地方預(yù)算績(jī)效管理改革探究

文/王艷（唐山市財(cái)政局）

在當(dāng)前國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)嚴(yán)峻復(fù)雜，疊加減稅降費(fèi)等因素背景下，國(guó)內(nèi)財(cái)政收支矛盾日益突出，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理,更好地提高項(xiàng)目資金的使用質(zhì)量和使用效益，緩解財(cái)政壓力，已經(jīng)成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)有關(guān)意見，標(biāo)志著我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的全面改革正式啟動(dòng)。

2019年，按照中央和省級(jí)文件精神，某市按照分類探索，重點(diǎn)突破的原則，以績(jī)效預(yù)算管理的體系建設(shè)為切入點(diǎn)，開始著手建設(shè)“五方位管理體系”的改革新模式，助推當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展。

一、建設(shè)“五方位管理體系”地方模式

2019年，按照中央和省級(jí)有關(guān)文件精神，某市結(jié)合本地實(shí)際，開始著手建設(shè)預(yù)算績(jī)效的“五方位管理體系”。2020年底，“五方位管理體系”的預(yù)算績(jī)效管理改革經(jīng)驗(yàn)入選該市市委改革辦“2020年**市擬復(fù)制推廣的十大改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)”，預(yù)算績(jī)效管理水平納入全市高質(zhì)量發(fā)展綜合績(jī)效考評(píng)體系，某市預(yù)算績(jī)效管理改革正向更廣范圍、更深層次進(jìn)行拓展。

（一）完善制度建設(shè)

一是加強(qiáng)制度建設(shè)。出臺(tái)了市級(jí)關(guān)于預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施意見的綱領(lǐng)性文件，同時(shí)印發(fā)了有關(guān)工作方案，作為全市預(yù)算績(jī)效管理的行動(dòng)指南。先后制定了涵蓋事前評(píng)估、事中監(jiān)控、事后評(píng)價(jià)等12個(gè)輔助性文件，不斷完善“1+1+N”政策制度體系。二是加強(qiáng)組織保障。成立了專門的領(lǐng)導(dǎo)小組，由市直各有關(guān)部門的局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)任組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)，挑選各方面工作人員和專家擔(dān)任成員，形成多方環(huán)節(jié)有效協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的辦事機(jī)構(gòu)，為預(yù)算績(jī)效改革的推進(jìn)提供了強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)保障。三是加強(qiáng)人才吸引。加強(qiáng)業(yè)務(wù)引導(dǎo)和培訓(xùn)，建立績(jī)效管理智庫，吸引周邊地區(qū)26家第三方機(jī)構(gòu)、60余位專家，參與到地方的績(jī)效管理改革中來，不斷豐富人才支撐。

（二）構(gòu)建指標(biāo)體系

一是構(gòu)建體系框架。按照“依據(jù)充分、層次分明、講求績(jī)效”的原則，建立了適合本地實(shí)際的指標(biāo)體系框架，其中囊括共性和個(gè)性指標(biāo)共3000余條，供部門選擇，將“填空題”變?yōu)椤斑x擇題”，有效提高了部門的工作效率。二是細(xì)化指標(biāo)、量化標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)績(jī)效指標(biāo)的各個(gè)信息項(xiàng)進(jìn)行細(xì)化，便于部門操作；同時(shí)采用定量和定性評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式，對(duì)指標(biāo)賦值，優(yōu)先采用定量指標(biāo)，確保了評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀公正。

（三）打造閉環(huán)管理

首先，加強(qiáng)前置審核關(guān)。一是部門評(píng)估。在預(yù)算編制過程中，全市66個(gè)市直部門預(yù)算項(xiàng)目全部編制事前績(jī)效評(píng)估報(bào)告，由部門審核把關(guān)，出具評(píng)估意見。二是財(cái)政重點(diǎn)評(píng)估。對(duì)市委、市政府確定的重點(diǎn)項(xiàng)目，由財(cái)政組織專家進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果提出預(yù)算安排建議，確保市委、市政府重大項(xiàng)目有效落實(shí)。三是多方聯(lián)審。對(duì)于社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)民生項(xiàng)目，由人大代表、政協(xié)委員和審計(jì)專家等組成評(píng)估小組，開展項(xiàng)目評(píng)估，提升重點(diǎn)民生項(xiàng)目預(yù)算安排的科學(xué)性和合理性。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，已進(jìn)行多方聯(lián)審的評(píng)估項(xiàng)目為57個(gè)，累計(jì)資金30.1億元，累計(jì)核減資金5.1億元，審減率達(dá)17%。

其次，嚴(yán)控事中執(zhí)行關(guān)。引入“預(yù)警—調(diào)整”機(jī)制，以6月底和9月底為監(jiān)控時(shí)點(diǎn)，開展兩次績(jī)效重點(diǎn)監(jiān)控。對(duì)6月份結(jié)果差的，進(jìn)行預(yù)警提示，督促部門整改落實(shí)；對(duì)9月份結(jié)果差的，建議調(diào)減相關(guān)項(xiàng)目預(yù)算規(guī)模，避免資金沉淀浪費(fèi)。

通過監(jiān)控，對(duì)個(gè)別部門預(yù)算執(zhí)行偏離度較大的，及時(shí)予以了糾偏；列入預(yù)算調(diào)整取消項(xiàng)目的有54項(xiàng)，削減項(xiàng)目金額5.9億元。

最后，做好評(píng)價(jià)效果關(guān)。一是擴(kuò)展評(píng)價(jià)方式。采取“自評(píng)+重點(diǎn)評(píng)價(jià)”相結(jié)合的方式，開展事后評(píng)價(jià)工作。部門自評(píng)覆蓋所有部門和所有項(xiàng)目，重點(diǎn)評(píng)價(jià)覆蓋生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、扶貧資金等重點(diǎn)領(lǐng)域，資金合計(jì)42.3億元。二是建立抽查機(jī)制。自評(píng)結(jié)束后，按照隨機(jī)抽查和重點(diǎn)檢查相結(jié)合的方式，對(duì) 10個(gè)部門開展自評(píng)抽查工作，資金合計(jì)1.8億元，抽查比例為15.2%。三是強(qiáng)化問題整改。建立問題整改責(zé)任制，將抽查發(fā)現(xiàn)的問題，及時(shí)反饋給相關(guān)部門，并落實(shí)到具體責(zé)任人和完成期限，加強(qiáng)問題整改工作的監(jiān)督檢查。

（四）強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用

以評(píng)價(jià)為主線，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為安排預(yù)算的重要參考，著力解決資金閑置沉淀、預(yù)算安排零散、獎(jiǎng)補(bǔ)均等化等突出問題。一是實(shí)行財(cái)政后補(bǔ)助。調(diào)整獎(jiǎng)補(bǔ)類項(xiàng)目當(dāng)年安排預(yù)算的方式，實(shí)行壓年安排。2020年，將技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)專項(xiàng)計(jì)劃、重大科技成果轉(zhuǎn)化等項(xiàng)目預(yù)算方式調(diào)整為財(cái)政后補(bǔ)助，當(dāng)年節(jié)省財(cái)政資金3500萬元。二是整合同質(zhì)項(xiàng)目。對(duì)不同部門間相同項(xiàng)目、同一部門內(nèi)部用途相近的不同項(xiàng)目進(jìn)行整合，發(fā)揮財(cái)政資金聚力增效的作用，有效解決了項(xiàng)目執(zhí)行中資金差異化需求問題。三是實(shí)行差異化補(bǔ)貼。調(diào)整單一的補(bǔ)助政策，根據(jù)企業(yè)規(guī)模和所處的發(fā)展階段，實(shí)施差異化補(bǔ)助。

（五）夯實(shí)績(jī)效監(jiān)督

注重預(yù)算績(jī)效，強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)督，形成線上線下、政府與社會(huì)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的績(jī)效監(jiān)督體系，發(fā)揮激勵(lì)約束作用，推動(dòng)績(jī)效管理向縱深推進(jìn)。一是強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。將績(jī)效信息和評(píng)價(jià)結(jié)果在政府和部門網(wǎng)站上公開，接受社會(huì)的廣泛監(jiān)督。二是實(shí)施機(jī)構(gòu)監(jiān)督。聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算項(xiàng)目的評(píng)價(jià)和監(jiān)督，規(guī)范工作程序，完善監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)第三方評(píng)價(jià)的監(jiān)督和考核。三是加強(qiáng)政府監(jiān)督。充分發(fā)揮人大、審計(jì)等部門的職能作用，加強(qiáng)政府監(jiān)督，督導(dǎo)部門及時(shí)整改審查出的問題和意見，落實(shí)監(jiān)督結(jié)果。

二、多措并舉確保地方改革縱深推進(jìn)

（一）明確責(zé)任分工

一是加強(qiáng)市級(jí)協(xié)調(diào)配合。按照“財(cái)政統(tǒng)籌，部門實(shí)施，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)”的原則，市級(jí)成立以市財(cái)政局主要負(fù)責(zé)同志為組長(zhǎng)、各部門作為成員的工作專班，負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)改革經(jīng)驗(yàn)的復(fù)制推廣工作。加強(qiáng)成員單位的溝通配合，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理覆蓋部門所有預(yù)算。二是強(qiáng)化縣區(qū)工作調(diào)度。要求縣區(qū)財(cái)政部門組建工作專班，明確班子成員具體負(fù)責(zé)，并將預(yù)算績(jī)效管理納入年度重點(diǎn)改革任務(wù)予以推進(jìn)，確保地區(qū)改革延伸到基層。

（二）統(tǒng)一工作范本

聚焦預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，全面梳理業(yè)務(wù)流程和工作任務(wù)，編制了某市《預(yù)算績(jī)效管理推廣工作范本》，涵蓋了財(cái)政資金預(yù)算績(jī)效編制、監(jiān)控、評(píng)價(jià)和應(yīng)用等環(huán)節(jié)，著力促進(jìn)預(yù)算和績(jī)效管理的全面融合。

一是明確職責(zé)和業(yè)務(wù)流程。《工作范本》全面界定了財(cái)政和部門的工作職責(zé)，對(duì)重點(diǎn)環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)了業(yè)務(wù)流程圖，使預(yù)算績(jī)效管理工作井然有序。二是注重全過程管理。在管理環(huán)節(jié)上，按照總分關(guān)系，分為預(yù)算績(jī)效管理、事前評(píng)估、目標(biāo)管理、事中監(jiān)控、事后評(píng)價(jià)、文本管理、結(jié)果應(yīng)用和第三方機(jī)構(gòu)管理等8個(gè)環(huán)節(jié)，強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用，打造閉環(huán)管理。三是強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一性。對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，設(shè)計(jì)了統(tǒng)一的報(bào)告和報(bào)表模板，規(guī)范了績(jī)效填報(bào)的范圍、內(nèi)容和格式等，極大地增強(qiáng)了可操作性。

（三）強(qiáng)化監(jiān)督問效

一是開展業(yè)務(wù)考核。根據(jù)績(jī)效管理內(nèi)容，逐項(xiàng)制定工作完成標(biāo)準(zhǔn)，不斷提升管理水平。實(shí)施“日?？己?年度考核”相結(jié)合的方式，及時(shí)跟蹤18個(gè)縣區(qū)預(yù)算績(jī)效管理工作的進(jìn)展情況。二是組織結(jié)對(duì)子幫扶。開展預(yù)算績(jī)效管理強(qiáng)縣帶弱縣的一對(duì)一幫扶活動(dòng)，幫助弱縣打基礎(chǔ)、建機(jī)制、補(bǔ)短板，并將結(jié)對(duì)子幫扶情況納入考核內(nèi)容，激發(fā)團(tuán)隊(duì)的干事熱情。三是樹立典型標(biāo)桿。

通過考核，挖掘工作典型，在全市范圍內(nèi)樹立標(biāo)桿，組織學(xué)習(xí)推廣，形成對(duì)標(biāo)趕超的濃厚氛圍。

三、當(dāng)前地方改革實(shí)踐面臨的主要問題

經(jīng)過一年來的積極探索，某市絕大多數(shù)縣區(qū)和部門都能按照要求，開展全過程績(jī)效管理工作，工作內(nèi)容和工作質(zhì)量與上年相比，均有較大提升，但很多方面還存在實(shí)際問題。

（一）縣區(qū)推進(jìn)進(jìn)度參差不齊

由于縣區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)程度不同，個(gè)別縣區(qū)還存在“重資金、輕績(jī)效”的意識(shí)，加之人員配備不足，未單獨(dú)成立專門的業(yè)務(wù)部門，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作的推進(jìn)力度有待加強(qiáng)，全市一盤棋的局面還未真正形成。

（二）經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制尚未建立

中央和省級(jí)文件規(guī)定，在績(jī)效評(píng)估和評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，可引入第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效管理。但“使用第三方機(jī)構(gòu)的費(fèi)用由誰出”的問題并沒有明確，從中央到地方也沒有建立相應(yīng)的預(yù)算保障機(jī)制。

特別是個(gè)別縣區(qū)由于財(cái)力緊張，沒有安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于績(jī)效管理，直接制約了管理工作的有效推進(jìn)。

（三）評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不夠緊密

評(píng)價(jià)結(jié)果仍停留在反映情況、找出問題、提出建議的層面，評(píng)價(jià)結(jié)果的有效應(yīng)用尚未真正形成，與地方年度預(yù)算安排存在脫節(jié)的情況，預(yù)算管理和績(jī)效管理一體化的模式尚未有效建立，績(jī)效評(píng)價(jià)的作用尚未充分發(fā)揮。

（四）第三方市場(chǎng)亟待規(guī)范

從目前情況看，從事績(jī)效管理的第三方主體有會(huì)計(jì)師事務(wù)所、咨詢機(jī)構(gòu)、造價(jià)機(jī)構(gòu)等多種機(jī)構(gòu)，由于缺乏統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入和取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，造成市場(chǎng)魚龍混雜，亟待規(guī)范；同時(shí)，上述機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平也參差不齊，直接影響到績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的專業(yè)性和評(píng)價(jià)報(bào)告的質(zhì)量，業(yè)務(wù)水平有待提高。

四、地方預(yù)算績(jī)效管理改革的對(duì)策思考

（一）壓實(shí)責(zé)任，高位推動(dòng)

地方政府要對(duì)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的工作高度重視，強(qiáng)化部門和縣區(qū)主體責(zé)任，將預(yù)算績(jī)效管理納入年度工作考核目標(biāo)，不斷加大此項(xiàng)工作的考核分值權(quán)重。建立部門和縣區(qū)考核通報(bào)機(jī)制，實(shí)施獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，充分調(diào)動(dòng)各部門和各縣區(qū)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革的積極性。

（二）完善機(jī)制，保障落實(shí)

建立預(yù)算績(jī)效管理預(yù)算保障機(jī)制，確保改革任務(wù)有效落實(shí)。一是完善轉(zhuǎn)移支付制度。中央和省級(jí)在考核的基礎(chǔ)上，可以探索建立針對(duì)預(yù)算績(jī)效管理方面的轉(zhuǎn)移支付制度。根據(jù)考核等次，實(shí)施不同的獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)，加大對(duì)績(jī)效好的地區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金傾斜力度，保障工作經(jīng)費(fèi)有效落實(shí)。二是建立本級(jí)配套制度。在中央和省級(jí)轉(zhuǎn)移支付基礎(chǔ)上，要求本級(jí)按照比例進(jìn)行配套，形成預(yù)算安排，并將此項(xiàng)內(nèi)容納入考核體系。對(duì)本級(jí)無配套或配套比例達(dá)不到要求的，下一年度轉(zhuǎn)移支付不安排或少安排。

（三）實(shí)施掛鉤，倒逼管理

加強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，硬化“三個(gè)掛鉤”機(jī)制。一是與資金掛鉤。對(duì)于同級(jí)部門，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與下年度的預(yù)算安排掛鉤，實(shí)施獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。二是與考核掛鉤。將績(jī)效管理納入干部選拔任用考核內(nèi)容，作為干部升遷重用的重要依據(jù)。不斷加大分值權(quán)重，對(duì)績(jī)效管理差的，實(shí)施“一票否決”。三是與責(zé)任掛鉤。部門是預(yù)算績(jī)效管理的責(zé)任主體，將考核結(jié)果與管理責(zé)任掛鉤，對(duì)結(jié)果較差的，啟動(dòng)追責(zé)問責(zé)，倒逼領(lǐng)導(dǎo)干部提高重視程度，激發(fā)工作熱情。

（四）公開業(yè)務(wù)，提升質(zhì)量

由于預(yù)算績(jī)效管理是一項(xiàng)新生事物，且包括事前、事中和事后等多個(gè)管理環(huán)節(jié)，第三方機(jī)構(gòu)參與事前和事中管理環(huán)節(jié)的制度和辦法目前階段幾乎空白。

因此，需研究出臺(tái)有關(guān)的管理制度和辦法，可以通過公開市場(chǎng)業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等方式，以市場(chǎng)方式管好用好財(cái)政資金。同時(shí)，加強(qiáng)第三方機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和培育，健全事前和事中環(huán)節(jié)第三方準(zhǔn)入資格，規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，提升第三方機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量。

五、結(jié)束語

預(yù)算績(jī)效管理改革是政府改革的方向之一，也是當(dāng)下工作中的重點(diǎn)難點(diǎn)。

雖然我國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)初步建立了適合國(guó)情的績(jī)效評(píng)價(jià)制度、體系和流程，但地方在推進(jìn)改革的過程中，仍需要不斷地實(shí)踐探索，逐步建立更加完善的適合本地實(shí)際的績(jī)效評(píng)價(jià)體系和模式，助推地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。