陳乃林

終身學習立法的法理邏輯與核心內(nèi)涵

陳乃林

（江蘇省教育廳，江蘇 南京 210024）

從我國當下推進終身教育立法的輿情看，對于立法的重要性、必要性乃至緊迫性，已經(jīng)越來越趨于一致。認知是解決問題的前提，這種輿情是推進終身教育立法一個很重要的基礎(chǔ)性、前提性積極成果。在立法方面，當前的主要矛盾已經(jīng)變?yōu)榱⑹裁礃拥姆?、怎樣立法的問題。就此，本文就制定“終身學習促進法”，談一些思考與建議，以期促進立法目標實現(xiàn)。

一、推進終身教育立法還是終身學習立法

平心而論，實施終身教育立法或者終身學習立法，應該說都是一種可供選擇的思路與路徑。但比較權(quán)衡以后，筆者更傾向于推進終身學習立法。理據(jù)如下：

（一）從法理上，實施終身學習立法是較理性的選擇

從理論上，終身教育是貫穿人的一生、并涉及到社會生活各個方面的連續(xù)性教育。按照這種理念立法，應該制定一部位于憲法下位、教育領(lǐng)域的基本法（母法）。我國1995年頒布的《中華人民共和國教育法》是一部教育領(lǐng)域的基本法，不僅規(guī)定了我國教育改革發(fā)展的方向，也為其他教育類法律法規(guī)的制定提供了立法依據(jù)。其他教育類法律法規(guī)的制定，必須與教育法保持一致，不能越位。[1]終身教育立法當然也不例外。

這帶來兩難的選擇：從法理上說，終身教育立法應當高于《教育法》，因為終身教育是涵蓋各級各類教育的社會化、終身性的大教育；而從立法實踐看，法律位階要高于《教育法》的地位是不可能的，越位就是違法。面對如此復雜的情況，在多種思路與路徑的比較中，實施終身學習立法，避開了終身教育立法與現(xiàn)行教育法的立法原則與法律位階的矛盾，不失為一種理性與智慧的選擇。

從法理的另一個、也許更為重要的層面來講，在我國，公民受教育權(quán)的立法與保護已經(jīng)相對成熟。1982頒布的《中華人民共和國憲法》，第四十六條規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務?！盵2]1995年頒布的《中華人民共和國教育法》，第三十六條進一步明確：“受教育者在入學、升學、就業(yè)等方面依法享有平等的權(quán)利”[3]。公民受教育權(quán)的依法確定，保障了受教育權(quán)在我國的落地落實，保證了教育事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

在這種教育實踐和教育立法背景下，從受教育權(quán)保障邁向?qū)W習權(quán)保障的轉(zhuǎn)換與跨越，也就順理成章地成為順應我國全面建設社會主義現(xiàn)代化、推進全民終身學習的實踐訴求與法治訴求，成為推進終身學習立法的必然要求和發(fā)展趨勢。公民的學習權(quán)保障，既是構(gòu)建學習型社會的出發(fā)點和落腳點，也應當成為終身學習法的基本內(nèi)容和核心。

正是從這個視角看，推進終身學習立法，不僅填補了國內(nèi)現(xiàn)行教育法律體系的空白，而且包含了深刻的改革創(chuàng)新意涵，對我國的教育法制建設具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的社會影響。

（二）從學理上，終身學習立法更能體現(xiàn)教育改革創(chuàng)新的本質(zhì)意涵

聯(lián)合國教科文組織2011年修訂通過的《國際教育標準分類法》（ISCED）將教育定義為“有意識的活動，涉及某種形式的交流，旨在引發(fā)學習”，[4]這就深刻地闡釋了教育旨在“引發(fā)學習”的本質(zhì)意涵。教育與學習的關(guān)系，就好比一個硬幣的兩面，本質(zhì)上是一致的，最終都指向同一個社會個體，即學習者。教育是學習的指導與支持，學習是教育發(fā)展的必然趨勢和更高境界，促進與幫助學習者的成長發(fā)展，是各級各類教育的最終目的和歸宿。從社會歷史發(fā)展視角，終身學習自20世紀六七十年代產(chǎn)生以來，隨著社會經(jīng)濟科技文化的迅速發(fā)展，終身教育也加快向終身學習的轉(zhuǎn)型，到20世紀90年代，發(fā)達國家和地區(qū)的終身學習已經(jīng)成為一種新的發(fā)展趨勢，乃至成為教育社會主流的話語體系。我國從2005年開始，在全國持續(xù)開展全民終身學習活動周，已成為向國際社會推進全民終身學習的一個具有中國特色的學習品牌。因此，推進終身學習立法已然成為順理成章、水到渠成的事情。

（三）從規(guī)劃上，也是更為重要的一個原因，黨和國家做出的關(guān)于推進終身學習最新的決策和部署，已為我國實施終身學習立法提供了根本遵循

黨的十九大以來，我國社會主義現(xiàn)代化建設進入新時代，黨和國家越來越重視全民終身學習，密集地出臺了一系列重磅文件。2019年初，中共中央、國務院印發(fā)《中國教育現(xiàn)代化2035》，將“建成服務全民終身學習的現(xiàn)代教育體系”作為首要教育發(fā)展目標，將“構(gòu)建服務全民的終身學習體系”作為十大戰(zhàn)略任務之一。[5]2019年10月，中共十九屆四中全會又從中國特色社會主義制度的高度，提出了“構(gòu)建服務全民終身學習的教育體系”的戰(zhàn)略任務。[6]黨的十九屆五中全會建議、隨后由國家正式制定的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》，進一步指出：“發(fā)揮在線教育優(yōu)勢，完善終身學習體系，建設學習型社會。推進高水平大學開放教育資源，完善注冊學習和彈性學習制度，暢通不同類型學習成果的互認和轉(zhuǎn)換渠道?！盵7]

上述綱領(lǐng)性文獻，集中體現(xiàn)了如下鮮明特點：

一是黨和國家提出的社會主義現(xiàn)代化新時代，為推進全民終身學習確定了新的歷史方位，關(guān)于主要矛盾的科學論斷，為推進全民終身學習提供了新的理論依據(jù)，構(gòu)建全民終身學習體系，已成為我國社會主義新時代的時代使命和歷史任務。

二是標志著我國教育發(fā)展進程，已經(jīng)從學校教育本位的階段，進入了推進全民終身學習的新階段、新時代。我國的教育發(fā)展理念，已由過去關(guān)注公民“受教育權(quán)”的實現(xiàn)，發(fā)展到在重視公民受教育權(quán)基礎(chǔ)上，更加指向公民學習權(quán)的保障。

三是把終身學習體系建設，提高到全局性、戰(zhàn)略性高度，納入完善社會主義制度體系之中，系統(tǒng)謀劃整體決策，戰(zhàn)略部署全面推進。黨的政策是國家立法的根本依據(jù)和重要法源。黨和國家這些綱領(lǐng)性文件，也已為我國終身學習立法提供了前所未有的機遇，奠定了堅實基礎(chǔ)。

在該宏觀背景下，實施終身學習立法，更利于凸顯以人民為中心的思想，使教育更好地惠及14億中國人民；有利于體現(xiàn)教育的本質(zhì)特征和根本目的，調(diào)動學習者的積極性、主動性，弘揚人人皆學的良好社會風氣，促進學習型社會的建設；從規(guī)范公權(quán)、保障私權(quán)的立法原則出發(fā)，更能體現(xiàn)保障公民學習權(quán)的立法核心。

事實上，隨著時代的進步與發(fā)展，我國已經(jīng)加快了教育法制科學化、現(xiàn)代化的進程，從2005年起，福建省出臺了國內(nèi)第一部地方性《終身教育促進條例》后，已有上海市（2011）、太原市（2012）、河北省（2014）、寧波市（2015）等地方出臺了終身教育促進條例，這證明終身教育已從理念層面轉(zhuǎn)向立法規(guī)范的實踐階段。

當然，我們也要看到，社會經(jīng)濟文化發(fā)展與全民終身學習的社會環(huán)境條件，有一個不斷完善與優(yōu)化的過程，全民終身學習是一個動態(tài)的發(fā)展過程，學習更多地表現(xiàn)為一種社會成員自主、自覺、自由、能動的行為，不適宜搞簡單的行政干預。在此背景下，社會成員的學習成果如何得到尊重與認可、政府如何有效作為、如何推進全民終身學習持續(xù)健康發(fā)展、如何在全民終身學習實踐中，形成自主自覺自律自糾自適應的機制，都是一些值得重視并研究的新問題。鑒于此，筆者建議制定“終身學習促進法”，可能是一種積極可行的選擇，這樣，既保證了法律準確反映經(jīng)濟社會發(fā)展要求，也充分考量了公民學習的自主自由，以發(fā)揮立法的推動和引領(lǐng)作用。

二、終身學習視域下的政府責任是否會弱化

終身學習法的法律主體是學習者，政府責任是否因此弱化，是當下終身學習立法過程中，人們普遍存在的擔心與疑慮，人們普遍認為制定終身教育法，執(zhí)法的責任主體明確，便于實施與監(jiān)督，而制定終身學習法，政府執(zhí)法的主體責任會不會弱化或給人大與社會的監(jiān)督帶來困難。筆者帶著這個問題，檢索了日本和我國臺灣地區(qū)兩部終身學習法律（規(guī)），證明這種擔心和顧慮是不必要的。

1990年6月29日，日本政府頒布了有關(guān)推進終身學習的專項法律——《關(guān)于振興終身（生涯）學習，完善其實施與推進機制的法律》（簡稱《終身（生涯）學習振興法》），該法于1990年7月1日起正式實施。[8]

這部法律共12條，最突出、最鮮明的特點就是規(guī)定了各級政府是推進終身學習的責任主體，并依法建立了終身學習事業(yè)的推進體制。該法明確規(guī)定終身學習的實施主體，在中央是文部省，在地方是都道府縣，通過規(guī)范政府的權(quán)力和責任，建立文部省與通產(chǎn)省聯(lián)合負責的機制；明確了地方振興終身學習事業(yè)體制的基本標準，以主導和推進終身學習的實施和開展；明確地方政府在發(fā)展終身學習方面的職責和作用，包括制定發(fā)展終身學習的計劃和要求；同時，建立中央和地方終身學習審議會，分別負責全國性和地方性終身學習事業(yè)的咨詢與建議。總之，該法集中規(guī)定了自上而下的推進體制。

我國臺灣地區(qū)于2002年出臺了“臺灣終身學習法”規(guī)，共計23條，其中，直接對各級政府及教育主管部門規(guī)定的，就占全部條款的70%；內(nèi)容涉及政府及主管部門的實施職責、組織體制（建立終身學習推展委員會、設置社區(qū)大學、發(fā)展學習型組織）、政策制度（建立回流教育制度、設立終身學習基金會、建立學習成就認證制度、推動員工帶薪學習制度、建構(gòu)學習網(wǎng)絡體系、評鑒終身學習及獎勵）等項主要事宜，[9]帶有一定的特色性和創(chuàng)新性。

通過日本終身學習法與臺灣地區(qū)終身學習法規(guī)的案例，不難看出，把立法的著重點放在終身學習方面，并不是、也沒有淡化或削弱各級政府推進終身學習的責任和擔當，相反，各級政府仍然承擔著推進終身學習主體和主導的責任?？梢姡切闹贫ńK身學習法會削弱政府責任的疑慮是不必要的。

事實上，主權(quán)在民，立法為民。法律是國家意志、也是人民意志的表現(xiàn)，立法者在立法時，必須也可以根據(jù)當時終身學習的實際狀況與推進需求，全面而有重點地規(guī)定法律文本的主要內(nèi)容，使之更加符合推進終身學習的實際與需求。

三、終身學習立法解決的核心問題

受教育權(quán)與學習權(quán)是公民的一項基本權(quán)利和義務。兩者本質(zhì)上是一致的，法定的對象都指向同一個社會成員；區(qū)別在于法定對象的身份與主體地位是不一樣的，就具體的立法實踐而言，從受教育權(quán)到學習權(quán)，必須有一個身份與主體地位的轉(zhuǎn)換乃至跨越，而不是單純的概念不同。

在立法過程中，必須確立保障學習權(quán)的核心理念，秉持權(quán)利本位、機會均等、可選擇性及弱勢補償?shù)牧⒎ㄔ瓌t，將學習權(quán)保障貫穿于立法始終，[10]不僅在法律總則中加以宣示，而且需要在法律文本的內(nèi)容中，加以展開與具體化，為公民學習權(quán)的全面實現(xiàn)及其付諸實踐，提供法律規(guī)范與依據(jù)。

那么，究竟如何體現(xiàn)保障公民學習權(quán)的立法核心呢？筆者以為，主要應該包括以下一些內(nèi)容：

第一，公民不論其民族、性別、出生、社會階層、經(jīng)濟狀況，都享有平等學習的權(quán)利，一切排斥、限制、剝奪某些人的教育機會或給予某些人以教育特權(quán)，都應受到法律懲處。

第二，公民學習權(quán)保障應當貫徹在人生的各個發(fā)展階段。對于那些在正規(guī)教育中處于不利地位的群體，終身學習的機會與資源，應該向這些人群適當傾斜，使其有較多的選擇空間和余地。

第三，尊重學習者的主體地位，關(guān)注學習者的個體差異，公民具有對于學習時間、地點、形式的選擇權(quán)利。

第四，學習者要增強學習主體的權(quán)利觀念，積極主動地選擇學習內(nèi)容，參與學習過程，接受學習考核，達到國家規(guī)定標準。

第五，各級政府堅持面向人人、弱勢群體優(yōu)先的原則，保障失業(yè)人員、進城務工人員、殘疾人、少數(shù)民族等弱勢群體的基本學習權(quán)益。

第六，建立可供選擇的彈性學習制度，鼓勵公民自主學習、互動學習、數(shù)字學習、隨時隨地學習，并取得等效的學習認可。

第七，建立國家資歷框架和學分銀行制度，建立真實可信的社會培訓登記制度和居民學習電子檔案，為公民學習成果的儲存、認證、轉(zhuǎn)換提供條件。

第八，落實教育（培訓）帶薪假制度。建立學習個體和學習組織終身學習激勵機制，建立學習成果和學習貢獻獎勵制度。

第九，嘗試建立公民在一定時段（如一年或一月）內(nèi)的基本學習時間制度，以滿足基本的社會生活需要。

總之，要弘揚終身學習的法理觀念，彰顯終身學習的立法原則；緊扣終身學習權(quán)主要問題，確立終身學習的法制規(guī)范；尊重學習者的終身學習權(quán)益，也要有適當?shù)姆杉s束，以利推進全民終身學習法律落實落地和監(jiān)督執(zhí)行，推進學習大國和學習型社會建設取得務實效果。

［1］ 蘭嵐. 終身教育立法研究之與現(xiàn)有法律體系的沖突[J]. 現(xiàn)代遠距離教育, 2017(5): 66-74.

［2］ 中華人民共和國憲法[EB/OL]. (1982-12-04) http://www.xianfa.cc/.

［3］ 中華人民共和國教育法[EB/OL]. (1995-09-01) https://baike.sogou.com/v119433.htm.

［4］ 楊進. 談構(gòu)建全民終身學習體系的國際趨勢[J]. 寧波大學學報: 教育科學版, 2021(5): 2-7.

［5］ 中共中央、國務院印發(fā)中國教育現(xiàn)代化2035[EB/OL]. (2019-02-23) https://www.gov.cn.

［6］ 中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定[EB/OL]. (2019-11-06) http://www.mohrss. gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/shizhengyaowen/201911/t20191106_340378.html.

［7］ 中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要[EB/OL]. (2021-03-13)http://www.rmzxb.com.cn/c/2021-03- 13/2808407.shtml.

［8］ 日本關(guān)于健全振興終身學習推進體制的法律[EB/OL]. (2022-04-12) https://baike.sogou.com/ v63714890.htm.

［9］ 臺灣終身學習法[EB/OL]. (2002-12-12) http://www.taiwan.cn/flfg/twdq/200512/t20051212_219651.htm.

［10］蘭嵐. 論我國終身教育的立法核心——公民學習權(quán)保障[J]. 華東師范大學學報: 教育科學版, 2019(1): 152-159.

陳乃林，原江蘇省教育委員會副主任兼江蘇廣播電視大學校長，中國教育發(fā)展戰(zhàn)略學會終身學習委員會顧問，研究方向：終身教育、社區(qū)教育、老年教育及其管理決策。

（責任編輯 趙 蔚）