文/趙春梅（天橋區(qū)教體局）

財(cái)政撥款是事業(yè)單位最為主要的資金來(lái)源，如何提高財(cái)政資金使用效益，是事業(yè)單位發(fā)展中必須探索和應(yīng)對(duì)的重難點(diǎn)問(wèn)題。全面預(yù)算管理的有效落實(shí)，有利于單位整合內(nèi)部資源，提高財(cái)政資金使用效益，是事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)相關(guān)政府職能的重要保障，有利于推進(jìn)社會(huì)發(fā)展，提高單位整體服務(wù)質(zhì)量。

一、事業(yè)單位全面預(yù)算管理的重要性

全面預(yù)算管理的有效實(shí)施，有利于事業(yè)單位提升財(cái)政資金使用效益，加強(qiáng)財(cái)政資金使用風(fēng)險(xiǎn)防控，提高財(cái)政資金使用的規(guī)范性和合理性，有效減少資金浪費(fèi)、閑置。同時(shí)，事業(yè)單位可以通過(guò)全面預(yù)算管理，強(qiáng)化項(xiàng)目管理，優(yōu)化財(cái)政資金支出結(jié)構(gòu)，減少不必要的資金支出。同時(shí)，有利于單位增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)與管理理念，在有效落實(shí)預(yù)算管理工作的同時(shí)，全面提升政府管理與服務(wù)質(zhì)量[1]。

二、事業(yè)單位全面預(yù)算管理實(shí)施現(xiàn)狀

（一）預(yù)算編制的科學(xué)性有待提升

事業(yè)單位在預(yù)算編制環(huán)節(jié)主要存在以下問(wèn)題：第一，預(yù)算編制時(shí)間較短。在預(yù)算編制工作開(kāi)展之前，事業(yè)單位必須做好前期準(zhǔn)備工作，全面搜集和整合各項(xiàng)歷史數(shù)據(jù)與年度數(shù)據(jù)，選擇合適的方式進(jìn)行分析，同時(shí)對(duì)單位未來(lái)的發(fā)展進(jìn)行整體布局與規(guī)劃，確定急需開(kāi)展的項(xiàng)目。實(shí)際上，部分事業(yè)單位前期準(zhǔn)備工作并不充分，往往是以財(cái)政部門(mén)布置預(yù)算工作為起點(diǎn)開(kāi)展預(yù)算編制，整體工作時(shí)間較短，在較短時(shí)間內(nèi)，財(cái)務(wù)人員的工作壓力一再加大。第二，預(yù)算編制方法不合理。近年來(lái)，國(guó)家大力倡導(dǎo)事業(yè)單位使用零基預(yù)算法開(kāi)展預(yù)算編制工作，但各事業(yè)單位對(duì)其的重視程度高低不一，再加上缺少必要的培訓(xùn)，導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行效率低下。例如，A單位在預(yù)算編制環(huán)節(jié)主要使用基礎(chǔ)調(diào)整法，但隨著事業(yè)單位改革進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，A單位運(yùn)行規(guī)模不斷擴(kuò)大，基礎(chǔ)調(diào)整法已經(jīng)無(wú)法滿足現(xiàn)階段單位預(yù)算管理工作開(kāi)展需求，財(cái)政資金閑置問(wèn)題加劇，經(jīng)費(fèi)使用效率低下。第三，預(yù)算編制內(nèi)容不全面。部分事業(yè)單位在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，雖嚴(yán)格執(zhí)行“二上二下”流程，但由于對(duì)收支的認(rèn)知不清晰，導(dǎo)致其在實(shí)際編制中，并未充分考慮到單位整體發(fā)展情況，過(guò)于側(cè)重本年度經(jīng)費(fèi)需求，預(yù)算編制內(nèi)容不全面，主觀因素凸顯，導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中頻繁調(diào)整，預(yù)算編制質(zhì)量過(guò)低。第四，預(yù)算編制與年度決算之間存在較大差距[2]。具體體現(xiàn)在以下兩方面：一方面，部分單位的預(yù)、決算口徑不一致，預(yù)、決算數(shù)據(jù)的銜接性較低；另一方面，在預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，各部門(mén)并未嚴(yán)格落實(shí)分析與預(yù)估工作，沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到其對(duì)單位發(fā)展的意義，導(dǎo)致實(shí)際支出與預(yù)算存在較大差距，無(wú)法通過(guò)年度決算準(zhǔn)確反饋預(yù)算執(zhí)行效果。

（二）預(yù)算執(zhí)行管控不到位

大部分事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)都存在剛性不足問(wèn)題，整體執(zhí)行效率低下，與預(yù)期之間的差距不斷拉大，不利于單位利用預(yù)算管理實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健發(fā)展。具體來(lái)講，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，預(yù)算管理理念淡薄。受事業(yè)單位自身性質(zhì)與管理體系的影響，單位對(duì)預(yù)算管理的認(rèn)知不到位，具有極大的局限性，由財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)預(yù)算管理相關(guān)工作，其他各部門(mén)參與效率低下。第二，預(yù)算控制不到位。部分事業(yè)單位對(duì)預(yù)算控制的重視程度較低，并未制定完善的控制機(jī)制。部分單位雖然發(fā)現(xiàn)了重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，但由于各部門(mén)之間的溝通效率低下，導(dǎo)致問(wèn)題無(wú)法及時(shí)予以解決，致使單位損失加大。第三，預(yù)算臨時(shí)追加問(wèn)題嚴(yán)峻。部分事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，頻繁追加預(yù)算，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行剛性不斷降低。同時(shí)，部分單位并未就預(yù)算追加流程進(jìn)行論證，存在因展開(kāi)新項(xiàng)目而追加預(yù)算現(xiàn)象，且對(duì)新增項(xiàng)目的監(jiān)管不到位，導(dǎo)致單位年度支出遠(yuǎn)高于預(yù)算支出的同時(shí)，結(jié)余資金增多，項(xiàng)目資金浪費(fèi)問(wèn)題加劇。

（三）內(nèi)部控制實(shí)施效率低下，監(jiān)管體系亟須優(yōu)化

第一，內(nèi)部控制管理水平有待提升。部分事業(yè)單位在預(yù)算實(shí)施過(guò)程中，存在“重編制、輕執(zhí)行”問(wèn)題，并未建立相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制，舉個(gè)例子，在進(jìn)行項(xiàng)目支出報(bào)銷(xiāo)審核時(shí)，部分單位只注重審核報(bào)銷(xiāo)是否符合規(guī)定，以及內(nèi)容的真實(shí)性與完整性，卻忽視了審核支出是否符合預(yù)算，且未能審核項(xiàng)目的開(kāi)展是否符合既定的目標(biāo)。部分事業(yè)單位忽視了事前監(jiān)督，致使在預(yù)算指標(biāo)下達(dá)后開(kāi)展預(yù)算控制活動(dòng)，只進(jìn)行事中控制與事后控制，在極大程度上削弱了預(yù)算控制的作用。此外，部分事業(yè)單位在細(xì)化各部門(mén)權(quán)責(zé)界限時(shí)，僅停留在預(yù)算編制指標(biāo)分解層面，嚴(yán)重影響各部門(mén)對(duì)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)，項(xiàng)目支出的隨意性突出，導(dǎo)致單位無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行偏差，修正糾改滯后性顯著，事后責(zé)任追究難度過(guò)大，內(nèi)部控制薄弱。第二，外部監(jiān)督缺位。公益屬性是事業(yè)單位區(qū)別于其他組織機(jī)構(gòu)的顯著特性，這一特點(diǎn)要求事業(yè)單位在運(yùn)行過(guò)程中，必須積極接受外部監(jiān)督，比如社會(huì)監(jiān)督、第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)等。但在當(dāng)前實(shí)際發(fā)展中，部分事業(yè)單位的管理人員過(guò)于注重項(xiàng)目實(shí)際開(kāi)展進(jìn)度、資金使用情況等問(wèn)題，信息公開(kāi)不到位，僅按照財(cái)政部門(mén)的要求向社會(huì)公示“三公”經(jīng)費(fèi)使用情況，預(yù)算監(jiān)督的局限性過(guò)大，只注重單位內(nèi)部監(jiān)督，外部監(jiān)督落實(shí)難度過(guò)大。此外，審計(jì)部門(mén)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)等政府部門(mén)對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)督，也是以事中與事后監(jiān)督為主，事前監(jiān)督不到位，整體監(jiān)督效率有待提升[3]。

（四）預(yù)算考評(píng)體系不健全

第一，缺少完善的預(yù)算績(jī)效考評(píng)體系。目前，事業(yè)單位在預(yù)算績(jī)效管理中，普遍存在績(jī)效目標(biāo)的合理性較低以及考評(píng)體系不完善問(wèn)題。事業(yè)單位的各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)與民生有著密切關(guān)聯(lián)，所以，事業(yè)單位在制定績(jī)效目標(biāo)考核指標(biāo)體系時(shí)，既要反映項(xiàng)目開(kāi)展的情況，又要側(cè)重于項(xiàng)目產(chǎn)生的社會(huì)效益。但實(shí)際上，部分事業(yè)單位所制定的指標(biāo)體系，能夠反映社會(huì)效益的過(guò)少。部分事業(yè)單位雖然已經(jīng)將預(yù)算績(jī)效考核作為年度考核體系的一項(xiàng)重要指標(biāo)，但并未嚴(yán)格制定考核標(biāo)準(zhǔn)，且考核結(jié)果與單位各部門(mén)、各職工的利益關(guān)聯(lián)性較弱，績(jī)效考核流于表面。第二，內(nèi)審機(jī)制缺位。事業(yè)單位必須建立完善的預(yù)算內(nèi)審機(jī)制，以進(jìn)一步提高預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性與合理性。實(shí)際上，部分事業(yè)單位由于預(yù)算內(nèi)審制度不完善，導(dǎo)致其無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理中存在的一系列問(wèn)題，比如績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的合理性較低、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)工作開(kāi)展不到位、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不符合實(shí)際工作開(kāi)展要求等，單位無(wú)法有效監(jiān)管預(yù)算信息，瞞報(bào)、漏報(bào)、錯(cuò)報(bào)問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮。第三，獎(jiǎng)懲機(jī)制缺位。部分事業(yè)單位在預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中，并未制定相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，難以調(diào)動(dòng)職工參與熱情，從而影響相關(guān)工作開(kāi)展成效。

三、事業(yè)單位全面預(yù)算管理的優(yōu)化對(duì)策

（一）規(guī)范預(yù)算編制，加強(qiáng)部門(mén)間溝通

第一，做好前期準(zhǔn)備工作。首先，事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員應(yīng)提前做好準(zhǔn)備工作，合理使用各種分析方法，比如預(yù)決算差異率指標(biāo)分析等，合理分析上一年度的預(yù)決算數(shù)據(jù)，對(duì)本年度預(yù)算管理工作有一個(gè)清晰認(rèn)知。其次，事業(yè)單位應(yīng)積極協(xié)調(diào)財(cái)務(wù)部門(mén)與其他各部門(mén)之間的協(xié)作溝通，確保各業(yè)務(wù)部門(mén)有效參與。再次，財(cái)政部門(mén)可以每年召開(kāi)專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)，或者是開(kāi)展預(yù)算編制動(dòng)員大會(huì)，將上一年度事業(yè)單位在預(yù)算編制環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題、財(cái)政部門(mén)與審計(jì)部門(mén)在上半年抽檢中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題等進(jìn)行匯總，并做好講解工作。必須注意的是，針對(duì)問(wèn)題較多的事業(yè)單位，財(cái)政部門(mén)應(yīng)適當(dāng)?shù)靥峁┮欢ǖ闹笇?dǎo)與幫助，確保預(yù)算編制時(shí)間充裕。第二，合理使用預(yù)算編制方法。事業(yè)單位應(yīng)積極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，引入零基預(yù)算，并深入掌握各預(yù)算編制方法的優(yōu)缺點(diǎn)，根據(jù)實(shí)際情況合理選用預(yù)算編制方法。第三，強(qiáng)化各部門(mén)之間的溝通交流。在深化改革背景下，事業(yè)單位必須確保各部門(mén)之間有效溝通，實(shí)現(xiàn)信息共享，只有這樣，才能夠提高預(yù)算編制工作的合理性與準(zhǔn)確性，確保其符合單位實(shí)際發(fā)展需求[4]。第四，增強(qiáng)項(xiàng)目前測(cè)，加強(qiáng)項(xiàng)目的申報(bào)與評(píng)選工作。事業(yè)單位應(yīng)通過(guò)全面預(yù)算管理，提前進(jìn)行項(xiàng)目的可行性分析，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)與評(píng)選。

（二）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行控制，積極推進(jìn)信息化建設(shè)

第一，加強(qiáng)培訓(xùn)。事業(yè)單位應(yīng)定期組織開(kāi)展培訓(xùn)活動(dòng)，階段性總結(jié)各部門(mén)在預(yù)算管理各環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題，并進(jìn)行指導(dǎo)，引導(dǎo)各層級(jí)人員樹(shù)立預(yù)算管理精細(xì)化理念，提高部門(mén)預(yù)算執(zhí)行力度。同時(shí)，財(cái)政部門(mén)也應(yīng)定期組織事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員開(kāi)展以預(yù)算管理為主題的專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)，尤其是解讀新準(zhǔn)則，不斷提高財(cái)務(wù)人員預(yù)算管理能力，以更好地滿足事業(yè)單位工作開(kāi)展需求[5]。此外，在培訓(xùn)活動(dòng)結(jié)束后，單位應(yīng)及時(shí)開(kāi)展考核工作，確保培訓(xùn)活動(dòng)全面落實(shí)。第二，加強(qiáng)信息化建設(shè)。首先，事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)，并在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，即將相關(guān)信息錄入系統(tǒng)，如基礎(chǔ)信息、項(xiàng)目庫(kù)、政府采購(gòu)信息等，確保其與國(guó)庫(kù)支付、財(cái)務(wù)記賬實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接，利用信息化打破以往在預(yù)算管理中存在的局限，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。其次，事業(yè)單位應(yīng)健全預(yù)算執(zhí)行預(yù)警機(jī)制，依托信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)化監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行全過(guò)程，從而及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并反饋至相關(guān)人員，為財(cái)務(wù)人員工作開(kāi)展提供依據(jù)。最后，事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)安全維護(hù)工作，做好信息數(shù)據(jù)的儲(chǔ)存與備份工作，避免因系統(tǒng)問(wèn)題導(dǎo)致數(shù)據(jù)不全或者是遺失。同時(shí)，加強(qiáng)安全保護(hù)，有效降低信息泄露風(fēng)險(xiǎn)。第三，編制預(yù)算執(zhí)行明晰。在預(yù)算管理實(shí)施過(guò)程中，各部門(mén)需要每月編制下月的預(yù)算執(zhí)行方案，包含但不僅局限于預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃項(xiàng)目、詳細(xì)說(shuō)明、擬使用金額，及時(shí)提交至財(cái)務(wù)部門(mén)，由其進(jìn)行審批。各部門(mén)在制定預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃時(shí)，必須嚴(yán)格遵循財(cái)務(wù)部門(mén)的有關(guān)要求。

（三）完善內(nèi)控制度，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)管

第一，完善內(nèi)控體系。將預(yù)算管理與內(nèi)部控制有效結(jié)合，建立完善的內(nèi)控體系，有利于事業(yè)單位解決預(yù)算隨意支出問(wèn)題，提高資源整合效率，減少資源浪費(fèi)。所以，事業(yè)單位應(yīng)全面整合預(yù)算管理與內(nèi)部控制的管理要素，確保內(nèi)部控制貫穿預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，細(xì)化各部門(mén)、各職工的權(quán)責(zé)分工，確保預(yù)算工作與內(nèi)控工作同步推進(jìn)。第二，健全內(nèi)審機(jī)制。事業(yè)單位應(yīng)從內(nèi)審依據(jù)、內(nèi)審內(nèi)容、內(nèi)審分工、內(nèi)審流程等方面切入，建立健全預(yù)算管理內(nèi)部評(píng)審機(jī)制。從依據(jù)來(lái)看，事業(yè)單位必須以國(guó)家出臺(tái)的相關(guān)政策規(guī)定為依據(jù)，遵循行業(yè)政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與行業(yè)規(guī)范等。從內(nèi)容來(lái)看，事業(yè)單位需要財(cái)務(wù)部門(mén)監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算指標(biāo)下達(dá)的及時(shí)性、項(xiàng)目立項(xiàng)流程的規(guī)范性等。從分工與流程來(lái)講，事業(yè)單位應(yīng)在內(nèi)部設(shè)立專(zhuān)門(mén)的預(yù)算管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各執(zhí)行部門(mén)需要及時(shí)提供內(nèi)審工作開(kāi)展所需要的各項(xiàng)材料，并做好解釋?zhuān)蓛?nèi)審人員進(jìn)行審批，并將審批結(jié)果反饋至預(yù)算管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由其進(jìn)行最終審批，將審批結(jié)果及時(shí)反饋至有關(guān)部門(mén)，為單位提升預(yù)算執(zhí)行成效提供保障。第三，加強(qiáng)外部監(jiān)督。事業(yè)單位應(yīng)做好信息公開(kāi)，為外部監(jiān)督工作開(kāi)展提供依據(jù)。同時(shí)，使用預(yù)算管理報(bào)告公開(kāi)制度的方式，要求審計(jì)部門(mén)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)、第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)出具預(yù)算管理審計(jì)報(bào)告，并及時(shí)將其公示在網(wǎng)站上，做好預(yù)算公開(kāi)，加大社會(huì)監(jiān)督力度。此外，財(cái)政部門(mén)應(yīng)積極利用信息技術(shù)建設(shè)監(jiān)督平臺(tái)，或者是開(kāi)設(shè)預(yù)算公開(kāi)反饋專(zhuān)欄，確保公眾信息反饋渠道暢通，充分發(fā)揮外部監(jiān)督作用。

（四）健全績(jī)效考評(píng)機(jī)制

第一，健全指標(biāo)體系。首先，事業(yè)單位應(yīng)正確認(rèn)識(shí)在深化改革背景下自身職能與性質(zhì)的變化，在設(shè)置績(jī)效目標(biāo)時(shí)，必須以發(fā)揮單位職能、提高服務(wù)質(zhì)量、完成項(xiàng)目既定目標(biāo)為核心，注重社會(huì)效益的提升。其次，在注重業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)的同時(shí)，提高對(duì)財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)的重視程度，綜合使用定性分析與定量分析，建立完善的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。第二，審計(jì)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行績(jī)效。事業(yè)單位在進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，通常會(huì)選擇內(nèi)部評(píng)價(jià)這一方式，但這種方式的使用，卻不利于單位發(fā)現(xiàn)指標(biāo)體系不健全的問(wèn)題，無(wú)法保證績(jī)效結(jié)果的公允性與準(zhǔn)確性。所以，事業(yè)單位應(yīng)基于自身實(shí)際情況，選擇是否引入第三方評(píng)審機(jī)制，從多個(gè)角度綜合進(jìn)行預(yù)算績(jī)效審計(jì)。此外，事業(yè)單位還應(yīng)及時(shí)公示績(jī)效審計(jì)結(jié)果，為社會(huì)監(jiān)督工作開(kāi)展提供依據(jù)的同時(shí)，為單位構(gòu)建完善的預(yù)算評(píng)價(jià)機(jī)制奠定基礎(chǔ)。第三，完善獎(jiǎng)懲機(jī)制。建立完善的獎(jiǎng)懲機(jī)制，是事業(yè)單位通過(guò)績(jī)效考核有效約束和規(guī)范預(yù)算管理工作的有效措施，有利于單位調(diào)動(dòng)各部門(mén)、各職工參與熱情。所以，事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)獎(jiǎng)懲機(jī)制建設(shè)，以考評(píng)結(jié)果為依據(jù)，從精神和物質(zhì)雙層面加大獎(jiǎng)懲力度，確保單位充分發(fā)揮預(yù)算考核結(jié)果，提升管理質(zhì)量[6]。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，全面預(yù)算管理的有效實(shí)施，對(duì)事業(yè)單位發(fā)展而言有著極其重要的意義，事業(yè)單位必須高度重視，持續(xù)探索提升管理水平的有效措施，確保單位進(jìn)一步發(fā)揮預(yù)算管理價(jià)值，實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展。目前，事業(yè)單位在預(yù)算管理實(shí)施過(guò)程中存在較多問(wèn)題，比如預(yù)算編制的科學(xué)性較低，難以發(fā)揮其對(duì)后續(xù)工作的導(dǎo)向性作用；預(yù)算執(zhí)行控制效率低下，實(shí)際執(zhí)行效果與預(yù)期的差距不斷拉大；預(yù)算監(jiān)督流于形式；績(jī)效考評(píng)不到位等，影響單位運(yùn)行。針對(duì)上述問(wèn)題，事業(yè)單位必須提高預(yù)算編制環(huán)節(jié)的科學(xué)性、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行剛性、健全預(yù)算監(jiān)管機(jī)制、落實(shí)預(yù)算考評(píng)工作等，推動(dòng)單位持續(xù)提高內(nèi)部管理水平，提升整體服務(wù)質(zhì)量，更好地履行職責(zé)。