文 周恩毅 西安建筑科技大學(xué)教授

盧彥企 西安建筑科技大學(xué)公共管理學(xué)院

一、問題提出與文獻(xiàn)回顧

“服務(wù)型政府”的理念由西方國家于20世紀(jì)80年代在“新公共管理”運(yùn)動(dòng)背景下率先提出，而我國建設(shè)服務(wù)型政府的概念初步形成于2000年前后，在經(jīng)歷了廣泛的學(xué)術(shù)討論和各級(jí)地方政府的實(shí)踐探索后，2004年，中央政府正式提出“建設(shè)服務(wù)型政府”主張。[1]近年來，伴隨著政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革，我國服務(wù)型政府建設(shè)工作已取得了突破性進(jìn)展。黨的十九大報(bào)告中指出，要“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)、創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。[2]建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府自然要貫徹落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想，而為了滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，轉(zhuǎn)變政府職能和深化簡政放權(quán)便成為必然的價(jià)值選擇。在全面深化改革的時(shí)代背景下，“清單革命”浪潮席卷而起，[3]清單治理成為學(xué)界普遍關(guān)注的焦點(diǎn)議題。

負(fù)面清單制度是我國將“清單式”管理理念由外而內(nèi)進(jìn)行的一次創(chuàng)新引用和實(shí)踐，在此期間也經(jīng)歷了舶來品“本土化”的轉(zhuǎn)變。國內(nèi)學(xué)者基于多種不同的學(xué)科視角，就負(fù)面清單制度實(shí)施過程中的相關(guān)問題以及其未來的實(shí)踐方向進(jìn)行了大量研究。目前我國學(xué)者們針對負(fù)面清單制度的研究內(nèi)容主要集中在四個(gè)方面：第一，從法律的視角探究負(fù)面清單制度的法理關(guān)系，負(fù)面清單制度所奉行“法無禁止即自由”的法治理念，充分體現(xiàn)了司法自治精神（王利明，2014），部分學(xué)者基于此進(jìn)一步探討了負(fù)面清單制度和產(chǎn)業(yè)法（杜永波，2020）、市場準(zhǔn)入法（莊鈺靜、王敬波，2019）等法律、法規(guī)的協(xié)同性，強(qiáng)調(diào)了推動(dòng)我國市場準(zhǔn)入法律、法規(guī)全面轉(zhuǎn)型升級(jí)的必要性；第二，提出負(fù)面清單制度在當(dāng)下推行實(shí)踐過程中所面臨的現(xiàn)實(shí)困境，如準(zhǔn)入門檻過高、競爭公平性不足、準(zhǔn)入管理程序復(fù)雜、市場運(yùn)行透明度低等問題（吳湘玲，2018），并對其治理實(shí)踐提出優(yōu)化建議（郭冠男，2019）；第三，將國內(nèi)的負(fù)面清單制度與國外的負(fù)面清單制度進(jìn)行比較分析，并從中獲得政策啟示，為完善負(fù)面清單制度實(shí)施提供參考借鑒（李思奇、牛倩，2019）；第四，清單制度在社會(huì)各領(lǐng)域的引用與推廣實(shí)施，例如，放寬互聯(lián)網(wǎng)融合領(lǐng)域的市場準(zhǔn)入（王晶，2017）、引用負(fù)面清單制度加強(qiáng)高校師德師風(fēng)建設(shè)（劉亮，2020）、實(shí)施負(fù)面清單制度助力國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的規(guī)劃發(fā)展（許光建，2019）、建立脫貧政策清單助力精細(xì)化扶貧（陳浩天，2020）。遺憾的是，學(xué)者們的研究對象多集中在負(fù)面清單的具體內(nèi)容或是針對負(fù)面清單制度治理實(shí)踐與展開引用的執(zhí)行性研究，如負(fù)面清單如何幫助自貿(mào)區(qū)開放與升級(jí)。[4]即使在研究負(fù)面清單制度與政府的聯(lián)系層面，也主要集中在推行權(quán)責(zé)清單如何助力政府改革和建設(shè)法治政府（朱光磊，2020）。換言之，目前對于負(fù)面清單與服務(wù)型政府間內(nèi)在邏輯關(guān)系的探究仍較為匱乏。推行負(fù)面清單制度是簡政放權(quán)、深化政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)而建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵。因此，探究其與服務(wù)型政府建設(shè)二者之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系，進(jìn)一步推動(dòng)制度型開放，加快服務(wù)型政府建設(shè)就顯得尤為必要與緊迫。

二、推行負(fù)面清單制度與建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在邏輯

服務(wù)型政府與負(fù)面清單制度多次在公報(bào)和新聞中被同時(shí)提及，這體現(xiàn)了二者“互為表里，相輔相成”，從本質(zhì)上充分反映了二者在內(nèi)在邏輯層面的契合。建設(shè)服務(wù)型政府使管制型政府成為過去式，讓“法無授權(quán)即禁止”成為現(xiàn)實(shí)，堅(jiān)持以服務(wù)為核心，在優(yōu)化營商環(huán)境的同時(shí)，也保障了負(fù)面清單制度的有效實(shí)施。全面推行負(fù)面清單制度，意味著“法無禁止即可為”的理念得到了貫徹落實(shí)，此舉使得企業(yè)的市場準(zhǔn)入門檻大幅度降低，各類市場主體得以在服務(wù)型政府所營造的市場環(huán)境、政策環(huán)境、法治環(huán)境中公平競爭，[5]優(yōu)化政府治理結(jié)構(gòu)的同時(shí)，進(jìn)一步擴(kuò)大對外開放，深化簡政放權(quán)，為服務(wù)型政府建設(shè)“提速”。

（一）負(fù)面清單制度助力服務(wù)型政府建設(shè)

第一，負(fù)面清單制度是服務(wù)型政府依法行政的具體體現(xiàn)。限制政府部門的行政權(quán)力，明確政府職責(zé)所在是推行負(fù)面清單制度的重要前提，負(fù)面清單制度依法列單，奉行“非禁即入”的治理理念，這與服務(wù)型政府所奉行的建設(shè)有限、法治、責(zé)任政府理念高度契合。通過推行負(fù)面清單制度來確定行政機(jī)關(guān)的權(quán)力范圍，從而減少公權(quán)力對于私人領(lǐng)域的過度介入，保障各類市場主體皆可依法享有的自由，[6]使“法無禁止即可為”真正落到實(shí)處。[7]同時(shí)，對政府而言，負(fù)面清單制度就是依法把行政權(quán)力束縛在制度的籠子里，用清單這個(gè)創(chuàng)新性的治理工具作為市場準(zhǔn)入審批的標(biāo)尺。實(shí)際上，負(fù)面清單制度為政府機(jī)構(gòu)行使公權(quán)力做出了典型示范，有助于更深層次地推動(dòng)各級(jí)政府進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，依法行政，助推簡政放權(quán)，使“法無授權(quán)即禁止”真正成為行使公權(quán)力的“禁忌”。

第二，負(fù)面清單制度是服務(wù)型政府簡政放權(quán)的具體實(shí)踐。黨的十九大報(bào)告提出了建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的總體目標(biāo)，而深化簡政放權(quán)便是加快建設(shè)服務(wù)型政府的核心所在。負(fù)面清單制度作為政府深化簡政放權(quán)的直接呈現(xiàn)結(jié)果，內(nèi)在契合服務(wù)型政府建設(shè)的邏輯。負(fù)面清單“一單盡列，單外無單”，既對禁止和限制投資經(jīng)營的主體亮起“紅燈”，又清晰明確地對清單之外的各類市場主體亮起了市場準(zhǔn)入的“綠燈”?！耙粏伪M列，非禁即入”的實(shí)現(xiàn)，優(yōu)化了政府行政管理手段，更好地發(fā)揮了政府作用，使得政府相關(guān)部門對于市場主體的治理效率得到大幅提升。簡政放權(quán)的實(shí)質(zhì)就是要合理劃分政府與市場、社會(huì)的權(quán)責(zé)邊界，使得政府職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同，運(yùn)行更加高效。[8]通過取消和下放行政審批權(quán)限，進(jìn)一步精簡行政審批流程，最大限度減少政府對于市場運(yùn)行的直接干預(yù)。同時(shí)“重心后移”，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管和服務(wù)轉(zhuǎn)移，使政府的治理方式由側(cè)重事前審批的“審批型”轉(zhuǎn)向以事中事后監(jiān)管為主的“服務(wù)型”。

第三，負(fù)面清單制度是服務(wù)型政府協(xié)同治理的具體實(shí)施。協(xié)同治理作為服務(wù)型政府的核心治理理念，滿足了應(yīng)對國內(nèi)復(fù)雜性、系統(tǒng)性社會(huì)矛盾的現(xiàn)實(shí)需要。從2018年起，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單由國務(wù)院統(tǒng)一制定發(fā)布，若地方政府有需要進(jìn)行調(diào)整的，應(yīng)由省級(jí)人民政府報(bào)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，這意味著全國范圍內(nèi)的市場準(zhǔn)入真正實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。[9]對于服務(wù)型政府而言，通過全面推行負(fù)面清單制度能夠進(jìn)一步科學(xué)界定政府職能范圍，為之后的政府職能轉(zhuǎn)變提供清晰明確的發(fā)展方向。推行負(fù)面清單制度有利于打破傳統(tǒng)治理模式的路徑依賴，真正實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理，有助于促進(jìn)政府、市場、社會(huì)之間的良性互動(dòng)和優(yōu)勢互補(bǔ)，完善協(xié)調(diào)機(jī)制，提升治理效能，實(shí)現(xiàn)善治。

（二）服務(wù)型政府保障負(fù)面清單制度全面推行

第一，服務(wù)型政府為全面推行負(fù)面清單制度提供了組織保障。判斷人民滿意的服務(wù)型政府是否建成，取決于政府履行職能的結(jié)果能否令人民群眾滿意，群眾的滿意度是衡量服務(wù)型政府是否達(dá)標(biāo)最好的試金石，這是由人民政府的根本性質(zhì)和政府服務(wù)人民的神圣職責(zé)所共同決定的。[10]事實(shí)證明，建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵是要將政府的行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子中，真正做到“法無授權(quán)即禁止”，而這恰與負(fù)面清單制度的內(nèi)在邏輯不謀而合。實(shí)際上，建設(shè)服務(wù)型政府可以為全面推行負(fù)面清單制度提供組織保障，基于服務(wù)型政府這個(gè)組織平臺(tái)，堅(jiān)持權(quán)責(zé)透明，推動(dòng)權(quán)力公開，通過“強(qiáng)監(jiān)管，弱審批”的管理模式將服務(wù)型政府被束縛的行政權(quán)力呈現(xiàn)在全社會(huì)面前，負(fù)面清單制度得以順利推行。

第二，建設(shè)服務(wù)型政府對公務(wù)員素質(zhì)提出了新的更高要求。服務(wù)型政府的本質(zhì)是“社會(huì)本位，公民本位”，公務(wù)員作為行使國家行政權(quán)力、執(zhí)行國家公務(wù)的人員，同樣也是政府的形象代言人，其素質(zhì)與能力是否過硬，密切關(guān)系到政府公共服務(wù)供給的質(zhì)量，也直接影響著政府的公信力。與此同時(shí)，負(fù)面清單制度能否在全國順利推行，在各地有效實(shí)施，也與公務(wù)員的素質(zhì)與能力息息相關(guān)。負(fù)面清單制度要求政府向社會(huì)公布審批目錄清單，清單以外，一律不得實(shí)施行政審批，要做到“強(qiáng)監(jiān)管，弱審批，少干預(yù)”，這對公務(wù)員的專業(yè)素養(yǎng)和服務(wù)意識(shí)皆提出了較高的要求。打造一支適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求的高素質(zhì)、專業(yè)化公務(wù)員隊(duì)伍,是全面推行負(fù)面清單制度和建設(shè)服務(wù)型政府的有力保障。

三、服務(wù)型政府推行負(fù)面清單制度所面臨的現(xiàn)實(shí)困境與成因

2013年9月29日，上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在浦東境內(nèi)正式成立，成為中國大陸境內(nèi)第一個(gè)自由貿(mào)易區(qū)，隨后其管理政策文件的發(fā)布,初次嘗試施行“負(fù)面清單”管理模式，獲得了政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多個(gè)領(lǐng)域相關(guān)人士的高度關(guān)注。2015年10月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》，[11]標(biāo)志著我國從國家層面正式引入了負(fù)面清單制度。伴隨著《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2020年版）》的公布，標(biāo)志著負(fù)面清單制度進(jìn)入全面實(shí)施階段，從最初上海自貿(mào)區(qū)引入負(fù)面清單概念，然后到各省市紛紛自由探索實(shí)施負(fù)面清單制度，最后到國家層面統(tǒng)一推行，我國關(guān)于負(fù)面清單制度的實(shí)踐歷程已歷時(shí)五年有余，可以具體分為三個(gè)階段：探索階段、試點(diǎn)階段、全面推行階段。

初期的探索階段，我國初步引入負(fù)面清單概念，各地方也將負(fù)面清單作為一個(gè)創(chuàng)新治理工具運(yùn)用于政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、生態(tài)等領(lǐng)域當(dāng)中，雖然運(yùn)用模式有所不同，但在諸多具體領(lǐng)域進(jìn)行探索實(shí)踐方面，這些清單皆有異曲同工之妙。以四川省成都市高新區(qū)為例，在2014年6月出臺(tái)的《成都高新區(qū)2014年改革創(chuàng)新工作要點(diǎn)》涉及了6個(gè)行業(yè)/產(chǎn)業(yè)、17個(gè)領(lǐng)域，具有準(zhǔn)入清晰、公平透明、監(jiān)管有力等特征，事實(shí)上已具備了市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的雛形。這些地方自主探索實(shí)踐所取得的改革經(jīng)驗(yàn)，為市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的落實(shí)和全面推行奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，也吸引了各個(gè)領(lǐng)域的專家學(xué)者們?yōu)樨?fù)面清單制度的探索實(shí)踐建言獻(xiàn)策。

進(jìn)入試點(diǎn)階段之后，中央政府叫停了各地方未經(jīng)批準(zhǔn)的自主探索，決定先行在天津、上海、福建、廣東四個(gè)省市進(jìn)行試點(diǎn)，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單成為試點(diǎn)地區(qū)的“專有名詞”，[12]此舉有效防止了各地對于負(fù)面清單概念的濫用。從2015年底到2017年底，試點(diǎn)地區(qū)在不斷探索和總結(jié)的過程中，逐漸形成了統(tǒng)一化的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單和相應(yīng)的體制機(jī)制。與此同時(shí)，在試點(diǎn)階段也暴露出了負(fù)面清單的一些不足之處，如透明度較低、管理主體偏多、管理程序較復(fù)雜、準(zhǔn)入門檻偏高等問題，在各試點(diǎn)區(qū)域不同程度地存在。

2018年12月《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單（2018版）》的公布，標(biāo)志著負(fù)面清單制度在我國正式進(jìn)入全面推行階段。全國統(tǒng)一，一單盡列，依法列單，非禁即入。在市場準(zhǔn)入、審批許可、投資經(jīng)營等方面，負(fù)面清單打破了各種形式的不合理限制和隱性壁壘，營造了更加穩(wěn)定公平透明的營商環(huán)境，我國從此正式步入負(fù)面清單時(shí)代。

自負(fù)面清單推行以來，政府相關(guān)部門在積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也取得了一定的成績。與負(fù)面清單設(shè)立之初相比，2020年版負(fù)面清單的事項(xiàng)數(shù)量已壓縮精簡超過80%，多個(gè)行業(yè)全覆蓋實(shí)現(xiàn)“一業(yè)一證”改革，相關(guān)業(yè)務(wù)平均辦理時(shí)間縮短90%。自上海自貿(mào)區(qū)成立至今，300多項(xiàng)可復(fù)制的基礎(chǔ)性和核心制度創(chuàng)新從上海自貿(mào)區(qū)走向全國，在自貿(mào)區(qū)所取得的創(chuàng)新成果助力下，據(jù)世界銀行發(fā)布的《全球營商環(huán)境報(bào)告2020》顯示，我國營商環(huán)境在全球190個(gè)經(jīng)濟(jì)體中的排名由2012年的第91位躍升到2020年的第31位，并且連續(xù)兩年被列入全球優(yōu)化營商環(huán)境改善幅度最大的十大經(jīng)濟(jì)體。據(jù)商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，2021年上半年我國21個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)際使用外資1 008.8億元，實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口總額約3萬億元，同比分別增長24.9%和31.9%，以不到全國千分之四的國土面積，實(shí)現(xiàn)了占全國16.6%的外商投資和16.6%的進(jìn)出口，進(jìn)出口總額從2013年的4.16萬億美元增長至2020年的4.60萬億美元，實(shí)際使用外資金額從2013年的1 175.86億美元增長至2020年的1 443.7億美元。

雖然推行負(fù)面清單制度成效顯著，但這場清單治理改革并非一帆風(fēng)順，負(fù)面清單制度從理想藍(lán)圖落實(shí)為改革實(shí)踐也絕非易事。在負(fù)面清單制度推行過程中，盡管我國開展服務(wù)型政府建設(shè)工作已有不短的時(shí)間，但是負(fù)面清單在我國公共領(lǐng)域的全面推行整體尚處于初步階段，并且涉及領(lǐng)域和范圍愈來愈廣。與此同時(shí)，服務(wù)型政府建設(shè)過程中也遇到了許多問題，面臨著諸多困難和挑戰(zhàn)。

（一）現(xiàn)實(shí)困境

1.服務(wù)型政府建設(shè)過程中的“權(quán)力亂象”阻礙了負(fù)面清單推行

建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府需要加強(qiáng)對公權(quán)力的約束，但是在服務(wù)型政府建設(shè)的過程中，仍然存在一些權(quán)力異化的現(xiàn)象。[13]例如，服務(wù)型政府建設(shè)要求地方政府部門簡化事前審批，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)重心“后移”。但是“弱審批”絕不等同于“不審批”，個(gè)別地方政府部門和公職人員以精簡審批事項(xiàng)為借口，既“不審批”也“不監(jiān)管”，懶政怠政不作為，此舉忽視甚至違背了其本身的法定職責(zé)，出現(xiàn)了較多失職行為，致使權(quán)力缺位的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。以河南省自貿(mào)區(qū)為例，省政府對自貿(mào)區(qū)第一批下放了455項(xiàng)省級(jí)管理權(quán)限，但鄭汴洛三個(gè)片區(qū)難以承接。由于自貿(mào)區(qū)人員較少，人手不足且人員構(gòu)成復(fù)雜，放權(quán)時(shí)配套設(shè)施不全，機(jī)構(gòu)設(shè)置不完善，導(dǎo)致行政效率低下。同樣的問題也出現(xiàn)在湖北省自貿(mào)區(qū)，盡管省直有關(guān)部門僅僅下放了61項(xiàng)省級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限至自貿(mào)區(qū)，相比其他地方自貿(mào)區(qū)下放權(quán)限數(shù)量并不多，但放權(quán)時(shí)未充分考慮自貿(mào)區(qū)的實(shí)際需要，部分下放的權(quán)限不是急需的，而一些急需的核心權(quán)限卻并未下放，導(dǎo)致很多下放的權(quán)限只能停留在紙面上，形成權(quán)力的錯(cuò)位乃至缺位。與此同時(shí)，服務(wù)型政府建設(shè)過程中還存在諸多權(quán)力越位的現(xiàn)象，部分地方政府對建設(shè)服務(wù)型政府操之過急，在行政過程中干預(yù)過多，甚至越過權(quán)力邊界“替民做主”，反而欲速則不達(dá)，侵犯了人民群眾的私權(quán)利，造成權(quán)力越位。此外，一些地方政府和公職人員濫用權(quán)力的現(xiàn)象也層出不窮，在利益的驅(qū)使下，提供公共服務(wù)時(shí)利用職權(quán)之便進(jìn)行利益化服務(wù)和自我服務(wù)，對公眾的真正需求置若罔聞，服務(wù)意識(shí)淡漠。這些“權(quán)力亂象”成為這場清單治理改革的“攔路虎”，嚴(yán)重阻礙了負(fù)面清單制度的順利推行。

2.缺乏配套的、成熟的法律依據(jù)

服務(wù)型政府是法治政府，是在法律框架下規(guī)范運(yùn)作其行政行為的政府，其治理行為也必須遵循法治原則并接受民眾監(jiān)督，要求行使權(quán)力時(shí)既不能越位也不可缺位。但是，當(dāng)下政府職能越位、缺位、錯(cuò)位的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，服務(wù)型政府建設(shè)過程中的權(quán)力亂象一時(shí)間難以根除，對于全面推行負(fù)面清單制度構(gòu)成了重重阻礙。而這種問題所產(chǎn)生的主要原因便在于，與負(fù)面清單制度相配套的法律保障尚不夠成熟、完善。就微觀層面而言，在公共領(lǐng)域清單治理的施行過程中的規(guī)范性有待提升，其約束力方面也尚有欠缺，而清單治理只有在具備充分的法律效力下才能發(fā)揮其規(guī)范與約束作用。[14]我國政府部門在公共領(lǐng)域的治理過程中，對于違反負(fù)面清單制度的行為，必須要進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)，但與之對應(yīng)的法律依據(jù)卻始終較為欠缺。[15]遺憾的是，當(dāng)前我國清單治理的相關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái)存在延時(shí)性，未能及時(shí)跟上清單制度在公共領(lǐng)域推行的步伐，清單治理在眾多公共部門仍只是停滯在按照上級(jí)的要求進(jìn)行羅列清單這個(gè)層面，缺乏相配套的、成熟的法律依據(jù)。

3.抑制了自貿(mào)區(qū)的主動(dòng)性和創(chuàng)新性

2018年對于負(fù)面清單制度是具有里程碑式意義的一年，國務(wù)院正式印發(fā)《關(guān)于實(shí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》，明確了我國將從2018年起正式實(shí)行全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。此后，負(fù)面清單由國務(wù)院統(tǒng)一制定發(fā)布，清單治理成為一個(gè)“由上至下”的改革推進(jìn)過程，地方有關(guān)市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制定的探索，必須是以國務(wù)院統(tǒng)一制定發(fā)布的負(fù)面清單為基準(zhǔn)，而有關(guān)清單的“特殊要求”須報(bào)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。與此同時(shí)，我國幅員遼闊，不同地區(qū)的發(fā)展呈明顯差異化，這種“全國統(tǒng)一，一張清單”的治理模式在一定程度上限制了地方政府的創(chuàng)造性，無法兼顧不同區(qū)域的發(fā)展需求和差異性。[16]換言之，倘若授予地方政府制定負(fù)面清單的權(quán)力，則極有可能產(chǎn)生“負(fù)面清單滿天飛”的情況，并且使各地方重回“拼政策、搶資源”的不良競爭中去，這不僅對“走出去”的本土企業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了不良影響，對于“引進(jìn)來”的眾多企業(yè)也并無裨益。[17]

4.公民參與機(jī)制存在缺陷

公民參與作為服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)在要求，也是其應(yīng)有之義，服務(wù)型政府需要根據(jù)公眾意愿來提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以此回應(yīng)公眾和社會(huì)的需求?，F(xiàn)階段，我國的公民參與機(jī)制尚存在一定的短板和不足，對公民參與民主生活、行使公民權(quán)利造成了諸多阻礙。盡管部分地方政府已經(jīng)深刻意識(shí)到了完善公民參與機(jī)制對于加快服務(wù)型政府建設(shè)的重要意義，但就目前而言，公民參與的相關(guān)制度保障仍不完善，政策法規(guī)體系也有待健全。例如，在公民的政治參與方面，我國的法律體系對此已經(jīng)有了明確的保障，但在公民參與公共政策的制定、政府績效評估等方面尚缺乏具體的法律法規(guī)或?qū)嵤┘?xì)則，導(dǎo)致公民參與的深度不足，廣度不夠。伴隨著互聯(lián)網(wǎng)與網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域的興起，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)為公民參與提供了新的廣闊平臺(tái)，但公民參與過程缺乏體系化的規(guī)范，相關(guān)法律體系的保障也有所欠缺，從而導(dǎo)致公民參與的效果大打折扣。

（二）形成困境的問題成因

1.服務(wù)型政府管理理念轉(zhuǎn)變不徹底

我國政府當(dāng)下正處于由傳統(tǒng)的管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，但由于一直以來管制型政府的“以官為本”理念根深蒂固，導(dǎo)致部分地方政府和公職人員的服務(wù)意識(shí)仍比較淡薄，沒能很好地貫徹落實(shí)服務(wù)型政府“以人為本”的理念，未能在政府工作中牢固樹立服務(wù)意識(shí)，無法真正實(shí)現(xiàn)“寓管理于服務(wù)之中”。其背后所反映出的問題是舊有的、傳統(tǒng)的管制型政府管理思想在作祟，導(dǎo)致服務(wù)型政府的部分服務(wù)理念未能轉(zhuǎn)變落實(shí)。就目前而言，服務(wù)型政府管理理念的徹底轉(zhuǎn)變尚需要時(shí)間，不可能一蹴而就，而全面推行負(fù)面清單制度則可以有效推動(dòng)政府依法行政、簡政放權(quán)，促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，這也是政府管理理念轉(zhuǎn)型與變革的體現(xiàn)，但是由于服務(wù)型政府管理理念轉(zhuǎn)變不徹底，在清單的推行過程中，仍然面對較多的困難與阻礙。

2.政府和公眾對公民參與認(rèn)識(shí)不足

在服務(wù)型政府建設(shè)過程中，我國部分地方政府部門對待公民參與“重口號(hào)，輕行動(dòng)”，使得公民參與機(jī)制形同虛設(shè)，參與渠道不暢通，導(dǎo)致公民參與政治生活的基本要求無法得到滿足。同時(shí)，部分領(lǐng)導(dǎo)干部依舊殘留著“官本位”思想，將人民群眾視為行政管理對象、公共服務(wù)的被動(dòng)接受者，未對公眾的公民參與意見予以充分重視，認(rèn)為開放公民參與會(huì)影響政府決策效率，增加行政成本。此舉無疑違背了決策程序的合法性與合理性，與“以民為本”的執(zhí)政理念背道而馳。此外，部分公眾對于公民參與也存在認(rèn)知誤區(qū)，認(rèn)為服務(wù)型政府建設(shè)與自己毫無瓜葛，只是政府單方面的責(zé)任和義務(wù)，因此在對待公共事務(wù)時(shí)多持被動(dòng)觀望態(tài)度，而缺乏主動(dòng)參與的主體意識(shí)。

3.缺乏有效的社會(huì)監(jiān)督

服務(wù)型政府作為民主政府，接受人民群眾的監(jiān)督和評價(jià)是其基本要求，但是，就實(shí)際情況而言，人民群眾對于政府公權(quán)力的監(jiān)督仍存在著較多問題，未能充分發(fā)揮出社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的作用。具體表現(xiàn)在：第一，部分地方政府監(jiān)督平臺(tái)的建設(shè)存在滯后性，無法為社會(huì)公眾提供有效參與監(jiān)督的方式和渠道，導(dǎo)致公民不能有效行使自己所享有的監(jiān)督權(quán)，對于政府公權(quán)力的監(jiān)督與約束比較乏力；第二，部分政府部門和公職人員作為受監(jiān)督對象，對于社會(huì)和輿論監(jiān)督存在抵觸情緒，試圖回避監(jiān)督、拒絕監(jiān)督；第三，主流媒體輿論監(jiān)督弱化。部分領(lǐng)導(dǎo)干部在面對負(fù)面報(bào)道時(shí)認(rèn)為其會(huì)給政府抹黑，會(huì)破壞政府形象，進(jìn)而試圖干預(yù)新聞自由，以達(dá)到規(guī)避監(jiān)督的目的。這使得新聞媒體在進(jìn)行政府相關(guān)報(bào)道時(shí)謹(jǐn)小慎微，難以直面事實(shí)真相，輿論監(jiān)督不能及時(shí)到位。

4.公民對政務(wù)公開的參與度不足

全面推行負(fù)面清單制度對政府信息公開工作提出了更高的要求，地方政府需進(jìn)一步推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開和結(jié)果公開，使政策執(zhí)行更加陽光透明，從而保障人民群眾的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)?，F(xiàn)階段，公民對政府政務(wù)公開工作的參與仍有所欠缺，這其中的主要原因有：第一，部分人民群眾缺乏監(jiān)督意識(shí)，對政府信息公開工作缺乏參與熱情，抱著事不關(guān)己和漠然置之的態(tài)度，導(dǎo)致未能形成良好的監(jiān)督氛圍，無法為行政權(quán)力套上公開透明的“枷鎖”。第二，部分公職人員“官本位”意識(shí)嚴(yán)重，尚未樹立起新時(shí)代政務(wù)公開理念，也未充分認(rèn)識(shí)到政務(wù)公開和行政民主的內(nèi)在聯(lián)系，對政府信息公開工作敷衍塞責(zé)，不敢接受社會(huì)監(jiān)督，打擊了人民群眾參與政務(wù)公開的積極性。

四、推行負(fù)面清單制度與建設(shè)服務(wù)型政府的實(shí)現(xiàn)路徑

在當(dāng)前的時(shí)代背景下，尋求一條契合中國國情的推行負(fù)面清單制度與建設(shè)服務(wù)型政府之路至關(guān)重要。以加快政府職能轉(zhuǎn)變、完善相關(guān)法律法規(guī)的制定、健全權(quán)力監(jiān)督機(jī)制并提升公務(wù)員素質(zhì)能力和完善公民參與機(jī)制等方面為抓手，探索推行負(fù)面清單制度與建設(shè)服務(wù)型政府在路徑層面的內(nèi)在邏輯關(guān)系。從而使政府部門及相關(guān)公職人員的服務(wù)型政府治理理念得以貫徹，依法行政的能力水平得以提高，權(quán)力異化的現(xiàn)象得以遏制，為全面推行負(fù)面清單制度與建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府提供有力保障。

（一）切實(shí)樹立“人民至上，服務(wù)為先”的理念

不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要是建設(shè)服務(wù)型政府的最終目標(biāo)，現(xiàn)階段，部分地方政府和公職人員仍未能深入地貫徹落實(shí)服務(wù)型政府“以人為本”的理念，無法真正實(shí)現(xiàn)“寓管理于服務(wù)之中”。立足新的時(shí)代方位，我們應(yīng)牢固樹立“人民至上，服務(wù)為先”的施政理念，堅(jiān)持以服務(wù)為核心，強(qiáng)化服務(wù)理念，創(chuàng)新服務(wù)手段，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，健全服務(wù)機(jī)制，提升服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)一步強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能，以提供高質(zhì)量的公共服務(wù)來滿足人民美好生活需要，著力解決老百姓最關(guān)切最直接最現(xiàn)實(shí)的民生問題，提供更具獲得感、幸福感、安全感的“有感服務(wù)”，始終把人民群眾的根本利益作為政府工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，努力建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。

（二）完善相關(guān)法律法規(guī)

法律法規(guī)的有效保障是推行負(fù)面清單制度和建設(shè)服務(wù)型政府的根本，為保障清單全面推行，實(shí)現(xiàn)清單依法治理，統(tǒng)籌推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)的廢、改、立。建議嚴(yán)格遵循法定程序，全面審查與市場準(zhǔn)入負(fù)面清單相關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)范性文件以及各類行政審批文件，清理早已不符合當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求、脫離實(shí)際的“僵尸條文”，將保留和修改后的條款進(jìn)行整理匯總并公布，認(rèn)真聽取吸納企業(yè)和投資者意見，為推動(dòng)形成全面開放新格局提供更加有力的法律保障。此外，還需要更加重視準(zhǔn)入后監(jiān)管方面的立法，將治理的重心從事前的審批向事中事后監(jiān)管和服務(wù)轉(zhuǎn)移，以確保在準(zhǔn)入后監(jiān)管方面有法可依，并嚴(yán)格依據(jù)法律法規(guī)來規(guī)定明確的監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)管事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋，杜絕監(jiān)管盲區(qū)。

（三）健全行政問責(zé)制度，強(qiáng)化公務(wù)員責(zé)任意識(shí)

健全行政問責(zé)制度是建設(shè)服務(wù)型政府題中應(yīng)有之義，不僅有助于增強(qiáng)政府部門和公職人員的責(zé)任意識(shí)，還能督促政府認(rèn)真履行其職責(zé)和義務(wù)，減少行政權(quán)力的濫用和腐敗?，F(xiàn)階段，地方政府需要進(jìn)一步加強(qiáng)行政問責(zé)的制度化建設(shè)，以改革創(chuàng)新推動(dòng)行政問責(zé)制度，促使政府部門及公職人員積極行政，以更高的工作標(biāo)準(zhǔn)來推行負(fù)面清單制度和推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。同時(shí)，強(qiáng)化公務(wù)員責(zé)任意識(shí)，使其切實(shí)履行崗位職責(zé)，在思想層面上深刻理解責(zé)任與擔(dān)當(dāng)?shù)囊饬x，辨明權(quán)責(zé)的關(guān)系；在實(shí)際行動(dòng)中扛起公務(wù)員應(yīng)有的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)，解決不嚴(yán)不實(shí)的問題，堅(jiān)持服務(wù)本位，“以民為本，為民服務(wù)”，以人民群眾利益為重，自覺維護(hù)人民利益，成為令人民群眾滿意的公務(wù)員。

（四）優(yōu)化監(jiān)督方式，提升監(jiān)督質(zhì)量

服務(wù)型政府作為民主政府，接受人民群眾的監(jiān)督和評價(jià)是其基本要求，在政府公權(quán)力的行使過程中，公民有權(quán)對公權(quán)力的運(yùn)行狀態(tài)、過程及結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，而有效的社會(huì)監(jiān)督也是推行負(fù)面清單制度和建設(shè)服務(wù)型政府的重要保障。社會(huì)監(jiān)督應(yīng)當(dāng)利用好信息化、科技化手段來助力監(jiān)督方式的優(yōu)化，從而提升監(jiān)督質(zhì)量，將具有較高公信力和權(quán)威性的傳統(tǒng)媒體與交互性強(qiáng)、即時(shí)性強(qiáng)的新媒體相融合，充分發(fā)揮信息技術(shù)在社會(huì)監(jiān)督中的積極作用，密切人民群眾同政府間的溝通與交流，以更高質(zhì)量監(jiān)督來遏制權(quán)力異化現(xiàn)象的發(fā)生。

（五）完善公民參與，全面推進(jìn)政務(wù)公開

公民參與不僅是確保服務(wù)型政府合法性基礎(chǔ)的關(guān)鍵要素，其自身也內(nèi)在契合服務(wù)型政府的治理模式。因此，建議進(jìn)一步完善公民政治參與的途徑和方式，重點(diǎn)關(guān)注公民參與的科學(xué)性和有效性,培養(yǎng)公民的參與能力，塑造積極的公民精神，進(jìn)而提升公民參與質(zhì)量。此外，保障公共管理過程的公開和透明是實(shí)現(xiàn)公民有效參與的前提條件，而全面推進(jìn)政務(wù)公開、實(shí)現(xiàn)公共信息透明化同樣也是服務(wù)型政府建設(shè)的重中之重。地方政府要持續(xù)推進(jìn)政務(wù)公開，將政務(wù)公開貫穿行政權(quán)力運(yùn)行全過程,不留盲區(qū)和死角。同時(shí)，加強(qiáng)政府和群眾之間的交流互動(dòng)，多了解社情民意和群眾訴求，架好政民互動(dòng)的“連心橋”。

（六）完善負(fù)面清單制度實(shí)施的創(chuàng)新方式

目前，中國自貿(mào)區(qū)數(shù)量已增至18個(gè)，并且不同的自貿(mào)區(qū)在各自戰(zhàn)略定位上都有不同的側(cè)重點(diǎn)，如陜西自貿(mào)區(qū)的戰(zhàn)略定位是“一帶一路經(jīng)濟(jì)合作和人文交流重要支點(diǎn)”，其重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)為旅游會(huì)展、農(nóng)業(yè)科技等，而黑龍江自貿(mào)區(qū)的戰(zhàn)略定位是“構(gòu)成向北開放重要窗口，對俄羅斯及東北亞區(qū)域合作的中心樞紐”，其重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)則為寒地冰雪經(jīng)濟(jì)、跨境能源資源綜合加工利用、沿邊金融等，這些不同的戰(zhàn)略定位有效結(jié)合了各地特色，在各自的發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃上是比較清晰和明確的。今后當(dāng)相關(guān)部門需要對負(fù)面清單進(jìn)行更新優(yōu)化時(shí)，應(yīng)立足全國統(tǒng)一的大市場角度，充分考慮不同區(qū)域的發(fā)展需求及差異性。與此同時(shí)，改革試點(diǎn)工作也要遵循差異化原則，對全國不同區(qū)域的分工合作進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做到兼顧全國統(tǒng)一和地方特色，創(chuàng)新性地完善負(fù)面清單制度。

五、結(jié)語

全面推行負(fù)面清單制度的成效是衡量“放管服”改革和檢驗(yàn)政府職能轉(zhuǎn)變成效的重要尺度，與此同時(shí)，辯證處理好政府和市場的關(guān)系，更好地發(fā)揮政府作用，是提升政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的關(guān)鍵。這意味著闡釋清楚推行負(fù)面清單制度與建設(shè)服務(wù)型政府在邏輯層面和路徑層面所具有的內(nèi)在契合關(guān)系至關(guān)重要，既有利于深化“放管服”改革，激發(fā)市場主體活力，改善和優(yōu)化營商環(huán)境，使市場在資源配置過程中起決定性作用，又有助于推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供更加有力的制度保障，加快建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。