文/許冬青（淮南市財政局）

一、引言

基層財政資金為基層地方政權的正常運轉、經(jīng)濟的發(fā)展做出了重要貢獻，財政資金的使用效率一方面直接關系著當?shù)亟?jīng)濟效益的高低，另一方面直接決定著地方社會效益。然而目前在部分基層單位中財政資金的管理面臨著一些問題，單一的財政資金管控模式已經(jīng)無法解決對財政資金使用提出的要求，財政資金使用效率低下已經(jīng)成為共性問題，特別是有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層在財政資金管理中還存在資金不到位、使用不平衡的問題。一直以來我國政府都高度關注基層的建設與發(fā)展，為了促進基層發(fā)展投入了大量的財政資金，并且結合我國的國情和各地方的經(jīng)濟發(fā)展狀況，頒布了相關支持基層發(fā)展的利好政策，以此來全面推動基層的建設和經(jīng)濟發(fā)展。加強對基層財政資金的管理能夠確保財政資金的合理使用，確保各項政策的真正落地。因此，各基層單位必須從內部著手，加強對財政資金的管理。然而基層財政資金在實際管理過程中仍存在著一系列問題，只有加大對基層財政資金的管理力度，才能有效解決財政資金使用中存在的短板問題。本文將結合工作實踐，就如何提升基層財政資金管理效率，提出一些思考和建議。

二、相關概念辨析

（一）財政資金

財政資金主要是以國家財政為主體的預算資金，也就是各級政府的財政收支、國債資金以及其他財政性資金。稅收、非稅收入、財政專戶資金、社會保險金是財政資金的主要來源。

（二）財政資金管理

財政資金管理主要是指財政資金在收入或支出的過程中，在合規(guī)合法的基本前提下，實現(xiàn)對財政資金的編制、使用、分配、控制、監(jiān)督以及考核的全過程，使財政資金能夠按照預先設定的目標來完成。各地方政府在對財政資金進行管理的過程中所要思考的因素較多，經(jīng)濟的快速發(fā)展使得國家財政資金在各方面的投入都不斷增加，如：城鄉(xiāng)社區(qū)的基本建設、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶貧項目、教育文化科技方面的支出等，如果財政資金分配不均衡，很可能導致項目無法順利實施，然而資金分配過多又有可能出現(xiàn)虛報金額、公款私用以及各種貪腐現(xiàn)象的發(fā)生。因此，對財政資金的管理直接關系到國計民生，稍有不慎很可能影響當?shù)卣墓芾硇?、?jīng)濟社會的長遠發(fā)展。

（三）財政資金管理制度的基本特征

財政國庫管理體制改革的深入推進是在汲取了國際經(jīng)驗，并且與我國的實際國情密切融合后才正式實施的，設立了專門的國庫單一賬戶體系。經(jīng)過多年的實踐與發(fā)展，財政國庫管理體制在理論層面、實踐層面的特征逐漸凸顯出來，具體而言可以從如下三方面表述：

1.國庫集中支付制度

這項制度的重點就在于國庫統(tǒng)一管理這一特征，即：無論在何種情況下都統(tǒng)一控制與管理財政資金的活動。例如：對預算分配、資金撥付等均已經(jīng)實現(xiàn)了統(tǒng)一控制與管理。一般而言，主要是通過國庫這一重要環(huán)節(jié)完成支付活動，不同部門的資金和預算統(tǒng)一存放在國庫中，但是，這些資金分別歸屬于不同的部門，只是支付方式發(fā)生了變化。

2.國庫單一賬戶制度

這項制度主要是指政府部門在指定的賬戶或者是財政專戶中投入所有的財政資金，所有款項的撥發(fā)都是通過這一單一的賬戶完成。越來越多的國家和地區(qū)都是通過這種單一的賬戶制度來完成，這一制度的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在：國庫直接向商家支付款項，財政可以從整體上對資金進行統(tǒng)一調配。

3.國庫集中支付制度

從性質上看，這種制度與國庫單一賬戶制度基本相同，同樣是強調必須將財政資金存放于國庫制定的賬戶中，更進一步強調，資金的撥付、收繳等必須在國庫賬戶中統(tǒng)一完成。目前，越來越多處于市場經(jīng)濟環(huán)境中的國家和地區(qū)采用這種制度。

三、基層財政資金管理的重要性與挑戰(zhàn)

（一）基層財政資金管理的重要性

基層部門是我國財政管理系統(tǒng)中的最基礎環(huán)節(jié)，是財政系統(tǒng)的最末端。加強對基層財政資金的管理，主要是為了確保國家財政措施能夠得到有效實施、使基層財政資金得以有效運用。隨著我國近年來經(jīng)濟社會的全面發(fā)展，加強基層財政資金管理體系的構建已經(jīng)成為全面推進社會主義基層工作建設中至關重要的環(huán)節(jié)。特別是在我國農村，財政資金管理效率的提升已經(jīng)成為支農惠農財政政策有效落實的基礎，是全面推動我國新農村建設與發(fā)展、提高農民生活水平的基礎保障。因此，盡快完善基層財政資金管理體系、提升基層財政資金管理效率對全面促進我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展工作的深入實施、落實民生政策、實現(xiàn)中央強農惠農政策的落地有著極為重要的現(xiàn)實意義和作用。

針對在基層財政資金管理實踐中存在的種種弊病和問題，基層單位必須有針對性地構建一套切實可行的、科學的財政資金管理措施，從根本上糾正存在的問題，為全面提升財政資金管理效率保駕護航。

（二）基層財政資金管理面臨的挑戰(zhàn)

科學而規(guī)范化的管理方式為基層財政資金的管理明確了未來的方向。近年來，我國基層單位的財政資金管理水平從整體上得到有效提升，但是，潛藏其中的問題還較多，并且逐漸顯現(xiàn)出來。例如：從根本上摒棄了在預算編制方面存在的過分依賴分配基礎的問題，使得財政資金的使用效率與問責機制實現(xiàn)了深層次的契合；有的基層單位較為重視財政資金的分配，忽視了財政資金的管理，缺乏有力的監(jiān)督。因此，在新的經(jīng)濟環(huán)境下，必須盡快轉變觀念，從思想上認識到財政資金管理的重要性，加大對財政資金的全過程監(jiān)督與管理的力度，在搭建完善的、科學的基層財政資金管理體系的基礎上提升財政資金的使用效率。

四、基層財政資金管理中存在的問題

（一）分配方案和發(fā)展規(guī)劃很難實現(xiàn)協(xié)調與統(tǒng)一

從目前基層財政資金的整體規(guī)劃與撥付情況來分析，大多數(shù)情況下是對已經(jīng)確定的項目進行預算支出的撥付，個別情況下會出現(xiàn)項目需要根據(jù)具體的需求進行資金的撥付。例如：某行政村在制定中長期規(guī)劃時應該結合項目在實施建設中存在的短板、自身所擁有的資源優(yōu)勢、實際情況等影響因素，該行政村結合實際建立了本村的項目數(shù)據(jù)庫，并向上級部門做了匯報，然而在具體的實際工作中，并未積極申報項目的具體情況。這種情況就很容易陷入部門資金不足時無法繼續(xù)實施項目的困境。

再例如：某基層事業(yè)單位實際的規(guī)劃與下?lián)艿馁Y金之間存在較大差距，建設的項目并不多，但是上級財政撥款的數(shù)額較大，導致在項目的開發(fā)中出現(xiàn)了嚴重的資金浪費與流失現(xiàn)象；某行政村的環(huán)境由于基礎設施的建設與發(fā)展而產(chǎn)生了明顯變化和改善，但是在一些項目的實施過程中，占用了農村的耕地，土地和資金流失問題嚴重。

（二）預算管理還存在問題

目前我國大部分基層事業(yè)單位的預算編制較為及時，均能根據(jù)上級提出的時間階段要求完成預算編制，有的還能提前報送。但是基層事業(yè)單位的預算編制缺乏準確性與完整性，基本都是根據(jù)上一年度的預算數(shù)額，按照增加10%左右的數(shù)額來填報完成的。在項目的支出上也存在一定的隨意性，缺乏有效的規(guī)劃，并未從根本上真正實施零基預算，導致在后期的實施過程中臨時追加預算。例如：某縣的財政局在預算編制中的問題主要表現(xiàn)在：年初的部門預算與實際支出存在著較大差異，對預算經(jīng)常進行調整；并未將歷年預算的追加項目納入年初的部門預算中進行統(tǒng)一管理，部門決算遠遠超過了年初的預算；當年的預算收入中并未包含所有收入，如：附屬單位的收入、房屋租賃收入，并且這些收入沒有根據(jù)相關法律法規(guī)的要求及時上繳國庫，而是滯留在非稅收匯繳賬戶中；為了圖方便、省事，預算編制時并未收納專項收入，導致在后期不得不進行追加；以前年度的結轉結余資金也并未納入預算管理中，單位的真實收支情況并未得到全面、真實、客觀的反映。

（三）缺乏完善的財政資金管理制度

國家非常關注基層財政資金的管理效率，加強并盡快提升基層財政資金的管控對從整體上對財政資源的管理有著極為重要的意義。財政資金管理的完善需要財政資金管理制度做支撐，這樣才能確保財政資金的合理使用。然而在日常財政資金的管控中，在財政資金管理制度的建設上還缺乏完善性，導致資金在管理過程中問題百出。例如：基層財政資金的管理是建立在相關的財政制度基礎之上，科學而完善的財政資金管理制度是保證財政資金管理工作效率提升的重要基石，是實現(xiàn)財政資金規(guī)范化使用的重要保障。但是某基層單位在財政資金的管理中，由于缺乏制度的規(guī)范和保障，該基層單位財政資金管理人員安全意識薄弱，工作態(tài)度不積極，存在一定的隨意行為，最終導致該基層單位財政資金管理工作效率和質量不高。再例如：某基層單位在財政資金的管理中雖然建立了財政資金管理制度，但是由于各個資金監(jiān)管部門之間尚未形成良好的協(xié)調機制，使得財政資金在管理的過程中出現(xiàn)了漏洞，國家財政制度和政策也無法真正落實到位。

（四）基層財政管理人員的綜合素養(yǎng)有待提升

財政資金使用的有效性、管理的高效性與基層財政管理人員的綜合素養(yǎng)密切相關，從目前我國基層財政管理人員的現(xiàn)狀來看，專業(yè)化人才、高端人才明顯不足，這也為財政資金的管理帶來了困難。有的基層事業(yè)單位中的財政資金管理人員實踐經(jīng)驗不足，缺乏項目管理經(jīng)驗，例如：在某行政村的財政資金管理中，相關人員在扶貧項目、住房改善項目、農業(yè)援助項目等方面缺乏經(jīng)驗，導致財政資金規(guī)劃受到嚴重影響，出現(xiàn)了財政資金使用不當、資源浪費現(xiàn)象明顯的問題。因此，要想從根本上提升基層財政資金管理效率，就必須對基層財政管理人員提出更高的要求，不僅要求他們掌握相關的理論知識，還必須具有豐富的資金管理經(jīng)驗。

五、新時期全面提升基層財政資金管理效率的有效策略

（一）全面提升分配方案與發(fā)展規(guī)劃的協(xié)調統(tǒng)一性

基層財政在資金收支出現(xiàn)缺口時必須樹立強烈的責任意識。在財政資金管理方面必須根據(jù)規(guī)劃撥付資金，使發(fā)展規(guī)劃與項目相吻合。例如：對于選定的項目應征求單位相關人員的意見并將項目公開，同時按照程序執(zhí)行；基層事業(yè)單位財政資金使用的最終目的是為了實現(xiàn)基層基礎設施建設的全面發(fā)展，確保廣大人民群眾的滿意度，為廣大人民群眾謀福利，這也是促進生產(chǎn)力發(fā)展的靈魂，一定要確保財政資金取之于民、用之于民。另外，還必須加大對財政資金管理的績效監(jiān)控，在進行績效監(jiān)控操作時，一定要抓好關鍵指標的管理，對每個關鍵目標進行有效的評估。

（二）實施全面預算管理

在實施全面預算管理時，一定要做到預算編制有原則、預算執(zhí)行有力度、預算評價有效果。

在進行預算編制時，一定要嚴格遵循勤儉節(jié)約、統(tǒng)籌兼顧、量力而行、收支平衡以及講究績效的基本原則，依照相關的法律法規(guī)進行預算的編制、審批與公開。

例如：基層單位應嚴格預算編制，提前啟動預算編制的時間，使預算編制周期拉長，為后續(xù)工作預留充足的時間；在進行預算編制前，要與相關各方進行充分的研究與分析，更加真實地反映出實際需求與財政支持的高度結合；嚴格按照定員定額的標準完成部門預算基本支出，做到據(jù)實核定，不能超標準、超范圍安排預算。

再例如：在預算執(zhí)行過程中，一定要始終堅持先有預算、后有支出的原則，進一步強化預算的約束性，經(jīng)過批準后的預算不經(jīng)過法定程序不得隨意進行調整。通過全面預算管理的實施，能夠進一步加強并規(guī)范財政資金的使用和管理，預算的追加要嚴格按照預算審批流程來辦理，從而全面提升財政資金的使用效率。

（三）以制度作保障，加強基層財政資金管理體系的規(guī)范化

加強基層財政資金的管理就必須從制度的完善著手，通過財政資金管理制度的不斷完善，加強各個資金監(jiān)管部門的協(xié)調與合作，有效地落實基層財政資金管理的相關制度，使基層財政資金管理體系更加規(guī)范化、科學化。

另外，在完善的財政資金管理制度引領下，不斷加大基層財政資金使用的各個流程監(jiān)管力度，從項目的立項、啟動、實施，一直到項目的竣工驗收、結算以及效益的評價等各個流程都得到規(guī)范化管理和監(jiān)督，使財政資金使用管理效率得到提升?；鶎訂挝贿€可以借助現(xiàn)代信息技術等手段建立信息化的資金管理模式，加強資金的內部管理和外部管理，形成基層財政資金的網(wǎng)絡化監(jiān)管，使財政資金管理的透明度不斷提升。

（四）提升基層財政資金管理人員的綜合素養(yǎng)

為了確?；鶎迂斦Y金使用效率的提升，除了其他外部條件和影響因素外，還必須加強對財政資金管理人員綜合素養(yǎng)的提升。例如：加大對財政資金管理人員的培訓力度，使他們能夠盡快適應新時期對基層財政資金管理的實踐要求；可以利用第三方的優(yōu)質資源從多方面、多層次組織基層財政資金管理人員參加輪崗和培訓，讓他們在不斷的實踐中獲得思考和學習的機會；加強對基層財政管理人員的自我教育和價值提升，這也是全面提高財政資金管理人員綜合素養(yǎng)的最佳途徑。

六、結語

綜上所述，各地各級政府必須高度關注基層財政資金管理效率工作，樹立全新的財政資金管理意識，在現(xiàn)有的基礎上不斷建立健全財政資金管理制度，加大對財政資金管理人員的培訓力度，為實現(xiàn)基層財政資金管理效率和質量的雙提升奠定基礎。