管偉康

(南京大學(xué) 法學(xué)院,江蘇 南京 210093)

一、問題的提出

1854 年,英、美、法三國(guó)趁小刀會(huì)起義,上海江海關(guān)受到?jīng)_擊,迫使江海關(guān)監(jiān)督吳健彰訂立“上海海關(guān)協(xié)定”,組織海關(guān)稅務(wù)管理委員會(huì),由三國(guó)各提名一名稅務(wù)監(jiān)督參與江海關(guān)行政[1]。 由此,打開了外國(guó)參與中國(guó)海關(guān)管理的大門,海關(guān)也成為近代中國(guó)第一個(gè)采用西方管理體制的國(guó)家部門。 1858 年10月,清廷又與英、美、法三國(guó)簽訂《天津條約》《通商章程善后條約:海關(guān)稅則》,再次明確由“總理大臣邀請(qǐng)英人(1)與美法兩國(guó)的條約版本則分別為“美人”“法人”。幫辦稅務(wù)”[2],為海關(guān)稅務(wù)司成立準(zhǔn)備了條約基礎(chǔ)。 1861 年,總理衙門正式委任英國(guó)人李泰國(guó)為首任總稅務(wù)司,稅務(wù)司(2)稅務(wù)司既是清廷海關(guān)部門的名稱,上海設(shè)總稅務(wù)司署,后遷往北京,各地方海關(guān)設(shè)稅務(wù)司;也是稅務(wù)司職員的職位名稱,最高級(jí)為總稅務(wù)司,其下為稅務(wù)司、副稅務(wù)司等。正式建立,也開啟了英國(guó)對(duì)中國(guó)海關(guān)管理的參與時(shí)代。

對(duì)于晚清海關(guān)此種變化的研究,國(guó)內(nèi)外學(xué)者總體上著重于三個(gè)方面(3)將研究視角進(jìn)一步擴(kuò)大,亦有對(duì)海關(guān)財(cái)政之研究,關(guān)稅主權(quán)之研究,海關(guān)歷史地理之研究等。。 其一是針對(duì)海關(guān)稅務(wù)司職員本人的研究,稅務(wù)司作為晚清海關(guān)的實(shí)際掌舵人,其得以順利運(yùn)作的基礎(chǔ)正是其行政團(tuán)隊(duì)。 代表性研究包括文松的《近代中國(guó)海關(guān)洋員概略:以五任總稅務(wù)司為主》[3],曹傳清的《赫德的政治性格探析》[4]《赫德的氣質(zhì)類型探析》[5]《赫德的性格特征研究》[6],楊智友的《華籍洋關(guān)副總稅務(wù)司丁貴堂》[7]。 其二是針對(duì)稅務(wù)司與晚清海關(guān)關(guān)系的研究,盡管稅務(wù)司名義上只是海關(guān)的一個(gè)職能部門,但事實(shí)上稅務(wù)司已經(jīng)成為海關(guān)的掌舵人,其按照西方管理模式對(duì)清廷海關(guān)不斷進(jìn)行改造。 代表性研究有英國(guó)魏爾特的《赫德與中國(guó)海關(guān)》[8],陳勇的《赫德與鴉片“稅厘并征”》[9]。 其三是針對(duì)稅務(wù)司與晚清外交、郵政等非海關(guān)職能的關(guān)系進(jìn)行的研究,主要有汪敬虞的《赫德與近代中西關(guān)系》[10],英國(guó)查爾斯·德雷格的《龍廷洋大臣:海關(guān)稅務(wù)司包臘父子與近代中國(guó)》[11]等。 圍繞這三個(gè)方向,學(xué)界對(duì)于稅務(wù)司的外籍職員兼具清廷雇員與列強(qiáng)代表的二重身份屬性及稅務(wù)司具體業(yè)務(wù)職權(quán)等進(jìn)行了詳細(xì)的梳理,對(duì)稅務(wù)司作為晚清海關(guān)實(shí)際掌舵人的地位及其對(duì)晚清海關(guān)的建設(shè)與改造亦進(jìn)行了翔實(shí)考察,對(duì)其向非海關(guān)職權(quán)的延伸擴(kuò)張也進(jìn)行了較為充分的研究,基本勾畫出一幅較為完整的晚清時(shí)期海關(guān)稅務(wù)司的歷史圖景。 而各部分歷史圖景并非是憑空出現(xiàn)的,也不是雜亂無章的,都有背后所賴以建構(gòu)的規(guī)則基礎(chǔ)。 晚清海關(guān)之所以能夠正常運(yùn)行,并與其他人和事發(fā)生關(guān)系之依托正在于此,而這一點(diǎn)當(dāng)前研究鮮有涉及。

本文將在前人研究成果基礎(chǔ)之上,著力于探究海關(guān)稅務(wù)司并認(rèn)識(shí)其對(duì)清廷海關(guān)管理規(guī)則化的影響推動(dòng)。 鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)前,盡管清廷亦頒布了海關(guān)稅則,并制定了海關(guān)官吏的銓選任命辦法等,但一方面其內(nèi)容缺乏科學(xué)性,且規(guī)定本身零散,缺乏系統(tǒng)性,尚不足以稱為是專門的海關(guān)管理規(guī)則;另一方面在實(shí)踐中,其亦未能得到有效的遵守和執(zhí)行。 這樣一種海關(guān)管理的混亂和無序狀態(tài),嚴(yán)重影響了中外貿(mào)易的開展,既制約了清廷海關(guān)稅收的增加,亦阻礙了西方在中國(guó)貿(mào)易市場(chǎng)的擴(kuò)大。 清廷試圖借助稅務(wù)司的設(shè)立,增加財(cái)政收入,達(dá)致自強(qiáng)求富的目標(biāo),西方諸國(guó)亦期待稅務(wù)司可以保障中外貿(mào)易的正常有序開展,擴(kuò)大其在華利益。 雙方均希望新設(shè)立的稅務(wù)司能夠改變海關(guān)現(xiàn)狀,實(shí)現(xiàn)海關(guān)管理的規(guī)則化。

稅務(wù)司名義上隸屬于海關(guān)系統(tǒng),但由總理大臣邀請(qǐng)外籍人員組建,自始決定了其不會(huì)是一個(gè)純粹的財(cái)政部門,而是晚清時(shí)期由外國(guó)人參與管理的特殊職能部門。 就中國(guó)法制和管理的近代化而言,客觀上確實(shí)啟迪了清廷上下對(duì)于近代管理規(guī)則的探索,推動(dòng)著晚清國(guó)家機(jī)構(gòu)走上近代化之路。 同時(shí),海關(guān)管理的規(guī)則化也為清廷參與世界貿(mào)易積累了規(guī)則經(jīng)驗(yàn),打下了規(guī)則基礎(chǔ),在被卷入資本主義世界市場(chǎng)的同時(shí),也逐步融入世界貿(mào)易的話語體系之中。

當(dāng)前,全球經(jīng)濟(jì)不確定性和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)增多,世界貿(mào)易環(huán)境嚴(yán)峻復(fù)雜。 針對(duì)晚清時(shí)期稅務(wù)司對(duì)海關(guān)管理規(guī)則化的推動(dòng)開展研究,亦可從歷史的角度對(duì)我國(guó)應(yīng)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)提供參考與啟示,即在擴(kuò)大對(duì)外開放的同時(shí),堅(jiān)持規(guī)則意識(shí),積極運(yùn)用世界貿(mào)易規(guī)則維護(hù)合法權(quán)益,并逐步從世界貿(mào)易規(guī)則的跟隨者向建設(shè)者轉(zhuǎn)變,為全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)中國(guó)智慧與中國(guó)方案。

二、稅務(wù)司設(shè)立的背景

清廷在第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)中的失敗,加之國(guó)內(nèi)規(guī)模浩大的太平天國(guó)起義與捻軍起義,使得內(nèi)外交困的清廷面臨空前的統(tǒng)治危機(jī)。 以英國(guó)為代表的列強(qiáng)希望充分打開中國(guó)市場(chǎng),建立、穩(wěn)定由英國(guó)主導(dǎo)的對(duì)華貿(mào)易規(guī)則。 而此時(shí)的清廷財(cái)政困窘,希望通過興辦洋務(wù)以緩解財(cái)政壓力提升國(guó)力(4)洋人之法不僅是軍事方面的技術(shù),也包括部分西方的管理規(guī)則與體制。。

1854 年,《上海江海關(guān)組織協(xié)定》簽訂后,英、美、法三國(guó)領(lǐng)事提名稅務(wù)監(jiān)督參與到江海關(guān)稅收征管中,此舉使得江海關(guān)的工作得以順利恢復(fù),保障了中外貿(mào)易的順利開展,亦使得清廷部分“開明派”官員認(rèn)識(shí)到,由洋人協(xié)助管理中國(guó)海關(guān)以增加海關(guān)稅收的必要性和可行性。 1858 年中、英訂立《天津條約》,規(guī)定“任憑總理大臣邀請(qǐng)英人幫辦稅務(wù)”,1859 年,清廷南洋通商大臣何桂清任命英國(guó)人李泰國(guó)為海關(guān)總稅務(wù)司,1861 年,新設(shè)立的總理衙門正式任命李泰國(guó)為總稅務(wù)司,建立總稅務(wù)司署,各地海關(guān)設(shè)稅務(wù)司。 對(duì)待這個(gè)設(shè)立于自己朝廷而聘請(qǐng)外籍人員管理的新部門,清廷并未有過多的排斥,在很大程度上,稅務(wù)司的設(shè)立,亦符合其改善財(cái)政狀況、提升國(guó)力的需求。

(一)英國(guó)欲主導(dǎo)中國(guó)市場(chǎng)擴(kuò)大對(duì)華貿(mào)易

《南京條約》的預(yù)期目的未能達(dá)到,英國(guó)并未能夠真正打開4 億人口的中國(guó)市場(chǎng)。 與此同時(shí),新興的歐美其他列強(qiáng)亦想在中國(guó)利益上分一杯羹,促使英國(guó)著手建立一個(gè)由其主導(dǎo)的既能夠改革清廷海關(guān)的管理模式,也影響其內(nèi)政外交方針的職能部門,以保證其在對(duì)華貿(mào)易中的主導(dǎo)地位。

1.條約打開市場(chǎng)目的未能達(dá)到。 第一次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)的失敗使清廷被迫開啟了長(zhǎng)期關(guān)閉的國(guó)門,也使得千百年來以中國(guó)為中心的華夷宗藩國(guó)際秩序開始瓦解,西方主導(dǎo)下的近代國(guó)際交往新秩序開始形成。 盡管通商口岸的開放和協(xié)定關(guān)稅確使中國(guó)被迫卷入資本主義世界市場(chǎng)[12],自然經(jīng)濟(jì)開始解體,但這樣的沖擊在鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后的十余年里是不明顯的,從整個(gè)中國(guó)的范圍來看,除了通商口岸等少數(shù)地區(qū),英國(guó)并沒有成功地打開4 億人口的中國(guó)市場(chǎng)來實(shí)現(xiàn)其國(guó)內(nèi)工業(yè)品的傾銷[13],從而開埠降稅的意義便沒有完全達(dá)到,對(duì)于修約以進(jìn)一步擴(kuò)大中外貿(mào)易的請(qǐng)求清廷亦未予同意。

為擴(kuò)大在中國(guó)的貿(mào)易市場(chǎng),英、法等國(guó)于1858 年借口“亞羅號(hào)事件”和“馬神甫事件”挑起第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng),清廷再次戰(zhàn)敗,雙方訂立了《天津條約》和《北京條約》,迫使清廷進(jìn)一步增開通商口岸[14]。 在與清廷反復(fù)對(duì)抗與談判中,以英國(guó)為代表的列強(qiáng)認(rèn)識(shí)到僅僅擴(kuò)大開埠通商的范圍難以真正有效打開中國(guó)市場(chǎng),建立所謂的近代“平等”國(guó)際關(guān)系,而要實(shí)現(xiàn)這一目的,僅靠少數(shù)“開明”的清政府官員難以做到,必須要建立一套能夠與清廷高層直接對(duì)話的常態(tài)化機(jī)制。 故而公使駐京,外國(guó)人幫辦稅務(wù)就成為《天津條約》及系列附約的重要議題。 由于后者僅僅是作為清廷雇員幫辦稅務(wù),且在《天津條約》訂立之前,由領(lǐng)事提名稅務(wù)監(jiān)督的模式早已在江海關(guān)實(shí)行,客觀上確實(shí)快速恢復(fù)了海關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn),并使海關(guān)稅收有所增加,故而其并不像公使駐京的推行阻力那般大。

2.海關(guān)管理的混亂影響外貿(mào)開展。 盡管海關(guān)制度由來已久,但在傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)的社會(huì)條件下,清廷對(duì)于海關(guān)管理長(zhǎng)期處于一種粗疏的狀態(tài)。 在稅務(wù)司建立之前,對(duì)于海關(guān)稅收采取定額制上繳中央,在定額制管理下,一方面使得前后任官員相互推責(zé),在定額高于實(shí)際時(shí)不僅難以完成指標(biāo),還要加重外商稅務(wù)負(fù)擔(dān),而另一方面則為地方官吏與海關(guān)官員勾結(jié)、腐敗提供了空間[15],增加貿(mào)易成本的不確定性。 在僅廣州一口允許外國(guó)船舶前來貿(mào)易的時(shí)代,十三行的行商作為連接海關(guān)官員與外商的中間人再次增加了交易成本,使得外商來華貿(mào)易貨物被重重盤剝,加重了貿(mào)易成本負(fù)擔(dān)。 同時(shí),海關(guān)管理不到位和不專業(yè)亦滋生了大量走私案件,中外不法商販利用被葡萄牙竊據(jù)的澳門以及英國(guó)控制的香港島,存放走私物資,橫行海上,并走私大量鴉片入關(guān),在擾亂經(jīng)濟(jì)秩序的同時(shí)亦嚴(yán)重侵害國(guó)民健康[16]。海關(guān)管理混亂和走私橫行嚴(yán)重影響了中國(guó)正常的對(duì)外貿(mào)易,也加劇了中、英間的矛盾,從而影響海關(guān)工作的正常開展,故而以英國(guó)為代表的列強(qiáng)亦希望尋求更加有效的方式來實(shí)現(xiàn)中國(guó)海關(guān)的規(guī)范運(yùn)作,從而滿足其進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)華貿(mào)易的需要(5)這更多是英國(guó)政府及駐華公使的希望,對(duì)于英國(guó)領(lǐng)事及其代表的英商而言,良好的海關(guān)制度恰恰不利于其通過非法貿(mào)易獲利。。

3.歐美等國(guó)沖擊英國(guó)對(duì)華影響力。 率先完成工業(yè)革命的英國(guó)在海外建立了諸多原料產(chǎn)地和產(chǎn)品傾銷地以滿足其國(guó)內(nèi)的強(qiáng)大生產(chǎn)力需要,但歐美等國(guó)亦緊隨其后試圖分一杯羹。 在英國(guó)率先與中國(guó)開戰(zhàn)打開國(guó)門之后,法國(guó)、美國(guó)聞?dòng)嵰嗯c清廷訂約,享受到中國(guó)給予英國(guó)的特權(quán)[17]。 在江海關(guān)被攻占之際,法國(guó)和美國(guó)亦與英國(guó)領(lǐng)事一道提名稅務(wù)監(jiān)督組成海關(guān)稅務(wù)管理委員會(huì)監(jiān)督江海關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn),在第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后,中美、中法亦訂約確定“任憑總理大臣邀請(qǐng)美(法)人幫辦稅務(wù)[18]”。 其他勢(shì)力進(jìn)入中國(guó),尤其是進(jìn)入中國(guó)海關(guān)是英國(guó)所不希望看到的。 為更好地鞏固中國(guó)市場(chǎng),使中國(guó)與自己建立比其他列強(qiáng)更加緊密的關(guān)系,率先對(duì)華輸出先進(jìn)的管理規(guī)則和經(jīng)驗(yàn)成為競(jìng)爭(zhēng)之必須。

加之此時(shí)英國(guó)對(duì)華交往多年,貿(mào)易量最大,往來最為頻繁,故而也最為熟悉中國(guó)情況,領(lǐng)事官員中存在一批中國(guó)通能夠獲得中英雙方的賞識(shí),年輕的李泰國(guó)因而走到了海關(guān)舞臺(tái)的中央,成為海關(guān)首任總稅務(wù)司。 稅務(wù)司的設(shè)立使得原有的英、美、法三國(guó)領(lǐng)事派員組成稅務(wù)監(jiān)督的模式即告終結(jié),且稅務(wù)司系統(tǒng)中并未給美、法兩國(guó)的稅務(wù)監(jiān)督留出合適的職位,盡管美、法亦希望提名本國(guó)人擔(dān)任總稅務(wù)司[19],但畏于英國(guó)的實(shí)力和清政府對(duì)主權(quán)的捍衛(wèi),亦只能先任由海關(guān)進(jìn)入英國(guó)人參與管理的時(shí)代[20]。

(二)清廷欲整頓海關(guān)以自強(qiáng)求富

清廷財(cái)政存在的結(jié)構(gòu)性問題使得財(cái)政收入無法實(shí)現(xiàn)有效增長(zhǎng)。 內(nèi)憂外患的清末局勢(shì)使得國(guó)家財(cái)政面臨嚴(yán)重危機(jī),利用外國(guó)人來改良海關(guān),增加海關(guān)稅收便成為重要選擇。 而地方各省在平叛過程中通過征收厘金,招募鄉(xiāng)勇,財(cái)政與軍事實(shí)力不斷坐大,清廷亦希望借助海關(guān)稅務(wù)司的力量,加強(qiáng)中央的財(cái)政優(yōu)勢(shì)。 同時(shí),經(jīng)歷了兩次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)失敗的清廷開始進(jìn)行洋務(wù)運(yùn)動(dòng),嘗試融入世界,以在國(guó)際舞臺(tái)爭(zhēng)取更加主動(dòng)的地位。

1.整理財(cái)政,增加稅收。 鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)前的中國(guó)始終是以農(nóng)業(yè)為主的自然經(jīng)濟(jì)社會(huì),田賦收入是國(guó)家財(cái)政的主要組成部分。 雍正朝繼續(xù)康熙朝“滋生人丁,永不加賦”的稅制改革政策,推行“攤丁入畝”,按照土地收稅而不按人頭收稅,確實(shí)在很大程度上減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān),但也使得直到道光朝前期百余年時(shí)間里,國(guó)家財(cái)政年收入基本均為3 000 萬兩到4 000 萬兩左右白銀,波動(dòng)不大[21]。 土地一般不會(huì)大幅度增加,從而田賦不會(huì)有大規(guī)模增加,在土地兼并嚴(yán)重的情況下,田賦收入還會(huì)下降。 對(duì)于百姓而言,不按照人頭收稅,推動(dòng)了人口增長(zhǎng),但也進(jìn)一步增加了人地矛盾,留下潛在的社會(huì)危機(jī)。 對(duì)于朝廷來說,則制約了國(guó)家財(cái)政收入的增長(zhǎng)。 而鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之前,清代長(zhǎng)期奉行重農(nóng)抑商、閉關(guān)鎖國(guó)的政策,使得商業(yè)稅和關(guān)稅等體量始終不大,加之清廷對(duì)各關(guān)上繳中央的稅額實(shí)行定額制,即使在外貿(mào)發(fā)展的情況下,也難以實(shí)現(xiàn)海關(guān)稅收的有效增長(zhǎng)。

第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)又使清廷背負(fù)800 萬兩白銀的賠款,需分期帶利支付,而國(guó)內(nèi)僅征討太平天國(guó)起義的軍費(fèi)就達(dá)致2 700 萬兩白銀,之后江南大營(yíng)和徽寧防營(yíng)每年仍要耗銀1 000 萬兩,加之東征西征等軍餉則可達(dá)致數(shù)億兩[22]。 以及需要巨額投入的海軍、軍械、塞防等國(guó)防建設(shè)支出,使得清廷財(cái)政面臨空前危機(jī),必須尋機(jī)進(jìn)一步增加財(cái)政收入,海關(guān)稅收便成為重要選擇之一,但清廷的高級(jí)官員亦認(rèn)識(shí)到,當(dāng)時(shí),以中國(guó)官吏來全權(quán)主導(dǎo)改良海關(guān),幾乎沒有可能性[23],故而其對(duì)于“英人幫辦稅務(wù)”一條,也是認(rèn)可的。

2.強(qiáng)干弱枝,中央集權(quán)。 太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)席卷半個(gè)中國(guó)暴露了清廷的孱弱和八旗軍力的衰敗,為有效平叛,清廷不得不開始倚重新興的漢族地主階級(jí)官僚,并準(zhǔn)其籌建新軍,地方實(shí)力派開始逐步做大。同時(shí),在全國(guó)財(cái)政赤字的情況下,各省出于平叛和行政管理需要,不得不設(shè)法開辟新的稅源,厘金制度也便登上了歷史舞臺(tái),成為晚清財(cái)政史上與海關(guān)稅收鼎足而立的清廷最重要的財(cái)政支撐[24]。 由于海關(guān)協(xié)定關(guān)稅的條約義務(wù)束縛,使得清廷在商品傾銷面前無法擅自加碼征得充足的稅收。 而遍布各地的厘卡數(shù)量名目繁多,在壓迫商民的同時(shí)也大大增加了地方財(cái)政收入,地方出于名義或?qū)嵸|(zhì)上剿匪平叛的需要而壯大軍力,從而進(jìn)一步增強(qiáng)地方實(shí)力[25]。 在地方財(cái)政、軍力壯大的情況下,清廷對(duì)于地方的控制力和影響力則相對(duì)下降,故而地方上繳中央的稅收亦常常借故推諉拖延,從而造成地方日強(qiáng)而中央日弱的惡性循環(huán),以至于左宗棠西征之時(shí),不得不通過舉借外債的方式飲鴆止渴[26]。 清廷迫切希望能夠通過借助稅務(wù)司的力量,整頓海關(guān)稅務(wù),加強(qiáng)中央的財(cái)政優(yōu)勢(shì),遏制地方勢(shì)力威脅中央。

3.開放國(guó)門,以夷制夷。 兩次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)的失敗使得內(nèi)憂外患的清廷再也無法延續(xù)閉關(guān)自守的政策,與其被列強(qiáng)槍炮轟開國(guó)門,不如盡可能主動(dòng)融入世界,以爭(zhēng)取更加主動(dòng)的地位。 19 世紀(jì)60 年代早期的清廷,面對(duì)陌生的西方世界,尚缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)與知識(shí),而稅務(wù)司的誕生正切合時(shí)需。 作為清廷雇員的稅務(wù)司外籍職員,是清廷和洋務(wù)派官員了解世界大勢(shì)的窗口和向西方學(xué)習(xí)的媒介,而其外籍身份,又使得其在與西方的交往中游刃有余。 基于此雙重身份,稅務(wù)司成為清廷與列強(qiáng)溝通的重要平臺(tái),這也是其設(shè)立于負(fù)責(zé)外事工作的總理衙門之下的重要目的所在。 同時(shí),海關(guān)在稅務(wù)司管理之下廉潔、高效,使其能夠在晚清政府的對(duì)外借款和賠款中以海關(guān)稅收出票、擔(dān)保,成為清廷最具信譽(yù)的部門,亦為列強(qiáng)所信任。 以總稅務(wù)司赫德為代表的外籍職員亦積極推進(jìn)中國(guó)與列強(qiáng)建交、參與世博會(huì),向西方世界表達(dá)中國(guó)的訴求,打開近代中國(guó)國(guó)際交往的大門[27]。

三、稅務(wù)司對(duì)清廷海關(guān)管理規(guī)則的建構(gòu)

鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)前,盡管清廷也頒布了明確的海關(guān)稅則,并委派海關(guān)監(jiān)督處理海關(guān)各項(xiàng)事務(wù),將海關(guān)稅收按照定額制的模式上繳中央,但由于各級(jí)官吏的勒索盤剝和行商的壟斷,不僅極大加重了稅務(wù)負(fù)擔(dān),同時(shí)也增加了海關(guān)稅收的不確定性。 而管理海關(guān)事務(wù)的海關(guān)監(jiān)督及其僚屬,除由地方督撫、兵備道等兼任外,多由皇帝委派滿洲親貴及內(nèi)務(wù)府官員擔(dān)任,本身并不具有相應(yīng)的海關(guān)業(yè)務(wù)素養(yǎng)。 盡管清廷海關(guān)名義上制定了部分管理辦法,但內(nèi)容不盡科學(xué),且規(guī)定零散,執(zhí)行不力,使得事實(shí)上海關(guān)長(zhǎng)期處于無序混亂的狀態(tài)。 這嚴(yán)重影響了中外貿(mào)易的開展,亦制約了清廷財(cái)政收入的增長(zhǎng)。 清廷和洋人都希望稅務(wù)司能夠改善海關(guān)管理現(xiàn)狀,切實(shí)實(shí)現(xiàn)海關(guān)管理的規(guī)則化。

稅務(wù)司首先按照西方模式為清廷引進(jìn)一套全新的海關(guān)管理制度,規(guī)范海關(guān)稅收征管各環(huán)節(jié),實(shí)現(xiàn)中央財(cái)政收入的快速增長(zhǎng),提升國(guó)家信譽(yù),保障西方對(duì)華貿(mào)易得以順利進(jìn)行。 其次,隨著稅務(wù)司全面接手海關(guān)管理,以稅務(wù)司為中心的新海關(guān)人事規(guī)則逐步成熟完善,海關(guān)職員的聘任、管理、培養(yǎng)、選拔日趨規(guī)范化,亦為晚清政府培養(yǎng)了一批近代化人才。 隨著中外貿(mào)易的不斷擴(kuò)大和海關(guān)稅收的有效增加,以海關(guān)稅收為擔(dān)保舉借外債和以《會(huì)訊章程》為依據(jù)處理海關(guān)違章問題,也在實(shí)踐中逐漸制度化、規(guī)范化。

(一)規(guī)范海關(guān)稅收征管

清廷在鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)前制定的海關(guān)稅則,沒有進(jìn)口稅則與出口稅則的區(qū)別,而是按照征稅方式分為正稅則例、比例則例與估值則例三種。 前兩者屬于從量稅,第三種屬于從價(jià)稅。 盡管商品的稅率是明確的,但按照正稅則例納稅的商品與按照估值稅納稅的商品存在著種類上的交叉,而同種商品的課征稅額又往往不一,這樣一種征稅標(biāo)準(zhǔn)的混亂為海關(guān)各級(jí)官吏留下了腐敗的空間,同時(shí)其在正稅以外又平添了“火耗”“繳送”等各種附加,使得進(jìn)出口商品的應(yīng)征稅額充滿不確定性,加之行商的盤剝,又進(jìn)一步加重貿(mào)易成本[28]。 鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后,明確稅則在條約中被確立,盡管在很多稅種稅率上受到了條約的束縛,但清廷的收入增加了,同時(shí)外商的成本負(fù)擔(dān)也減輕了,足見先前盤剝之重。 第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后,以《天津條約》為基礎(chǔ),海關(guān)稅則進(jìn)一步明確,“值百抽五”的原則被正式確立。 稅負(fù)重的問題通過不平等條約的形式被初步消弭,擺在稅務(wù)司面前的就是要改變之前征稅過程中存在的稅負(fù)不確定的問題。

首先,李泰國(guó)、赫德制定了一套完整嚴(yán)密的征稅方法,在提高工作效率的基礎(chǔ)上,亦極大消弭了各級(jí)稅務(wù)官員勒索盤剝的可能性[29]。 其次,赫德在任職期間,建立和執(zhí)行嚴(yán)格的會(huì)計(jì)和審計(jì)制度,將全部總賬分為元、亨、利、貞(英文作ABCD)四種,分別為海關(guān)經(jīng)費(fèi)支出賬、海關(guān)沒收和罰款收入賬、噸稅(船鈔)收入以及用于航務(wù)設(shè)施的提成賬、其他規(guī)費(fèi)收入和開支賬,A 號(hào)賬目每月結(jié)清一次,B、C 號(hào)賬目每季結(jié)清一次[30];同時(shí),特設(shè)稽查賬目文案稅務(wù)司,后又在總稅務(wù)司下專設(shè)掌管會(huì)計(jì)的正副稽核,嚴(yán)格審查各關(guān)財(cái)務(wù)狀況,進(jìn)一步保障了海關(guān)的廉潔性。 再次,建立統(tǒng)計(jì)與登記制度,1865 年赫德通令指示整頓海關(guān)貿(mào)易統(tǒng)計(jì),各關(guān)將稅收數(shù)額及進(jìn)出口船貨價(jià)值數(shù)量全部列具成報(bào)告,寄往江海關(guān)匯編付印中外,1873 年在上海成立造冊(cè)處,派正副稅務(wù)司各一人主管,負(fù)責(zé)印刷各口貿(mào)易統(tǒng)計(jì)季報(bào)和年報(bào),監(jiān)督各種海關(guān)出版物的印刷出版事宜;海關(guān)資產(chǎn)龐大,赫德任職時(shí)期開始貫徹對(duì)海關(guān)各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)實(shí)行登記制度,江海關(guān)在1892 年開始對(duì)關(guān)產(chǎn)實(shí)行手工登記制度,1900 年建立關(guān)產(chǎn)分類登記目錄[31],使海關(guān)資產(chǎn)明晰可查。

按照西方模式建立的海關(guān)管理制度推進(jìn)了海關(guān)稅收征管規(guī)則的建立,海關(guān)稅收也實(shí)現(xiàn)了高速的增長(zhǎng),1861 年海關(guān)稅務(wù)司設(shè)立時(shí),全國(guó)海關(guān)稅收總計(jì)5 036 371 兩白銀,而至1910 年清廷滅亡前夕,海關(guān)稅收總計(jì)已達(dá)34 518 859 兩白銀,相當(dāng)于前者的6 倍有余[32]。 憑借管理的規(guī)則化和稅收的高速穩(wěn)定,海關(guān)成為晚清最具信譽(yù)的部門,從而得以為清廷擔(dān)保高額的外債與賠款,但究其根本原因是中外貿(mào)易的不斷擴(kuò)大,且在很大程度上海關(guān)稅收的增加是以地方厘金收入的減少為代價(jià)的,稅務(wù)司的設(shè)立對(duì)于各地關(guān)卡重重的厘金征收形成了一定的沖擊。 這主要表現(xiàn)在兩方面:其一是子口稅的設(shè)置,即外商在通商口岸繳納完進(jìn)口稅后,只需要再繳納2.5%的子口稅,進(jìn)入內(nèi)地后即不需要再行征稅,出口亦同[33];其二是洋藥的稅厘并征,即將外商進(jìn)口到中國(guó)的鴉片本應(yīng)在內(nèi)地繳納的厘金交由海關(guān)一并征收[34],大大增加了中央能夠直接掌控的海關(guān)稅收。

(二)確立新海關(guān)人事規(guī)則

稅務(wù)司成立之前,主持海關(guān)事務(wù)者是海關(guān)監(jiān)督,監(jiān)督由皇帝委派專人擔(dān)任,或由地方督撫、兵備道等兼任。 海關(guān)在相當(dāng)程度上受到地方影響,中央對(duì)海關(guān)的掌控程度有限。 同時(shí)無論專任還是兼任的海關(guān)監(jiān)督及其僚屬,均非專業(yè)業(yè)務(wù)人員,亦影響海關(guān)工作的正常開展,還制約中外貿(mào)易的順利開展。 1861年,總理衙門委任英國(guó)人李泰國(guó)為首任總稅務(wù)司,稅務(wù)司正式建立,但稅務(wù)司的設(shè)立并非對(duì)于原有海關(guān)組織人事規(guī)則的重構(gòu),海關(guān)監(jiān)督及其僚屬依然存在,稅務(wù)司名義上是幫辦稅務(wù),實(shí)質(zhì)上則是在監(jiān)督系統(tǒng)之外并列設(shè)置的另一海關(guān)部門。 海關(guān)名義上的最高首長(zhǎng)仍為海關(guān)監(jiān)督,但隨著稅務(wù)司權(quán)力擴(kuò)張和赫德等外籍職員不斷對(duì)二者關(guān)系的模糊化處理,稅務(wù)司在很大程度上成為海關(guān)的代名詞。 在稅務(wù)司系統(tǒng)內(nèi),總稅務(wù)司由總理衙門任命,各關(guān)稅務(wù)司由總稅務(wù)司委派,盡管名義上受到各海關(guān)監(jiān)督的管轄,但實(shí)質(zhì)上稅務(wù)司是一套垂直管理的系統(tǒng),這也是清廷中央得以借助海關(guān)稅務(wù)司掌握海關(guān)財(cái)權(quán)的保障之一。

赫德按照西方管理模式建立起一套海關(guān)人事管理規(guī)則,并于1869 年推出《中國(guó)海關(guān)管理章程》(以下簡(jiǎn)稱《章程》),對(duì)于海關(guān)稅務(wù)司職員歸屬、選拔與任命以及日常管理等均進(jìn)行了明確的規(guī)定,并不斷調(diào)整。 《章程》將全部職員劃分為外班、內(nèi)班、華屬三部分,按照專業(yè)分工明確,職位分類細(xì)密,各司其職,并按照“德、才、能、知”四大類實(shí)行嚴(yán)格的考績(jī)報(bào)告制度,升遷獎(jiǎng)懲有據(jù)有序有期,特別是確立了職員的退休制度,保障了隊(duì)伍的年輕化和年輕職員的晉升空間。 在稅務(wù)司職員的任用和選拔上,赫德致力于將稅務(wù)司打造成一個(gè)國(guó)際官廳,從世界各國(guó)選拔人才的同時(shí),嚴(yán)格規(guī)范職員的考試制度,確保優(yōu)秀的人才為己所用。 同時(shí),亦不拘泥于考試的形式,對(duì)于海關(guān)專門人才,一般通過赫德派駐在倫敦辦事處的代表金登干親自物色拜訪,但同樣也要經(jīng)過嚴(yán)格的審查,從而保障海關(guān)人才的專業(yè)素養(yǎng)[35],亦為近代中國(guó)培養(yǎng)了一批新式人才。 如曾任寧波海關(guān)副稅務(wù)司文牘的李圭,成為中國(guó)“明信片”翻譯第一人,亦是參與世博會(huì)的第一名中國(guó)人;籌辦“華洋書信館”的總稅務(wù)司文員吳煥,成為近代郵政籌辦的先驅(qū)之一。

盡管稅務(wù)司乃至海關(guān)人才培養(yǎng)曾一度由外籍人員主導(dǎo)選拔,并且也有不少外籍人員被選拔參與管理,但清末稅務(wù)司轉(zhuǎn)隸稅務(wù)處后,清廷開始按照新的海關(guān)人事規(guī)則,著手培養(yǎng)更多本國(guó)稅務(wù)人才,于1908 年起成立稅務(wù)學(xué)堂,學(xué)員經(jīng)過學(xué)校學(xué)習(xí)后亦得以被委派到海關(guān)稅務(wù)司中任職[36]。 此外,在實(shí)踐過程中總稅務(wù)司亦陸續(xù)編訂如《新關(guān)內(nèi)班誡程》《新關(guān)外班誡程》《新關(guān)理賬誡程》等辦事細(xì)則,各部門職員行事有據(jù),各司其職,亦保障了海關(guān)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

(三)規(guī)范以海關(guān)稅收為擔(dān)保的國(guó)家外債舉借規(guī)則

稅收征管的規(guī)范化和人事規(guī)則的逐步確立使得按照西方管理模式建立的近代海關(guān)制度逐步建立健全,西方對(duì)其“信任度”也逐漸提升,這一點(diǎn)亦契合了清廷自強(qiáng)求富的需求。 就清廷而言,海關(guān)之所以得到重視,快速發(fā)展,很大程度上是解決財(cái)政困境的需要。 內(nèi)憂外患之下,清廷背負(fù)著沉重的債賠款,傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)財(cái)政已經(jīng)不足以支撐清廷的維系。 晚清軍費(fèi)開支的龐大和對(duì)于地方控制能力的逐漸下降,使得舉借外債成為中央與地方應(yīng)對(duì)財(cái)政困難的重要途徑之一,作為來源穩(wěn)定、收入可觀的新稅源,海關(guān)稅收擔(dān)負(fù)起擔(dān)保和償付外債的主要職責(zé)。 但由于規(guī)則的不健全與管理的不統(tǒng)一使得晚清的外債多且混亂,不僅給海關(guān)財(cái)政造成巨大負(fù)擔(dān),亦嚴(yán)重影響國(guó)家信譽(yù)。

在1864 年到1881 年左宗棠西征陜甘和新疆期間,面對(duì)龐大的軍費(fèi)開支和各省、關(guān)遷延日久的協(xié)餉,左氏不得已大規(guī)模舉借外債應(yīng)急。 但左氏所借外債一方面次數(shù)多、數(shù)額大,且利息極高,另一方面又由各海關(guān)出票擔(dān)保,故而此舉受到部分海關(guān)稅務(wù)司的抵制,時(shí)任總稅務(wù)司的赫德亦對(duì)如此高利有所質(zhì)疑[37]。 故而利用清廷尋求總稅務(wù)司斡旋調(diào)解之機(jī),赫德致電江海關(guān)稅務(wù)司費(fèi)士來提出“除經(jīng)本署(總稅務(wù)司)特別授權(quán)外,海關(guān)稅務(wù)司不得對(duì)有關(guān)中國(guó)借款之債票進(jìn)行簽署或加蓋關(guān)防。 凡今后中國(guó)當(dāng)局向外商借款,北京總理衙門照例應(yīng)將借款之事正式通知總稅務(wù)司,以便轉(zhuǎn)知各授權(quán)簽署或蓋印之有關(guān)稅務(wù)司[38]”,其實(shí)質(zhì)上為總稅務(wù)司創(chuàng)設(shè)了清廷對(duì)外借款的一道決定權(quán),并使之成為日后的慣例。

由總理衙門通知總稅務(wù)司借款,再由總稅務(wù)司向各關(guān)稅務(wù)司授權(quán)簽發(fā),規(guī)范了以海關(guān)稅收為擔(dān)保的國(guó)家外債的舉借程序,很大程度上改善了晚清各地方為應(yīng)付亂局而隨意借債的混亂局面,同時(shí)為海關(guān)稅收增添了一道保障,亦是規(guī)范海關(guān)稅收分配的重要體現(xiàn)。 此外,利用總稅務(wù)司對(duì)于各關(guān)稅務(wù)司的領(lǐng)導(dǎo),將國(guó)家外債的舉借決定權(quán)收歸中央,進(jìn)一步加強(qiáng)了中央對(duì)于地方的有效控制(6)當(dāng)然,這道外債決定權(quán)本非總稅務(wù)司所有,而由清廷和稅務(wù)司協(xié)商創(chuàng)設(shè),一定程度上也導(dǎo)致稅務(wù)司權(quán)力進(jìn)一步擴(kuò)張,在清廷后續(xù)的外債與賠款中,使之進(jìn)一步控制海關(guān)稅收和行政管理權(quán)。。

(四)確立以《會(huì)訊船貨入官章程》為依據(jù)的海關(guān)違章處分規(guī)則

海關(guān)的違章處分管轄權(quán)是海關(guān)得以順利運(yùn)行的保障,也是中外貿(mào)易得以正常開展的保障。 鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后,清廷與英、美、法各國(guó)訂立的條約均明確了海關(guān)的違章處分管轄權(quán)歸清廷所有[39],但實(shí)踐中未能得到外商的遵守與外國(guó)領(lǐng)事的有效配合。 1861 年,上海商會(huì)提出中外以平等的權(quán)力在法庭中會(huì)同處理走私偷漏案件要求,但這一要求侵犯了中國(guó)海關(guān)名義上獨(dú)享的處分管轄權(quán),亦引起時(shí)任海關(guān)總稅務(wù)司李泰國(guó)的不滿,為此其向倫敦的律師們進(jìn)行咨詢。 對(duì)方給予的答復(fù)是將海關(guān)的違章處分案件分為兩類,“在事關(guān)沒收案件中,中國(guó)當(dāng)局單獨(dú)有裁判權(quán),但事關(guān)罰款案件中,因?yàn)檫@種處罰是對(duì)人的,外國(guó)人享有領(lǐng)事裁判權(quán),故而非會(huì)同領(lǐng)事不能強(qiáng)制執(zhí)行”[40]。 該答復(fù)明確中國(guó)在沒收案件中的專屬裁判權(quán)。

但隨著1863 年李泰國(guó)的去職,繼任的赫德說服恭親王接受在上海試行會(huì)訊辦法,將事關(guān)沒收案件也納入了中外雙方共同審理的范圍。 1864 年7 月23 日,赫德下達(dá)總稅務(wù)司通札,飭令江海關(guān)稅務(wù)司試行由其擬定的沒收試行章程,即《上海海關(guān)扣留案件條款》(以下簡(jiǎn)稱《條款》)。 1866 年1 月24 日,英國(guó)政府也批準(zhǔn)了《條款》[41]。 10 月27 日,《條款》正式公布,包括四項(xiàng)規(guī)定。 第一,若商船或貨物在中國(guó)口岸被查獲,須立即向海關(guān)監(jiān)督報(bào)告。 海關(guān)監(jiān)督指示稅務(wù)司向當(dāng)事人說明查獲原因。 當(dāng)事人可自愿決定是否向稅務(wù)司上訴。 如果海關(guān)監(jiān)督拒絕放還船貨,當(dāng)事人可以向領(lǐng)事上訴。 第二,海關(guān)監(jiān)督邀請(qǐng)一名領(lǐng)事?lián)畏ü俳M成審理沒收案件的法庭,稅務(wù)司出庭協(xié)助海關(guān)監(jiān)督。 第三,訴訟程序記錄需要由海關(guān)監(jiān)督和領(lǐng)事雙方簽字蓋章。 如海關(guān)監(jiān)督主張沒收而領(lǐng)事不同意,被告可以選擇上訴,海關(guān)監(jiān)督和領(lǐng)事應(yīng)將訴訟過程記錄副本分別呈送總理衙門和駐華公使。 如領(lǐng)事同意海關(guān)監(jiān)督的決定,被告人則無權(quán)上訴。 第四,案件提交到總理衙門和駐華公使后,上訴人得以提交保證書,保證如果判他敗訴時(shí)將繳付船貨的全部款額,在上一級(jí)法庭作出裁決前,被扣船貨可予以放還。

到1867 年,總理衙門授權(quán)赫德把《條款》推行到所有通商口岸,英使阿禮國(guó)和美使蒲安臣建議對(duì)《條款》加以增訂,即會(huì)訊公堂不僅審理事關(guān)沒收的案件,在被告人愿意的情況下,也可以審理事關(guān)罰款的案件,《條款》修訂后定名為《會(huì)訊船貨入官章程》(以下簡(jiǎn)稱《會(huì)訊章程》)。 《會(huì)訊章程》在基本沿用《條款》內(nèi)容的基礎(chǔ)上,將第一條修改為與海關(guān)有關(guān)的一切事務(wù)要在稅務(wù)司和領(lǐng)事之間書面辦理,不必再向海關(guān)監(jiān)督提出申請(qǐng),抬高了稅務(wù)司的地位。 并補(bǔ)充了審理罰款案件的程序,即稅務(wù)司需要先向監(jiān)督報(bào)告案情,并向?qū)Ρ桓嫒擞蓄I(lǐng)事裁判權(quán)的領(lǐng)事館提出起訴,領(lǐng)事主持案件的審理詢問,稅務(wù)司參與案件的審理。 如稅務(wù)司同意領(lǐng)事的判決,則結(jié)案,如稅務(wù)司不同意領(lǐng)事的判決,則須向監(jiān)督報(bào)告案件審理記錄,由監(jiān)督和領(lǐng)事共同提交北京的上級(jí)機(jī)關(guān)審理。 被告如去北京上訴,可以提交保證金,使其被扣押的貨物暫時(shí)放行,待上級(jí)法庭公布判決后再行征稅[42]。

《會(huì)訊章程》的出臺(tái)為之后半個(gè)多世紀(jì)各海關(guān)處理違章案件提供了規(guī)則依據(jù),海關(guān)監(jiān)督和稅務(wù)司得以參與到事關(guān)沒收案件的審理中,同時(shí)事關(guān)罰款的案件亦得以有條件地置于會(huì)訊公堂審理,標(biāo)志著海關(guān)對(duì)于違章處分案件的管轄走上規(guī)范化。

四、稅務(wù)司自身在規(guī)則建構(gòu)中的“成長(zhǎng)”

在推動(dòng)海關(guān)管理實(shí)現(xiàn)規(guī)則化的同時(shí),稅務(wù)司自身也在規(guī)則建構(gòu)中“成長(zhǎng)”,逐步成為海關(guān)管理規(guī)則化的樞紐。 一方面稅務(wù)司積極有效地適用其所建構(gòu)的各項(xiàng)規(guī)則,確保海關(guān)的規(guī)則化管理落到實(shí)處;另一方面,也促進(jìn)了清廷乃至此后的民國(guó)政府運(yùn)用規(guī)則,盡可能將稅務(wù)司框定在海關(guān)的管理規(guī)則當(dāng)中。

(一)稅務(wù)司對(duì)海關(guān)管理規(guī)則的適用

1.明晰職權(quán),規(guī)范工作流程。 在1854 年江海關(guān)形成的領(lǐng)事提名稅務(wù)監(jiān)督參與海關(guān)稅收征管的模式下,海關(guān)監(jiān)督與稅務(wù)監(jiān)督共同組成稅務(wù)管理委員會(huì),洋船洋貨通過海關(guān)的報(bào)關(guān)、結(jié)關(guān)、貨物檢查、估稅、剝船過貨等幾乎各個(gè)環(huán)節(jié)都有領(lǐng)事或外國(guó)官員監(jiān)督條約義務(wù)的嚴(yán)格履行[43]。 盡管中國(guó)關(guān)稅自主權(quán)受到侵犯,但協(xié)定目的亦包括促進(jìn)海關(guān)工作盡快恢復(fù),查禁走私,保障中外貿(mào)易順利進(jìn)行。 實(shí)踐中確實(shí)促進(jìn)了海關(guān)稅務(wù)效率,也使稅務(wù)司工作更加規(guī)范。 1858 年《通商章程善后條約》中的“總理大臣邀請(qǐng)英人幫辦稅務(wù)”規(guī)定,對(duì)于“幫辦稅務(wù)”如何界定,并沒有明確規(guī)定,而江海關(guān)已經(jīng)實(shí)行5 年的領(lǐng)事提名稅務(wù)監(jiān)督參與海關(guān)管理模式在實(shí)踐中取得了較好效果,中外貿(mào)易得以恢復(fù),海關(guān)稅收也有效增加。 故而稅務(wù)司設(shè)立后,對(duì)于這一模式予以沿用,并進(jìn)一步規(guī)范化。 總稅務(wù)司由總理衙門聘任,各關(guān)稅務(wù)司由總稅務(wù)司委派,盡管海關(guān)監(jiān)督仍然是各海關(guān)名義上的最高長(zhǎng)官,但稅務(wù)司建立的是一套垂直管理的系統(tǒng),各關(guān)稅務(wù)司僅對(duì)總稅務(wù)司負(fù)責(zé),總稅務(wù)司通過總理衙門對(duì)清廷中央負(fù)責(zé),在很大程度上減少了來自地方和外國(guó)領(lǐng)事對(duì)海關(guān)事務(wù)的干涉。 同時(shí),稅務(wù)司繼承了稅務(wù)監(jiān)督估稅的職權(quán),亦是稅務(wù)司最基本的職權(quán),逐步形成稅務(wù)司估稅、海關(guān)監(jiān)督通過海關(guān)銀號(hào)收稅、稅務(wù)司呈報(bào)的不同部門分工合作、環(huán)節(jié)完整、互相監(jiān)督、互相制約的稅款完納和呈報(bào)流程,保障了中外貿(mào)易的正常開展和海關(guān)稅收的有效增加。

2.增設(shè)海關(guān),推廣管理規(guī)則。 從1859 年江海關(guān)率先設(shè)立稅務(wù)司,次年開始按新章征稅,到1908 年綏芬河關(guān)開關(guān)征稅,稅務(wù)司管理下的海關(guān)及其分關(guān)擴(kuò)展至48 處[44]。 清廷逐步對(duì)外開放的過程也是稅務(wù)司管轄范圍不斷擴(kuò)大的過程,主要包括如下三種情形:一是不斷增開通商口岸,并將通商口岸與稅務(wù)司牢牢綁定,作為其信賴的基礎(chǔ),在新增的通商口岸均普遍設(shè)立了由稅務(wù)司管理的海關(guān);二是清廷主動(dòng)開放的通商口岸也設(shè)置海關(guān),交由稅務(wù)司來進(jìn)行管理,這是因?yàn)榍逋⒖吹搅撕ｊP(guān)稅收對(duì)財(cái)政的助力,同時(shí)也是對(duì)于稅務(wù)司在海關(guān)事務(wù)工作中取得的成效的肯定;三是在香港、澳門等地區(qū)周邊設(shè)立由稅務(wù)司管理的海關(guān),主要負(fù)責(zé)洋藥稅厘征收事宜,這是清廷、港英與澳葡當(dāng)局與稅務(wù)司三方作用的結(jié)果,由稅務(wù)司來管理來自港英與澳葡的洋藥稅厘征收等事項(xiàng),是中外均能接受的妥協(xié)結(jié)果[45]。

稅務(wù)司得以普遍設(shè)立,既來源于西方對(duì)其保障中外貿(mào)易的信賴,亦是清廷對(duì)海關(guān)稅收有效增加的認(rèn)可。 客觀而言,稅務(wù)司所建構(gòu)的海關(guān)管理規(guī)則也在全國(guó)各地海關(guān)得到推廣適用,不僅使得清廷海關(guān)逐步實(shí)現(xiàn)全面的規(guī)則化管理,同時(shí)在規(guī)則化的管理運(yùn)作之下,海關(guān)稅收也得到有效增加。

(二)晚清與民國(guó)政府對(duì)稅務(wù)司的規(guī)制

針對(duì)稅務(wù)司中少數(shù)洋人掌控權(quán)力不利于清廷稅務(wù)監(jiān)督的現(xiàn)狀,清廷逐步開始采取措施進(jìn)行規(guī)制,不斷明確其作為清廷海關(guān)部門的地位,強(qiáng)化外籍職員作為清廷雇員的屬性,將其框定在海關(guān)管理規(guī)則化的框架之中。 1906 年,清廷設(shè)立稅務(wù)處,將原本隸屬于外務(wù)部(7)《辛丑條約》后總理衙門改為外務(wù)部。的稅務(wù)司轉(zhuǎn)隸于稅務(wù)處之下,從形式上將其地位降低,同時(shí)亦將原本均歸稅務(wù)司掌管的郵政、商標(biāo)等職權(quán)予以剝離,使其職權(quán)僅限于海關(guān)業(yè)務(wù)。 1908 年,稅務(wù)處宣布設(shè)立稅務(wù)學(xué)堂,培養(yǎng)本國(guó)稅務(wù)人才,從根本上著手,收回稅務(wù)司外籍職員手中的權(quán)力。 清廷的系列敲打舉措亦使得時(shí)任總稅務(wù)司赫德認(rèn)識(shí)到,稅務(wù)司將不得不做出一定的改變,其于1906 年主動(dòng)頒發(fā)通札,要求各關(guān)稅務(wù)司重用華員,并于1907 年3 月再度重申這一點(diǎn)[46]。

此后,民國(guó)政府繼續(xù)采取措施對(duì)稅務(wù)司予以調(diào)整規(guī)制。 1927 年1 月,由于時(shí)任總稅務(wù)司安格聯(lián)拒不執(zhí)行加征二五附加稅的命令,并試圖在南北政府之間游走,時(shí)任北洋政府代理內(nèi)閣總理兼外交總長(zhǎng)的顧維鈞正式將安格聯(lián)免職。 1927 年5 月,南京國(guó)民政府設(shè)立財(cái)政部,下設(shè)關(guān)稅處,同年10 月,關(guān)稅處改為關(guān)務(wù)署,統(tǒng)轄全國(guó)所有關(guān)務(wù)行政,稅務(wù)司成為關(guān)務(wù)署之下的職能部門,相較于晚清時(shí)期轉(zhuǎn)隸于稅務(wù)處之下時(shí),稅務(wù)司的行政級(jí)別進(jìn)一步降低[47]。 1929 年3 月總稅務(wù)司發(fā)布通令,海關(guān)除因特別情形需要專門人才而華員中一時(shí)無相當(dāng)人選外不再任用洋員(8)海關(guān)總稅務(wù)司通令第二輯第3873 號(hào),為按華洋員平等原則修改海關(guān)華員待遇之指令并傳達(dá)總稅務(wù)司對(duì)華員業(yè)績(jī)之高度贊揚(yáng)事。。 從晚清到民國(guó)時(shí)期,對(duì)于稅務(wù)司采取的種種規(guī)制措施,將其框定在規(guī)則化管理的軌道之中,同時(shí)亦是近代中國(guó)關(guān)稅自主運(yùn)動(dòng)的重要組成部分,是將稅務(wù)司及其背后列強(qiáng)所侵占的海關(guān)主權(quán)逐步收回的過程。

五、余論

西方建立長(zhǎng)期穩(wěn)定對(duì)華貿(mào)易規(guī)則的追求與晚清政府自強(qiáng)求富應(yīng)對(duì)危機(jī)的訴求共同催生了海關(guān)稅務(wù)司這一近代最具特殊性的機(jī)構(gòu)。 從稅務(wù)司的設(shè)立到職權(quán)不斷完善,也推動(dòng)著海關(guān)管理實(shí)現(xiàn)規(guī)則化。對(duì)于清廷而言,由外籍職員協(xié)助使用西方管理規(guī)則和管理模式,客觀上規(guī)范了海關(guān)稅收征管各環(huán)節(jié),實(shí)現(xiàn)了國(guó)家財(cái)政收入的增長(zhǎng),有效緩解了財(cái)政危機(jī)。 同時(shí),以稅務(wù)司為核心,包括人才聘任、管理、培養(yǎng)、簡(jiǎn)拔等在內(nèi)的新海關(guān)人事規(guī)則得以逐步建立,為海關(guān)的規(guī)則化運(yùn)作準(zhǔn)備了人才基礎(chǔ)。 在此基礎(chǔ)上,海關(guān)管理規(guī)則不斷建構(gòu)完善,以海關(guān)稅收擔(dān)保國(guó)家外債舉借逐步規(guī)范化,懸而未決的海關(guān)違章處分規(guī)則暫以《會(huì)訊章程》的出臺(tái)在形式上得以解決,海關(guān)亦成為清廷最具國(guó)際信譽(yù)的部門。 對(duì)于西方而言,稅務(wù)司促使清廷海關(guān)與西方接軌,也在相當(dāng)程度上影響著清廷的內(nèi)政外交,使其得以融入資本主義世界市場(chǎng)和近代國(guó)際舞臺(tái),保障了對(duì)華貿(mào)易的順利進(jìn)行和不斷發(fā)展,亦使清廷尊重由其主導(dǎo)的國(guó)際規(guī)則,確保各項(xiàng)不平等條約所加諸的義務(wù)得以順利履行。 就稅務(wù)司自身而言,其在推動(dòng)海關(guān)各項(xiàng)管理規(guī)則建構(gòu)的同時(shí),也逐步成長(zhǎng)為海關(guān)管理規(guī)則化的樞紐,其既是受到清廷認(rèn)可的海關(guān)規(guī)則的適用者,也是列強(qiáng)所信賴的海關(guān)規(guī)則的執(zhí)行者。 其積極推動(dòng)海關(guān)規(guī)則的有效適用,清廷及后來的民國(guó)政府也對(duì)其進(jìn)行了一系列規(guī)制,將其框定在海關(guān)管理規(guī)則的框架之中。

稅務(wù)司外籍職員兼具清廷雇員和西方貿(mào)易訴求代言人的雙重身份,自始已經(jīng)決定了其不能也不會(huì)全心全意為清廷謀利,清廷的財(cái)政主權(quán)自然不完整。 但仍不可否認(rèn),在晚清最后的51 年時(shí)間里,稅務(wù)司對(duì)于晚清海關(guān)管理規(guī)則化的切實(shí)貢獻(xiàn),其基本能夠履行好作為溝通傳統(tǒng)與近代的職責(zé),在一定程度上也推進(jìn)了晚清政府規(guī)則意識(shí)的形成,不斷向近代化邁進(jìn)。 同時(shí),海關(guān)管理的規(guī)則化本身也是世界貿(mào)易規(guī)則化的重要組成部分,在第二次工業(yè)革命的推動(dòng)下,資本主義世界市場(chǎng)最終形成,以西方國(guó)家為主導(dǎo)的世界貿(mào)易秩序也在全球范圍確立。 清廷通過西方管理模式的引進(jìn),建構(gòu)起海關(guān)的各項(xiàng)管理規(guī)則,逐步得到國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可,也成為資本主義世界市場(chǎng)的重要一環(huán),推動(dòng)中外貿(mào)易的不斷發(fā)展。 1894 年清廷經(jīng)過多輪斟酌談判后決定加入萬國(guó)海關(guān)稅則公會(huì),批準(zhǔn)《國(guó)際海關(guān)稅則出版聯(lián)盟公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》),盡管《公約》只是對(duì)各國(guó)海關(guān)稅則匯集出版,為各國(guó)貿(mào)易往來提供便利,但也是中國(guó)海關(guān)與世界接軌的重要一步[48]。 在不斷融入世界貿(mào)易的過程中,清廷也不斷積累規(guī)則經(jīng)驗(yàn),開始主動(dòng)學(xué)習(xí)運(yùn)用國(guó)際規(guī)則,在世界貿(mào)易中爭(zhēng)取更加主動(dòng)的地位,亦得以逐步融入世界貿(mào)易的話語體系之中。 1871 年中、日達(dá)成《修好條規(guī)》《通商章程:海關(guān)稅則》[49],參照中英《天津條約》制定海關(guān)稅則,達(dá)成基本平等且略對(duì)清廷有利的貿(mào)易交往規(guī)則。 1882 年清廷又促成中朝《商民水陸貿(mào)易章程》[50],以“優(yōu)待屬邦”條款,規(guī)避了列強(qiáng)憑借“一體均沾”條款進(jìn)一步獲取在華利益的可能。 海關(guān)管理的規(guī)則化進(jìn)程客觀上亦啟迪著近代中國(guó)海關(guān)主權(quán)意識(shí)的增長(zhǎng),為民國(guó)收回海關(guān)主權(quán)準(zhǔn)備著條件,也唯有在獨(dú)立自主的基礎(chǔ)上,中國(guó)方能在二戰(zhàn)后成為GATT 的初始締約國(guó),提出欠發(fā)展國(guó)家的合理訴求,參與GATT 規(guī)則的建構(gòu),平等參與到二戰(zhàn)后的世界貿(mào)易之中[51]。

當(dāng)下,經(jīng)濟(jì)全球化持續(xù)發(fā)展,但同時(shí)世界經(jīng)濟(jì)面臨的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)也在增多,世界貿(mào)易環(huán)境嚴(yán)峻復(fù)雜,也給我國(guó)帶來新的問題與挑戰(zhàn)。 中國(guó)的發(fā)展離不開世界,世界的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也離不開中國(guó)的參與,中國(guó)是經(jīng)濟(jì)全球化的參與者、受益者,也是貢獻(xiàn)者。 對(duì)此,我國(guó)應(yīng)堅(jiān)定不移地推進(jìn)高水平對(duì)外開放,加強(qiáng)國(guó)際合作,互利共贏,在開放中創(chuàng)造機(jī)遇,在合作中破解難題。 我國(guó)要堅(jiān)持規(guī)則意識(shí),支持世界貿(mào)易組織在國(guó)際經(jīng)濟(jì)治理中發(fā)揮更加積極的作用,積極運(yùn)用世界貿(mào)易規(guī)則維護(hù)自身合法權(quán)益,維護(hù)“非歧視”和“開放”的多邊貿(mào)易體制,保障廣大發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展利益,在推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的同時(shí),逐步從世界貿(mào)易規(guī)則的跟隨者向建設(shè)者轉(zhuǎn)變,推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)治理體系和規(guī)則的深刻變革。