公共財(cái)政對(duì)河南省民辦高等教育的扶持政策研究*

文/祁東麗（鄭州科技學(xué)院財(cái)經(jīng)學(xué)院）

一、引言

黨的十九大報(bào)告指出：“優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，支持和規(guī)范社會(huì)力量興辦教育”，從國家層面來看，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人非常重視我國教育事業(yè)的發(fā)展。近年來，民辦高等教育異軍突起，其發(fā)展快速和有效解決了“上大學(xué)難”的問題，在深化教育改革和提高綜合教育能力等方面，民辦高等教育均能起到積極的促進(jìn)作用。但是，民辦高等教育在迅速發(fā)展的同時(shí)，也存在諸多的問題，例如：公共財(cái)政扶持缺失問題，為此，本文以河南省為例，研究公共財(cái)政對(duì)河南省民辦高等教育的扶持政策，希望能夠促進(jìn)河南高等教育事業(yè)更好的發(fā)展，以更好地滿足河南省人民對(duì)教育資源多元化的需求。

二、研究現(xiàn)狀

（一）民辦高等教育財(cái)政扶持政策研究

在宏觀角度上，周國平等（2007）對(duì)民辦高等教育政策法規(guī)進(jìn)行分階段梳理，通過梳理找出政策的特點(diǎn)、變化和走向。周慧玲（2017）對(duì)比分析了民辦高校和公辦高校的財(cái)政支持政策，論證得出民辦高校在發(fā)展的過程中，財(cái)政政策缺失的現(xiàn)狀。

在微觀角度上，鞏麗霞（2012）通過研究得出政府對(duì)民辦高等教育的財(cái)政扶持分為直接扶持項(xiàng)目和間接扶持項(xiàng)目，直接扶持項(xiàng)目中具體有三類，一是專項(xiàng)資金；二是政府購買服務(wù)；三是獎(jiǎng)勵(lì)資金。王斌（2013）通過研究民辦高等教育的投資補(bǔ)償機(jī)制，認(rèn)為學(xué)校辦學(xué)資金來源存在銀行貸款不通暢、捐贈(zèng)激勵(lì)制度不完善等六點(diǎn)制約因素。

（二）公共財(cái)政扶持民辦教育研究

綜合張建忠（2016）、馬瑋岐（2014）、周慧玲（2017）、方芳（2015）等學(xué)者的研究，財(cái)政扶持民辦教育有其理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)要求。主要體現(xiàn)以下理論：一是外部性理論和準(zhǔn)公共產(chǎn)品理論。民辦高等教育在性質(zhì)上屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有其特有的屬性：非競爭性和排他性，同樣具有社會(huì)公益性。民辦高等教育具有顯著的外部性，所以政府應(yīng)該擔(dān)起財(cái)政支持的責(zé)任。二是教育公平理論。教育公平理論要求民辦高等教育具有平等獲取公共教育資源的機(jī)會(huì)。政府有責(zé)任對(duì)民辦高等教育進(jìn)行財(cái)政扶持。三是成本分擔(dān)理論。公共財(cái)政支持民辦教育發(fā)展是政府作為利益獲得者和能力較大者應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

（三）民辦教育分類扶持政策研究

對(duì)民辦學(xué)校按照營利性與否進(jìn)行分類管理，為公共財(cái)政支持的有效性奠定了重要基礎(chǔ)。付全會(huì)（2020）通過研究得出政府應(yīng)對(duì)民辦高等教育進(jìn)行財(cái)政扶持，并從四個(gè)方面提出相應(yīng)的改進(jìn)措施：一是明確對(duì)民辦高等教育的扶持方向；二是創(chuàng)新對(duì)民辦高等教育的扶持方式；三是完善對(duì)民辦高等學(xué)校學(xué)生的資助政策；四是加強(qiáng)對(duì)民辦高等教育的管理，通過以上措施能夠推動(dòng)民辦高等教育更好地實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。呂若冰（2020）在對(duì)民辦高等教育發(fā)展的研究中，同樣提出了四方面的公共財(cái)政扶持政策，一是直接財(cái)政投入政策；二是稅收優(yōu)惠政策；三是差別化用地政策；四是金融扶持優(yōu)惠政策。

三、河南省民辦高等教育公共財(cái)政扶持政策現(xiàn)狀分析

河南省作為人口大省，積極響應(yīng)國家的政策，實(shí)施《民辦教育促進(jìn)法》，并大力支持和扶持民辦高等教育，促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展，以滿足河南省對(duì)教育資源的需求。截止到2021年，河南民辦高等學(xué)校有45所（民辦本科和民辦大專），其中民辦本科和民辦大專的數(shù)量分別為19所和26所，民辦高等學(xué)校在全省高校所占的比例已經(jīng)達(dá)到28.84%。河南省的高校數(shù)量雖然不少，但是遠(yuǎn)不能滿足其需求，而民辦高等學(xué)校的迅速發(fā)展在一定程度上彌補(bǔ)了不足的缺陷。

為了更好地促進(jìn)河南省民辦高等教育的發(fā)展，河南省出臺(tái)了《河南省人民政府關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育進(jìn)一步促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見》（豫政[2018]6號(hào)），其中相關(guān)扶持制度如下：

（1）加大公共財(cái)政對(duì)民辦教育的扶持力度。通過健全政府補(bǔ)助制度、助學(xué)貸款制度和捐資激勵(lì)制度等，進(jìn)而形成有效機(jī)制。各級(jí)政府要結(jié)合公辦高等教育和民辦高等教育的實(shí)際需要，統(tǒng)籌安排年度教育經(jīng)費(fèi)，加大對(duì)其的扶持力度。要合理利用財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，引導(dǎo)民辦資本的進(jìn)入，同樣要發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用。針對(duì)民間資本捐資助學(xué)的情況，政府要按照一定的比例給予相應(yīng)的配套資金；而針對(duì)民間資本的大規(guī)模進(jìn)入，在資金獎(jiǎng)勵(lì)和人才支持方面，在一定程度上對(duì)學(xué)校展開資助，加大省級(jí)財(cái)政對(duì)民辦教育的扶持力度。對(duì)于市級(jí)和縣級(jí)的民辦教育，地方政府可以安排專門資金予以資助。（2）落實(shí)同等資助政策。在助學(xué)貸款和獎(jiǎng)助獎(jiǎng)金等方面，民辦學(xué)校和公辦學(xué)校享受同樣的國家資助政策。為了幫助民辦學(xué)校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生，各級(jí)政府要提高學(xué)生獲助的比例。在獎(jiǎng)學(xué)金管理機(jī)制方面，民辦學(xué)校要加強(qiáng)管理，無論是評(píng)定還是發(fā)放，都要制定規(guī)范的管理機(jī)制。積極落實(shí)捐資助學(xué)相關(guān)優(yōu)惠政策，積極引導(dǎo)社會(huì)各界向民辦學(xué)校設(shè)立獎(jiǎng)助學(xué)金。（3）落實(shí)稅費(fèi)優(yōu)惠等激勵(lì)政策。對(duì)于企業(yè)作為投資人開辦的民辦學(xué)校，對(duì)于自身所使用的房產(chǎn)和土地，對(duì)其免征房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。對(duì)于企業(yè)對(duì)教育事業(yè)的公益性捐贈(zèng)支出，根據(jù)相關(guān)稅法規(guī)定，應(yīng)納稅所得額中可以對(duì)年度會(huì)計(jì)利潤12%以內(nèi)的部分進(jìn)行扣除，進(jìn)而少交企業(yè)所得稅；個(gè)人對(duì)教育事業(yè)的捐贈(zèng)支出，按照相關(guān)規(guī)定在計(jì)算個(gè)人所得稅時(shí)予以扣除。對(duì)于非營利性民辦學(xué)校，其具有和公辦學(xué)校相同的待遇，并對(duì)其進(jìn)行免稅資格認(rèn)定，對(duì)于非營利性收入來說，免征企業(yè)所得稅。（4）實(shí)行差別化用地政策。民辦學(xué)校所屬地的政府和相關(guān)部門，可以根據(jù)其用地?cái)?shù)量，對(duì)其進(jìn)行合理安排，并且將所運(yùn)用的土地納入城鄉(xiāng)規(guī)劃中來。與公辦學(xué)校的用地標(biāo)準(zhǔn)相同，非營利性民辦學(xué)校取得土地的方式是通過劃撥；而營利性民辦學(xué)校取得土地的方式是根據(jù)國家的相關(guān)政策對(duì)其供應(yīng)土地。（5）實(shí)行分類收費(fèi)政策。民辦學(xué)校分為營利性和非營利性，兩者在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上，存在不同。對(duì)于營利性民辦學(xué)校來說，其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)采用市場調(diào)節(jié)價(jià)，并且對(duì)收費(fèi)可以自主制定；對(duì)于非營利性民辦學(xué)校來說，其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)采用政府指導(dǎo)價(jià)，并且逐步轉(zhuǎn)向市場調(diào)節(jié)價(jià)，收費(fèi)采用公示制度，做到公開透明。政府要加強(qiáng)民辦學(xué)校的收費(fèi)監(jiān)管，收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)一旦確定，一年內(nèi)不得變更。

四、河南省民辦高等教育公共財(cái)政扶持政策存在的問題

（一）關(guān)于實(shí)施主體的問題

1.政策制定不完善

河南省政府針對(duì)民辦高等教育扶持政策制定不完善，很多都是站在國家層面角度進(jìn)行簡單的補(bǔ)充，并沒有對(duì)實(shí)施政策展開深入挖掘，所以具體開展實(shí)施時(shí)，只能起到方針指引作用，如何將政策更好地落到實(shí)處，需要各級(jí)政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出臺(tái)具體和可行的法規(guī)和實(shí)施細(xì)則。

2.政策執(zhí)行出現(xiàn)效果偏差

政策只有運(yùn)用到實(shí)際工作中去才能夠檢驗(yàn)其正確與否，同時(shí)也是檢驗(yàn)政策含金量高低的重要標(biāo)準(zhǔn)。政府出臺(tái)的相關(guān)政策，在大規(guī)模實(shí)施之前，會(huì)經(jīng)過理論認(rèn)證和科研調(diào)查，并通過地域性的試點(diǎn)執(zhí)行，觀察政策運(yùn)行達(dá)到的效果。但是，政策的執(zhí)行仍然會(huì)出現(xiàn)效果偏差，這些偏差的出現(xiàn)，主要原因在于實(shí)施部門執(zhí)行的過程中出現(xiàn)的效果偏差?！秾?shí)施意見》規(guī)定“民辦教師在資格認(rèn)定、職稱評(píng)定、課題申報(bào)等方面享受和公辦院校教師同等政策”，但是現(xiàn)實(shí)生活中，民辦高校教師并未享受應(yīng)有的合法權(quán)益，導(dǎo)致民辦高等學(xué)校在人員流動(dòng)性和教學(xué)質(zhì)量方面存在問題。

（二）關(guān)于針對(duì)對(duì)象的問題

1.政策針對(duì)性有待加強(qiáng)

政府出臺(tái)政策是為了解決相關(guān)問題，如果政策針對(duì)性不夠，執(zhí)行可能達(dá)不到預(yù)期的效果。河南省制定的相關(guān)教育方針，大都比較宏觀，沒有針對(duì)河南省民辦教育的細(xì)分領(lǐng)域制定有針對(duì)性的政策文件，而民辦教育細(xì)分領(lǐng)域眾多，涉及的民辦教育內(nèi)容相對(duì)龐雜，教育類型較多，有學(xué)前教育、基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和高等教育等分類，如果都按照政府制定的一套標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，往往達(dá)不到政策效果，甚至?xí)m得其反。河南省民辦高校目前存在的最大難題就是融資難，資金的壓力導(dǎo)致民辦高校發(fā)展受限，但是政府并沒有制定針對(duì)性的解決對(duì)策，真正解決民辦高校面臨的此項(xiàng)困境。

2.政策落實(shí)不到位

無論是《民辦教育促進(jìn)法》，還是《意見》等國家層面的政策，其具體內(nèi)容多為原則性的，主要起到引導(dǎo)作用，政策制定比較宏觀，缺乏詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則，地方政府針對(duì)相應(yīng)指導(dǎo)方針，如若制定配套政策不及時(shí)，同時(shí)配套政策的深度和廣度不夠，從而導(dǎo)致政策的落實(shí)度較低。

（三）關(guān)于政策內(nèi)容的問題

1.分類管理模式不完善

河南省頒布的豫政[2018]6號(hào)《實(shí)施意見》中對(duì)分類管理制度做出了規(guī)定，對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行分類管理，將其分為營利性和非營利性。對(duì)于營利性民辦學(xué)校可以取得辦學(xué)收益；而非營利性民辦學(xué)校辦學(xué)收益全部用于辦學(xué)，不得取得辦學(xué)收益，并且按照自愿原則依法辦理登記。對(duì)于民辦學(xué)校辦學(xué)性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，要依法明確土地、校舍、辦學(xué)積累等財(cái)產(chǎn)的權(quán)屬，相關(guān)稅費(fèi)的繳納。由于地方針對(duì)此類問題，沒有配備專門的配套政策，導(dǎo)致這些流程在實(shí)際操作中面臨著各種問題。

2.財(cái)政政策扶持機(jī)制不健全

在河南省頒布的《實(shí)施意見》中，政府對(duì)民辦高校的扶持主要體現(xiàn)在幾個(gè)方面：其一，在用地管理方面，目前主要采用科教用地管理，營利性民辦學(xué)校按照國家相關(guān)的土地政策取得土地使用權(quán)；對(duì)于非營利性民辦學(xué)校則是劃撥的方式供應(yīng)土地；其二，在稅收方面，要積極落實(shí)優(yōu)惠政策；其三，在用電、用水、用氣和用熱方面，執(zhí)行和公辦院校相同的價(jià)格政策；其四，在籌資渠道方面，要采取措施積極拓寬籌資渠道。政府在土地和稅收優(yōu)惠等方面的資助，目前方案較少，與之配套的政策并沒有深入挖掘。對(duì)于拓寬融資渠道，并沒有更加深入的配套政策出臺(tái)，導(dǎo)致政策支持無法取得預(yù)期的效果。

3.教師的權(quán)益保障不到位

河南省民辦高校教師基本屬于合同錄用制，河南省頒布的《實(shí)施意見》中規(guī)定“民辦學(xué)校教師在資格認(rèn)定、職稱評(píng)定、業(yè)務(wù)進(jìn)修、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、科研立項(xiàng)、國際交流等方面與公辦學(xué)校教師享受平等待遇”，現(xiàn)實(shí)中對(duì)民辦高校教師的保障力度不強(qiáng)，導(dǎo)致社會(huì)對(duì)民辦高校教師的認(rèn)可度不高，最明顯的影響就是薪資水平較低和福利補(bǔ)貼得不到保障。

五、完善河南省民辦高等教育公共財(cái)政扶持政策相關(guān)建議

（一）提升政府扶持政策的針對(duì)性和執(zhí)行力

河南省民辦高等教育扶持政策的針對(duì)性和執(zhí)行力有待加強(qiáng)。提升政策針對(duì)性措施：一是要明確政策實(shí)施過程中的權(quán)責(zé)劃分；二是擴(kuò)大政策宣傳范圍；三是提高信息透明度。提升政策執(zhí)行力措施：一是要提高政策執(zhí)行效率；二是加強(qiáng)政策執(zhí)行監(jiān)督；三是加強(qiáng)政策執(zhí)行過程的各個(gè)參與方之間的互動(dòng)反饋。

（二）建立政府財(cái)政資助機(jī)制

現(xiàn)階段，河南省財(cái)政經(jīng)費(fèi)對(duì)公辦學(xué)校的資助已經(jīng)比較緊張，所以無法全覆蓋實(shí)現(xiàn)對(duì)民辦高校的財(cái)政撥款資助，所以政府可以擇優(yōu)資助，以更好地促進(jìn)民辦高校的健康發(fā)展。例如可以引入績效考評(píng)指標(biāo)作為政府予以資助的依據(jù)，對(duì)民辦高校在辦學(xué)水平、教學(xué)質(zhì)量、就業(yè)率等方面設(shè)置合理的考核標(biāo)準(zhǔn)。既可以促進(jìn)民辦高校之間良性競爭和健康發(fā)展，也有利于政府的質(zhì)量評(píng)估，以便對(duì)民辦高校進(jìn)行更好的管理。

（三）完善分類管理機(jī)制

《民促法》和《意見》中對(duì)民辦高校分類管理機(jī)制的描述不具體，只做了簡略規(guī)定，河南省民辦高校實(shí)際運(yùn)營過程中，分類管理機(jī)制有待進(jìn)一步完善。一要明確營利性和非營利性民辦高校的法律性質(zhì)；二要完善民辦高校章程的相關(guān)政策法規(guī)；三要制定合理的過渡方案和財(cái)產(chǎn)清算方案。

（四）完善教師權(quán)利保障政策

民辦高校與公辦院校相比，其生存環(huán)境惡劣，沒有辦法為教師提供更多的保障，河南省政府在考慮民辦高校現(xiàn)狀的基礎(chǔ)之上，制定相應(yīng)的具體政策，以保障民辦高校教師的合法權(quán)益，改善其生存環(huán)境。例如政府可以根據(jù)民辦高校的辦學(xué)質(zhì)量和教師科研項(xiàng)目的價(jià)值，對(duì)其進(jìn)行科研經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，在保障民辦高校教師合法權(quán)益的同時(shí)，又能夠提升民辦高校教師的科研水平。