李 超

(南京大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210093)

一、問題的提出

近年來，網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺經(jīng)營者(簡稱 “平臺”)的核心交互技術(shù)水平不斷改進(jìn)，市場份額與市場力量顯著提升，平臺對餐飲經(jīng)營行為的影響力和控制力也由此日益增強(qiáng)，能在一定程度上預(yù)防、抑制和糾正餐飲商戶違法行為，成為網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全治理的重要力量。平臺基于食品安全治理目標(biāo)，運(yùn)用其影響力和控制力，通過制定平臺規(guī)則、設(shè)置專門管理機(jī)構(gòu)、組織開展日常管理、調(diào)處糾紛和實(shí)施懲治等基本方式，對餐飲經(jīng)營行為進(jìn)行規(guī)范和約束，這一過程可稱之為“網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺自我規(guī)制”(簡稱“平臺自我規(guī)制”)[1]。平臺自我規(guī)制具有靈活性、自主性、回應(yīng)性、較高的遵從型、高效率性等特點(diǎn)，已引起立法機(jī)關(guān)和監(jiān)管部門的高度重視。在對待平臺自我規(guī)制的問題上，立法機(jī)關(guān)和監(jiān)管部門并非在“完全放任”和“完全控制”之間作非此即彼的選擇，而是重點(diǎn)考慮確保平臺自我規(guī)制接受政府監(jiān)督的前提下，仍為其保留相當(dāng)大的自由裁量權(quán)[2]。例如，通過《食品安全法》《電子商務(wù)法》等法律性文件，確定平臺自我規(guī)制的實(shí)施框架和行為準(zhǔn)則，為平臺自我規(guī)制提供事前規(guī)范指引；通過監(jiān)管部門合規(guī)指導(dǎo)、數(shù)據(jù)共享等方式，事中激勵平臺自我規(guī)制的開展；通過事后多方監(jiān)督與行政查處，為平臺自我規(guī)制提供多元約束。上述事前規(guī)范、事中激勵和事后監(jiān)督分別構(gòu)成平臺自我規(guī)制的事前保障、事中保障和事后保障，致力于克服平臺自我規(guī)制的局限，激發(fā)其潛能。

以上平臺自我規(guī)制及其事前、事中和事后保障的制度實(shí)踐，仍有一系列需要進(jìn)一步回答的問題：平臺自我規(guī)制為何需要事前、事中和事后保障？既有保障機(jī)制是否足以發(fā)揮規(guī)范、引導(dǎo)和監(jiān)督的功能？又該如何改進(jìn)？本文嘗試對這些問題作系統(tǒng)剖析和解答。

二、網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺自我規(guī)制與外部保障

較之政府監(jiān)管而言，平臺自我規(guī)制具有信息、技術(shù)、組織等多方面的優(yōu)勢，能以較低的成本實(shí)現(xiàn)對餐飲商戶食品安全違法行為的處置。然而，單一的平臺自我規(guī)制也存在私利偏好、專業(yè)性不足及實(shí)施障礙等局限，迫切需要借助國家和社會力量為平臺自我規(guī)制提供事前、事中和事后保障。

1.平臺自我規(guī)制的實(shí)踐與效果

通過實(shí)踐考察發(fā)現(xiàn)，平臺為實(shí)現(xiàn)食品安全治理目標(biāo)，形成了集規(guī)則制定、日常管理、行為懲治、糾紛處置于一體的自我規(guī)制實(shí)施體系。較之政府規(guī)制而言，平臺自我規(guī)制能夠快速、靈活、低成本地應(yīng)對復(fù)雜的食品安全問題。

(1)制定專門平臺規(guī)則

平臺制定了用于規(guī)范網(wǎng)絡(luò)餐飲經(jīng)營的平臺規(guī)則體系。以“餓了么”為例，該平臺出臺包括《入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者審查登記規(guī)范》等在內(nèi)的多部平臺規(guī)則。這些平臺規(guī)則貫以“規(guī)則” “制度” “規(guī)范”等名稱，內(nèi)容涵蓋資質(zhì)認(rèn)證、配送、日常管理、信用評價、懲治、糾紛調(diào)處等各方面。平臺規(guī)則由平臺單方制定并在數(shù)據(jù)和技術(shù)驅(qū)動下自主實(shí)施，使平臺擁有相當(dāng)大的“事實(shí)性權(quán)力”[3]。較之法律規(guī)則制定和修改而言，一方面，平臺直接對接餐飲商戶和消費(fèi)者，更了解相關(guān)主體訴求，制定的平臺規(guī)則更契合相關(guān)主體需要；另一方面，平臺規(guī)則變動無須經(jīng)過嚴(yán)格的立法程序控制，能降低規(guī)則修改與延誤的成本，并能快速回應(yīng)復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)餐飲環(huán)境的需要。

(2)設(shè)立專門管理機(jī)構(gòu)

平臺規(guī)則的實(shí)施離不開專業(yè)、穩(wěn)定的管理機(jī)構(gòu)和管理人員?；诖耍脚_設(shè)置了專門管理機(jī)構(gòu)并配備專職管理人員。例如，主要平臺在總部及各分支機(jī)構(gòu)分別設(shè)置“首席食品安全官”和“食品安全官”職位，負(fù)責(zé)餐飲商戶資格審查和日常經(jīng)營監(jiān)督[4]。平臺管理機(jī)構(gòu)及其管理人員既是平臺規(guī)則的實(shí)施者，又是溝通平臺和監(jiān)管部門的中間橋梁：一方面，平臺管理機(jī)構(gòu)可運(yùn)用其網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和信息優(yōu)勢，將監(jiān)管目標(biāo)導(dǎo)入平臺內(nèi)部，引導(dǎo)餐飲商戶合規(guī)經(jīng)營；另一方面，平臺管理機(jī)構(gòu)也可向監(jiān)管部門及時傳遞資訊，推動執(zhí)法活動的開展和監(jiān)管政策的適時調(diào)整。

(3)組織開展日常管理

平臺還形成了基于技術(shù)和數(shù)據(jù)驅(qū)動的特殊架構(gòu)，以此開展日常管理。其中，以平臺內(nèi)信用評價機(jī)制最為典型。平臺內(nèi)信用評價機(jī)制是一套用于收集和發(fā)布評級和評論的技術(shù)系統(tǒng)，主要用于匯集和傳播平臺餐飲商戶的聲譽(yù)數(shù)據(jù)以預(yù)測其未來行動。平臺依托海量聲譽(yù)數(shù)據(jù)和精準(zhǔn)算法，能準(zhǔn)確預(yù)測和持續(xù)追蹤餐飲商戶線上經(jīng)營行為，進(jìn)行精準(zhǔn)評分、分級。平臺創(chuàng)設(shè)的消費(fèi)者評價機(jī)制，更是改變線下“口口相傳”的評價模式，能夠打破時空限制，不受餐飲商戶控制和更改，有效留痕、聚合。消費(fèi)者評價成為衡量餐飲商戶口碑的“隱形資產(chǎn)”[5]684-686。上述機(jī)制能直接倒逼餐飲商戶持續(xù)改善經(jīng)營與服務(wù)質(zhì)量，彌補(bǔ)社會信用體系之不足。

(4)調(diào)處糾紛和實(shí)施懲治

開展糾紛調(diào)處和實(shí)施懲治，也是平臺自我規(guī)制實(shí)施的重要一環(huán)。為消除交易中的負(fù)外部性，改善消費(fèi)體驗(yàn)，培育積極網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，主要平臺開辟專門在線投訴和糾紛解決渠道。例如，“美團(tuán)”通過制定《食品安全投訴舉報規(guī)范》，設(shè)置投訴舉報及其處理的詳細(xì)流程，主動開展糾紛調(diào)處。在餐飲商戶違法行為懲治方面，美團(tuán)更是創(chuàng)設(shè)了 “警告” “置休整改”“臨時下線或永久下線”等多種懲治措施。平臺掌握著核心交互技術(shù)和海量數(shù)據(jù)，能對餐飲商戶違法行為實(shí)行精準(zhǔn)鎖定、控制和打擊。

2.單一平臺自我規(guī)制之局限

在具體實(shí)踐之中，平臺自我規(guī)制也存在私利偏好、專業(yè)性不足、實(shí)施障礙等局限，嚴(yán)重制約自我規(guī)制潛能的釋放。

(1)平臺自我規(guī)制的私利偏好

平臺作為市場主體，其首要目標(biāo)是在平臺市場競爭中實(shí)現(xiàn)收益最大化。平臺在實(shí)施自我規(guī)制過程中，會優(yōu)先考慮自身利益，而平臺利益與公共利益并不總是一致，甚至發(fā)生嚴(yán)重偏離和沖突。其一，平臺自我規(guī)制的動力不足。政府監(jiān)管之所以可按照公共利益的要求中性運(yùn)作，在于有強(qiáng)大的財政資金與資源支持，但當(dāng)下平臺自我規(guī)制實(shí)施的資金與資源兼由平臺投入。平臺并非公共利益的當(dāng)然代表，也無維護(hù)公共利益的天然職責(zé)，必須在目標(biāo)與成本之間權(quán)衡，選擇成本最低的自我規(guī)制手段，但規(guī)制效果并非最優(yōu)。例如，為極力降低審核成本，某平臺便委托、發(fā)包第三方審核，導(dǎo)致大量違法餐飲商戶入駐[6]。又如，平臺管理人員怠惰和不作為嚴(yán)重，出現(xiàn)即便是“三無外賣店”只要“打個電話就算審核”的現(xiàn)象[7]。其二，平臺自我規(guī)制的私利偏好糾正困難。隨著餐飲平臺市場雙寡頭局面的形成，平臺的相對優(yōu)勢地位愈發(fā)明顯，對餐飲商戶、消費(fèi)者擁有相當(dāng)大的支配與控制能力，處于弱勢一方主體無力糾正平臺偏好[8]。

(2)平臺自我規(guī)制的專業(yè)性不足

網(wǎng)絡(luò)餐飲交易活動依賴于平臺提供的獨(dú)特架構(gòu)開展，平臺及其管理人員雖掌握了核心交互技術(shù)，但欠缺食品安全治理的專業(yè)知識。在網(wǎng)絡(luò)規(guī)制空間中，監(jiān)管人員和平臺管理人員的知識和信息均是“碎片化”的[9]。食品安全問題高度復(fù)雜且十分專業(yè)，食品安全的判斷需要專門機(jī)關(guān)依據(jù)現(xiàn)有的科學(xué)知識與方法，明確地判定某一食品對人體健康不會產(chǎn)生物理、化學(xué)、生物或精神方面的不良影響[10]。平臺的主業(yè)在于提供餐飲交易匹配與撮合，并非專司食品加工生產(chǎn)的傳統(tǒng)企業(yè)，故平臺選拔的管理人員可能并不精通食品安全風(fēng)險防控。在食品安全的標(biāo)準(zhǔn)確定、致害處理等專業(yè)問題上，平臺管理人員可能不具備專業(yè)優(yōu)勢。

(3)平臺自我規(guī)制的實(shí)施障礙

平臺在實(shí)施平臺規(guī)則、采取懲治措施時可能面臨多種障礙。首先，平臺自我規(guī)制易受扭曲。以消費(fèi)者評價為例，由于受“報告偏差”“用戶懼怕”“互惠偏差”“羊群效應(yīng)”等多種因素的影響，所形成的評價信息無法準(zhǔn)確反映餐飲服務(wù)的質(zhì)量；還可能面臨“評價操縱” “用戶無法解讀評價信息”等現(xiàn)實(shí)難題，使消費(fèi)者評價的信息規(guī)制功能扭曲[5]687-697。其次，平臺自我規(guī)制的公正性存疑。平臺自我規(guī)制集規(guī)則制定、解釋、裁決、執(zhí)行于一體，既是裁判者又是運(yùn)動員，難以做到規(guī)制中立。平臺的相對優(yōu)勢地位更是催生了平臺管理人員腐敗。例如，在資質(zhì)審核環(huán)節(jié)，便出現(xiàn)平臺管理人員向餐飲商戶“索要紅包”后，準(zhǔn)予其低門檻入駐的情況[11]。最后，平臺自我規(guī)制也會規(guī)制過度。在極端情況下，迫于監(jiān)管或輿論壓力，平臺會優(yōu)先采取維護(hù)自身形象的懲治措施。例如，在資質(zhì)審核和信息公示環(huán)節(jié)，平臺可能對那些違法行為不明顯的餐飲商戶采取過于謹(jǐn)慎的規(guī)制措施，從而增加誤判的幾率[12]。

3.平臺自我規(guī)制的多元保障

以上正反經(jīng)驗(yàn)表明，平臺自我規(guī)制雖具備食品安全治理優(yōu)勢，并不代表平臺可以自由放任；平臺自我規(guī)制雖存在難以克服的局限，也并不意味著自治空間可以全盤壓縮。網(wǎng)絡(luò)餐飲監(jiān)管體制的構(gòu)建，不是在“完全放任”或“完全管制”之間作非此即彼的選擇，相反，“仍然強(qiáng)調(diào)政府對社會應(yīng)負(fù)的責(zé)任，減少的只是直接干預(yù)，不是不管，而是管得更有智慧”[13]。因此，監(jiān)管部門應(yīng)該充分利用規(guī)制資源，為平臺自我規(guī)制提供事前的合規(guī)指引和事后的歸責(zé)框架，以構(gòu)建“受監(jiān)督的自我規(guī)制體制”，實(shí)現(xiàn)激勵與約束相容[14]。

本文通過對既有法律文本及監(jiān)管實(shí)踐的全景式掃描發(fā)現(xiàn)，平臺自我規(guī)制開展事前規(guī)范、事中激勵和事后監(jiān)督的保障機(jī)制已基本建立。在規(guī)則制定層，以法律為基礎(chǔ)架構(gòu)，以標(biāo)準(zhǔn)和平臺規(guī)則為補(bǔ)充，形成了平臺自我規(guī)制的事前分層式規(guī)范指引體系；在規(guī)則實(shí)施層，通過監(jiān)管部門的合規(guī)指導(dǎo)和數(shù)據(jù)共享，構(gòu)筑了平臺自我規(guī)制的事中多元化激勵機(jī)制；在過程監(jiān)督層，通過事后多元監(jiān)督和行政查處，確立了平臺自我規(guī)制的全方位監(jiān)督機(jī)制。本文接下來將系統(tǒng)考察平臺自我規(guī)則事前、事中和事后保障機(jī)制的核心架構(gòu)與運(yùn)作效果，在此基礎(chǔ)上提出可行的改進(jìn)方案。

三、網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺自我規(guī)制的事前分層式規(guī)范指引機(jī)制

當(dāng)前，以法律和軟法為核心構(gòu)成的平臺自我規(guī)制規(guī)范指引體系基本形成，但既有規(guī)范指引體系也存在平臺義務(wù)內(nèi)容和邊界模糊、餐飲經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)針對性不足且體系零散、平臺規(guī)則生成的反饋監(jiān)督機(jī)制缺失等顯著問題，需要進(jìn)行完善。

1.平臺自我規(guī)制事前規(guī)范指引的核心構(gòu)成

在規(guī)則制定層，我國已形成法律、軟法、平臺規(guī)則三者分層互動的平臺自我規(guī)制事前規(guī)范指引體系，旨在為平臺自我規(guī)制提供行為準(zhǔn)則。

(1)法律層：設(shè)定平臺自我規(guī)制義務(wù)及實(shí)施架構(gòu)

在法律層，《食品安全法》《電子商務(wù)法》《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》(以下簡稱《監(jiān)管辦法》)等法律文件，設(shè)定了平臺自我規(guī)制義務(wù)和實(shí)施架構(gòu)。

一是明確平臺自我規(guī)制義務(wù)。《食品安全法》第62條、《電子商務(wù)法》第58條等法律條文明確規(guī)定，平臺應(yīng)履行審核公示、監(jiān)控報告、爭端解決等環(huán)節(jié)的義務(wù)，上述義務(wù)為平臺自我規(guī)制實(shí)施確定了應(yīng)遵循的最低標(biāo)準(zhǔn)。國家通過立法給“平臺加責(zé)任”的方式“授權(quán)”平臺進(jìn)行資格審查和監(jiān)管，從而使平臺自我規(guī)制的實(shí)施獲得法律確認(rèn)[15]。

二是設(shè)定平臺自我規(guī)制的實(shí)施架構(gòu)。為使平臺自我規(guī)制的實(shí)施更加規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，《監(jiān)管辦法》第6條、第7條、第13條、第17條，以及《電子商務(wù)法》第33條、第34條、第39條等法律條文，對平臺內(nèi)部制度體系建設(shè)、專門管理機(jī)構(gòu)設(shè)置等作了明確規(guī)定，為平臺自我規(guī)制義務(wù)的實(shí)現(xiàn)提供組織架構(gòu)保障。

(2)軟法層：設(shè)定國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范指引

由餐飲經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)組成的軟法規(guī)范群，具有明確、靈活和可操作的特點(diǎn)，既能彌合網(wǎng)絡(luò)餐飲發(fā)展超前和法律供給滯后之間的鴻溝，又能填補(bǔ)平臺專業(yè)知識的缺漏，已經(jīng)引起監(jiān)管部門和產(chǎn)業(yè)界的重視。

一是餐飲經(jīng)營的國家標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)管部門在法定權(quán)限內(nèi)，通過發(fā)布餐飲經(jīng)營國家標(biāo)準(zhǔn)，對既有法律文件進(jìn)行解讀與闡釋，為平臺自我規(guī)制提供合規(guī)指引。2018年，市場監(jiān)管總局先后發(fā)布《餐飲服務(wù)食品安全操作規(guī)范》(簡稱《餐飲操作規(guī)范》)和《餐飲服務(wù)明廚亮灶工作指導(dǎo)意見》(簡稱《明廚亮灶指導(dǎo)意見》)。其中，《餐飲操作規(guī)范》中有關(guān)餐飲配送、食品安全管理、人員要求及文件保存與記錄，及《明廚亮灶指導(dǎo)意見》中有關(guān)鼓勵餐飲商戶將“明廚亮灶”視頻信息上傳至平臺等內(nèi)容，同平臺義務(wù)銜接，對指導(dǎo)平臺自我規(guī)制具有積極意義。

二是餐飲經(jīng)營的地方標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。自2013年以來，地方監(jiān)管部門和行業(yè)協(xié)會，相繼出臺一系列契合餐飲行業(yè)發(fā)展的地方標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，如《餐飲服務(wù)團(tuán)體膳食外賣衛(wèi)生規(guī)范》《外賣配送服務(wù)規(guī)范》等，內(nèi)容涵蓋網(wǎng)絡(luò)餐飲制作、配送、包裝、信息描述等多方面。上述標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步充實(shí)了平臺自我規(guī)制的軟法規(guī)范體系。

2.平臺自我規(guī)制事前規(guī)范指引的問題檢討

當(dāng)前，平臺自我規(guī)制的事前分層式規(guī)范指引體系仍存在平臺自我規(guī)制義務(wù)內(nèi)容和邊界模糊，餐飲經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)體系零散且針對性不足，平臺規(guī)則生成的反饋監(jiān)督機(jī)制缺失等突出問題。

(1)平臺自我規(guī)制的義務(wù)內(nèi)容和邊界模糊

當(dāng)下，平臺抽查、檢測義務(wù)內(nèi)容模糊，審核公示義務(wù)邊界不明，義務(wù)設(shè)定同平臺地位和能力不成匹配。

一是平臺抽查、監(jiān)測義務(wù)內(nèi)容模糊。對餐飲商戶經(jīng)營行為的抽查、監(jiān)測是平臺自我規(guī)制實(shí)施的重要內(nèi)容?！侗O(jiān)管辦法》第16條規(guī)定，平臺應(yīng)對餐飲商戶經(jīng)營行為開展抽查、監(jiān)測。但較之《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》(簡稱《查處辦法》)第14條要求平臺僅對“平臺上的食品經(jīng)營行為及信息”進(jìn)行檢查之規(guī)定，《監(jiān)管辦法》第16條的表述則更為模糊，未明確平臺抽查、監(jiān)測是否及于線下。平臺雖掌握海量數(shù)據(jù)，能針對性地開展線下抽查、實(shí)地核查，但這些活動需要平臺投入大量人力物力，線下抽查、監(jiān)測比例和頻次設(shè)置過高將增加平臺成本。平臺基于商業(yè)偏好和成本考量，往往缺乏實(shí)施的主動性。若無明確的規(guī)范指引，該項(xiàng)義務(wù)極有可能流于形式。

二是平臺審核公示義務(wù)的邊界不明?！侗O(jiān)管辦法》第8～10條規(guī)定，平臺不僅應(yīng)審核、登記和公示餐飲商戶的名稱、地址等信息，還應(yīng)持續(xù)更新并“保證信息的真實(shí)性”。在審核階段，平臺有能力對比和識別餐飲商戶資質(zhì)信息，要求平臺對“準(zhǔn)入階段資質(zhì)信息”的真實(shí)性負(fù)責(zé)并無不當(dāng)。若法律要求平臺對餐飲商戶“經(jīng)營全過程的信息”的真實(shí)性負(fù)責(zé)，則可能超出平臺審核的能力范圍。

(2)餐飲經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)針對性不足且體系零散

餐飲經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)是促成平臺自我規(guī)制的重要軟法規(guī)范，特別是由平臺企業(yè)、行業(yè)協(xié)會“自下而上”形成的“團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)”，往往是國家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)的升級版。然而，既有餐飲經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)體系針對性不足且體系零散的問題突出。

一是餐飲經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)針對性不足。目前，《餐飲操作規(guī)范》面向所有餐飲經(jīng)營活動，僅有零星涉及網(wǎng)絡(luò)餐飲新業(yè)態(tài)的規(guī)定。2016年修正的《第三方電子商務(wù)交易平臺服務(wù)規(guī)范》(簡稱《平臺服務(wù)規(guī)范》)雖是專門針對平臺交易制定的，但整體制度設(shè)置卻是以一般網(wǎng)絡(luò)交易為預(yù)設(shè)，對餐飲加工制作和配送等密切關(guān)系食品安全的環(huán)節(jié)缺乏關(guān)照，難以發(fā)揮針對性指引效果。

二是餐飲經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)層級低、體系零散。從標(biāo)準(zhǔn)的層級來看，當(dāng)前餐飲經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)主要由地方標(biāo)準(zhǔn)和團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)組成，國家標(biāo)準(zhǔn)略顯不足。從標(biāo)準(zhǔn)的主要內(nèi)容看，主要側(cè)重于餐飲包裝容器等技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，審核公示、監(jiān)控報告等行為標(biāo)準(zhǔn)指引明顯欠缺。從標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)生方式看，現(xiàn)行團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)均由主要平臺組織起草，再經(jīng)行業(yè)協(xié)會發(fā)布，團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)是否吸納了利益相關(guān)方意見、是否偏袒平臺一方，值得懷疑。

(3)平臺規(guī)則生成的反饋監(jiān)督機(jī)制缺失

平臺規(guī)則是平臺自我規(guī)制實(shí)施的直接規(guī)范依據(jù)，能將法律和軟法融入平臺內(nèi)部。當(dāng)下平臺自我規(guī)制義務(wù)體系和餐飲經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)體系尚不完善的現(xiàn)狀，更為平臺規(guī)則發(fā)揮特定優(yōu)勢提供了廣闊空間。與之同時，也帶來了兩個亟待解決的問題。

一是平臺規(guī)則制定尚需有效反饋。平臺規(guī)則既然能夠滿足餐飲實(shí)踐需求，必然蘊(yùn)含著大量“地方性知識”，這是推動監(jiān)管規(guī)則體系完善的寶貴資源。但是，監(jiān)管部門如何識別、挖掘這些“地方性知識”，尚需相應(yīng)信息反饋機(jī)制配套。

二是平臺規(guī)則單方變更尚需有效監(jiān)督。盡管《電子商務(wù)法》第34條在確立平臺規(guī)則單方變更權(quán)的同時，賦予了餐飲商戶的單方解除權(quán)，并設(shè)置了意見征集與先期公示制度。但當(dāng)下餐飲商戶對平臺的高度依賴并形成鎖定，轉(zhuǎn)換成本十分高昂。對于平臺單方變更平臺規(guī)則可能產(chǎn)生的自我規(guī)制濫用行為，第34條所提供的保障極為有限。一方面，餐飲商戶“退出”成本高昂，甚至由于業(yè)內(nèi)平臺規(guī)則的高度同質(zhì)化，面臨“退無可退”的局面，單方解除權(quán)難以落地；另一方面，征求意見制度未配套反饋要求，先期公示期限過短，又使該制度徒具形式[16]。

3.平臺自我規(guī)制事前規(guī)范指引的全面完善

針對上述問題，需要進(jìn)一步強(qiáng)化餐飲經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，筑牢平臺規(guī)則生成反饋監(jiān)督機(jī)制，促成法律、軟法和平臺規(guī)則之間的良性互動。

(1)強(qiáng)化餐飲經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)

由于平臺自我規(guī)制義務(wù)體系具有原則性、模糊性和滯后性的特點(diǎn)，無法及時變動、更新，有必要推動餐飲經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)，彌補(bǔ)平臺自我規(guī)制義務(wù)內(nèi)容和邊界模糊的缺漏。

第一，強(qiáng)化餐飲經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)體系的針對性。有必要在《平臺服務(wù)規(guī)范》《餐飲操作規(guī)范》《明廚亮灶指導(dǎo)意見》3個行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)指引的基礎(chǔ)上，統(tǒng)合制定契合網(wǎng)絡(luò)餐飲行業(yè)發(fā)展規(guī)律、具有可行性和約束力的專門標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化有關(guān)審核、抽查、監(jiān)控等義務(wù)的內(nèi)容和邊界。例如，可在標(biāo)準(zhǔn)指引中明確平臺僅對準(zhǔn)入后經(jīng)營信息真實(shí)性承擔(dān)形式審核義務(wù)，按照市場交易量的一定比例作為平臺日常線下抽查、監(jiān)測任務(wù)。

第二，強(qiáng)化餐飲經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)體系的統(tǒng)一性。鑒于地方性和團(tuán)體性的餐飲經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)初具規(guī)模，市場監(jiān)管總局應(yīng)以加強(qiáng)電子商務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)為契機(jī)，及時了解行業(yè)和技術(shù)發(fā)展新動態(tài)。在國家層面，抓緊建立統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)餐飲標(biāo)準(zhǔn)體系。在標(biāo)準(zhǔn)制定環(huán)節(jié)，應(yīng)實(shí)現(xiàn)“自上而下”和“自下而上”的雙向互動，在監(jiān)管部門與平臺協(xié)作的基礎(chǔ)上設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)?？山柚脚_技術(shù)優(yōu)勢將標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范轉(zhuǎn)化成平臺代碼，“有效地實(shí)現(xiàn)規(guī)制預(yù)期目標(biāo)所需的繁重工作”[17]。此外，應(yīng)保障餐飲商戶、消費(fèi)者、行業(yè)協(xié)會、專家學(xué)者、技術(shù)人員等的廣泛參與，以確保標(biāo)準(zhǔn)制定過程的透明度、科學(xué)性。

(2)筑牢平臺規(guī)則生成的反饋監(jiān)督機(jī)制

監(jiān)管部門可嘗試建立集指導(dǎo)、學(xué)習(xí)和監(jiān)督于一體的反饋監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)法律、軟法同平臺規(guī)則之間的良性互動，使平臺自我規(guī)制的規(guī)范群更富活力。

第一，可強(qiáng)化對平臺規(guī)則制定過程的指導(dǎo)。市場監(jiān)管總局可參照《網(wǎng)絡(luò)零售第三方平臺交易規(guī)則制定程序規(guī)定(試行)》(簡稱《平臺規(guī)則制定程序規(guī)定》)《網(wǎng)絡(luò)交易平臺合同格式條款規(guī)范指引》，結(jié)合網(wǎng)絡(luò)餐飲的突出特點(diǎn)，制定“網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺規(guī)則規(guī)范指引”。通過指引，進(jìn)一步強(qiáng)化平臺規(guī)則制定和實(shí)施的公開性和透明性，細(xì)致明確不得以平臺規(guī)則排除或限制涉及餐飲商戶和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、平臺義務(wù)履行和責(zé)任承擔(dān)的條款，事前防控平臺自我規(guī)制可能產(chǎn)生的異化。

第二，可強(qiáng)化平臺規(guī)則備案審查機(jī)制?？稍凇镀脚_規(guī)則制定程序規(guī)定》所確立的“平臺規(guī)則備案審查機(jī)制”基礎(chǔ)上，明確平臺規(guī)則制定或變更應(yīng)向主管的監(jiān)管部門備案。通過備案審查，監(jiān)管部門可視情況要求平臺釋明理由或作出修改，從源頭上杜絕違法隱患；還可迅速捕捉平臺創(chuàng)制的有益規(guī)則，將其納入正式法律或軟法規(guī)范體系，豐富平臺自我規(guī)制的規(guī)范群。

第三，可鼓勵信用評價機(jī)構(gòu)實(shí)施平臺規(guī)則評估。檢驗(yàn)平臺規(guī)則是否符合特定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，也需要借助第三方信用評價機(jī)構(gòu)的力量。《電子商務(wù)第三方平臺企業(yè)信用評價規(guī)范》(以下簡稱《平臺信用評價規(guī)范》)明確，信用評價機(jī)構(gòu)應(yīng)將“用戶協(xié)議設(shè)置是否科學(xué)合理”作為評價平臺信用的指標(biāo)。《平臺信用評價規(guī)范》將平臺規(guī)則納入信用評價體系，能對平臺規(guī)則制定進(jìn)行第三方評價和監(jiān)督，有必要重視并用好這一機(jī)制。

四、網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺自我規(guī)制的事中多元化激勵機(jī)制

平臺自我規(guī)制的有效實(shí)施，同樣也離不開合規(guī)指導(dǎo)、數(shù)據(jù)共享等事中激勵機(jī)制，以彌補(bǔ)事前規(guī)范指引的不足。當(dāng)前，合規(guī)引導(dǎo)效果存疑、數(shù)據(jù)共享推進(jìn)仍存在現(xiàn)實(shí)障礙，需要精準(zhǔn)施策與務(wù)實(shí)改進(jìn)。

1.平臺自我規(guī)制事中激勵機(jī)制的實(shí)踐

我國已形成政府合規(guī)引導(dǎo)和政府平臺數(shù)據(jù)共享兩大激勵機(jī)制，前者旨在提升平臺自我規(guī)制的合規(guī)意識和專業(yè)素養(yǎng)，后者則旨在破解平臺自我規(guī)制的信息障礙。

(1)政府對平臺的合規(guī)指導(dǎo)

平臺自我規(guī)制的專業(yè)不足問題，可通過強(qiáng)化對平臺管理人員的合規(guī)指導(dǎo)矯正克服。2018年，市場監(jiān)管總局發(fā)布《餐飲服務(wù)食品安全管理人員必備知識參考題庫的通知》(以下簡稱《題庫通知》)，通過設(shè)置專業(yè)題庫，旨在強(qiáng)化所有餐飲食品安全管理人員必備知識普及。此外，地方監(jiān)管部門也逐漸重視對平臺管理人員的合規(guī)指導(dǎo)，為平臺自我規(guī)制提供具體指導(dǎo)意見[18]。通過政府合規(guī)指導(dǎo)，監(jiān)管部門能將法律精神透過平臺管理人員導(dǎo)入平臺內(nèi)部，明晰自我規(guī)制義務(wù)和責(zé)任邊界。

(2)政府與平臺的數(shù)據(jù)共享

平臺自我規(guī)制的順利實(shí)施有賴于海量數(shù)據(jù)。政府和平臺通過構(gòu)筑數(shù)據(jù)共享機(jī)制，能有效打破“數(shù)據(jù)壁壘”，助推平臺順利實(shí)施審核公示、監(jiān)控報告、爭端解決等規(guī)制任務(wù)，也有助于監(jiān)管部門運(yùn)用平臺提供的數(shù)據(jù)加強(qiáng)對餐飲經(jīng)營活動的監(jiān)控。《電子商務(wù)法》第69條明確，國家有職責(zé)采取措施推動建立公共數(shù)據(jù)共享機(jī)制，促進(jìn)平臺依法利用公共數(shù)據(jù)。市場監(jiān)管總局發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)食品經(jīng)營許可改革工作的通知》進(jìn)一步指出，總局將推進(jìn)“食品經(jīng)營許可數(shù)據(jù)庫”與相關(guān)市場主體數(shù)據(jù)庫信息互通共享，在線獲取核驗(yàn)營業(yè)執(zhí)照、法定代表人或負(fù)責(zé)人身份證明等材料，不斷提高許可效率。在地方層面，上海監(jiān)管部門率先鼓勵平臺采集和應(yīng)用食品安全監(jiān)管數(shù)據(jù)，主動同平臺數(shù)據(jù)對接，顯著提高了餐飲商戶資質(zhì)審查的精準(zhǔn)度[19]。

2.平臺自我規(guī)制事中激勵機(jī)制的制度缺漏

平臺自我規(guī)制的事中激勵機(jī)制的構(gòu)建，旨在認(rèn)真考慮平臺自我規(guī)制實(shí)施的現(xiàn)實(shí)困難，并由監(jiān)管部門主動創(chuàng)造便利條件，逐一破解。在理想狀態(tài)下，通過事中激勵機(jī)制，監(jiān)管部門同平臺能夠以“合作”而非“對抗”的方式，低成本地實(shí)現(xiàn)事前規(guī)范指引體系所預(yù)設(shè)的目標(biāo)。然而，合規(guī)指導(dǎo)效果存疑，數(shù)據(jù)共享機(jī)制存在現(xiàn)實(shí)障礙，需要有針對性地破解。

(1)合規(guī)指導(dǎo)的效果存疑

在理想狀態(tài)下，合規(guī)指導(dǎo)無疑有利于豐富平臺管理人員食品安全專業(yè)知識，提升合規(guī)能力。然而，當(dāng)前合規(guī)指導(dǎo)效果存疑。

一是政府合規(guī)指導(dǎo)易致學(xué)習(xí)的被動性。首先，平臺管理人員知識技能與合規(guī)能力的提升是一個長期、自律的過程，不可能通過簡單合規(guī)指導(dǎo)便可輕易獲得；其次，一味強(qiáng)調(diào)監(jiān)管部門“單向輸出”，使平臺本該遵從的守法義務(wù)，淪為監(jiān)管部門“家長式”的任務(wù)委派，易使平臺管理人員喪失學(xué)習(xí)的主動性；最后，由于監(jiān)管部門主導(dǎo)著合規(guī)解釋的話語權(quán)，也極易使平臺管理人員將合規(guī)指導(dǎo)作為自我規(guī)制實(shí)施的直接依據(jù)，從而架空已經(jīng)較為完備的事前規(guī)范指引體系，將使自我規(guī)制實(shí)施缺乏穩(wěn)定預(yù)期。

二是政府合規(guī)指導(dǎo)易致規(guī)制資源的浪費(fèi)。在當(dāng)下，合規(guī)指導(dǎo)主要為監(jiān)管部門單方面主導(dǎo)，行業(yè)協(xié)會等第三方參與不足。監(jiān)管部門合規(guī)指導(dǎo)若僅是對法律和標(biāo)準(zhǔn)文本的簡要解讀而忽視食品安全專業(yè)知識的普及，將耗費(fèi)相當(dāng)多的規(guī)制資源。此外，一味強(qiáng)調(diào)合規(guī)指導(dǎo)，而無視監(jiān)管部門自身監(jiān)管能力的建設(shè)和提升，也極易產(chǎn)生“規(guī)制滑坡”[20]。

(2)數(shù)據(jù)共享的現(xiàn)實(shí)障礙

政府與平臺數(shù)據(jù)對接目前仍停留于地方探索階段，在全國范圍內(nèi)展開有待時日，數(shù)據(jù)共享機(jī)制運(yùn)行仍存在現(xiàn)實(shí)障礙。

一是政府監(jiān)管數(shù)據(jù)公開存在障礙。政府監(jiān)管數(shù)據(jù)往往來源于工商、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢等不同機(jī)構(gòu)和部門，容易出現(xiàn)信息變更不及時和數(shù)據(jù)庫不匹配等情形，“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象嚴(yán)重[21]。更有甚者，一些監(jiān)管部門甚至將監(jiān)管數(shù)據(jù)看作是部門的資產(chǎn)和權(quán)力的來源，是同其他部門進(jìn)行利益協(xié)商和交換的資本[22]。此外，食品基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不足、低質(zhì)量數(shù)據(jù)泛濫，也是數(shù)據(jù)共享機(jī)制有效運(yùn)作之掣肘[23]140-141。

二是平臺基本數(shù)據(jù)提供存在障礙。當(dāng)前，平臺向監(jiān)管部門開放數(shù)據(jù)的范圍、方式尚無直接依據(jù)?！妒称钒踩▽?shí)施條例》(簡稱《實(shí)施條例》)第32條明確規(guī)定，監(jiān)管部門在開展食品安全監(jiān)督檢查、調(diào)查處理和事故處置的過程中，確需了解情況的，經(jīng)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，方可要求平臺提供餐飲商戶的登記和交易信息。該條對監(jiān)管部門使用平臺基本數(shù)據(jù)設(shè)定了極為嚴(yán)苛的條件?？梢灶A(yù)想，平臺出于維護(hù)自身利益或客戶利益的需要，隱瞞、選擇性提供數(shù)據(jù)的情況難以避免；此外，平臺基本數(shù)據(jù)還可能觸及個人信息、隱私和商業(yè)秘密等敏感問題，數(shù)據(jù)共享的合法性邊界也亟待厘清。

3.平臺自我規(guī)制事中激勵機(jī)制的全面改進(jìn)

針對上述缺漏，有必要進(jìn)一步豐富合規(guī)指導(dǎo)機(jī)制和引入多種激勵措施，進(jìn)一步推進(jìn)政府與平臺的數(shù)據(jù)共享，全面激發(fā)平臺自我規(guī)制的潛能。

(1)豐富合規(guī)指導(dǎo)和引入激勵措施

針對既有合規(guī)指導(dǎo)的不足，有必要進(jìn)一步排除影響其實(shí)效發(fā)揮的非理性因素，引入多樣化的自我規(guī)制正向激勵措施，進(jìn)行系統(tǒng)改進(jìn)。

第一，豐富合規(guī)指導(dǎo)機(jī)制。監(jiān)管部門可嘗試從內(nèi)容和主體兩方面著手，對合規(guī)指導(dǎo)機(jī)制進(jìn)行針對性改進(jìn)。在內(nèi)容方面，監(jiān)管部門應(yīng)側(cè)重于向平臺管理人員傳授有關(guān)食品安全治理的專業(yè)技能，淡化局限于條文規(guī)范要求的簡單灌輸。在主體方面，應(yīng)當(dāng)鼓勵行業(yè)協(xié)會、專家學(xué)者、資深技術(shù)人員等主體參與或組織平臺管理人員的合規(guī)指導(dǎo)，以匯聚多方智識。平臺也要強(qiáng)化平臺管理人員的組織管理，公開、透明地遴選既懂法律又懂技術(shù)的專職管理人員負(fù)責(zé)同政府溝通對接，切實(shí)提高合規(guī)指導(dǎo)的轉(zhuǎn)化效果。

第二，引入多樣化正向激勵措施。監(jiān)管部門可采用經(jīng)濟(jì)激勵和信息披露等多樣化正向激勵措施，彌補(bǔ)合規(guī)指導(dǎo)機(jī)制之不足。其一，可嘗試對平臺采用稅收優(yōu)惠激勵。《電子商務(wù)法》第11條規(guī)定，平臺可依法享受稅收優(yōu)惠。根據(jù)該條，市場監(jiān)管部門可嘗試同稅務(wù)部門合作，對平臺自我規(guī)制的運(yùn)作效果進(jìn)行評級，以評級排名作為能否享受稅收優(yōu)惠的指標(biāo)。其二，可營造平臺之間開展規(guī)制競爭的制度環(huán)境。例如，可要求鼓勵平臺進(jìn)行“自我聲明”，通過網(wǎng)絡(luò)媒介發(fā)布“食物袋密封處理” “網(wǎng)購大家評” “廉政舉報”等具有創(chuàng)新的自我規(guī)制措施，接受社會監(jiān)督[24]。

(2)推進(jìn)政府與平臺的數(shù)據(jù)共享

當(dāng)前，政府與平臺的數(shù)據(jù)共享機(jī)制已在地方層面先行先試，并積累了制度經(jīng)驗(yàn)。據(jù)此，可由市場監(jiān)管總局牽頭，在充分調(diào)查與總結(jié)地方數(shù)據(jù)共享機(jī)制運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)數(shù)據(jù)共享機(jī)制的全面鋪開。具體可遵循如下路徑。

第一，為數(shù)據(jù)共享機(jī)制推進(jìn)提供制度保障。首先，根據(jù)《電子商務(wù)法》第25條之規(guī)定，應(yīng)在法律、行政法規(guī)層面明確政府各部門、政府與平臺間數(shù)據(jù)共享的規(guī)則設(shè)定，在保障多方主體權(quán)益的前提下促進(jìn)數(shù)據(jù)的流動。其次，應(yīng)繼續(xù)推動政府間數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)公開，通過設(shè)置跨部門或跨地域組織機(jī)構(gòu)推動相關(guān)制度建設(shè)，為平臺訪問和利用公共數(shù)據(jù)提供便利。再次，應(yīng)通過制度設(shè)計列明平臺數(shù)據(jù)開放清單，包括經(jīng)營主體數(shù)據(jù)、消費(fèi)維權(quán)數(shù)據(jù)、商品質(zhì)量數(shù)據(jù)、違法行為數(shù)據(jù)等關(guān)鍵數(shù)據(jù)，監(jiān)管部門對平臺數(shù)據(jù)使用應(yīng)符合比例原則和保密要求?！秾?shí)施條例》第84條規(guī)定，監(jiān)管部門工作人員違法向他人提供平臺信息的，依照《食品安全法》第145條之規(guī)定給予處分。該條進(jìn)一步提醒監(jiān)管部門及其工作人員在使用平臺數(shù)據(jù)時應(yīng)恪守法律邊界。最后，還應(yīng)保證政府與平臺數(shù)據(jù)共享過程的公平、透明與參與，防止數(shù)據(jù)共享異化為政府與平臺合謀監(jiān)控私人或排擠競爭對手的工具。

第二，為數(shù)據(jù)共享機(jī)制推進(jìn)提供技術(shù)保障。數(shù)據(jù)共享機(jī)制的順利推進(jìn)，離不開技術(shù)支撐與保障。正如有學(xué)者提到，構(gòu)建“基于區(qū)塊鏈技術(shù)的外賣餐品食材追溯系統(tǒng)，網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺與政府食藥監(jiān)管部門數(shù)據(jù)互通的信任系統(tǒng)，新型食品生產(chǎn)經(jīng)營許可證共享平臺系統(tǒng)”，將有助于破解大數(shù)據(jù)時代網(wǎng)絡(luò)餐飲領(lǐng)域的治理難題[23]143-145。

五、網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺自我規(guī)制的事后全方位監(jiān)督機(jī)制

平臺自我規(guī)制的充分實(shí)施既需要事前、事中引導(dǎo)激勵，更離不開事后持續(xù)監(jiān)督，以及時獲悉平臺的不良偏好和違法行為，運(yùn)用合適的規(guī)制工具和規(guī)制策略及時評估、糾正，破解實(shí)施障礙[25]。當(dāng)前，由事后多方監(jiān)督和行政查處組成的監(jiān)督機(jī)制已經(jīng)形成，但仍存在監(jiān)督機(jī)制整體乏效、行政查處機(jī)制回應(yīng)性不足等突出問題，需要精準(zhǔn)查漏補(bǔ)缺。

1.平臺自我規(guī)制事后監(jiān)督的制度架構(gòu)

由監(jiān)管部門、消費(fèi)者和信用評價機(jī)構(gòu)等組成的事后多方監(jiān)督以及監(jiān)管部門實(shí)施的事后行政查處，有利于制造推動平臺實(shí)施自我規(guī)制的外部壓力，督促平臺及時糾正不良偏好和違法行為。

(1)平臺自我規(guī)制的事后多方監(jiān)督

當(dāng)前，通過集合公共、私人和社會的多方力量，形成了以監(jiān)管部門抽查、監(jiān)測和專項(xiàng)檢查為主，私人投訴舉報和平臺信用評價為輔的多方監(jiān)督機(jī)制。

一是抽查、監(jiān)測和專項(xiàng)檢查。監(jiān)管部門對平臺開展定期或不定期的抽查、監(jiān)測是較為常見的事后監(jiān)督措施。例如，2019年2月，市場監(jiān)管總局發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管工作的通知》，將平臺檢查納入隨機(jī)抽查中的“一般抽查事項(xiàng)清單”。抽查與監(jiān)測一方面可直接深入接觸平臺，及時獲知平臺自我規(guī)制的實(shí)施情況，提出妥善的處理或整改意見；另一方面能夠借此對平臺傳導(dǎo)壓力，防止可能出現(xiàn)的實(shí)施異化。

二是私人投訴和舉報。以私人投訴和舉報為典型的公眾參與，將監(jiān)管部門的公權(quán)優(yōu)勢和私人的信息優(yōu)勢結(jié)合起來，能有效拓寬監(jiān)管部門的信息獲取渠道，并形成監(jiān)督合力[26]。2020年1月1日起實(shí)施的《市場監(jiān)督管理投訴舉報處理暫行規(guī)定》(以下簡稱《投訴舉報規(guī)定》)就私人投訴和舉報事項(xiàng)作了系統(tǒng)規(guī)定?！锻对V舉報規(guī)定》第36條規(guī)定，將“食藥12311”等投訴舉報平臺整合為“12315”投訴舉報平臺，采用統(tǒng)一的投訴舉報數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和用戶規(guī)則，實(shí)現(xiàn)全國投訴舉報信息一體化；第16條、18條明確規(guī)定，監(jiān)管部門經(jīng)投訴人和被投訴人同意，可采取現(xiàn)場或非現(xiàn)場的調(diào)解方式處理投訴；第24條除了對一般舉報事項(xiàng)規(guī)定外，還鼓勵“經(jīng)營者內(nèi)部人員”(或稱“吹哨人”)依法實(shí)施舉報；第65條進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)國家實(shí)行“食品安全違法行為舉報獎勵制度”，明確“舉報獎勵資金納入各級人民政府預(yù)算”。

三是平臺信用評價。由于規(guī)制資源稀缺和監(jiān)督成本高昂，有必要引入第三方力量開展輔助性監(jiān)督，作為政府干預(yù)的補(bǔ)充或替代[27]。在立法層面，《電子商務(wù)法》第70條規(guī)定，國家支持依法設(shè)立的信用評價機(jī)構(gòu)開展電子商務(wù)信用評價和提供信用評價服務(wù)。在此基礎(chǔ)上，《平臺信用評價規(guī)范》將“基本情況” “平臺運(yùn)營” “財務(wù)狀況” “公共信用” “發(fā)展?jié)摿推渌庞孟嚓P(guān)”等6項(xiàng)指標(biāo)作為平臺信用評價的“一級指標(biāo)”體系。

(2)平臺自我規(guī)制的事后行政查處

當(dāng)平臺自我規(guī)制違背法律和軟法所確立的規(guī)制目標(biāo)時，可由監(jiān)管部門或行業(yè)組織啟動事后懲戒措施及時糾正。其中，最為重要、最值得關(guān)注的是監(jiān)管部門對平臺不法行為實(shí)施的行政查處。不同于行業(yè)懲戒的軟約束，行政查處可通過國家強(qiáng)制力直接對平臺形成威懾，借此倒逼平臺自我規(guī)制義務(wù)的積極實(shí)現(xiàn)。

一是行政處罰。監(jiān)管部門對平臺的行政處罰是最常見的行政查處措施。《食品安全法》第131條規(guī)定：平臺未履行審核公示、監(jiān)控報告義務(wù)，情節(jié)輕微的，應(yīng)責(zé)令改正，沒收違法所得，并處5萬元以上20萬元以下罰款；造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)“責(zé)令停業(yè)”，直至由原發(fā)證部門吊銷許可證。《監(jiān)管辦法》規(guī)定：平臺未設(shè)定自我規(guī)制實(shí)施架構(gòu)，情節(jié)輕微的，應(yīng)責(zé)令改正，并給予警告；拒不改正的，可處5000元以上、3萬元以下罰款。此外，《電子商務(wù)法》《實(shí)施辦法》等對平臺的行政處罰也作了類似規(guī)定。

二是責(zé)任約談。監(jiān)管部門還引入責(zé)任約談作為行政處罰的補(bǔ)充，以增強(qiáng)行政查處的回應(yīng)性。責(zé)任約談主要適用于監(jiān)管部門已經(jīng)獲得違法線索但未進(jìn)行深入查證且社會影響大的食品安全事件，對相關(guān)平臺法定代表人或主要負(fù)責(zé)人采用談話、勸服或告誡等方式，矯正其涉嫌違法的行為，并為其設(shè)定整改目標(biāo)。《食品安全法》第114條首次將責(zé)任約談制度法定化，試圖通過責(zé)任約談制度，實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管方式由“事后處罰打擊型”向“事前監(jiān)督指導(dǎo)型”轉(zhuǎn)變?！恫樘庌k法》第27條對涉平臺責(zé)任約談的適用范圍、責(zé)任約談與行政查處銜接、責(zé)任約談的后續(xù)配套措施等作出專門規(guī)定?！秾?shí)施條例》第62條再次強(qiáng)調(diào)，對于平臺上多次出現(xiàn)餐飲商戶違法經(jīng)營或其違法經(jīng)營行為造成嚴(yán)重后果的，監(jiān)管部門可對平臺的法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行責(zé)任約談。

2.平臺自我規(guī)制事后監(jiān)督機(jī)制的局限

事后監(jiān)督是避免平臺自我規(guī)制實(shí)施異化的最后一道防線。然而，既有事后多元監(jiān)督機(jī)制整體乏效和事后行政查處機(jī)制回應(yīng)性不足，無法對平臺自我規(guī)制形成有效倒逼。

(1)事后多方監(jiān)督整體乏效

監(jiān)管部門監(jiān)督乏效，私人投訴舉報知識有限、動力不足，平臺信用評價指標(biāo)片面，使平臺自我規(guī)制的事后監(jiān)督機(jī)制缺乏活力。

一是監(jiān)管部門監(jiān)督乏效。當(dāng)前，各地監(jiān)管部門在平臺線上監(jiān)測、線下檢查及專項(xiàng)抽檢等方面取得了階段性成效[28]。但客觀上看，抽查、監(jiān)測的啟動頻次有限，既有的抽查、監(jiān)測與檢查頻次同海量線上交易規(guī)模相去懸殊，監(jiān)管覆蓋率微乎其微，監(jiān)督效果極為有限。主觀上看，監(jiān)管部門怠惰不作為嚴(yán)重。實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管部門日常監(jiān)管缺乏主動性，監(jiān)管不作為已然成為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的重要事項(xiàng)，并列入全國檢察系統(tǒng)2018年度“檢察公益訴訟十大典型案例”。

二是私人投訴舉報知識有限、動力不足。既有私人投訴舉報制度存在門檻高、風(fēng)險高等運(yùn)行障礙。其一，消費(fèi)者投訴舉報知識有限?！锻对V舉報規(guī)定》第15條要求，消費(fèi)者在投訴時需證明“消費(fèi)是為了生活需要”和“存在消費(fèi)者權(quán)益爭議”。第24條明確，消費(fèi)者在舉報時應(yīng)當(dāng)提供涉嫌違法違規(guī)的具體線索，并對內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)。但現(xiàn)實(shí)中大多數(shù)消費(fèi)者缺少收集證據(jù)、說明經(jīng)過、歸納違法行為的專業(yè)知識，投訴舉報積極性不高。其二，平臺內(nèi)部人舉報動力不足。平臺內(nèi)部工作人員(特別是平臺管理人員)最了解平臺自我規(guī)制情況，但出于對自身利益、職業(yè)前景和社會聲譽(yù)等多重考量，缺乏舉報動力?！锻对V舉報規(guī)定》第33條雖規(guī)定舉報受理機(jī)構(gòu)及承辦部門應(yīng)當(dāng)對舉報人信息保密，保護(hù)舉報人合法權(quán)益，但缺少相關(guān)部門不作為的法律后果，使所謂的保護(hù)缺乏可信度。

三是平臺信用評價指標(biāo)的片面性。細(xì)究《平臺信用評價規(guī)范》提供的6項(xiàng)指標(biāo)內(nèi)容可發(fā)現(xiàn)，這些指標(biāo)主要為一般網(wǎng)絡(luò)零售平臺打造，對網(wǎng)絡(luò)餐飲等特殊業(yè)態(tài)缺乏關(guān)照。例如，在“平臺運(yùn)營”指標(biāo)中，平臺管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備、平臺線下抽查監(jiān)測等重要事項(xiàng)，無法在該指標(biāo)項(xiàng)下的“二級指標(biāo)”和“三級指標(biāo)”中體現(xiàn)。在“其他信用相關(guān)”指標(biāo)中，平臺的“社會責(zé)任”僅指涉“員工權(quán)益保障”和“工資及支付”兩項(xiàng)，對“確保餐飲食品安全”和“維護(hù)廣大消費(fèi)者合法權(quán)益”等更為重要的社會責(zé)任，卻未提及。

(2)事后行政查處回應(yīng)性不足

考察當(dāng)前監(jiān)管具體實(shí)踐可發(fā)現(xiàn)，行政處罰和責(zé)任約談內(nèi)部及其所構(gòu)成的整個事后查處機(jī)制仍存在諸多局限。第一，行政處罰聚焦于財產(chǎn)處罰且缺乏威懾力。以2018年度國內(nèi)市場份額排名前3的“餓了么”“美團(tuán)”“百度”平臺為例， 本文梳理上海市場監(jiān)督管理局于2019年3月12日發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺提供者2018年食品安全信用檔案》發(fā)現(xiàn)：就處罰事由而言，平臺多因未履行審核公示義務(wù)而受到行政處罰。就處罰依據(jù)而言，主要援引《食品安全法》及《上海市食品安全條例》等地方法規(guī)。就處罰措施而言，適用罰款的總頻次(18次)最高，罰款幅度為在5萬到20萬之間；適用沒收違法所得的頻次次之(13次)，但實(shí)際沒收額度與罰款相去甚遠(yuǎn)；警告適用3次；未適用過吊銷許可證這一處罰措施。上述統(tǒng)計分析進(jìn)一步暴露出既有行政處罰機(jī)制存在的突出問題。首先，違法所得被嚴(yán)重低估。由于法律對“違法所得”計算標(biāo)準(zhǔn)缺乏明確規(guī)定，實(shí)踐中至少存在兩類標(biāo)準(zhǔn)：例如，在(閔)罰處字〔2017〕第2320175104號案中，監(jiān)管部門采用了“服務(wù)收入”標(biāo)準(zhǔn)；在(普)罰處字〔2017〕第2320175176號案中，監(jiān)管部門采用了“整體盈虧”標(biāo)準(zhǔn)，但這兩類標(biāo)準(zhǔn)均導(dǎo)致“違法所得”被嚴(yán)重低估。在平臺經(jīng)濟(jì)下，一般通過“免費(fèi)”模式吸引用戶加入來開拓雙邊市場，形成網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，平臺主要收入來源并非餐飲商戶的付費(fèi)，而是廣告和其他增值服務(wù)所創(chuàng)造的價值，這不能在平臺收入盈虧中反映，也不能被平臺服務(wù)費(fèi)所涵蓋。其二，罰款缺乏威懾力?，F(xiàn)行法律設(shè)定的罰款結(jié)構(gòu)是純粹數(shù)值式的罰款，《食品安全法》和《電子商務(wù)法》還分別設(shè)定了20萬、50萬的罰款上限，這遠(yuǎn)低于現(xiàn)實(shí)情況下平臺違法可能獲得的收益，再加上平臺經(jīng)濟(jì)體量巨大，導(dǎo)致罰款遠(yuǎn)起不到威懾和敦促平臺履行自我規(guī)制義務(wù)的效果。其三，警告和吊銷許可證形同虛設(shè)。警告旨在通過向違法平臺施加社會輿論壓力，迫使其及時糾正不法行為。但由于當(dāng)前餐飲平臺市場的雙寡頭壟斷格局已經(jīng)形成，消費(fèi)者和餐飲商戶均缺乏選擇空間，警告無法產(chǎn)生足夠的壓力；盡管吊銷許可證是最為嚴(yán)厲的資格罰，但當(dāng)下平臺既是重要食品安全治理主體，又是餐飲商戶和消費(fèi)者高度依賴的交易中介，使資格罰不能隨意啟動。

第二，責(zé)任約談的代表性和指引性較弱。約談有助于監(jiān)管部門擺脫繁瑣行政執(zhí)法程序，減少同平臺之間的對抗，但責(zé)任約談制度尚存在如下問題。其一，責(zé)任約談過程的代表性不足?！恫樘庌k法》第27條雖然規(guī)定“約談情況及后續(xù)處理情況應(yīng)當(dāng)向社會公開”，但并未賦予餐飲商戶、消費(fèi)者參與權(quán)，這并不符合“好的規(guī)制”中“公平、可及、公開”的基本要求[29]。其二，責(zé)任約談后續(xù)配套制度不健全，直接影響指引效果。責(zé)任約談旨在督促平臺按照要求落實(shí)整改，以迅速排除餐飲食品安全隱患。但如何檢驗(yàn)已經(jīng)達(dá)到了整改要求，其法律后果如何，這些問題仍需要剛性配套制度明確，防止責(zé)任約談流于形式。

3.平臺自我規(guī)制事后監(jiān)督的漏洞填補(bǔ)

需要促成高效的事后監(jiān)督機(jī)制，提升事后行政查處的威懾力，筑牢防止平臺自我規(guī)制異化的安全網(wǎng)。

(1)促成高效的事后多方監(jiān)督機(jī)制

需要全面強(qiáng)化事后監(jiān)管，激活內(nèi)部人舉報機(jī)制，豐富平臺信用評價機(jī)制，以促成高效的事后監(jiān)督機(jī)制。

第一，全面強(qiáng)化事后監(jiān)管。首先，應(yīng)為網(wǎng)絡(luò)餐飲監(jiān)管工作賦能。應(yīng)切實(shí)保障監(jiān)管資源配置，使其人力物力與繁重的日常監(jiān)管任務(wù)相匹配；進(jìn)一步強(qiáng)化部門協(xié)作，共享監(jiān)管資源。同時，積極引入大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈以及人工智能等最新技術(shù)成果，建立全國統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測平臺與監(jiān)管數(shù)據(jù)共享平臺，提升技術(shù)監(jiān)管能力和水平。其次，細(xì)化網(wǎng)絡(luò)餐飲監(jiān)管職責(zé)。一方面，以法律性文件的方式明確抽查、檢查的啟動條件，明確規(guī)定將“市場交易量的一定比例”作為確定抽檢頻次的依據(jù)；另一方面，加強(qiáng)上級監(jiān)管部門的管理力度和檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度，特別是上級監(jiān)管部門應(yīng)充分運(yùn)用《市場監(jiān)督管理執(zhí)法監(jiān)督暫行規(guī)定》第9條、第10條有關(guān)“專項(xiàng)執(zhí)法檢查”和“執(zhí)法評議考核”等執(zhí)法監(jiān)督措施，及時糾正執(zhí)法怠惰和不作為。最后，建立強(qiáng)制平臺信息披露機(jī)制。監(jiān)管部門將平臺自我規(guī)制事項(xiàng)細(xì)化形成“網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺自查情況量表”，要求平臺定期填寫報送，明確規(guī)定其不報送或報送虛假情況的法律后果，以此作為抽檢工作的重要參照。

第二，激活內(nèi)部人舉報制度。通過平臺內(nèi)部人舉報制度，有利于及時發(fā)現(xiàn)平臺違法線索，也能倒逼平臺積極完善自我規(guī)制架構(gòu)。內(nèi)部人舉報制度實(shí)施最緊要之處是消除內(nèi)部人后顧之憂，亟須制定法律性文件健全和細(xì)化對內(nèi)部舉報人的保護(hù)措施，明確內(nèi)部舉報人保護(hù)不力的問責(zé)機(jī)制；在加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)的同時，還應(yīng)提供豐厚的獎勵，提升內(nèi)部人舉報的積極性。

第三，豐富平臺信用評價機(jī)制。在《平臺信用評價規(guī)范》的基礎(chǔ)上，結(jié)合網(wǎng)絡(luò)餐飲的特殊性，將平臺管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備、平臺線下抽查監(jiān)測、食品安全等事項(xiàng)納入網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺信用評價指標(biāo)體系。為確保平臺信用評價的公平、公正和透明，應(yīng)鼓勵消費(fèi)者協(xié)會、行業(yè)協(xié)會或第三方機(jī)構(gòu)參與平臺自我規(guī)制的動態(tài)監(jiān)測和定期評估，作為平臺信用評價之補(bǔ)充。

(2)提升行政查處的威懾力

可通過改善行政處罰結(jié)構(gòu)，完善責(zé)任約談的監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化二者的有機(jī)銜接，綜合提升行政查處的威懾力。

第一，改善行政處罰結(jié)構(gòu)，拓寬平臺違法制裁的方式和渠道。其一，革新財產(chǎn)罰。應(yīng)將平臺違法行為帶來增值服務(wù)效益綜合評估測算，作為違法“所得額”確定的依據(jù)。必要時，可以委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估。在未來，還可考慮對罰款設(shè)置進(jìn)行改進(jìn)，將“純數(shù)值式罰款”變更為“倍率式罰款”，改罰款總額上下限為罰款倍率上下限，以增強(qiáng)罰款對平臺違法行為的針對性和威懾力。其二，拓寬平臺違法制裁的方式和渠道。一方面，建立對平臺法定代表人和直接負(fù)責(zé)人員的資格罰和財產(chǎn)罰，彌補(bǔ)財產(chǎn)罰和平臺資格罰的局限。例如，對于平臺發(fā)生的多次或重大違法行為，監(jiān)管部門除了直接對平臺作出行政處罰外，還可對其法定代表人和直接負(fù)責(zé)人設(shè)定一定期限的從業(yè)禁止處罰或罰金。另一方面，市場監(jiān)管總局應(yīng)加快“行政處罰文書網(wǎng)”的建設(shè)力度，督促全國市場監(jiān)管部門按照統(tǒng)一格式要求，將已生效的處罰文書及時上傳、統(tǒng)一匯總，使全社會能夠更加全面、清晰、便捷地了解平臺違法信息，給平臺施加無形壓力。

第二，完善責(zé)任約談的外部監(jiān)督，強(qiáng)化責(zé)任約談與行政處罰的銜接。其一，完善責(zé)任約談的外部監(jiān)督機(jī)制。在既有責(zé)任約談制度基礎(chǔ)上，強(qiáng)化責(zé)任約談過程的外部監(jiān)督，增強(qiáng)透明度。在責(zé)任約談期間，應(yīng)當(dāng)充分保障餐飲商戶、消費(fèi)者、行業(yè)協(xié)會及消費(fèi)者保護(hù)組織等的參與，確保責(zé)任約談過程能“兼聽則明”。此外，監(jiān)管部門應(yīng)邀請同級檢察院人員參加約談會的旁聽，以發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。檢察機(jī)關(guān)也可搜集約談中可能產(chǎn)生的違法或違規(guī)線索，向本級人民政府或監(jiān)管部門發(fā)布檢察建議及時糾正。其二，應(yīng)強(qiáng)化責(zé)任約談與行政處罰的銜接，提升事后行政查處機(jī)制的回應(yīng)性。在約談過程中，監(jiān)管部門應(yīng)對平臺自我規(guī)制設(shè)定明確的整改目標(biāo)；平臺整改完畢后，應(yīng)向監(jiān)管部門提交合規(guī)自證報告，并出具詳細(xì)的整改說明。監(jiān)管部門應(yīng)認(rèn)真評估，并將評估結(jié)果作為是否增加監(jiān)督檢查頻次、啟動行政處罰程序或確定處罰幅度的判斷依據(jù)。

六、結(jié) 語

網(wǎng)絡(luò)餐飲作為當(dāng)下平臺經(jīng)濟(jì)的典型業(yè)態(tài)，其廣泛存在的食品安全問題已引發(fā)全社會的重點(diǎn)關(guān)注。網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺通過制定平臺規(guī)則、設(shè)立專門管理機(jī)構(gòu)、組織開展日常管理、調(diào)處糾紛和實(shí)施懲治等方式進(jìn)行自我規(guī)制，既是食品安全治理的重要力量，但也存在私利偏好、專業(yè)不足和實(shí)施障礙等固有局限?；诖耍覈鴱氖虑?、事中和事后三個維度著手，建構(gòu)了較為完備的網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺自我規(guī)制保障機(jī)制，以規(guī)范、激勵和監(jiān)督平臺自我規(guī)制。本文對我國網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺的自我規(guī)制及其保障機(jī)制進(jìn)行總結(jié)、提煉、剖析和反思，旨在為進(jìn)一步健全我國食品安全規(guī)制體制提供應(yīng)對方案，并為平臺經(jīng)濟(jì)的規(guī)范健康發(fā)展提供網(wǎng)絡(luò)餐飲領(lǐng)域的參考樣本。