劉 清 生

(福州大學 法學院，福建 福州 350108)

一、引 言

社會公共事務管理是國家的社會公共管理職能的體現，一般體現為兩大過程，即決策的制定和決策的執(zhí)行。決策執(zhí)行是依據職權針對特定當事人就特定事項的具體行政行為，以高效為首要原則。因此，公眾沒有參與決策執(zhí)行的實際可能。然而，“管理就是決策”[1]。就社會公共事務而言，決策的制定是對社會公共利益問題做出結論性的決定，是對社會公共利益的處分行為。作為社會公共利益的最終享有者，社會公眾無疑是處分該利益的適格主體，因而也是決策制定的當然參與者。環(huán)境事務是社會公共事務，社會公眾不宜參與環(huán)境決策的執(zhí)行卻應當參與環(huán)境決策的制定。因此，環(huán)境公眾參與制度應當限縮為環(huán)境決策公眾參與制度。

就環(huán)境決策公眾參與制度，我國《環(huán)境保護公眾參與辦法》(以下簡稱《公眾參與辦法》)做出了諸多有益探索，但其不足也較為明顯。首先，《公眾參與辦法》第一條立法目的雖然規(guī)定了“保障公眾參與環(huán)境保護的權利”，但細數條文可以發(fā)現，其條款幾乎都是關于環(huán)保部門如何獲取公眾意見的內容，似乎并非為保障公眾參與權而設計。其次，《公眾參與辦法》規(guī)定，環(huán)保部門可以通過問卷、座談、聽證會等方式征求意見，卻沒有關于誰可以成為答卷者、誰可以參加座談會或聽證會等內容。再次，環(huán)境保護是法定義務。作為法定環(huán)保義務，環(huán)境保護顯然不是公眾參與問題。而《公眾參與辦法》第一條以保障“參與環(huán)境保護的權利”的方式泛化了公眾參與對象，忽略了環(huán)保部門的何種活動應當被公眾參與的問題。此外，公眾參與的是環(huán)保部門管理的環(huán)境事務，沒有環(huán)保部門的配合與保障，公眾無法實現參與。然而，《公眾參與辦法》并沒有規(guī)定環(huán)保部門對公眾參與的保障義務，更沒有設置相應的法律責任。最后，“充分考慮”作為政策性用語并不具有法律意義。但《公眾參與辦法》第九條規(guī)定環(huán)保部門在做出環(huán)境決策時應“充分考慮”公眾意見，環(huán)境公眾參與的法律效果問題被疏遺。可見，《公眾參與辦法》與其說是公眾參與辦法不如說是環(huán)境保護意見征詢辦法。環(huán)境決策公眾參與制度并沒有在《公眾參與辦法》中得到良好建構。

那么，我國環(huán)境決策公眾參與制度究竟應當如何構建呢？制度是按一定目的與程序有意識地創(chuàng)造的行動準則。作為行動準則，環(huán)境決策公眾參與制度需要解決“公眾是誰”“公眾應當如何參與”“公眾參與會產生何種法律效力”3大核心問題?；谠?大核心問題，本文擬以“誰、怎樣參與環(huán)境決策、產生什么效力”為邏輯線索，探討我國環(huán)境決策公眾參與制度方案。

二、公眾是誰：環(huán)境決策參與人的確認

“沒有關于‘公眾’的界定”[2]被認為是環(huán)境公眾參與的一大問題。無疑，解決“公眾是誰”的問題是公眾參與環(huán)境決策的先決條件。只有明確參與人才能建立參與制度。那么，如何明確參與人呢？

1.環(huán)境決策的利益相關者

公眾之所以參與環(huán)境決策是因為決策影響了他們的環(huán)境利益。若決策與其環(huán)境利益無關，公眾就既無參與的根據，也無參與的必要?？梢?，其環(huán)境利益受決策影響是決定“公眾是誰”的關鍵。然而，環(huán)境利益受環(huán)境決策的影響存在程度上的不同。那么，影響程度是否是判斷“公眾是誰”的主要因素呢？影響程度是以受影響人為參照對象的。一般而言，受影響人距離環(huán)境決策作用地越遠，其環(huán)境利益受影響程度就越小，反之則越大。但人的活動不可能固定于某個區(qū)域，當原本受決策間接影響甚至幾乎不受影響的人前往環(huán)境決策作用地時，環(huán)境決策對其環(huán)境利益就產生直接影響。質言之，人的社會交往性決定了人隨時可能處于直接影響之中，影響程度不能成為確定參與人的因素。環(huán)境利益受環(huán)境決策影響的人會比其他任何人都更有洞察力。因此，對其環(huán)境利益產生潛在影響的人即環(huán)境利益相關者均有權參與環(huán)境決策，而不能因其環(huán)境利益受影響程度不同而受區(qū)別對待。當然，參與決策要以參與人具備理性能力為基礎。

作為公眾共有的生態(tài)利益，整體性的環(huán)境利益不同于個體性的經濟利益。整體環(huán)境利益與個體經濟利益之間往往表現出對立關系，即整體環(huán)境利益的維持可能導致個體經濟利益的無法增加，而個體經濟利益的增加則可能導致整體環(huán)境利益的減損。在整體環(huán)境利益與個體經濟利益之間的對立關系中，理性自然人只會將個體經濟利益置于優(yōu)先地位，乃至直接損害整體環(huán)境利益。因此，與環(huán)境事務有著經濟利益關系的個體不僅無法與僅以環(huán)境利益為目標的公眾協(xié)同地參與環(huán)境決策，甚至在環(huán)境決策問題上出現對立而損害環(huán)境利益。因而，與環(huán)境事務有著經濟利益關系的成年理性人應當被排除在決策參與者之外。可見，《環(huán)境影響評價中信息公開和公眾參與技術導則》將“參與規(guī)劃或建設項目編制、投資、設計和施工建設”的人員排除在公眾之外是值得肯定的。

那么，社會組織是否屬于環(huán)境利益相關者范疇？馬克思提出，人類生存需要“各種自然條件，地質條件、地理條件、氣候條件以及人們遇到的其他條件”[3]。對自然條件的破壞，一般情形下只表現為對自然物質的破壞，但在嚴重情況下則是對生態(tài)系統(tǒng)的破壞。對生態(tài)系統(tǒng)的破壞直接威脅人類健康與生命。近代以來的環(huán)境問題突顯了人類對自然環(huán)境的絕對依賴性，也彰顯了環(huán)境利益的特別意義。環(huán)境利益關乎人的生命健康利益但并不意味著環(huán)境利益就是生命健康利益。生命健康利益是個體利益，環(huán)境利益是無法個體化、無法私有化的公共利益。環(huán)境利益是生命健康利益存在的基礎與平臺。基于對環(huán)境問題的反思，作為生命健康利益基礎的環(huán)境利益開始彰顯為環(huán)境權利。追溯環(huán)境權利的產生依據，人類自然生存條件和生態(tài)系統(tǒng)是其基本依據，公眾的健康與生命則是其最終依據。生命健康利益非生物所不能享有，社會組織不具有生命體的基本屬性，不以生命健康利益更不以環(huán)境利益為存在前提，因而無法享有環(huán)境權利也無法享有環(huán)境利益管理權利?？梢?，社會組織無權參與環(huán)境決策，猶如其不享有選舉權與被選舉權一樣，縱使其以社會公益事業(yè)為目的甚至以環(huán)境維權為目的。當然，社會組織自身沒有參與環(huán)境決策的權利，但并不妨礙它獲得公眾成員的授權而取得權利依據。

專家論證會在我國當前法律規(guī)定中出現的頻率越來越高，在環(huán)境保護中尤甚。那么，專家是否是參與環(huán)境決策的公眾呢？專家是在某一方面具備專業(yè)知識與專業(yè)技能的人。利用專家的專業(yè)優(yōu)勢能夠提升行政部門的行政能力，是行政部門作為公權力機關應盡的職責。我國《環(huán)境影響評價法》第二十一條規(guī)定，在報批建設項目環(huán)境影響報告書前應當召開專家論證會、聽取專家意見。顯然，聽取專家意見只是法律法規(guī)對政府行政行為的要求，只是增強政府行政能力的措施，與公眾參與無關。專家制度或專家論證會制度的立足點是行政部門，而非專家更非公眾。可見，專家作為個人是公眾成員，但以專家身份出現時，專家只是政府行政行為的智力支持，并非公眾成員。

2.環(huán)境決策的在場者

環(huán)境決策公眾參與制度應當解答的是“公眾是誰”而不是“誰是公眾”的問題?！肮娛钦l”是環(huán)境決策影響了誰的環(huán)境利益的問題，是誰有權利參與環(huán)境決策的問題。公眾成員之所以能夠參與環(huán)境決策，是因為公眾與環(huán)境決策有著環(huán)境利益上的利害關系。與環(huán)境決策存在利害關系的人才有權利參與環(huán)境決策。

一般而言，決策過程可以分為發(fā)現問題、確定目標、擬定備選方案、選擇最佳方案4個步驟[4]。第一、二個步驟合稱為情報活動，第三、四個步驟分別被稱為設計活動和抉擇活動。任何決策都是從發(fā)現問題開始的，沒有問題就沒有決策。所有環(huán)境利益相關者都存在發(fā)現環(huán)境問題的可能性，但環(huán)境問題不可能由所有環(huán)境利益相關者同時發(fā)現，而往往是具體的個別成員或相關部門發(fā)現的。可見，發(fā)現環(huán)境問題依賴于公眾但并不依賴于所有的個體成員。發(fā)現環(huán)境問題后是環(huán)境問題的分析過程，即認識問題的性質、程度、影響及原因等情況以找到解決問題的途徑并確認決策目標。這一過程盡管也是一個群策群力的過程，但也絕非“人越多力越大”的過程，因而也沒有讓每一個環(huán)境利益相關者參加的必要。待決策目標確定之后，依據可行性原則擬定備選方案并對方案進行評估分析的過程當然是一個集思廣益的過程。但無論如何集思廣益，必須讓所有環(huán)境利益相關者參與整個擬定備選方案的過程也是不現實的。綜合可見，發(fā)現環(huán)境問題、確定決策目標以及擬定備選方案，都是發(fā)揮公眾集體作用的過程，是群策群力、共同出謀劃策的過程，但在這些過程中并不是所有公眾成員個體都發(fā)揮作用，而是公眾作為整體發(fā)揮作用即可。在公眾整體作用中，部分公眾成員不參與環(huán)境決策的情報活動和設計活動即不在場，并不影響環(huán)境決策活動的有效開展。

環(huán)境決策的最后程序是選擇最佳方案即抉擇活動。方案的抉擇決定了環(huán)境利益的可能增加、維持或者減損，關乎的是社會公眾的切身利益。選擇環(huán)境決策最佳方案的實質是通過抉擇環(huán)境決策方案從而處分環(huán)境利益。部分公眾成員不參與環(huán)境抉擇活動即不在場，是放棄參與處分環(huán)境利益的體現，其放棄參與處分環(huán)境利益的意愿應當得到尊重。可見，部分公眾成員不參與環(huán)境決策活動即不在場，不僅具有正當性更具有合理性。在場表達了參與者對環(huán)境權益的重視，也體現了參與者對環(huán)境決策事務的關心。由此可見，在場是公眾參與環(huán)境決策的基本前提，這就是公眾參與環(huán)境決策在場者原則。

與在場者原則相對應的是著名的搭便車現象。奧爾森認為，“大部分人都是搭便車者，并不愿承擔集體行動的組織成本”[5]。搭便車者即不在場者，不在場者期望在場者解決他們的共同問題，如果在場者不能實現其預期結果，便無法實現搭便車者的預期目的。實現預期目的的最佳選擇是在場。基于人的私利本性，所有公眾成員都會盡可能地選擇在場而不是不在場。那么，為什么仍然存在搭便車現象呢？根源在于在場有成本，因為讓在場者個體承擔集體行動的組織成本違背了自然人追逐私利的天然本性。集體行動的組織成本只能由集體承擔，這是自然人的人性使然。因此，制度上應當確保集體行動的成本由集體承擔。集體行動成本由集體承擔的制度安排并非要杜絕搭便車現象，而是要確保不損害在場者的私利，不打擊在場者的在場積極性。就環(huán)境利益管理而言，參與環(huán)境決策是公眾的權利而非義務，不在場是環(huán)境利益相關者作為權利人的自由。如果參與環(huán)境決策的在場者能夠實現公眾期望的環(huán)境結果，那么要求所有公眾都必須參與決策則是無效率的，甚至“人數越多，集體做出錯誤決定的風險越大”[6]?？傊?，在場者原則不鼓勵搭便車但也不反對搭便車。公眾參與環(huán)境決策的關鍵并不是所有公眾都參與，而是公眾作為整體能否形成一致思想。

事實上，在場者原則基本反映了參與公眾對環(huán)境決策所涉利益的關系遠近以及對所涉環(huán)境利益的關心程度。與環(huán)境決策利害關系越大的公眾成員，在場的可能性就越大。越是關心環(huán)境事務的公眾，參與環(huán)境決策的概率也會越高。在場者原則是公眾參與決策的體現，更是環(huán)境利益相關的體現。在場者原則與環(huán)境利益相關者原則是相輔相成的。環(huán)境利益相關者原則是開放性的，在場者原則則是封閉性的。在這開放和封閉的制度搭配中，“公眾是誰”的問題可以得到解決，公眾的內涵可以得到明確，人們也不需要再去考慮“誰是公眾”“誰可以代表公眾”的問題，更無需擔憂“代表產生機制不健全”[7]的問題。

三、如何參與：政府對公眾參與環(huán)境決策的保障

對于“公眾如何參與”，學者認為當前參與存在諸多缺陷。如信息公開制度不完善[8]、意識不足、能力不強[9]、參與渠道偏少、參與方式被動[10]等。當然，需要注意的是，“公眾主體意識日益覺醒”[11]是一個不爭的事實。而參與渠道偏少、參與方式被動等問題的根源并不在公眾而在傳統(tǒng)環(huán)境決策模式。因為在傳統(tǒng)環(huán)境決策模式下環(huán)境決策不僅被認為是行政部門的職權，更被認為與公眾之間不存在實質關聯(lián)。通過傳統(tǒng)的環(huán)境決策模式可以清楚地看到“公眾如何參與”中的子問題“公眾究竟參與誰的環(huán)境決策”的答案。不可否認，公眾參與的對象是行政部門的職權活動?？梢姡肮娙绾螀⑴c”的關鍵在行政部門，沒有行政部門對公眾參與的法定保障義務，公眾參與終將無法獲得實質性的進展。只有行政部門承擔相應的法定義務，才能保障公眾方便、合理、正常地參與環(huán)境決策。其義務至少包括環(huán)境決策公眾參與平臺的建設義務以及環(huán)境決策相關信息的提供義務。

1.建設環(huán)境決策公眾參與平臺

傳統(tǒng)公眾參與是行政部門通過征求意見、問卷調查、座談會、論證會、聽證會以及電話等方式提出意見。座談會、聽證會、論證會都是以會議形式存在的，且都是有規(guī)模限制的。因此，會議形式不可能讓所有有意愿的公眾成員都參與。征求意見、問卷調查等顯然也只能針對有限的個體，而通過電話等方式提出意見就更是個體行為了。

公眾參與是與協(xié)商民主相伴而生的。協(xié)商民主“主張公民平等參與，就公共事務理性交流、爭辯、協(xié)商，最終形成符合公眾意志的決策”[12]。協(xié)商民主強調公眾通過協(xié)商達成共識，而協(xié)商就是公眾平等地參與、共同地決定。協(xié)商民主要求公眾能夠廣泛了解所有觀點、意見與立場，廣泛參與公共討論，在公共交流中尋求共識，達成可行方案?？梢?，以協(xié)商民主為基礎的公眾參與只有在公共平臺中才能進行。公共參與平臺是公眾參與的先決條件。行政部門只有建設好公共參與平臺，公眾參與才能正常進行。同時，依賴公眾參與平臺，公眾可以實現對行政部門的監(jiān)督與約束，“政府對公眾參與的反饋滯后”[10]7問題也可迎刃而解。“公眾參與環(huán)境決策就是系統(tǒng)表達公眾環(huán)境利益的過程。在協(xié)商視角下，強調通過協(xié)商過程來發(fā)展對共同利益的共有理解。”[13]因此，行政部門要依協(xié)商民主的要求搭建公眾參與平臺。

無疑，環(huán)境決策公眾參與平臺的建設必須以環(huán)境決策所需程序為依據，適用于環(huán)境決策的整個過程。環(huán)境決策的第一程序是發(fā)現環(huán)境問題，公眾參與平臺首先需要圍繞發(fā)現環(huán)境問題進行建設，確保公眾能夠通過公眾參與平臺提出環(huán)境問題或了解環(huán)境問題。環(huán)境問題提出后，公眾可以通過參與平臺了解環(huán)境問題，通過平臺對環(huán)境問題進行分析、交流與討論，在獲知信息中交流討論，在交流討論中獲知信息。通過參與平臺的充分交流與討論，在場公眾才能就環(huán)境問題是否需要進行環(huán)境決策而形成共識。共識的需要就開啟了環(huán)境決策的下一程序——目標確定，因而不會存在“行政決策程序中公眾參與的啟動權缺失”[7]168問題。在目標確定階段，公眾通過公眾參與平臺可以獲取所有相關信息并充分發(fā)表意見，在交流與爭辯的協(xié)商過程中形成“重疊共識”找到解決問題的途徑。確保公眾參與平臺提供充分交流的協(xié)商機會、確保平臺形成“重疊共識”機制，是政府平臺建設義務在環(huán)境決策第一階段即情報活動階段的核心體現。

環(huán)境決策的設計活動與抉擇活動進程同樣需要公眾參與平臺的保障。在設計活動即擬定備選方案過程中需要公眾的集思廣益、群策群力的作用。公眾參與平臺需保障每一個在場公眾成員就設計活動所做的努力能夠在平臺上得以呈現，確保對每一個在場公眾成員所集之“思”及其所出之“策”能夠在平臺上處于眾所周知的狀態(tài)。這種“集思”與“群策”的過程就是公眾交流、爭辯、協(xié)商的過程。由此，備選方案的成本效益、決策風險、利弊分析、綜合評價等得以清晰，而在場公眾成員可以通過公眾參與平臺形成共識性的最佳方案即確定環(huán)境決策。如同情報活動過程一樣，政府建設公眾參與平臺的核心義務是確保參與平臺能夠引導公眾協(xié)商、整合公眾共識。

在公眾參與平臺中，人人得以發(fā)表意見、提供方案，人人可以對他人意見與方案提出贊同或質疑。在這些支持或反對意見的闡述與協(xié)商中，共識得以產生。行政部門應當確保公眾參與平臺能夠引導公眾協(xié)商以實現共識結果，公眾參與平臺的運行過程就是公眾權利與政府權力的互動過程，更是公眾權利的彰顯過程。可見，公眾參與平臺是政府職責與公眾權利的協(xié)作互動平臺，更是政府“從權力導向型向規(guī)則導向型轉變” “從管制型政府向服務型政府轉變”[14]的平臺，是公眾主導性和政府輔助性的平臺。

2.提供環(huán)境決策相關信息

沒有環(huán)境決策相關信息，就沒有環(huán)境決策，也談不上環(huán)境決策公眾參與。環(huán)境問題是專業(yè)問題，環(huán)境決策相關信息的獲得多以相應專業(yè)知識為基礎。而行政部門因其權力特性具有環(huán)境信息獲取的天然優(yōu)勢，掌握著環(huán)境決策相關主要信息。如果沒有行政部門的信息支持，公眾參與必將成為無本之木?？梢?，行政部門的環(huán)境決策信息提供義務，是環(huán)境決策公眾參與制度的基本保障。如果說政府建設公眾參與平臺的義務是硬件建設義務，那么信息提供義務則是軟件服務義務。

公眾參與環(huán)境決策依賴于公眾參與平臺，環(huán)境決策相關信息的提供也不能脫離公眾參與平臺。行政部門應當在公眾參與平臺中及時、全面地提供環(huán)境決策相關信息，并貫穿于環(huán)境決策過程的始終?！董h(huán)境信息公開辦法(試行)》所列的政府環(huán)境信息與企業(yè)環(huán)境信息是公眾在進入環(huán)境決策程序之前需要了解的信息，行政部門需要將這些信息公布在公眾參與平臺中。在進入環(huán)境決策程序后，行政部門則應當根據環(huán)境決策各階段所需，及時全面地調查和收集相關信息，并公布于公眾參與平臺。具體而言，在環(huán)境問題發(fā)現階段，行政部門至少應當提供不同專家就環(huán)境問題所做的專業(yè)分析意見。在方案設計階段，行政部門至少應當邀請不同專家提供不同的建議方案，并對方案擬解決問題、可行性、利與弊因素、可能利好與不良后果等情況做出說明。在備選方案階段，行政部門至少應當就不同備選方案邀請不同專家進行評估與綜合評價，對備選方案的成本效益、決策風險做出專業(yè)說明。所有的評估信息、專家建議方案、專家意見與說明等詳盡內容應一覽無遺地呈現在公眾參與平臺中。當然，在決策過程中行政部門提供的專家意見不能只局限于環(huán)境科學方面，在環(huán)境決策可能涉及到社會學、公共衛(wèi)生學、經濟學、管理學、法學等相關學科問題時，還應當提供相關學科的專家意見?？傊姓块T應當及時詳盡地提供環(huán)境決策所需的全部信息。

環(huán)境決策信息提供義務應當以便民、客觀為基本原則。所謂便民是指行政部門信息提供應以公眾參與環(huán)境決策所需為宗旨、以方便公眾及時獲得為根本。詳盡、及時、集中地提供環(huán)境信息是便民的基本要求。所謂客觀是指行政部門提供信息時應堅持客觀立場，尊重客觀事實，不得誤導公眾，更不得要求專家提供違背其本意的意見。而尊重客觀事實不僅指信息必須客觀，還要求信息必須全面，行政部門不得選擇性地提供信息，更不得隱瞞相關信息?？傊姓块T履行信息提供義務時必須堅守政府治理的服務精神，以全面、客觀、及時滿足公眾參與環(huán)境決策所需信息為目標。

當前的環(huán)境決策都是由行政部門主導的，同時，行政部門對于環(huán)境決策結果也不承擔法律責任。此種“行政責任虛化”[15]遭到學者一致批評。然而，讓行政部門對環(huán)境決策后果承擔法律責任也是不切實際的，因為事實上行政部門無法向公眾承擔決策錯誤的后果。然而，法律責任是違反法律義務的不利后果。在環(huán)境決策公眾參與過程中，行政部門承擔了公眾參與平臺的建設義務以及決策相關信息的提供義務，應當對違反該類義務承擔法律責任。當然，環(huán)境決策公眾參與是公眾協(xié)商并有共識性地選擇決策方案的協(xié)商民主過程。在這一過程中，行政部門如果不對決策結果做出單方決定，那么也不應該對環(huán)境決策結果承擔法律責任?？梢姡诃h(huán)境決策公眾參與中，行政部門的法律責任不能體現在決策結果上而只能體現在決策過程中。在決策過程中，強化行政部門環(huán)境決策公眾參與平臺的建設義務以及相關信息的提供義務，落實行政部門對義務違反的法律責任，才能切實保障公眾參與環(huán)境決策的實現。這是傳統(tǒng)管制型和管理型政府向服務型和治理型政府的轉變的體現，也是在環(huán)境保護事務上“擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協(xié)商、強化權力監(jiān)督為重點”[16]的體現。

四、何種效力：公眾參與對環(huán)境決策的影響力

公眾參與環(huán)境決策應當產生何種法律效力呢？這是公眾關注的核心問題，也是當前學術頗具爭議性的問題。從以往環(huán)境決策過程來看，公眾參與對環(huán)境決策的影響力量不夠，公眾參與缺乏原動力?！肮妳⑴c產生何種法律效力”事實上也蘊含了“公眾究竟參與誰的環(huán)境決策”的子問題：公眾參與的是行政部門的環(huán)境決策。因此，在環(huán)境決策結果的決定上，行政部門與社會公眾之間是存在一定矛盾的。為緩沖這種矛盾，有學者提出“半公眾參與決策模式”[17]。然而，“半公眾參與”的實質仍然是封閉式的行政決策，并沒有實質性地解決行政部門與社會公眾之間權力與權利的內在矛盾，更沒有關注到公眾之所以能夠參與環(huán)境決策不僅僅是因為公眾享有程序上的參與權更是因為公眾享有實體上管理環(huán)境利益的權利。公眾參與只是表象，公眾管理其環(huán)境利益才是本質。這是確定公眾參與環(huán)境決策法律效力所不容忽視的基本前提。因此，在環(huán)境決策上，不能只有行政權力或公眾權利的作用，而應該發(fā)揮二者的共同作用。

1.參與環(huán)境決策的目的是參與決定決策內容

有學者提出，公眾意見如果能夠得到充分尊重，“他們將會盡力貢獻自己的聰明才智，積極為政府出謀劃策”[18]。反之，如果公眾參與越是沒有結果，參與的積極性就越會小；而參與積極性就越小，公眾參與就越沒有結果。那么，公眾參與環(huán)境決策的目的究竟是什么呢？

環(huán)境是公眾的環(huán)境，公眾是環(huán)境利益的當然權利主體。公眾作為權利主體管理其環(huán)境利益是公眾行使其權利的體現。因此，在環(huán)境事務等社會公共事務管理上，不能只有政府的權力運用，更需要有社會公眾的權利行使。公眾參與環(huán)境決策是公眾行使環(huán)境利益管理權的表現方式。

就公共環(huán)境事務而言，從管理向治理的政府模式轉變是以公眾的環(huán)境利益管理權為權利基礎的。因為“自然資源作為一種公共財產，它本質上為全民所有，公民自然有權利參與其中。”[19]環(huán)境利益管理權是環(huán)境社會治理的權利基礎，也是公眾參與環(huán)境決策的權利根據。

公眾享有環(huán)境利益管理權不僅意味公眾可以參與環(huán)境行政行為(即所謂公眾參與權)，更意味著公眾對其環(huán)境利益享有一定的自主權和處分權。公眾參與權是公眾環(huán)境利益管理權在公眾參與過程中表現出來的程序性權利。公眾對其環(huán)境利益享有一定的自主權和處分權，表明公眾參與絕非為參與而參與，而是要參與行政部門處分環(huán)境利益的決策制定行為，參與決定環(huán)境決策內容?？梢姡诃h(huán)境決策公眾參與中，公眾關注的是公眾自己的環(huán)境利益，行使的是環(huán)境利益管理權，其目的在于參與決定環(huán)境決策內容以參與處分其環(huán)境利益。

2.環(huán)境決策公眾參與過程中公眾權利與行政權力的協(xié)同作用

環(huán)境利益是公眾的社會公共利益。社會公眾自主管理其環(huán)境利益時，公眾環(huán)境利益管理權的行使就不僅對相應行政部門形成約束力，更對環(huán)境決策內容形成一定的決定力。

公眾參與環(huán)境決策是公眾行使環(huán)境利益管理權的體現，因而其法律效力應當體現在環(huán)境決策的過程中。環(huán)境問題是影響公眾環(huán)境利益的問題，不同的環(huán)境問題對公眾環(huán)境利益影響程度也不同。在發(fā)現環(huán)境問題階段，并非所有發(fā)現的問題都是環(huán)境問題，也并非所有的環(huán)境問題都需要通過公眾決策予以解決。對于某一環(huán)境問題是否需要通過公眾參與環(huán)境決策的方式予以解決，直接影響了環(huán)境利益的享有人——公眾，因而屬于公眾處分其環(huán)境利益的權限范疇。因此，是否通過公眾參與環(huán)境決策的方式解決環(huán)境問題的部分決定權歸屬于公眾。這是公眾參與環(huán)境決策在第一個程序上的法律效力。決策目標的確定直接影響著環(huán)境決策的方向，決定了環(huán)境問題的最終解決。倘若決策目標錯誤，則不僅不能解決已有的環(huán)境問題，而且可能給公眾帶來難以恢復的環(huán)境利益損害，影響著公眾的環(huán)境利益。作為環(huán)境利益的享有者，公眾也因此享有對決策目標的部分決定權。這是公眾參與環(huán)境決策在第二個程序上的法律效力。

在擬定備選方案階段，如果備選方案由行政部門單方提供，那么決策結果就可能被行政部門所支配。環(huán)境決策備選方案應當是通過協(xié)商民主的方式、集思廣益形成的共識。這是公眾參與環(huán)境決策在第三個程序上的法律效力。當然，備選方案畢竟只是備選，最終方案的選擇才更具有結果意義。從備選方案中選擇最佳方案以作最終決策結果，是直接決定公眾環(huán)境利益的過程。這一決定權也應當屬于環(huán)境公共利益的最終享有人即社會公眾。這是環(huán)境決策的最終決定權，是公眾環(huán)境利益管理權的核心體現。

公眾參與環(huán)境問題的發(fā)現、參與環(huán)境目標的確認、參與擬定備選方案以及參與選擇最佳方案，都是公眾通過協(xié)商民主的方式形成共識的過程。這些公眾共識都對環(huán)境決策產生了影響力。之所以稱為“影響力”而非獨立“決定力”，是因為環(huán)境決策的形成過程是政府主導和公眾主體的契合過程，是行政權力和公眾權利的雙向互動過程。公眾形成共識過程是公眾作為權利主體發(fā)揮作用的過程。但公眾共識的形成只能在行政部門的保障和引導下才實現。行政權力在公眾共識的形成過程中占據著主導地位，其主導地位主要體現在建設環(huán)境決策公眾參與平臺、提供環(huán)境決策相關信息、引導公眾形成科學的環(huán)境共識等方面。行政權力的主導作用和公眾權利的主體作用共同協(xié)作，保障了環(huán)境決策科學、民主和依法的形成。行政權力和公眾權利在環(huán)境決策形成中的協(xié)同過程充分體現了黨十九屆四中全會關于“構建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，完善協(xié)商于決策之前和決策實施之中的落實機制，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實踐”的要求。

五、結 語

公眾是環(huán)境利益的最終享有人，也是在社會與國家分離后對環(huán)境利益享有實體權利之人。公眾參與環(huán)境決策是公眾行使環(huán)境利益管理權的表現，是為保障自身環(huán)境利益而決定決策內容。權利是一種為或不為的自由，公眾參與環(huán)境決策只能以自愿為基礎也即以在場為原則。但鑒于環(huán)境的經濟利益和環(huán)境利益之間的對立關系，與環(huán)境決策存在經濟利害關系之人應當被排除在參與之外。公眾參與的本質是協(xié)商民主。在環(huán)境決策公眾參與過程中，行政部門應當承擔公眾參與平臺的建設義務與決策相關信息的提供義務。只有在行政義務的保障下，公眾才能獲得足夠的相關決策信息，充分、公開、平等地發(fā)表意見、提出質疑與共同協(xié)商進而在決策各環(huán)節(jié)上形成決策內容的共識。公眾對環(huán)境決策共識的形成是行政權力的主導作用和公眾權利的主體作用共同協(xié)作的結果。因而，行政部門對環(huán)境決策的法律責任不體現在決策結果上而體現在決策過程中。公眾的環(huán)境利益管理權和行政部門的管理權力只有共同作用才能保證公眾參與環(huán)境決策科學且民主地形成。