基于“河長制”的黃河流域綜合管理模式再思考

吳 迪 韓凌月

黃河孕育了幾千年的華夏文明，黃河流域的管理一直是歷朝歷代的朝政綱要，清朝康熙皇帝就把“三藩、漕運、河工”列為治國三大要點。2019年9月，習(xí)近平總書記在河南主持召開的黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上強調(diào)：“黃河生態(tài)系統(tǒng)是一個有機整體，要更加注重保護和治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。(1)習(xí)近平：《在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上的講話》，《求是》2019年第20期，第4-11頁。黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展涉及上下游、左右岸及干支流，協(xié)調(diào)難度很大，如青海、寧夏等河流源頭的沙漠化，會帶來下游山東、河南等地河道斷流或三角洲消失等一系列問題。(2)劉俊勇：《對新時期流域管理機構(gòu)重新定位的思考》，《人民珠江》2013年第4期，第1-5頁。目前，黃河流域管理仍存在著“九龍治水，分頭管理”的困境。實施黃河流域綜合管理就是要從流域統(tǒng)一管理的角度出發(fā)，做到水里岸上同步、上中下游統(tǒng)籌、左右岸域協(xié)調(diào)，建立符合黃河流域科學(xué)管理的制度體系。“河長制”秉承統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)管理的理念，是流域長效綜合治理的一種創(chuàng)新模式。2016年12月，《關(guān)于全面推行河長制的意見》(以下簡稱《意見》)的出臺為“河長制”的全面推行提供了整體框架?！昂娱L制”已在江蘇省、云南省、湖北省等地區(qū)施行，在一定程度上緩解了傳統(tǒng)的“九龍治水”的管理亂象，為實施黃河流域綜合管理提供了體制機制保障。然而，河湖管控是一項長期、復(fù)雜、動態(tài)的過程，實踐中“河長制”管理體系制度的優(yōu)越性尚未完全體現(xiàn)。本文從“河長制”的特征與存在的問題出發(fā)，有針對性地提出了“河長制”的優(yōu)化對策，使其屬地管理的行政優(yōu)勢能夠與黃河流域管理體制的優(yōu)勢相結(jié)合，更好地推動黃河流域生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)治理和保護。

一、黃河流域綜合管理的必要性

近年來，我國黃河流域雖然在環(huán)境管理和生態(tài)建設(shè)等方面取得了一些成績，但仍面臨著十分嚴峻的問題，如生態(tài)環(huán)境脆弱、水環(huán)境污染及水資源短缺等。在當前“環(huán)境保護優(yōu)先”的發(fā)展大背景下，(3)徐祥民：《習(xí)近平生態(tài)文明法治思想的基本命題：環(huán)境保護優(yōu)先》，《中國政法大學(xué)學(xué)報》2021年第3期，第5-18頁。黃河流域采取綜合管理模式就有其獨特的必然性與必要性。

(一)維護黃河流域地理單元整體性的必然選擇

黃河全長約5 464km，流域面積約79.5萬km2，是中國的第二大河。(4)李夫星、陳東等：《黃河流域水文氣象要素變化及與東亞夏季風(fēng)的關(guān)系》，《水科學(xué)進展》2015年第4期，第481-490頁。黃河是我國西北和華北地區(qū)的重要水源，不僅承擔(dān)著占全國15%的耕地面積、12%的人口、幾十座大中城市和能源基地的供水任務(wù)，而且還要向流域外的部分地區(qū)進行遠距離調(diào)水。(5)馮霄、閆金霞：《黃河流域水資源現(xiàn)狀分析及可持續(xù)利用對策探討》，《華北水利水電學(xué)院學(xué)報》(社會科學(xué)版)2011年第6期，第14-16頁。黃河自西向東分別流經(jīng)九省(區(qū))，整體性強、關(guān)聯(lián)度高，上中下游、各地區(qū)之間相互掣制。因此，流域中所涉及的許多生態(tài)環(huán)境問題都具有系統(tǒng)性和鏈條性。作為完整、獨特的黃河流域地理單元，黃河流域管理應(yīng)當全面考慮整個流域系統(tǒng)的流動、整體和協(xié)調(diào)的自然屬性，對流域內(nèi)的環(huán)境資源、社會經(jīng)濟和活動進行全面協(xié)調(diào)，開展黃河流域綜合管理制度探索，最終實現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境與人類生產(chǎn)生活的健康可持續(xù)發(fā)展。

(二)應(yīng)對黃河流域管理問題復(fù)雜性的客觀需要

黃河流域所遭受的損害十分嚴重，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上指出：“2018年黃河137個水質(zhì)斷面中，劣V類水占比達12.4%，明顯高于全國6.7%的平均水平”“黃河水資源總量不到長江的7%，人均占有量僅為全國平均水平的27%。水資源利用較為粗放，農(nóng)業(yè)用水效率不高，水資源開發(fā)利用率高達80%，遠超一般流域40%生態(tài)警戒線”。(6)習(xí)近平：《在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上的講話》，《求是》2019年第20期，第4-11頁。面對黃河流域如此嚴酷的生態(tài)環(huán)境問題，水利專家及各界人士都呼吁國家要加強對“母親河”的管理和保護。然而，黃河流域前后流經(jīng)九省(區(qū))，在本區(qū)域管理范圍內(nèi)，僅憑一省(區(qū))之財力、人力、資源難以很好地處理各類水問題,需要在流域一級甚至跨流域解決。此外，黃河流域涉水管理機構(gòu)和部門眾多，缺乏穩(wěn)定的協(xié)調(diào)機制，不利于流域的有效管理。因此，解決當前黃河流域管理面臨的現(xiàn)實困境，是探索構(gòu)建黃河流域綜合管理機制另一個重要因素。

(三)克服黃河流域環(huán)境保護立法局限性的重要措施

為了保護與治理黃河，改革開放40多年來，我國制定并實施了大量適用于黃河流域的環(huán)境保護法和具有環(huán)境保護作用的法。(7)徐祥民：《〈黃河保護法〉執(zhí)行權(quán)模式選擇》,《甘肅社會科學(xué)》2022年第2期，第125-135頁。總體來說，現(xiàn)有的黃河立法包括兩部分：一是一般性立法。一般性立法散見在各水事立法和水環(huán)境立法中，如由全國人民代表大會制定并頒布的《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》(以下簡稱《水污染防治法》)等法律；國務(wù)院制定并頒布的行政法規(guī)《中華人民共和國河道管理條例》及水利部制定并頒布的行政規(guī)章《取水許可水質(zhì)管理規(guī)定》《水行政處罰實施辦法》等，但這些均屬于規(guī)制各大流域管理的宏觀立法。二是專門性立法。專門性立法是專為黃河流域的管理制定并頒布的法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件的合集，如國務(wù)院頒布的行政法規(guī)《黃河水量調(diào)度條例》，水利部頒布的規(guī)章《黃河河口管理辦法》以及黃河水利委員會出臺的規(guī)范性文件《黃河取水許可水質(zhì)管理規(guī)定》《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理實施辦法》等?，F(xiàn)有的法規(guī)、政策、文件的相關(guān)規(guī)定尚有許多局限性，并沒有將黃河流域視為一個整體來進行綜合性立法，而是將黃河流域分部門進行管理，目的只是去解決某一方面的涉水事務(wù)。

二、“河長制”的內(nèi)涵和特征

“河長制”是指由各級黨政主要負責(zé)人分級擔(dān)任各自轄區(qū)內(nèi)河湖的“河長”，統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)并協(xié)調(diào)各相關(guān)職能部門的職責(zé)。“河長制”的實行，可以有效解決以往“九龍治水”的管理困境。了解“河長制”的特征有助于更好地貫徹執(zhí)行“河長制”，以達到基于“河長制”實施黃河流域綜合管理的目的。

(一)“河長制”體現(xiàn)了首長負責(zé)制

“河長制”的一個本質(zhì)特征就是以各層級黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人兼任，以各層級黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人為責(zé)任核心。他們集中掌握了各自行政系統(tǒng)內(nèi)的最高權(quán)限資源，可以依靠其權(quán)威的地位統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)并協(xié)調(diào)各相關(guān)職能部門開展工作，破解橫向條塊的壁壘?？h級及以上的“河長”設(shè)置相應(yīng)的“河長辦公室”來促進各部門協(xié)同管理，在“河長”的協(xié)調(diào)下，各部門可以通過信息共享、聯(lián)合執(zhí)法等形式，最大限度地發(fā)揮各自的優(yōu)勢和作用?！昂娱L制”是落實《中華人民共和國環(huán)境保護法》及《水污染防治法》中黨政領(lǐng)導(dǎo)人對相關(guān)轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責(zé)的新舉措。

(二)“河長制”體現(xiàn)了行政問責(zé)制

“河長制”的另一個突出特征就是流域河湖管理的情況直接與地區(qū)政府黨政主要負責(zé)人的政績相關(guān)。在具體的實施過程中，上級主要領(lǐng)導(dǎo)有評估權(quán)利，負責(zé)定期評估下級的河流管理情況。如果某領(lǐng)導(dǎo)干部沒有達標，對于其選拔任用將采取一票否決，這種考核模式即“達標型考核”。例如，在遼寧省的考核問責(zé)辦法中就規(guī)定如果治河不達標是直接實行一票否決的，如此規(guī)定就意味著“河長”必須充分重視這份工作。各級“河長”會通過簽訂“目標責(zé)任書”、出臺政府文件等形式，定期督導(dǎo)治污的實際效果。同時，要嚴格問責(zé)環(huán)境污染管理不到位及節(jié)能減排的目標任務(wù)未能達成等的“河長”。這種責(zé)任追究機制提高了地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)對治水工作的重視，也將地方政府對水環(huán)境的管理與保護提升到了新的高度。在這一機制的剛性約束下，地方政府管理流域的積極性、自覺性以及行政效能都會顯著提升?！昂娱L制”的“首長負責(zé)制”和“行政問責(zé)制”是“河長制”在短期內(nèi)獲得明顯效果的關(guān)鍵所在。

(三)“河長制”體現(xiàn)了因地制宜、因河施策

“河長制”的特征之三是“一河一策”。黃河流域地跨九省(區(qū))，有13條主要支流，上游流經(jīng)青藏高原，中游流經(jīng)黃土高原，最終在山東省墾利縣注入渤海。因此，流域內(nèi)生態(tài)問題涉及的內(nèi)容非常復(fù)雜，甚至同一條河流在上下游、左右岸不同區(qū)域間所面臨的實際問題都有所不同?！昂娱L制”“一河一策”的實施正是立足于流域綜合管理思維，將局部管理與整體管理同步進行，河流管理與沿岸管理并行實施，從而有效地將流域范圍內(nèi)的水體與岸體綜合整治。黃河流域?qū)嵤┚C合管理的關(guān)鍵也在于要“因河施策、對癥下藥”。“河長”們根據(jù)不同河段的實際狀況，制定出河流的生態(tài)環(huán)境保護方案，將規(guī)劃、項目、資金和責(zé)任有效落實，最終達到綜合管理黃河的目的。

三、“河長制”下黃河流域綜合管理存在的問題

截至2018年6月，黃河流域九省(區(qū))全部建立“河長制”。目前，黃河流域水質(zhì)改善超全國平均水平?！昂娱L制”對于黃河流域管理來說是不可或缺的，其有助于黃河流域與區(qū)域協(xié)同共治。(8)王雅琪、趙珂：《黃河流域治理體系中河長制的適配與完善》，《環(huán)境保護》2020年第18期，第56-60頁。但我們也必須認識到，在取得成效的同時，“河長制”在黃河流域管理中也存在一些問題亟待解決。

(一)缺少權(quán)威的黃河流域管理機構(gòu)

2002年，水利部公布了“三定方案”，當前的黃河水利委員會就是依據(jù)此方案來行使職責(zé)和權(quán)限的。方案規(guī)定黃河水利委員會只是水利部派出的一個外派機構(gòu)。我國法律沒有明確規(guī)定黃河水利委員會的地位和職能，其在流域管理中常常面臨束手無策的局面。過去的河流生態(tài)環(huán)境保護的管理工作比較混亂，如氣象部門監(jiān)測大氣降水，污水排放和處理是環(huán)保部門的責(zé)任，評價和開采地下水由地礦部門負責(zé)，各部門各自為政。當用水和管水、流域管理和區(qū)域管理產(chǎn)生矛盾時，黃河水利委員會僅依法享有有限的監(jiān)督和管理職權(quán)，沒有行政執(zhí)法權(quán)和強制執(zhí)行權(quán)利。在出現(xiàn)與地方行政權(quán)力相沖突的問題時，經(jīng)常會出現(xiàn)流域管理機構(gòu)和區(qū)域政府各執(zhí)一詞，直接結(jié)果就是流域內(nèi)涉水違法行為的處罰難以真正落到實處。

(二)“河長制”隊伍建設(shè)薄弱導(dǎo)致難以實現(xiàn)科學(xué)管理

“河長制”的組織設(shè)計構(gòu)造，行政首長負責(zé)制是最核心的保障。各地在推行“河長制”的實踐中，也基本由“河長”及“河長辦公室”負責(zé)黃河流域生態(tài)環(huán)境的保護工作。按目前工作推進情況看，“河長制”在一定程度上改善了原本河流管理中“九龍治水”責(zé)權(quán)不清晰的現(xiàn)狀，但現(xiàn)有“河長”的實際工作中仍存在一定的問題尚未完全理順，難以完全發(fā)揮“河長制”的管理效能。一方面，部分“河長”缺乏生態(tài)綜合治理的理念。由于“河長”均是各地方黨政責(zé)任人，各級行政“一把手”普遍承擔(dān)著地方經(jīng)濟發(fā)展的重擔(dān)，他們也會將大部分的精力與資金投入到經(jīng)濟發(fā)展工作中，這導(dǎo)致部分“河長”不能專門側(cè)重于黃河流域生態(tài)環(huán)境治理保護工作。另一方面，專業(yè)型人才儲備不足。由各地區(qū)的黨政負責(zé)人擔(dān)任“河長”，是為了利用其行政權(quán)力統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域內(nèi)涉及生態(tài)環(huán)境管理的不同職能部門，從而集中力量解決以往工作中的頑瘴痼疾。但在實踐中，黃河“河長”由各級行政“一把手”擔(dān)任，他們不僅要負責(zé)黃河流域的管理保護工作，還要管理地方區(qū)域內(nèi)的各種行政事務(wù)，難以全力應(yīng)對黃河流域存在的各項突出問題。此外，“河長”作為行政負責(zé)人，其所擅長的是行政管理工作，大多數(shù)的“河長”對于黃河流域管理工作缺乏專業(yè)知識。更重要的是，由于人員編制原因，“河長辦公室”的大多數(shù)工作人員是從不同單位抽調(diào)的，缺少真正了解黃河治理保護的專業(yè)人才。(9)豐云：《河長制責(zé)任機制特點、困境及完善策略》，《中國水利》2019年第16期，第16-19+51頁。

(三)“河長制”下黃河流域管理監(jiān)督問責(zé)難以落實

目前的監(jiān)督考核機制大多是針對當?shù)亍昂娱L制”的推行情況，但對于河流生態(tài)環(huán)境保護中如垃圾管理及污染企業(yè)整治等具體工作，仍缺乏必要的監(jiān)督考核制度。首先，目前的考核標準缺乏可量化的評價指標，雖然有具體的考核評分細則，但有些細則并沒有考慮不同地區(qū)之間存在的差異，設(shè)計彈性不足，難以付諸實踐。這樣的工作形式很難取得科學(xué)的管理效果。其次，從實際治河情況來看，由于“河長制”是基于科層制系統(tǒng)自上而下運行的，“河長制”出現(xiàn)了工作責(zé)任層層下壓的現(xiàn)象?；鶎印昂娱L”所要承擔(dān)的責(zé)任明顯已經(jīng)超出了他們的權(quán)力范圍，這樣很難從根本上保障黃河流域生態(tài)環(huán)境管理工作的有序展開。(10)胡光勝：《河長制:我國流域治理現(xiàn)實困境與創(chuàng)新趨勢》，《大連干部學(xué)刊》2019年第5期，第59-64頁。如果“河長制”工作落實不到位，那么通常情況下也只有基層“河長”會被問責(zé)。因此，要強化對各級“河長”的監(jiān)督檢查，嚴格其考核問責(zé)，將各級“河長”的責(zé)任進一步壓實。這樣才能夠使各級“河長”正確行使其權(quán)力，有效履行好自己的職責(zé)和義務(wù)。最后，在“河長”考核過程中，考核問責(zé)的主體仍然是政府上級部門，缺乏社會第三方的監(jiān)督和參與，“河長制”監(jiān)督效用未得到體現(xiàn)，如中央環(huán)保督察組于2018年6月發(fā)現(xiàn)了河北省石家莊、定州兩市大沙河河段存在嚴重的環(huán)境問題，但是該段的“河長制”考核竟然是滿分。

(四)缺乏黃河流域生態(tài)補償法律規(guī)定

流域生態(tài)補償是一項綜合的系統(tǒng)工程，其充分調(diào)動了流域內(nèi)各職能部門之間的交流與協(xié)調(diào),為流域綜合管理提供了有力抓手。黃河流域的生態(tài)補償問題非常復(fù)雜，涉及眾多的利益相關(guān)方。通俗來講，流域生態(tài)補償即受益的一方向受損的一方付費，均衡受益者與受損者之間因保護或破壞流域生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的流域生態(tài)利益及其經(jīng)濟利益分配關(guān)系。2019年11月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《生態(tài)綜合補償試點方案》，將在國家生態(tài)文明試驗區(qū)、西藏和四省藏區(qū)、安徽省，選擇50個縣(市、區(qū))開展生態(tài)綜合補償試點，這表明生態(tài)補償機制的頂層設(shè)計取得了重大進展?！罢l受益、誰補償”也是環(huán)境保護公認的原則，但是現(xiàn)行的黃河流域法律框架中仍然缺乏相應(yīng)的生態(tài)補償機制。黃河流域地理跨度大、涉及多方利益主體，在生態(tài)補償中可能會存在以下問題：第一，補償區(qū)域范圍廣。如前所述，黃河流域流經(jīng)九省(區(qū))，這意味著黃河流域生態(tài)補償既涉及省與省之間的補償，又涉及省內(nèi)的補償，還包括上下游與左右岸的補償關(guān)系。這么多的利益相關(guān)方需要一個專門的組織機構(gòu)，在補償方式、補償標準及資金管理等方面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。(11)陳耀龍：《借力河長制助推長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償?shù)乃伎肌?，《中國水利?018年第10期，第7-8+3頁。第二，補償資金形式單一。我國當前的生態(tài)補償資金主要依賴于中央政府和省政府的財政轉(zhuǎn)移支付，生態(tài)補償形式主要是對生態(tài)保護者實施的縱向生態(tài)補償，資金來源渠道較窄，補償資金的數(shù)額缺口較大。這種縱向補償方式現(xiàn)在已不能解決跨區(qū)域的水資源保護問題，亟須尋找其他途徑更好地促進黃河流域生態(tài)補償?shù)挠行鋵?。第三，補償方式單一。我國的生態(tài)補償方式主要以政府財政的“輸血式”直接補償方式為主，并不注重技術(shù)等軟實力補償?shù)摹霸煅弊饔?，僅靠政府財政的“輸血式”補償方式并不符合我國可持續(xù)發(fā)展的管理理念，與之相對的以技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、人才等為主的軟實力補償方式則更符合管理黃河的長效機制。

四、“河長制”視角下黃河流域綜合管理模式的完善

我國黃河流域在管理體制上，由于條塊分割，缺乏統(tǒng)一管理，往往會顧此失彼，未能做到興利除弊。為了更好地落實“河長制”，實現(xiàn)以流域為單位的統(tǒng)籌管理，將“九龍治水”的局面轉(zhuǎn)化為“五指成拳”的優(yōu)勢，在跨區(qū)域管理中有效防止府際間隙情況的出現(xiàn)，我國“河長制”應(yīng)從以下幾個方面回應(yīng)黃河流域綜合管理的根本需求：

(一)建立黃河流域綜合管理體制機制

由于黃河流域具有很強的整體性，因此，為了維護和保持流域良性循環(huán)的生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境，在對黃河流域進行綜合開發(fā)利用時，需要進行全面規(guī)劃和統(tǒng)一管理。美國、澳大利亞、日本都依法建立了一個權(quán)威部門對流域進行綜合管理，并且賦予該部門很大的行政管理權(quán)，由其協(xié)調(diào)其他分管部門。我國黃河流域若想實現(xiàn)高效有質(zhì)的流域綜合管理，一是需要在法律中建立強有力的黃河流域管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，該機構(gòu)由國務(wù)院直接管轄。二是明確黃河流域管理協(xié)調(diào)機構(gòu)的法律地位和職權(quán)范圍等內(nèi)容。三是將流域內(nèi)各省級“河長”納入黃河流域管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，有序開展合署辦公實踐。最終達到“河長制”與黃河流域管理協(xié)同推進、流域與行政區(qū)域管理相結(jié)合的目的，(12)董戰(zhàn)峰、邱秋等：《〈黃河保護法〉立法思路與框架研究》，《生態(tài)經(jīng)濟》2020年第7期，第22-28頁。這也是實現(xiàn)黃河流域綜合管理的根本保證。黃河流域管理協(xié)調(diào)機構(gòu)的職能范圍應(yīng)是：統(tǒng)一監(jiān)測黃河流域跨行政區(qū)污染防治，統(tǒng)一監(jiān)督黃河流域內(nèi)環(huán)境保護部門的執(zhí)法活動，統(tǒng)一管理黃河流域內(nèi)的水土保持和生態(tài)保護工作，統(tǒng)一協(xié)調(diào)水利及森林等相關(guān)部門對黃河流域內(nèi)資源的利用與保護之間的關(guān)系等，并賦予該機構(gòu)相應(yīng)的行政執(zhí)法權(quán)，以實現(xiàn)對黃河流域的統(tǒng)籌管理。

(二)強化“河長制”的隊伍建設(shè)

“河長制”在黃河流域綜合管理的過程中是十分有效的制度，是在新時代下形成的一種較為特殊的機制。因此，強化“河長制”的隊伍建設(shè)來充分發(fā)揮這一制度的優(yōu)勢極為重要。一是培養(yǎng)“河長制”工作人員生態(tài)優(yōu)先的理念?！兑庖姟芬蟆昂娱L”做好水域的綜合治理，這意味著其不僅僅需要完成水質(zhì)達標的任務(wù)，還需要完成對河湖水岸線的管理、水體行政執(zhí)法的監(jiān)督管理。然而，這些工作單憑“河長”的自覺難以完成，應(yīng)當轉(zhuǎn)變以往的執(zhí)政思維方式。黃河流域“河長辦公室”應(yīng)開展常態(tài)化評比活動。每年選定一個固定的時間，開展“河長制”工作人員的評比活動，如“守護河流”先進個人獎、優(yōu)秀“河長”、“河長制”美麗河流等。另外，在知名的媒介上進行宣傳，更好地提高黃河流域工作人員的榮譽感和使命感，增強其生態(tài)環(huán)境保護意識。二是制定“河長制”工作業(yè)務(wù)培訓(xùn)制度。首先，可以聘請全國知名水利專家做專題講座，強化“河長制”工作人員對于黃河流域生態(tài)環(huán)境保護專業(yè)知識的了解和掌握。其次，結(jié)合公務(wù)員培訓(xùn)要求，定期舉辦各級“河長”培訓(xùn)班。最后，有必要開展職能交叉部門參與的涉水業(yè)務(wù)研討，提高人員的業(yè)務(wù)能力。三是建立黃河學(xué)術(shù)共同體。從政府部門、高校、專業(yè)機構(gòu)等聘請兼職專家建立黃河學(xué)術(shù)共同體，在開展黃河流域相關(guān)決策工作或有其他必要情況時可在其中邀請部分專家參與、論證，提高決策的科學(xué)性與專業(yè)性。四是可開展聯(lián)合辦公。就是抽調(diào)“河長制”工作人員合署辦公，生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等在黃河流域生態(tài)環(huán)境保護工作的推進中發(fā)揮重要作用的行政機關(guān)應(yīng)派出人員常駐“河長辦公室”。

(三)健全“河長制”的監(jiān)督考核制度

對黃河流域“河長”工作的全面考核評價應(yīng)從自然生態(tài)及社會功能等角度進行綜合考慮。各級“河長”通過定期開展交叉檢查，可以相互學(xué)習(xí)管理經(jīng)驗，這也能促進監(jiān)督制度的有效建立。不同級別“河長”之間的工作和職責(zé)必須加以協(xié)調(diào)。上級“河長”應(yīng)成為責(zé)任主體，還要不定期開展巡查工作，避免出現(xiàn)平時不作為，檢查前突擊管理的現(xiàn)象。下級“河長”對上級“河長”定期進行匯報，把工作做實做深做到位。此外，有必要建立第三方考核機制。前文提到，政府內(nèi)部的監(jiān)督考核有時不能真實地反映“河長制”在河流生態(tài)環(huán)境保護具體工作中出現(xiàn)的問題，容易存在弄虛作假的情況，社會第三方的考核相對來說更具有公正性，考核結(jié)果應(yīng)及時公開。同時，建立完善的獎勵和問責(zé)制度，促進監(jiān)督考核的有效落實。

(四)將“河長制”與黃河流域生態(tài)保護補償機制相嵌套

我國黃河流域跨眾多行政區(qū)的基本現(xiàn)實已經(jīng)成為流域生態(tài)環(huán)境綜合管理的難題。2017年的《政府工作報告》中明確提出全面推行“河長制”，健全生態(tài)保護補償機制。將全面推行“河長制”與完善黃河流域生態(tài)保護補償機制有機結(jié)合，實現(xiàn)行政區(qū)域內(nèi)跨界斷面水質(zhì)生態(tài)補償擴展至行政區(qū)外的其他同流域行政區(qū)尤為重要。具體可以從以下幾個方面著手：

1.構(gòu)建黃河流域生態(tài)補償組織機構(gòu)

黃河流域沿岸的政府及管理部門數(shù)量較多，黃河流域生態(tài)補償機制的建立必須要有一個專門的機構(gòu)來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理，“河長制”為此奠定了良好的組織基礎(chǔ)。建議黃河流域生態(tài)補償?shù)慕M織機構(gòu)設(shè)置可以以中央為依托，聯(lián)合各省(直轄市)“總河長”共同成立權(quán)威的黃河流域生態(tài)補償工作委員會。成員由各省政府領(lǐng)導(dǎo)組成，生態(tài)環(huán)境部和水利部參與，下設(shè)黃河流域各級生態(tài)補償辦公室，統(tǒng)籌管理全流域生態(tài)補償事務(wù)。

2.全面建立黃河流域橫向生態(tài)補償機制

橫向生態(tài)補償機制可以對黃河流域長期的單一縱向財政轉(zhuǎn)移支付制度進行有力補充，能夠有效緩解中央財政壓力。(13)李長健、趙田：《水生態(tài)補償橫向轉(zhuǎn)移支付的境內(nèi)外實踐與中國發(fā)展路徑研究》，《生態(tài)經(jīng)濟》(學(xué)術(shù)版)2019年第8期，第176-180頁。2020年4月，財政部、生態(tài)環(huán)境部、水利部和國家林草局四部門聯(lián)合發(fā)布《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補償機制試點實施方案》。該方案為黃河流域建立橫向生態(tài)補償機制奠定了框架基礎(chǔ)。在實踐中，涉及資金和補償方式等復(fù)雜問題，仍需要依托“河長制”構(gòu)建符合黃河流域綜合管理規(guī)律的橫向生態(tài)補償機制，即由各級黨政主要負責(zé)人擔(dān)任“河長”，借助“河長”的力量在上下游地區(qū)補償?shù)幕A(chǔ)上，全面推動橫向生態(tài)補償機制的建立，達到讓補償主體自愿補償受償對象，受償對象自發(fā)進行流域生態(tài)保護投資的目的。

3.構(gòu)建市場化及多元化的黃河流域生態(tài)補償機制

一方面，市場主體是經(jīng)濟發(fā)展的重要推動力量，應(yīng)當堅持政府主導(dǎo)，市場、社會等多種補償主體有效參與的運行機制。黃河流域生態(tài)補償運行機制應(yīng)該由黃河流域生態(tài)補償工作委員會統(tǒng)一組織，各級“河長”積極配合，并引導(dǎo)企業(yè)主動參與生態(tài)補償工作，不斷引入綠色、環(huán)保的市場主體投入到治理黃河的事業(yè)中來。另一方面，金錢補償與實物補償方式見效快，是最直接的補償方式，但是這種“輸血式”補償方式并不能持續(xù)解決黃河流域生態(tài)環(huán)境的突出問題。從可持續(xù)角度來看，黃河流域生態(tài)補償采取政策補償、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、共建生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)以及股權(quán)支付等“造血式”補償方式更加符合綠色、可持續(xù)的發(fā)展理念。

五、結(jié)語

黃河流域長期以來都面臨著“九龍治水”的難題，“河長制”統(tǒng)一了黃河流域生態(tài)環(huán)境行政管轄權(quán)，能夠有效改進黃河流域生態(tài)環(huán)境治理效果。以流域為單元對流域生態(tài)環(huán)境保護實行綜合管理已為大多數(shù)國家所接受，結(jié)合我國黃河流域的實際管理情況，黃河流域綜合管理應(yīng)全面依托“河長制”來實施。我國現(xiàn)行的黃河流域管理規(guī)定大多分散在各水事單行立法中。2021年10月，國務(wù)院常務(wù)會議通過《中華人民共和國黃河保護法(草案)》，12月20日首次提請十三屆全國人大常委會第三十二次會議審議。這是一部關(guān)于黃河流域的綜合性法律，對于我國這條母親河的綜合管理將起到積極的促進作用，也預(yù)示著“河長制”綜合管理模式在新時代治理黃河的作用將更加凸顯。