存在巨大分歧。由于對數(shù)字貿(mào)易定義缺乏基本認(rèn)同，就沒有辦法對全球數(shù)字產(chǎn)品和數(shù)字服務(wù)進(jìn)行分類和認(rèn)定，進(jìn)而建立相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系。

2. 建立全球跨境數(shù)據(jù)流動治理規(guī)則的難題。在全球化和數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，數(shù)據(jù)不僅是重要的生產(chǎn)要素，而且涉及隱私保護(hù)和數(shù)據(jù)安全，因此跨境數(shù)據(jù)流動成為數(shù)字貿(mào)易治理規(guī)則制定的難點(diǎn)。世界主要貿(mào)易大國對跨境數(shù)據(jù)流動的主張差異巨大。

一是美國堅(jiān)持自由流動的原則。美國跨境數(shù)據(jù)流動自由化原則的提出有其自身基礎(chǔ)，其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是美國擁有全球強(qiáng)大的數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)及數(shù)據(jù)流動帶來的巨額經(jīng)濟(jì)收益，其數(shù)據(jù)安全基礎(chǔ)是美國已經(jīng)建立起了網(wǎng)絡(luò)信息霸權(quán)和網(wǎng)絡(luò)制度霸權(quán)[16]，這種霸權(quán)地位使得跨境數(shù)據(jù)流動并不會給美國帶來多大的安全風(fēng)險(xiǎn)。

二是歐盟堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)隱私安全保護(hù)的原則。歐盟堅(jiān)持跨境流動數(shù)據(jù)隱私保護(hù)的原則，其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)在于歐盟數(shù)字產(chǎn)業(yè)相比美國有一定的差距，因此對數(shù)據(jù)跨境流動進(jìn)行適當(dāng)限制有利于保護(hù)歐盟數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展，其數(shù)據(jù)安全基礎(chǔ)是源于歐盟長期保護(hù)個人數(shù)據(jù)安全的傳統(tǒng)法律體系。早在1981年，歐洲理事會就發(fā)布了旨在保護(hù)個人隱私的《關(guān)于個人數(shù)據(jù)自動化處理的個人保護(hù)公約》(108號公約)；1995年歐盟委員會又頒布了《關(guān)于在個人數(shù)據(jù)處理和自由流通過程中對個人數(shù)據(jù)進(jìn)行保護(hù)的指令》(95指令)；2018年《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》(GDPR)正式生效，GDPR是目前全球在保護(hù)個人數(shù)據(jù)方面，規(guī)定最為嚴(yán)格、處罰最為嚴(yán)厲的法規(guī)之一。總之，歐盟已經(jīng)建立起較為完善且嚴(yán)格的個人數(shù)據(jù)保護(hù)體系，這也使得“隱私保護(hù)”成為歐盟在跨境數(shù)據(jù)流動這一問題上的核心關(guān)切。

三是中國堅(jiān)持保障基本安全的原則。這一原則的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)在于，中國數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的優(yōu)勢在跨境電子商務(wù)下的“貨物流”，而非美國式的“數(shù)據(jù)流”；從數(shù)據(jù)安全基礎(chǔ)看，考慮到“棱鏡門”等國際網(wǎng)絡(luò)安全事件，作為發(fā)展中國家，中國需要從國家網(wǎng)絡(luò)安全的高度來設(shè)計(jì)跨境流動數(shù)據(jù)的安全保護(hù)。2020年9月，中國政府提出《全球數(shù)據(jù)安全倡議》，就跨境數(shù)據(jù)流動而言，該協(xié)議提出，“各國應(yīng)要求企業(yè)嚴(yán)格遵守所在國法律，不得要求本國企業(yè)將境外產(chǎn)生、獲取的數(shù)據(jù)存儲在境內(nèi)”，“各國應(yīng)尊重他國主權(quán)、司法管轄權(quán)和對數(shù)據(jù)的安全管理權(quán)，未經(jīng)他國法律允許不得直接向企業(yè)或個人調(diào)取位于他國的數(shù)據(jù)”。可見，中國明確反對數(shù)據(jù)無限制地跨境自由流動，強(qiáng)調(diào)在尊重?cái)?shù)據(jù)主權(quán)和保護(hù)數(shù)據(jù)安全的前提下，促進(jìn)數(shù)據(jù)有條件有秩序地跨境流動。盡管在RCEP規(guī)則中有“數(shù)據(jù)儲存非強(qiáng)制本地化”的要求，但由于有“保護(hù)基本安全利益”的例外條款，使得其并不與中國國內(nèi)法律法規(guī)以及一貫態(tài)度相矛盾。

3. 建立全球數(shù)字稅治理規(guī)則的難題。數(shù)字交易稅是當(dāng)前影響全球數(shù)字貿(mào)易發(fā)展另一個重要問題。由于跨國數(shù)字科技企業(yè)無需在另一國境內(nèi)設(shè)立實(shí)體機(jī)構(gòu)便能為當(dāng)?shù)叵M(fèi)者提供數(shù)字產(chǎn)品與數(shù)字服務(wù)，使得消費(fèi)者所在國政府很難對境外數(shù)字科技企業(yè)進(jìn)行征稅并監(jiān)管，從而產(chǎn)生了數(shù)字貿(mào)易國際征稅問題。當(dāng)前，全球數(shù)字稅爭端及其治理規(guī)則的構(gòu)建主要有以下幾種方案(意見)：

一是歐盟的數(shù)字稅解決方案。歐盟是全球數(shù)字產(chǎn)品和服務(wù)的重要消費(fèi)市場，也是美國數(shù)字科技企業(yè)全球巨額收入的重要來源，但是這些數(shù)字科技企業(yè)通過國際稅收籌劃在當(dāng)?shù)孬@得的收益與在當(dāng)?shù)亟患{的稅收極不對稱，因此歐盟積極主張征收數(shù)字稅。2018年3月，歐盟委員會發(fā)布了兩份有關(guān)數(shù)字稅的草案，分別提出了針對“顯著數(shù)字化存在”征稅的長期方案和有關(guān)臨時(shí)稅的提案。其中，長期方案主要提倡改革歐盟現(xiàn)有的屬地征稅原則，定義了“顯著數(shù)字化存在”的標(biāo)準(zhǔn)，即當(dāng)一個國際企業(yè)滿足在一個納稅年度在歐盟成員國內(nèi)的收入超過700萬歐元、用戶超過10萬人、簽署數(shù)字服務(wù)合同超過3000份這三個條件中的任何一個，就應(yīng)該視為“顯著數(shù)字化存在”，即使該企業(yè)在歐盟沒有設(shè)立實(shí)體機(jī)構(gòu)，也應(yīng)向歐盟當(dāng)?shù)爻蓡T繳納稅收。這一方案不僅引發(fā)了歐盟與美國之間的數(shù)字稅爭端，而且引發(fā)了歐盟成員國內(nèi)部有關(guān)數(shù)字稅治理規(guī)則構(gòu)建的分歧，其中，法國、英國和德國等數(shù)字產(chǎn)品和服務(wù)消費(fèi)大國對屬地征稅原則的轉(zhuǎn)變大力支持，而愛爾蘭和盧森堡等依靠低稅率優(yōu)勢形成“避稅天堂”的成員則持反對態(tài)度，最終在歐盟內(nèi)部沒有通過對“顯著數(shù)字化存在”征稅的方案。歐盟提出數(shù)字稅解決方案雖然沒有通過，但意大利等國卻單獨(dú)在國內(nèi)開征數(shù)字稅，進(jìn)而引發(fā)了與美國之間的數(shù)字稅國際爭端。

二是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)的數(shù)字稅解決方案。2013年OECD在二十國集團(tuán)(G20)的支持下，推出了“稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移”(BEPS)行動計(jì)劃，旨在解決稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移問題，提高國際稅收規(guī)則的協(xié)調(diào)性，其中應(yīng)對數(shù)字經(jīng)濟(jì)帶來的稅收挑戰(zhàn)被列為其15項(xiàng)行動計(jì)劃之首。2018年，該行動計(jì)劃發(fā)布了《數(shù)字化帶來的稅收挑戰(zhàn)中期報(bào)告》，對該框架下各國有關(guān)國際稅收規(guī)則的立場進(jìn)行了闡述。2020年OECD基于BEPS包容性框架下的前期相關(guān)政策文件，發(fā)布了具有實(shí)質(zhì)性國際稅制變革措施的第一支柱和第二支柱藍(lán)圖報(bào)告?！暗谝恢е敝荚谧兏锂?dāng)前基于企業(yè)實(shí)體所在地征稅的體系，通過修改利潤分配和聯(lián)結(jié)度規(guī)則，重新分配征稅權(quán)；“第二支柱”則旨在設(shè)定全球最低稅率，降低稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移的空間。2021年6月，七國集團(tuán)在就全球稅制改革進(jìn)行談判后發(fā)表一份聲明。關(guān)于“支柱一”，該聲明認(rèn)為，將就征稅權(quán)分配問題達(dá)成公平解決方案，把規(guī)模最大、利潤最高的跨國企業(yè)利潤超過10%部分至少20%的征稅權(quán)分配給市場所在國；關(guān)于“支柱二”，該聲明同意將全球最低企業(yè)稅率設(shè)定為至少15%。數(shù)字稅也成為本次七國集團(tuán)會議的關(guān)注重點(diǎn)，美國要求相關(guān)國家放棄數(shù)字稅，但并沒有在聯(lián)合聲明中達(dá)成有約束性的條款，只是指出將就新的國際稅收規(guī)則適用與取消現(xiàn)有單邊數(shù)字稅等問題進(jìn)行協(xié)調(diào)。

美國是全球數(shù)字稅治理規(guī)則構(gòu)建中最大的不確定因素。盡管歐盟和OECD等經(jīng)濟(jì)體或國際組織積極尋求全球數(shù)字稅解決方案，但并非所有的經(jīng)濟(jì)體都對數(shù)字稅持支持態(tài)度。美國對全球數(shù)字稅改革的消極態(tài)度，成為全球數(shù)字稅治理規(guī)則構(gòu)建最大的障礙?；诿绹鐕鴶?shù)字科技企業(yè)在全球的壟斷地位和國際競爭優(yōu)勢，美國不僅借助“301調(diào)查”來報(bào)復(fù)歐盟成員開征數(shù)字稅，而且對OECD提出的“雙支柱”國際稅制改革持消極態(tài)度，甚至提出了架空“第一支柱”、允許跨國企業(yè)在“第一支柱”稅制體系和現(xiàn)有國際稅制體系之間進(jìn)行自由選擇的“安全港”稅制規(guī)則。美國對全球數(shù)字稅解決方案的消極態(tài)度，將可能誘發(fā)世界各國在全球數(shù)字稅改革中的單邊行動，美國已經(jīng)成為全球數(shù)字稅治理規(guī)則構(gòu)建中最大的不確定性因素。

五、中國應(yīng)對全球數(shù)字貿(mào)易治理“赤字”的對策

全球數(shù)字貿(mào)易治理赤字，不僅影響全球數(shù)字貿(mào)易的長期健康發(fā)展，而且會影響我國構(gòu)建“數(shù)字中國”這一重大國家戰(zhàn)略的實(shí)施。中國作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)大國，自身對民主、包容的全球數(shù)字貿(mào)易治理有著強(qiáng)烈的需求偏好，因而應(yīng)該積極參與全球數(shù)字貿(mào)易治理的供給，提出有利于我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)與數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的全球數(shù)字貿(mào)易規(guī)則，爭取在全球數(shù)字貿(mào)易治理體系構(gòu)建中的主動權(quán)和話語權(quán)，為緩解全球數(shù)字貿(mào)易治理赤字貢獻(xiàn)中國智慧與力量。

1.促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與數(shù)字貿(mào)易大發(fā)展，提高參與全球數(shù)字貿(mào)易治理的供給能力。參與全球數(shù)字貿(mào)易治理的供給需要以強(qiáng)大的供給能力作支撐，因此中國要促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與數(shù)字貿(mào)易的大發(fā)展，努力提高自身在該領(lǐng)域的地位與影響力。首先，應(yīng)當(dāng)加大對數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的投資，縮小數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的地區(qū)與城鄉(xiāng)差距，加強(qiáng)對核心數(shù)字技術(shù)的研究攻關(guān)，保護(hù)我國數(shù)字科技產(chǎn)品的知識產(chǎn)權(quán)，完善并優(yōu)化數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的功能。其次，應(yīng)當(dāng)推動數(shù)字技術(shù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相融合，拓展數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用場景和生態(tài)系統(tǒng)。具體而言，可以促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，鼓勵建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)特色園區(qū)；支持?jǐn)?shù)字經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展，推進(jìn)智慧物流、互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療等新業(yè)態(tài)應(yīng)用；支持以新一代信息技術(shù)為支撐，加快推動重點(diǎn)傳統(tǒng)制造業(yè)產(chǎn)品裝備智能化和生產(chǎn)智能化。

2.完善數(shù)字經(jīng)濟(jì)與數(shù)字貿(mào)易法律制度，構(gòu)筑參與全球數(shù)字貿(mào)易治理的制度基礎(chǔ)。國內(nèi)數(shù)字貿(mào)易法律制度體系的完善是參與全球數(shù)字貿(mào)易治理的重要支撐，也是促進(jìn)數(shù)字貿(mào)易長遠(yuǎn)健康發(fā)展的重要保障。具體說來，一是要加強(qiáng)對數(shù)據(jù)治理的立法，要對數(shù)據(jù)的收集和處理，個人隱私的保護(hù)，數(shù)據(jù)的跨境流動，數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)主體責(zé)任的落實(shí)等作出具體的規(guī)定。同時(shí)應(yīng)建立數(shù)據(jù)的分級分類制度，對不同級別與類別的數(shù)據(jù)適用進(jìn)行不同的監(jiān)管。二是應(yīng)緊跟國際相關(guān)進(jìn)展并加強(qiáng)溝通協(xié)作，完善數(shù)字貿(mào)易數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)制度，為科學(xué)評估數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供保障。三是要加大對數(shù)字產(chǎn)品和服務(wù)知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度，打造良好的營商環(huán)境。四是要對數(shù)字稅持有審慎的態(tài)度。一方面，我國作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)大國，數(shù)字稅的全球推廣客觀上不利于我國數(shù)字企業(yè)“走出去”。另一方面，國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)市場并不存在受國外巨頭壟斷的情況。故我國也應(yīng)該不斷完善相關(guān)稅收制度，防止國內(nèi)數(shù)字科技企業(yè)向低稅率國家轉(zhuǎn)移利潤。

3.積極參與區(qū)域性數(shù)字貿(mào)易治理“供給”，增強(qiáng)參與全球數(shù)字貿(mào)易治理的話語權(quán)。面對數(shù)字貿(mào)易治理在全球?qū)用娴木徛M(jìn)展，中國應(yīng)當(dāng)積極參與區(qū)域?qū)用娴臄?shù)字貿(mào)易治理。這樣不僅有助于在區(qū)域?qū)用鏄?gòu)建反映中國利益訴求的規(guī)則，增強(qiáng)參與全球數(shù)字貿(mào)易治理的話語權(quán)，而且有助于帶動全球數(shù)字貿(mào)易治理體系變革。具體來說，一是應(yīng)當(dāng)積極推動RCEP下相關(guān)規(guī)則的推廣與落實(shí)，同時(shí)繼續(xù)在RCEP框架下，對數(shù)字產(chǎn)品待遇、源代碼、金融服務(wù)中跨境數(shù)據(jù)流動和計(jì)算設(shè)施的位置等新興議題進(jìn)行探討，爭取達(dá)成符合中國利益訴求的規(guī)則。二是應(yīng)把握好“一帶一路”發(fā)展機(jī)遇，積極參與沿線國家數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力發(fā)展與沿線國家的跨境電子商務(wù)，推廣反映中國利益訴求的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則。三是還可積極考慮加入“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”(CPTPP)，這樣有助于推動與“美式模板”的對接，有助于倒逼國內(nèi)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革與立法，有助于改善自身發(fā)展的外部環(huán)境。

4.彌合與數(shù)字貿(mào)易治理主要供給國的分歧，推動全球數(shù)字貿(mào)易治理體系的構(gòu)建。美國和歐盟是數(shù)字貿(mào)易治理這一全球公共品主要的推動者與提供者。中國作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)大國，在面對“美式模板”與“歐式模板”時(shí)，應(yīng)當(dāng)站在維護(hù)自身利益的角度，在美歐主張之間尋找平衡點(diǎn)[17]，同時(shí)也應(yīng)結(jié)合自身利益訴求，積極打造“中式模板”。具體來說，首先，在面對數(shù)字貿(mào)易定義及統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建等基礎(chǔ)性問題上，應(yīng)加強(qiáng)與各大國及相關(guān)國際組織的溝通協(xié)作，推動全球統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的早日達(dá)成。其次，在數(shù)據(jù)治理問題上，中國的立場與歐盟更為接近，都主張數(shù)據(jù)不應(yīng)該無限制地自由流動，因此在這一問題上中歐之間有交流協(xié)作的基礎(chǔ)。同時(shí)，中國也可以學(xué)習(xí)歐洲在個人信息保護(hù)領(lǐng)域的立法與實(shí)踐，完善國內(nèi)法律制度體系。最后，對于數(shù)字稅規(guī)則統(tǒng)一這一問題，中國與美國都面臨自身數(shù)字科技企業(yè)在海外稅負(fù)加重的挑戰(zhàn)，但明顯美國的壓力更大。因此，應(yīng)當(dāng)秉持審慎的態(tài)度，加強(qiáng)跟蹤研判，但無需作過度反應(yīng)。