楊敬敏

·海關(guān)史·

中國(guó)近代海關(guān)稅務(wù)司監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)過(guò)程及現(xiàn)實(shí)意義

楊敬敏

關(guān)于近代中國(guó)海關(guān)相對(duì)廉潔高效運(yùn)行的原因,目前學(xué)界從監(jiān)督機(jī)制出發(fā)的研究較為少見(jiàn)。通過(guò)對(duì)中國(guó)近代《海關(guān)總稅務(wù)司署通令》及其他歷史文獻(xiàn)的梳理可知：在外籍稅務(wù)司制度下,中國(guó)近代海關(guān)形成了一套較為完整的內(nèi)部監(jiān)督體系。這套監(jiān)督體系對(duì)以稅務(wù)司為代表的高級(jí)關(guān)員起到了有效的監(jiān)督作用,使得中國(guó)近代海關(guān)在整體上保持了較高的廉潔程度。但同時(shí)也需要看到,中國(guó)近代海關(guān)一直未能形成一套有效的外部監(jiān)督體系。在當(dāng)今中國(guó)海關(guān)自上而下監(jiān)督機(jī)制的完善中,尤其在對(duì)海關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)上,研究中國(guó)近代海關(guān)稅務(wù)司的監(jiān)督體系可為其提供豐富的歷史經(jīng)驗(yàn)。

海關(guān)稅務(wù)司；海關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制；海關(guān)廉政建設(shè)

在近代中國(guó)各政府部門(mén)中,海關(guān)可謂獨(dú)樹(shù)一幟。在外籍稅務(wù)司制度下,總稅務(wù)司轄下海關(guān)關(guān)員群體較高的廉潔程度早已得到世人和當(dāng)今學(xué)者的廣泛認(rèn)同。在對(duì)這一現(xiàn)象的解釋中,目前學(xué)界主要強(qiáng)調(diào)近代海關(guān)“高薪養(yǎng)廉”與高素質(zhì)官員選拔制度兩方面的因素,對(duì)監(jiān)督機(jī)制方面的探討尚顯薄弱。

那么中國(guó)近代海關(guān)有沒(méi)有形成一套對(duì)以總稅務(wù)司及各海關(guān)稅務(wù)司為代表的高級(jí)關(guān)員群體的監(jiān)督機(jī)制？這套監(jiān)督機(jī)制是否有助于中國(guó)近代海關(guān)的廉潔運(yùn)行？本文將對(duì)以上問(wèn)題做出考察,并在其基礎(chǔ)上總結(jié)這一研究對(duì)當(dāng)今海關(guān)建設(shè)的啟示。

一、晚清海關(guān)稅務(wù)司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)立

（一）晚清外籍稅務(wù)司制度的確立與海關(guān)獨(dú)立垂直管理體系的形成

在鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)前,清政府即設(shè)有海關(guān)監(jiān)督一職,監(jiān)管各海關(guān)外船、華船征稅業(yè)務(wù)。這一海關(guān)監(jiān)督由內(nèi)務(wù)府與戶(hù)部派員專(zhuān)任、或由各省督撫、將軍兼任。①蔡渭洲：《中國(guó)海關(guān)簡(jiǎn)史》,中國(guó)展望出版社1989年版,第60頁(yè)。其活動(dòng)處于以都察院,及各省督撫為首的監(jiān)察體系下,對(duì)其違法違紀(jì)行為亦有一系列規(guī)定詳盡的懲戒制度。②黃豐學(xué)：《赫德與中國(guó)近代海關(guān)的廉政建設(shè)》,上海師范大學(xué)碩士學(xué)位論文2006年,第14-17頁(yè)。清代中期以后,吏治腐敗,監(jiān)察體系逐漸失效,懲戒規(guī)定往往流于形式。正如赫德所言,這些監(jiān)督機(jī)制對(duì)于當(dāng)時(shí)海關(guān)的違法行為,“有的只不過(guò)是通過(guò)道德說(shuō)教和倫理原則,勸人棄惡從善。只有極端嚴(yán)重的貪污案件才會(huì)受到彈劫。”③〔英〕赫德（Robert Hart）著：《赫德日記：赫德與中國(guó)早期現(xiàn)代化（1863-1866）》,陳絳譯,中國(guó)海關(guān)出版社2005年版,第525頁(yè)?？傊?在鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)前,海關(guān)的管轄權(quán)并不明晰,加之清代中期后吏治腐敗,監(jiān)督機(jī)制自然混亂不堪。

第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后,依據(jù)條約規(guī)定,各口岸紛紛設(shè)立新關(guān)。在隨之而來(lái)的海關(guān)外籍稅務(wù)司制度確立后,一系列對(duì)各海關(guān)稅務(wù)司監(jiān)督新機(jī)制逐漸形成。其中總稅務(wù)司署對(duì)各海關(guān)的垂直管理體系的形成,為一系列有效監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)立提供了基礎(chǔ)。

據(jù)學(xué)界現(xiàn)有研究,統(tǒng)轄近代中國(guó)各新開(kāi)辦海關(guān)的總稅務(wù)司署設(shè)立初步完成于19世紀(jì)60年代初期。④陳詩(shī)啟：《中國(guó)近代海關(guān)史》,人民出版社2002年版,第133-134頁(yè)。同時(shí),清政府在各海關(guān)原有的海關(guān)監(jiān)督的權(quán)力被外籍稅務(wù)司逐漸剝奪。雖然當(dāng)時(shí)各海關(guān)監(jiān)督仍為海關(guān)名義上的最高負(fù)責(zé)人,即所謂赫德“稅務(wù)司為洋人,位于次之,監(jiān)督是主事且為本國(guó)人,位于前?！钡珒烧哧P(guān)系實(shí)為平行同僚,并非互為統(tǒng)轄。具體而言,兩者分工為：“文案部門(mén)歸監(jiān)督管轄,執(zhí)行部門(mén)屬稅務(wù)司管理。”⑤海關(guān)總稅務(wù)司署通令第24號(hào)（1873年12月8日）,黃勝?gòu)?qiáng)主編：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》（第一卷）,中國(guó)海關(guān)出版社2003年版,第184頁(yè)。海關(guān)具體業(yè)務(wù)事實(shí)上皆歸外籍稅務(wù)司管理。而根據(jù)1864年《募用外國(guó)人幫辦稅務(wù)章程》,各關(guān)稅務(wù)司“均由總稅務(wù)司募請(qǐng)調(diào)派,其薪水如何增減,其調(diào)往各口以及應(yīng)行撤退,均由總稅務(wù)司作主?！雹迼畹律骸吨袊?guó)海關(guān)制度沿革》,商務(wù)印書(shū)館1925年版,第14-20頁(yè)?？偠悇?wù)司對(duì)各關(guān)稅務(wù)司擁有任命權(quán)與管理權(quán)。由此可見(jiàn),當(dāng)時(shí)海關(guān)實(shí)為總稅務(wù)司及總稅務(wù)司署轄下各關(guān)稅務(wù)司完全把持。如時(shí)任北方三口通商大臣崇厚所言：“及赫德為總稅務(wù)司,將任用稅務(wù)司之權(quán)歸于總稅務(wù)司,監(jiān)督不能去??；各口監(jiān)督又因隨時(shí)換任,情形不熟,多有將稅務(wù)事宜專(zhuān)委于稅務(wù)司者,因而各口稅務(wù)司之權(quán)日重。洋商但知由稅務(wù)司,而不知有監(jiān)督矣?！雹叱绾裼肿嗝荜愒セI三事片,同治六年十一月二十六日（1867年12月21日）,參見(jiàn)寶鋆等編：《籌辦夷務(wù)始末（同治朝）》,中華書(shū)局2008年版,卷54,冊(cè)6,第2241頁(yè)。

由此可知,在第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后,原先各海關(guān)管轄所屬不清的局面發(fā)生了變化。在外籍稅務(wù)司制度下,建立了總稅務(wù)司署對(duì)各海關(guān)的垂直管理體系,使得海關(guān)系統(tǒng)成為了清政府行政體系中的“獨(dú)立王國(guó)”。這一方面導(dǎo)致了清政府海關(guān)主權(quán)的喪失,但在客觀上卻為海關(guān)脫離原先清政府低效的監(jiān)督體系,形成新的監(jiān)督機(jī)制提供了基礎(chǔ)。

（二）晚清海關(guān)稅務(wù)司監(jiān)督機(jī)制的內(nèi)容

外籍稅務(wù)司制度確立后,尤其在第二任總稅務(wù)司赫德任職期間,對(duì)各關(guān)稅務(wù)司、關(guān)員設(shè)立了一系列約束規(guī)章及監(jiān)督舉措,逐漸形成了一套較為完整的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制,其中對(duì)各關(guān)稅務(wù)司的監(jiān)督是這套監(jiān)督機(jī)制的重點(diǎn)所在。

這一套內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制包括了詳盡的行政監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督措施,約束規(guī)章、戒律規(guī)定,以及問(wèn)責(zé)、懲戒條例。具有以下幾方面特點(diǎn)：

第一,總稅務(wù)司署作為各海關(guān)的統(tǒng)轄機(jī)構(gòu),亦是對(duì)各海關(guān)稅務(wù)司實(shí)施行政監(jiān)督的主體,全面負(fù)責(zé)對(duì)各海關(guān)的監(jiān)督工作。

一為總稅務(wù)司署巡視制度?？偠悇?wù)司署巡視制度在外籍稅務(wù)司制度設(shè)立之初即已確立。該巡視制度規(guī)定：總稅務(wù)司署署理文案稅務(wù)司“經(jīng)常視察各口岸,檢查關(guān)冊(cè),審核賬目,并核實(shí)公款結(jié)余?！笨偠悇?wù)司亦“視業(yè)務(wù)需要或條件許可時(shí)視察各口岸,屆時(shí)海關(guān)全體人員必須到場(chǎng),凡有控訴、陳述、解釋或建議者,方可面呈總稅務(wù)司。鑒于總稅務(wù)司難于定期視察,可委由稅務(wù)司作為代表……逐年巡視各口?！雹嗪ｊP(guān)總稅務(wù)司署通令第25號(hào)（1869年11月1日）,黃勝?gòu)?qiáng)主編：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》（第一卷）,中國(guó)海關(guān)出版社2003年版,第92頁(yè)。

二為各關(guān)稅務(wù)司定期呈報(bào)制度。在上述巡視制度基礎(chǔ)上,總稅務(wù)司署亦設(shè)立了一系列呈報(bào)制度,以保證對(duì)各關(guān)稅務(wù)司的有效監(jiān)督。

早在1864年,赫德即通令各關(guān)“每月末,各關(guān)稅務(wù)司應(yīng)將該月中發(fā)生之主要情事,諸如口岸貿(mào)易、稅收、經(jīng)費(fèi)及罰沒(méi)收入等,簡(jiǎn)要呈報(bào)總稅務(wù)司?！雹岷ｊP(guān)總稅務(wù)司署通令第8號(hào),（1864年6月21日）,黃勝?gòu)?qiáng)主編：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》（第一卷）,第34頁(yè)。在1865年,總稅務(wù)司署進(jìn)一步明確規(guī)定了沒(méi)收?qǐng)?bào)告的季度賬目、年度貿(mào)易清冊(cè)的呈報(bào)規(guī)則。 （10）

隨后,各關(guān)稅務(wù)司需要向總稅務(wù)司署呈報(bào)項(xiàng)目的范圍不斷擴(kuò)大。1878年,赫德發(fā)布通令,重申此前已規(guī)定的各關(guān)稅務(wù)司與中國(guó)官員會(huì)晤及書(shū)信來(lái)往報(bào)告制度,并把這一報(bào)告范圍擴(kuò)大。

通令規(guī)定：海關(guān)稅務(wù)司與海關(guān)監(jiān)督“凡會(huì)晤及書(shū)信關(guān)乎有爭(zhēng)議,有新穎之見(jiàn)或涉及海關(guān)以外之事項(xiàng),則須一律將會(huì)晤情形如實(shí)報(bào)告,并提交所有此等往來(lái)書(shū)信之抄件。”

“而在駐有（中國(guó)）高級(jí)官員之口岸,如廣州、福州等地,海關(guān)稅務(wù)司始有可能會(huì)見(jiàn)除海關(guān)監(jiān)督外之其他官員,并與之書(shū)信往來(lái)?！薄八写祟?lèi)會(huì)晤均須報(bào)告,且對(duì)會(huì)晤期間之一切均須詳加陳述,所有書(shū)信往來(lái)均須呈報(bào)抄本,俾總稅務(wù)司知曉。”“此外,除其同僚海關(guān)監(jiān)督外,遇有任何其他官員向稅務(wù)司征詢(xún)意見(jiàn),概應(yīng)答稱(chēng)須報(bào)告總稅務(wù)司聽(tīng)候總稅務(wù)司指令,是為其不易之責(zé)。”（11）海關(guān)總稅務(wù)司署通令第48號(hào)（1878年2月27日）,黃勝?gòu)?qiáng)主編：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》（第一卷）,第226-227頁(yè)。

在1882年,必須呈報(bào)之內(nèi)容擴(kuò)大至與其他口岸領(lǐng)事之間函件、與駐華之海軍軍官之間函件,與外國(guó)官員之間函件。（12）海關(guān)總稅務(wù)司署通令第193號(hào)（1882年7月4日）,黃勝?gòu)?qiáng)主編：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》（第一卷）,第248-249頁(yè)。

通過(guò)這一系列舉措,總稅務(wù)司署在強(qiáng)化海關(guān)系統(tǒng)運(yùn)行的獨(dú)立性、加強(qiáng)對(duì)各關(guān)稅務(wù)司的控制的同時(shí),同樣對(duì)各關(guān)稅務(wù)司在與中國(guó)、外國(guó)其他官員來(lái)往中產(chǎn)生的徇私舞弊行為起到了防微杜漸的監(jiān)督作用。

第二,除總稅務(wù)司署對(duì)各海關(guān)的行政監(jiān)督外,嚴(yán)密的審計(jì)監(jiān)督亦為這一時(shí)期海關(guān)監(jiān)督機(jī)制的一個(gè)特點(diǎn)。

總稅務(wù)司署專(zhuān)設(shè)稽查賬目稅務(wù)司、襄辦稽查賬目副稅務(wù)司,對(duì)各口岸賬目進(jìn)行定期檢查。其中稽查賬目稅務(wù)司“每年至少蒞臨各口岸巡視一次,就地檢查賬目”；副稅務(wù)司專(zhuān)職“駐北京審查各口岸按季報(bào)送之賬目”。

稽查賬目稅務(wù)司檢查內(nèi)容包括各口岸開(kāi)支情況是否合乎許可,各類(lèi)賬目是否及時(shí)登帳,結(jié)存款項(xiàng)是否合乎規(guī)定與呈報(bào)相符。在實(shí)際工作中,該稅務(wù)司具有很高權(quán)限,可以查看各關(guān)各種票據(jù)及賬簿,并且在發(fā)現(xiàn)稅務(wù)司或主管關(guān)員有“未經(jīng)許可之開(kāi)支,濫用公款,及其他違規(guī)情事時(shí)”可停止其職務(wù),在總稅務(wù)司下達(dá)指令前“代行稅務(wù)司職務(wù)掌管該口岸”。（13）海關(guān)總稅務(wù)司署通令第194號(hào)（1874年10月1日）,黃勝?gòu)?qiáng)主編：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》（第一卷）,第193-194頁(yè)。

值得注意的是,這一審計(jì)監(jiān)督制度在具體實(shí)施中體現(xiàn)為突擊審計(jì)。在與金登干的來(lái)信中赫德稱(chēng)：稽查賬目稅務(wù)司到各口岸的檢查將是“出其不意的”,“而這一出其不意的檢查將使得一切更為明了”。（14）中國(guó)第二歷史檔案館,Archives of China’s imperial Maritime custom—Confidential Correspondence Between Robert Hart and James Duncan Campbell 1874—1901,Vol.1,66.

這一審計(jì)監(jiān)督制度與上述行政監(jiān)督制度相配合,使得總稅務(wù)司署對(duì)各關(guān)所呈報(bào)各項(xiàng)賬目、報(bào)告的真實(shí)性予以掌握,能夠及時(shí)地發(fā)現(xiàn)各海關(guān)各項(xiàng)財(cái)務(wù)問(wèn)題,對(duì)各關(guān)稅務(wù)司在財(cái)務(wù)方面的行為起到有效的監(jiān)督作用。

第三,赫德在任期間,發(fā)布了大量關(guān)于海關(guān)關(guān)員戒律的通令。這類(lèi)通令數(shù)量眾多,從內(nèi)容上來(lái)看主要強(qiáng)調(diào)兩個(gè)方面的禁令。

一為經(jīng)商禁令。為防止海關(guān)關(guān)員與商人勾結(jié)徇私舞弊,首任總稅務(wù)司李泰國(guó)于1860年即明確規(guī)定海關(guān)關(guān)員不得經(jīng)商。在1861年、1863年、1869年的通令中總稅務(wù)司署一再重申關(guān)員不得經(jīng)商、不得擁有船只、非經(jīng)批準(zhǔn)不得租用洋船、不得代理貨物、不得從事進(jìn)出口貿(mào)易。（15）參見(jiàn)海關(guān)總稅務(wù)司署通令第1號(hào)附件（1861年6月30日）、第15號(hào)（1863年3月30日）、第25號(hào)附件（1869年11月1日）,黃勝?gòu)?qiáng)主編：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》（第一卷）,第2、23、91頁(yè)。

二為收取財(cái)物禁令。關(guān)于收取罰沒(méi)財(cái)物的禁令在1860年亦多次在總稅務(wù)司署通令中予以重申,并對(duì)海關(guān)罰沒(méi)收入的呈報(bào)、使用作了詳細(xì)規(guī)定。（16）黃豐學(xué)：《赫德與中國(guó)近代海關(guān)的廉政建設(shè)》,上海師范大學(xué)碩士學(xué)位論文2006年,第46-47頁(yè)。在罰沒(méi)財(cái)物之外,總稅務(wù)司亦禁止海關(guān)關(guān)員收取海關(guān)外授予之各類(lèi)酬金、獎(jiǎng)金、勛章。（17）參見(jiàn)海關(guān)總稅務(wù)司署通令第51號(hào)（1875年12月31日）、第712號(hào)（1896年5月25日）,黃勝?gòu)?qiáng)主編：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》（第一卷）,第221、365頁(yè)。

在以上兩點(diǎn)禁令之外,總稅務(wù)司署對(duì)稅務(wù)司的其它行為亦有約束。如“非經(jīng)總稅務(wù)司書(shū)面批準(zhǔn),稅務(wù)司不得離開(kāi)其駐地口岸所在之縣或府?！保?8）海關(guān)總稅務(wù)司署通令第25號(hào)附件（1869年11月1日）,黃勝?gòu)?qiáng)主編：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》（第一卷）,第87頁(yè)。而“未獲總稅務(wù)司書(shū)面批準(zhǔn),不得有任何開(kāi)支或支付任何款項(xiàng)……不得擅自處理任何旅差費(fèi)賬單?！保?9）海關(guān)總稅務(wù)司署通令第2號(hào)（1870年3月3日）,黃勝?gòu)?qiáng)主編：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》（第一卷）,第96頁(yè)。

總稅務(wù)司署通過(guò)這些約束性規(guī)定來(lái)規(guī)范各關(guān)稅務(wù)司及其他海關(guān)關(guān)員的行為,預(yù)防違法違紀(jì)案件的發(fā)生。

第四,與上述監(jiān)督機(jī)制相配套,總稅務(wù)司署亦頒布了一系列較為嚴(yán)厲的懲戒措施。據(jù)1869年《大清海關(guān)管理章程》所示,凡有不廉行為之海關(guān)關(guān)員,“不論任何職級(jí)”,一經(jīng)上報(bào),立即開(kāi)革。對(duì)于各關(guān)稅務(wù)司,“因玩忽職守受指控,一經(jīng)證實(shí),應(yīng)撤銷(xiāo)其任命或予以免職?！保?0）海關(guān)總稅務(wù)司署通令第25號(hào)附件（1869年11月1日）,黃勝?gòu)?qiáng)主編：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》（第一卷）,第90頁(yè)。由于領(lǐng)事裁判權(quán)的存在,稅務(wù)司違法行為一般難以受到《大清律例》的懲處,但其不廉行為一經(jīng)發(fā)現(xiàn)即會(huì)被革除出海關(guān)隊(duì)伍。

（三）晚清海關(guān)稅務(wù)司監(jiān)督機(jī)制的歷史地位

通過(guò)以上可知,在赫德?lián)魏ｊP(guān)總稅務(wù)司期間,有了一套較為完整的對(duì)海關(guān)稅務(wù)司的內(nèi)部監(jiān)督體系。這一體系包括以總稅務(wù)司署巡視制度、各關(guān)稅務(wù)司呈報(bào)制度為代表的行政監(jiān)督機(jī)制；以稽查賬目稅務(wù)司制度為代表的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制；針對(duì)稅務(wù)司及其他海關(guān)關(guān)員的各項(xiàng)約束戒律；以及與上述監(jiān)督機(jī)制配套的一系列懲戒措施。

這些措施對(duì)各關(guān)稅務(wù)司行為的約束是十分嚴(yán)格的,其行政、財(cái)務(wù)甚至社會(huì)交往行為都為總稅務(wù)司署牢牢掌握。而事實(shí)證明這套內(nèi)部監(jiān)督體系的確具有較為長(zhǎng)久的生命力,其中各項(xiàng)制度的主體一直延續(xù)至民國(guó)年間。因此可以認(rèn)為,在十九世紀(jì)末,中國(guó)近代海關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制已經(jīng)基本形成了。

與較為完整的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制相較,赫德時(shí)期的中國(guó)海關(guān)并沒(méi)有形成一套外部監(jiān)督機(jī)制。由于總稅務(wù)司署對(duì)稅務(wù)司任命權(quán)、人事權(quán)的獨(dú)占性,“總稅務(wù)司乃海關(guān)中唯一向中國(guó)政府承擔(dān)責(zé)任者。”（21）海關(guān)總稅務(wù)司署通令第8號(hào)（1864年6月21日）,黃勝?gòu)?qiáng)主編：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》（第一卷）,第29頁(yè)。作為總稅務(wù)司的赫德一人向總理衙門(mén)負(fù)責(zé),受總理衙門(mén)監(jiān)督。在這種情況下,對(duì)于總稅務(wù)司的監(jiān)督事實(shí)上是難以進(jìn)行的。第一任總稅務(wù)司李泰國(guó)對(duì)各海關(guān)的控制能力遠(yuǎn)遜于赫德,總理衙門(mén)對(duì)其撤職尚且須經(jīng)過(guò)與各國(guó)公使商議。而以赫德在晚清政府內(nèi)政、外交中的特殊地位,這一監(jiān)督機(jī)制事實(shí)上是無(wú)從施行的。

事實(shí)上,赫德本人在任職的后期,任人唯親、擅自提取海關(guān)款項(xiàng)等事件頻發(fā)。其行為已使得當(dāng)時(shí)的海關(guān)管理陷入混亂,但由于他對(duì)海關(guān)的絕對(duì)統(tǒng)治,清政府對(duì)這一局面無(wú)可奈何。（22）陳詩(shī)啟：《中國(guó)近代海關(guān)史》,人民出版社2002年版,第416-417頁(yè)。最終只能等到赫德年老多病,“懇請(qǐng)開(kāi)缺”時(shí),才得以把總稅務(wù)司職位移交。（23）海關(guān)總稅務(wù)司署通令第1681號(hào)附件（1910年3月23日）,黃勝?gòu)?qiáng)主編：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》（第一卷）,第649頁(yè)。

綜上所述,在赫德時(shí)期,海關(guān)稅務(wù)司監(jiān)督機(jī)制的成就集中體現(xiàn)在創(chuàng)立了一套較為完整的內(nèi)部監(jiān)督體系。而由于外籍稅務(wù)司制度下總稅務(wù)司對(duì)海關(guān)的絕對(duì)統(tǒng)治,其控制下的海關(guān)成為清政府行政體系中的“獨(dú)立王國(guó)”,加之總稅務(wù)司署的權(quán)力在清末空前擴(kuò)張,清政府根本無(wú)法對(duì)其形成有效的外部監(jiān)督機(jī)制。也正是由于這一外部監(jiān)督機(jī)制的缺失,赫德本人晚年在工作中腐敗的滋生一度使海關(guān)的管理陷入危機(jī)。

二、清末民初對(duì)海關(guān)稅務(wù)司監(jiān)督機(jī)制的調(diào)整

（一）清政府對(duì)總稅務(wù)司權(quán)力削減的嘗試

為抑制海關(guān)總稅務(wù)司赫德權(quán)力的擴(kuò)張,在1906年清政府決定將海關(guān)總稅務(wù)司署改由稅務(wù)處管轄。札文稱(chēng)：“戶(hù)部尚書(shū)鐵良著派督辦稅務(wù)大臣,外務(wù)部右侍郎唐紹儀著派充會(huì)辦稅務(wù)大臣。所有海關(guān)所用華洋人員統(tǒng)歸節(jié)制?！保?4）陳詩(shī)啟：《中國(guó)近代海關(guān)史》,人民出版社2002年版,第377頁(yè)。陳詩(shī)啟認(rèn)為,這一改屬意在切斷總稅務(wù)司與外交機(jī)構(gòu)的聯(lián)系,這便意味著剪除赫德與清政府中最重要的聯(lián)系。（25）陳詩(shī)啟：《中國(guó)近代海關(guān)史》,人民出版社2002年版,第394頁(yè)。同時(shí)清政府的另一個(gè)重要舉措是郵傳部接管郵政,將海關(guān)與郵政分離。到1911年,海關(guān)的規(guī)模已經(jīng)大幅縮小。

事實(shí)上在海關(guān)改屬稅務(wù)處后,總稅務(wù)司對(duì)海關(guān)的統(tǒng)治并未根本動(dòng)搖。從當(dāng)時(shí)總稅務(wù)司通令來(lái)看,雖然“有時(shí)可能發(fā)生總稅務(wù)司被飭令采取其并不同意之行動(dòng)”。（26）海關(guān)總稅務(wù)司署機(jī)要通令第27號(hào)（1918年7月11日）,黃勝?gòu)?qiáng)主編：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》（第二卷）,第229頁(yè)。但正如黃序鹓在《海關(guān)通志》中所言,當(dāng)時(shí)稅務(wù)大臣雖“位在總稅務(wù)司之上,統(tǒng)轄全國(guó)稅關(guān),然亦虛有其名而已?！保?7）黃序鹓：《海關(guān)通志》,商務(wù)印書(shū)館1921年版,第8頁(yè)。實(shí)權(quán)仍在總稅務(wù)司手中。

盡管如此,這里仍然需要看到,清政府對(duì)總稅務(wù)司權(quán)力削減的上述舉措,雖沒(méi)有在根本上改變海關(guān)在清政府行政體系中總稅務(wù)司統(tǒng)治下“獨(dú)立王國(guó)”的局面,但確實(shí)一定程度上削減了它的規(guī)模和權(quán)力,而這一舉措正為民國(guó)時(shí)期海關(guān)監(jiān)督機(jī)制的進(jìn)一步完善奠定了基礎(chǔ)。

（二）安格聯(lián)對(duì)赫德時(shí)期海關(guān)監(jiān)督機(jī)制的繼承與發(fā)展

在第三任總稅務(wù)司安格聯(lián)任內(nèi),赫德創(chuàng)立的一系列海關(guān)制度得到了繼承和發(fā)展,在監(jiān)督機(jī)制上亦是蕭規(guī)曹隨。在赫德時(shí)期對(duì)各海關(guān)稅務(wù)司監(jiān)督體系的基礎(chǔ)上,安格聯(lián)做了進(jìn)一步的改進(jìn)和細(xì)化。

總稅務(wù)司對(duì)各海關(guān)稅務(wù)司的嚴(yán)密控制是赫德時(shí)期海關(guān)監(jiān)督體系的一大特點(diǎn)。在其基礎(chǔ)上,安格聯(lián)做了更為細(xì)化的規(guī)定。這些規(guī)定使得各海關(guān)稅務(wù)司在處于監(jiān)督體系下的同時(shí)能夠更好地發(fā)揮主觀能動(dòng)性。

首先,安格聯(lián)賦予各海關(guān)稅務(wù)司在某些情況下扣留、修改總稅務(wù)司指令的權(quán)力。安格聯(lián)認(rèn)為：“總稅務(wù)司絕無(wú)以任何方式限制各關(guān)稅務(wù)司未適應(yīng)當(dāng)?shù)厍闆r之需要而斟酌行事之權(quán),有時(shí)由于總稅務(wù)司不明當(dāng)?shù)厍樾?稅務(wù)司扣留或修改總稅務(wù)司署指令或有必要亦屬正當(dāng)?！?/p>

“如因情況緊急,稅務(wù)司為斟酌行事需決定暫時(shí)修改總稅務(wù)司先前指令規(guī)定之現(xiàn)行程序,或在收到命令,但不能執(zhí)行,需予扣留或修改者,仍應(yīng)將收到至指令正式載入諭令簿,并在諭令簿內(nèi)注明其修改決定。惟其如此,方可適當(dāng)確定其不執(zhí)行總稅務(wù)司命令之責(zé)任。凡稅務(wù)司對(duì)已收到之指令決定予以暫時(shí)扣留緩行或修改時(shí),皆應(yīng)立即呈報(bào)總稅務(wù)司請(qǐng)示最終決定?！保?8）海關(guān)總稅務(wù)司署通令第3427號(hào)（1924年1月11日）,黃勝?gòu)?qiáng)主編：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》（第二卷）,第367頁(yè)。

第二,安格聯(lián)曾多次通令各海關(guān)稅務(wù)司,令其與海關(guān)監(jiān)督以及其他中國(guó)官員建立良好關(guān)系。如倡導(dǎo)各海關(guān)稅務(wù)司應(yīng)與地方官員保持友善,（29）海關(guān)總稅務(wù)司署機(jī)要通令第4號(hào)（1912年3月14日）,黃勝?gòu)?qiáng)主編：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》（第二卷）,第29頁(yè)。應(yīng)每月向海關(guān)監(jiān)督報(bào)送稅收統(tǒng)計(jì),（30）海關(guān)總稅務(wù)司署通令第2178號(hào)（1914年3月23日）,黃勝?gòu)?qiáng)主編：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》（第二卷）,第88頁(yè)。應(yīng)定期拜訪海關(guān)監(jiān)督（31）海關(guān)總稅務(wù)司署機(jī)要通令第45號(hào)（1924年6月16日）,黃勝?gòu)?qiáng)主編：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》（第二卷）,第376-377頁(yè)。等事宜。同時(shí)對(duì)稅務(wù)司與其他中國(guó)官員交往限制也有一定程度的放寬,規(guī)定“各海關(guān)稅務(wù)司與中國(guó)官方機(jī)關(guān)通信可直接發(fā)送,不再經(jīng)過(guò)交涉司?！保?2）海關(guān)總稅務(wù)司署通令第2196號(hào)（1914年5月1日）,黃勝?gòu)?qiáng)主編：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》（第二卷）,第92頁(yè)。

第三,安格聯(lián)對(duì)稅務(wù)司離職期間財(cái)務(wù)、管理權(quán)力的處置進(jìn)行了規(guī)范。規(guī)定稅務(wù)司“在離開(kāi)其所在口岸不超過(guò)10日時(shí),不須交出管理權(quán)甚至?xí)簳r(shí)交出管理權(quán)?！比艚?jīng)批準(zhǔn)短期離職時(shí),“應(yīng)按總稅務(wù)司正式指令將工作移交某先生?！倍悇?wù)司的財(cái)務(wù)管理權(quán)非經(jīng)總稅務(wù)司特別批準(zhǔn)無(wú)權(quán)交出。（33）海關(guān)總稅務(wù)司署通令第3545號(hào)（1924年9月3日）,黃勝?gòu)?qiáng)主編：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》（第二卷）,第387頁(yè)。

第四,安格聯(lián)把海關(guān)年終考績(jī)制度進(jìn)一步規(guī)范化。其在1911年上任之初,便發(fā)布通令詳細(xì)規(guī)定年終考績(jī)之格式、內(nèi)容,并要求各關(guān)稅務(wù)司遵照?qǐng)?zhí)行。（34）海關(guān)總稅務(wù)司署通令第1864號(hào)（1911年12月18日）,黃勝?gòu)?qiáng)主編：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》（第二卷）,第19-22頁(yè)。在1924年,對(duì)這一年終考績(jī)制度再次重申和充實(shí)。（35）海關(guān)總稅務(wù)司署通令第3483號(hào)（1924年3月11日）,黃勝?gòu)?qiáng)主編：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》（第二卷）,第368-369頁(yè)。

另外,在懲戒措施上,安格聯(lián)繼承了赫德時(shí)期確立的凡有不廉行為,一經(jīng)發(fā)現(xiàn)即行開(kāi)革的規(guī)定。并以通令形式對(duì)其任內(nèi)發(fā)生的及其華、洋關(guān)員違法違紀(jì)案件進(jìn)行通報(bào),以示警戒。（36）參見(jiàn)海關(guān)總稅務(wù)司署通令第3289號(hào)（1922年3月21日）、機(jī)要通令第36號(hào)（1923年1月23日）,黃勝?gòu)?qiáng)主編：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》（第二卷）,第345、356-357頁(yè)。

（三）清末民初海關(guān)稅務(wù)司監(jiān)督機(jī)制的歷史地位

與赫德時(shí)期對(duì)海關(guān)嚴(yán)厲的內(nèi)部監(jiān)督措施相比,安格聯(lián)制定的監(jiān)督措施在堅(jiān)持對(duì)各海關(guān)稅務(wù)司嚴(yán)密控制的前提下,體現(xiàn)出了更為靈活的特點(diǎn)。在安格聯(lián)擔(dān)任總稅務(wù)司的1911至1927年間,正是中國(guó)政局最為混亂的十?dāng)?shù)年。在這一局勢(shì)下,總稅務(wù)司署管轄下的海關(guān)能夠走出赫德晚年統(tǒng)治下的管理危機(jī),在混亂的政局中保證了較為高效的運(yùn)行,并且擴(kuò)大了業(yè)務(wù)范圍,奪取了稅款控制權(quán),加強(qiáng)了獨(dú)立性。安格聯(lián)對(duì)赫德時(shí)期監(jiān)督措施的調(diào)整是起到重要作用的。

然而,這一時(shí)期經(jīng)安格聯(lián)調(diào)整后的一系列監(jiān)督措施仍屬于內(nèi)部監(jiān)督的范疇。清末民初的稅務(wù)處雖為海關(guān)之上的管轄機(jī)構(gòu),對(duì)總稅務(wù)司的行動(dòng)有一定程度的制約作用。但從整體來(lái)看,各海關(guān)稅務(wù)司仍?xún)H對(duì)總稅務(wù)司負(fù)責(zé),一套有效的外部監(jiān)督機(jī)制仍未形成。

三、南京國(guó)民政府時(shí)期對(duì)海關(guān)稅務(wù)司監(jiān)督機(jī)制的進(jìn)一步強(qiáng)化

（一）海關(guān)改革與總稅務(wù)司署地位的變化

南京國(guó)民政府成立后設(shè)立財(cái)政部,下設(shè)關(guān)稅處。1927年10月,關(guān)稅處改為關(guān)務(wù)署,“署長(zhǎng)承財(cái)政部之命,總理本屬事務(wù),監(jiān)督本屬職員、總稅務(wù)司、全國(guó)海常關(guān)各關(guān)監(jiān)督、內(nèi)地稅關(guān)、稅局長(zhǎng)官及所屬職員?！保?7）財(cái)政部關(guān)務(wù)署總則第六條,《法令匯編》（民國(guó)十七年）,第2頁(yè),轉(zhuǎn)引自陳詩(shī)啟：《中國(guó)近代海關(guān)史》,人民出版社2002年版,第626頁(yè)。這一改革條令首次明確提出管轄海關(guān)總稅務(wù)司署的機(jī)構(gòu)同時(shí)具有對(duì)全國(guó)各海關(guān)稅務(wù)司的監(jiān)督職責(zé),這在海關(guān)監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)上具有重要意義。

在1928年關(guān)務(wù)署進(jìn)一步通令告誡各關(guān)稅務(wù)司,指名其為“本部直轄收稅官吏,應(yīng)遵政府命令辦理業(yè)務(wù),本不得妄使職權(quán),致虧職守?！辈⒁酝▓?bào)蕪湖關(guān)稅務(wù)司由于“濫用職權(quán)”被“令飭停職”之事“以示懲戒”。（38）民國(guó)十七年一月三十一日署令第54號(hào),《法令匯編》（民國(guó)十七年）,第21-22頁(yè),轉(zhuǎn)引自陳詩(shī)啟：《中國(guó)近代海關(guān)史》,人民出版社2002年版,第628頁(yè)。

可見(jiàn),包括各關(guān)稅務(wù)司在內(nèi),總稅務(wù)司下轄的整個(gè)海關(guān)體系都須對(duì)關(guān)務(wù)署負(fù)責(zé),受關(guān)務(wù)署監(jiān)督。晚清以來(lái)總稅務(wù)司一人對(duì)所轄機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),受所轄機(jī)構(gòu)監(jiān)督的情形,此時(shí)已經(jīng)發(fā)生明顯變化了。

同樣發(fā)生變化的還有各關(guān)海關(guān)監(jiān)督的地位。據(jù)上文可知,晚清以來(lái)屬于地方官員的海關(guān)監(jiān)督的權(quán)力被稅務(wù)司架空,其“監(jiān)督”作用可謂形同虛設(shè)。南京國(guó)民政府成立后意欲提高海關(guān)監(jiān)督地位,強(qiáng)化其監(jiān)督職能。1928年《關(guān)務(wù)署主管各關(guān)局組織章程》中特別強(qiáng)調(diào)了“海關(guān)監(jiān)督并應(yīng)監(jiān)督稅務(wù)司以次華洋人員辦理關(guān)務(wù)?！保?9）民國(guó)十七年一月三十一日署令54號(hào),《法令匯編》（民國(guó)十七年）,第21-22頁(yè),轉(zhuǎn)引自陳詩(shī)啟：《中國(guó)近代海關(guān)史》,第628頁(yè)。梅樂(lè)和在1929年3月的總稅務(wù)司通令中亦指出：各關(guān)稅務(wù)司在“收到海關(guān)監(jiān)督轉(zhuǎn)來(lái)未經(jīng)稅務(wù)司確認(rèn)之財(cái)政部或關(guān)務(wù)署指令時(shí),稅務(wù)司應(yīng)予執(zhí)行。”（40）海關(guān)總稅務(wù)司署機(jī)要通令第57號(hào)（1929年3月13日）,黃勝?gòu)?qiáng)主編：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》（第二卷）,第457頁(yè)可以看出,海關(guān)監(jiān)督曾經(jīng)在一定程度上成為了財(cái)政部、關(guān)務(wù)署控制、監(jiān)督總稅務(wù)司轄下各海關(guān)的機(jī)構(gòu)。

在近代中國(guó),海關(guān)監(jiān)督屬于地方官員的范疇,與海關(guān)稅務(wù)司之間事實(shí)上始終沒(méi)有出現(xiàn)明確的行政統(tǒng)轄關(guān)系。因此此時(shí)海關(guān)監(jiān)督作用的加強(qiáng),事實(shí)上意味來(lái)自外部的,對(duì)總稅務(wù)司管轄下海關(guān)系統(tǒng)地方監(jiān)督力量的強(qiáng)化。雖然南京國(guó)民政府初年對(duì)海關(guān)行政體制的改革并沒(méi)有完全貫徹下去,海關(guān)監(jiān)督署在抗戰(zhàn)爆發(fā)后也終被廢置。但是海關(guān)監(jiān)督的地位在民國(guó)初年的提高,無(wú)疑說(shuō)明了當(dāng)時(shí)政府強(qiáng)化來(lái)自總稅務(wù)司轄下海關(guān)“獨(dú)立王國(guó)”外部監(jiān)督力量的意愿。

（二）海關(guān)系統(tǒng)專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)制的確立

前文已述,南京國(guó)民政府初年對(duì)海關(guān)的改革,使得中國(guó)近代海關(guān)總稅務(wù)司統(tǒng)治下“獨(dú)立王國(guó)”的局面有所改變,強(qiáng)化了對(duì)總稅務(wù)司本人及各關(guān)稅務(wù)司的監(jiān)督機(jī)制,而此時(shí)南京國(guó)民政府關(guān)于海關(guān)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)的另外一個(gè)舉措是視察員的設(shè)置。

1928年3月,財(cái)政部設(shè)立視察員制度,規(guī)定視察員“視察全國(guó)各常、海關(guān)及內(nèi)地稅局一切行政征收事宜”,視察員“由關(guān)務(wù)署長(zhǎng)遴選,呈請(qǐng)財(cái)政部長(zhǎng)派充?！币暡靻T制度在設(shè)立最初設(shè)由一名稅務(wù)司專(zhuān)司其事。嗣后“成立視察室,設(shè)視察主任一職以稅務(wù)司任之,視察若干人以副稅務(wù)司任之?！保?1）總稅務(wù)司抄發(fā)《海關(guān)總稅務(wù)司署視察規(guī)則》之通令,第7340號(hào),參見(jiàn)黃臻：《歷史鏡鑒——舊中國(guó)海關(guān)戒律》,中國(guó)海關(guān)出版社2001年版,第119頁(yè)。這一視察制度的設(shè)立意在“加強(qiáng)關(guān)務(wù)署與各關(guān)聯(lián)系,促進(jìn)海關(guān)行政效率?！薄耙暡烊藛T則以協(xié)力改進(jìn)關(guān)務(wù),維持紀(jì)律,防杜弊竇為唯一職務(wù),對(duì)本署固負(fù)有博訪利弊完成使命職責(zé),對(duì)各關(guān)亦應(yīng)就見(jiàn)聞所及提供意見(jiàn),以收指臂之效?！保?2）民國(guó)二十年七月十八日關(guān)務(wù)署指令第3934號(hào),《法令匯編》（民國(guó)二十年）,第191頁(yè),轉(zhuǎn)引自陳詩(shī)啟：《中國(guó)近代海關(guān)史》,第722頁(yè)。

可見(jiàn),與先前的監(jiān)督體系不同之處在于,關(guān)務(wù)視察員在行政隸屬關(guān)系上獨(dú)立于總稅務(wù)司管轄下的海關(guān)系統(tǒng)之外,是對(duì)關(guān)務(wù)署負(fù)責(zé),對(duì)各關(guān)稅務(wù)司及其他關(guān)員的專(zhuān)門(mén)監(jiān)督人員。

據(jù)當(dāng)時(shí)《關(guān)務(wù)視察規(guī)則》可見(jiàn),關(guān)務(wù)視察員視察內(nèi)容極為廣泛。包括各關(guān)辦事規(guī)程、員工工作品行狀況、關(guān)警精神素質(zhì)與武器裝備、各分支關(guān)設(shè)置位置、貿(mào)易與緝私情形、關(guān)產(chǎn)、賬目以及一切舞弊劣行案件。據(jù)規(guī)定,在各關(guān)及其重要分支關(guān),視察員每年盡可能至少巡視一次。

視察員在執(zhí)行任務(wù)中亦具有較高的調(diào)查權(quán)限,據(jù)規(guī)定,調(diào)查員可以因需調(diào)閱或抄錄所有案卷（包括密件）記錄文書(shū)賬冊(cè)、票據(jù)及任何其他文件,并可傳訊任何員工。（43）海關(guān)總稅務(wù)司署視察規(guī)則,總稅務(wù)司抄發(fā)《海關(guān)總稅務(wù)司署視察規(guī)則》之通令,第7340號(hào)附件,參見(jiàn)黃臻：《歷史鏡鑒——舊中國(guó)海關(guān)戒律》,第121-125頁(yè)。

因此,通過(guò)調(diào)查員的設(shè)置,使得關(guān)務(wù)署對(duì)海關(guān)總稅務(wù)司署轄下各關(guān)稅務(wù)司的監(jiān)督擁有了實(shí)質(zhì)效力。相對(duì)于晚清及民國(guó)初年海關(guān)監(jiān)督機(jī)制中僅有內(nèi)部行政監(jiān)督發(fā)揮實(shí)質(zhì)效力的情形,無(wú)疑是一個(gè)明顯的進(jìn)步。

然而通觀上述視察規(guī)則亦可發(fā)現(xiàn),在實(shí)際運(yùn)行中,這一視察員監(jiān)督體系并非完全獨(dú)立于總稅務(wù)司署。在其中多項(xiàng)規(guī)定中,都有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題須“與各關(guān)稅務(wù)司商議”或“報(bào)呈總稅務(wù)司定奪”的表述。因此,關(guān)務(wù)署視察員雖在行政隸屬關(guān)系上對(duì)關(guān)務(wù)署負(fù)責(zé),但在實(shí)際工作中,這一監(jiān)督體系仍難以完全獨(dú)立于總稅務(wù)司署轄下的海關(guān)系統(tǒng)之外。

（三）南京國(guó)民政府時(shí)期海關(guān)稅務(wù)司監(jiān)督機(jī)制的歷史地位

南京國(guó)民政府時(shí)期通過(guò)對(duì)海關(guān)的改革,進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)海關(guān)的監(jiān)督。通過(guò)強(qiáng)化關(guān)務(wù)署、各地海關(guān)監(jiān)督的監(jiān)督職能,使得總稅務(wù)司對(duì)中國(guó)近代海關(guān)的統(tǒng)治地位有所突破,約束了總稅務(wù)司的權(quán)力,加強(qiáng)了對(duì)各海關(guān)稅務(wù)司的監(jiān)督。而關(guān)務(wù)署視察員系統(tǒng)這一專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置從制度上保證了對(duì)于各海關(guān)的監(jiān)督能夠有效展開(kāi)。

這一時(shí)期海關(guān)稅務(wù)司監(jiān)督機(jī)制建設(shè)的最大特點(diǎn)是,在原先海關(guān)總稅務(wù)司統(tǒng)治下的“獨(dú)立王國(guó)”外,形成了一套較為系統(tǒng)的監(jiān)督體系。這套監(jiān)督體系對(duì)中國(guó)近代海關(guān)廉潔、有序的運(yùn)行,以及對(duì)中國(guó)近代海關(guān)主權(quán)的逐步收回都具有重要的意義。

然而需要看到的是,完全獨(dú)立于海關(guān)總稅務(wù)司轄下海關(guān)系統(tǒng)之外的外部監(jiān)督體系,在整個(gè)民國(guó)年間都未能得到真正確立。無(wú)論是海關(guān)監(jiān)督還是關(guān)務(wù)署視察員,都處處受到各關(guān)稅務(wù)司及總稅務(wù)司的掣肘。當(dāng)然,這些問(wèn)題在外籍海關(guān)稅務(wù)司制度完全廢除,海關(guān)主權(quán)完全收回之前的近代中國(guó)是難以解決的。

四、中國(guó)近代海關(guān)稅務(wù)司監(jiān)督機(jī)制的意義和啟示

（一）中國(guó)近代海關(guān)稅務(wù)司監(jiān)督機(jī)制的績(jī)效與不足

外籍稅務(wù)司制度是中國(guó)近代海關(guān)最重要的特點(diǎn),這一點(diǎn)同樣體現(xiàn)在中國(guó)近代海關(guān)的監(jiān)督機(jī)制上。晚清外籍稅務(wù)司制度下,總稅務(wù)司署轄下的海關(guān)成為中國(guó)行政體系中的獨(dú)立王國(guó),這種地位使得海關(guān)的監(jiān)督機(jī)制同樣獨(dú)立于晚清落后、低效的監(jiān)督體系之外。正是在這一基礎(chǔ)上,一套較為完整的海關(guān)內(nèi)部監(jiān)督體系通過(guò)第二任總稅務(wù)司赫德的努力得到確立,并在民國(guó)時(shí)期第三任總稅務(wù)司安格聯(lián)任內(nèi)得以延續(xù)。

事實(shí)證明,這套監(jiān)督體系的確有著較為理想的效果。魏爾特在《赫德與中國(guó)海關(guān)》中提到：“在赫德50年任期期間,這種違法行為（不正當(dāng)行為和濫用海關(guān)資金）的案件沒(méi)有超過(guò)五起?！保?4）〔英〕魏爾特（Stanley·Wright）著：《赫德與中國(guó)海關(guān)》,陳養(yǎng)才譯,廈門(mén)大學(xué)出版社1993年版,第383頁(yè)。安格聯(lián)在1911年12月的通令中亦得意地宣稱(chēng)“本總稅務(wù)司樂(lè)于公開(kāi)宣布,海關(guān)之年終考績(jī)報(bào)告絕大多數(shù)考績(jī)結(jié)果為佳?！保?5）海關(guān)總稅務(wù)司署通令第1864號(hào)（1911年12月18日）,黃勝?gòu)?qiáng)主編：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》（第二卷）,第19頁(yè)。再觀民國(guó)三十六年（1947）財(cái)政部所屬各機(jī)關(guān)因案撤職人員名單,該年度近200名因案撤職人員中,無(wú)一屬于海關(guān)系統(tǒng)。（46）本部三十六年度因案命令撤職人員名冊(cè),總稅務(wù)司部令抄發(fā)因案撤職人員名冊(cè)之通令附件,第7282號(hào),黃臻：《歷史鏡鑒——舊中國(guó)海關(guān)戒律》,第126-137頁(yè)。

然而,近代中國(guó)海關(guān)監(jiān)督機(jī)制雖具有較為完善的內(nèi)部行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督機(jī)制,但從整體上來(lái)看缺乏一套行之有效的外部監(jiān)督機(jī)制。雖然經(jīng)過(guò)南京民國(guó)政府的改革,海關(guān)監(jiān)督、關(guān)務(wù)署視察員制度在一定程度上具有外部監(jiān)督的性質(zhì),但其中海關(guān)監(jiān)督的效力與實(shí)行時(shí)間都十分有限,而關(guān)務(wù)署視察員在實(shí)際工作中并未完全獨(dú)立于總稅務(wù)司署之外,某種程度上仍屬于一種海關(guān)系統(tǒng)內(nèi)的專(zhuān)門(mén)監(jiān)督體系。因此從整體上看,中國(guó)近代海關(guān)監(jiān)督機(jī)制是不夠完整的,總稅務(wù)司統(tǒng)治下海關(guān)“獨(dú)立王國(guó)”的局面一直沒(méi)有根本改變。而總稅務(wù)司的權(quán)力缺乏約束,導(dǎo)致的最為典型的后果便是赫德晚年個(gè)人腐敗使得整個(gè)海關(guān)系統(tǒng)管理陷入危機(jī)。

（二）中國(guó)近代海關(guān)監(jiān)督機(jī)制對(duì)當(dāng)今海關(guān)廉政建設(shè)的啟示

上文討論了中國(guó)近代海關(guān)近一百年監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)歷程,這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)當(dāng)今海關(guān)廉政建設(shè)亦有著重要的意義。

與近代中國(guó)總稅務(wù)司署轄下的海關(guān)系統(tǒng)相同,當(dāng)今中國(guó)海關(guān)仍然實(shí)行垂直管理體制。因此在監(jiān)督機(jī)制,尤其在對(duì)海關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)上,當(dāng)今中國(guó)海關(guān)與近代中國(guó)海關(guān)有許多相通之處。

在當(dāng)今,海關(guān)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部,特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部是海關(guān)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象。雖然目前我國(guó)的海關(guān)監(jiān)督體系中,除海關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)等內(nèi)部監(jiān)督體系外,尚有司法監(jiān)督等行政外部監(jiān)督、民主監(jiān)督、政黨監(jiān)督等外部監(jiān)督機(jī)制,與近代中國(guó)海關(guān)相比可謂更加全面完善,但在對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力使用規(guī)范、制約監(jiān)督上仍然存在著諸多不到位之處。尤其在1998年后,多名沿海地區(qū)海關(guān)關(guān)長(zhǎng)接連因案倒臺(tái),其規(guī)模之大,所涉人數(shù)之多令人觸目驚心。而回顧近代海關(guān)系統(tǒng),低級(jí)別關(guān)員的違法事件雖時(shí)有見(jiàn)報(bào),但稅務(wù)司級(jí)別的高級(jí)關(guān)員卻鮮有因涉貪腐被查。這一點(diǎn)在當(dāng)今海關(guān)廉政建設(shè)中是值得我們思考的。

從近年來(lái)我國(guó)海關(guān)貪腐案件來(lái)看,海關(guān)工作人員與商人、與當(dāng)?shù)毓賳T的關(guān)系網(wǎng),成為違紀(jì)違法案件頻發(fā)的最重要誘因。前署長(zhǎng)錢(qián)冠林曾強(qiáng)調(diào)：“近兩年發(fā)生的湛江等重大案件和海關(guān)反腐敗斗爭(zhēng)實(shí)踐表明,海關(guān)執(zhí)法腐敗集中反映在海關(guān)人員與工作對(duì)象關(guān)系問(wèn)題上。”（47）李丹：《海關(guān)系統(tǒng)開(kāi)展糾風(fēng)整紀(jì)專(zhuān)項(xiàng)治理》,《人民日?qǐng)?bào)海外版》2000年4月21日第四版。同時(shí),在湛江、廈門(mén)重大案件中,海關(guān)人員與地方官員的“腐敗往來(lái)”亦成為違紀(jì)違法案件發(fā)生的催化劑。

雖然我們不能把當(dāng)今海關(guān)面臨的問(wèn)題與近代海關(guān)等同看待,但是通過(guò)上文的討論必須承認(rèn),在處理上述兩張關(guān)系網(wǎng)的問(wèn)題上,中國(guó)近代海關(guān)的確有著一些獨(dú)到之處,并且取得了不錯(cuò)的效果。在近代海關(guān)管理體制中,對(duì)各關(guān)稅務(wù)司與地方官員、商人來(lái)往的嚴(yán)密監(jiān)控和管理一直是其監(jiān)督機(jī)制的重點(diǎn)所在；同時(shí),監(jiān)督力量相對(duì)獨(dú)立的地位和較高的權(quán)限亦是這一系列監(jiān)督體系的顯著特點(diǎn)。這些做法在赫德總稅務(wù)司任內(nèi)確立,安格聯(lián)總稅務(wù)司任內(nèi)進(jìn)一步調(diào)整,形成一套嚴(yán)格而不失靈活的監(jiān)督機(jī)制,對(duì)各地稅務(wù)司與地方官員、商人勾結(jié)從中滋生執(zhí)法腐敗的行為,確實(shí)起到了防微杜漸的作用。

目前,海關(guān)總署在對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、配偶子女從業(yè)狀況、出國(guó)事項(xiàng)做出管理規(guī)定的同時(shí),積極探索推廣有效監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)余時(shí)間行為的措施,加大對(duì)海關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部生活圈、社交圈的監(jiān)管力度。（48）中華人民共和國(guó)海關(guān)總署：《海關(guān)系統(tǒng)建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008——2012年實(shí)施意見(jiàn)》。在這些舉措的探索中,中國(guó)近代海關(guān)的做法無(wú)疑是具有重要參考價(jià)值的。

因此,回顧中國(guó)近代對(duì)海關(guān)稅務(wù)司監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)過(guò)程,從歷史中汲取智慧和經(jīng)驗(yàn),對(duì)當(dāng)今我國(guó)海關(guān)的廉政建設(shè),尤其對(duì)海關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)是具有重要意義的。

（責(zé)任編輯 趙世璐）

Review on the Supervisory Mechanismover Commissioners of Chinese Maritime Customs Service and Its Present Value

Yang Jingmin

In Chinese Maritime Customs Service which largely staffed at senior levels by foreigners,a relatively completeinternal supervisory mechanism had been built.It supervised senior level staff effectively and made Chinese Maritime Customs Service work on high standards of efficiency and honesty.In the task of improving vertical supervisory mechanism,especially in the supervision on leading cadres of present China Customs,Chinese Maritime Customs Service may provide some rewarding historical experience.

Commissioners of Customs；Internal Supervision Mechanism of Customs；Honest Administration of Customs

楊敬敏,上海海關(guān)學(xué)院科研處助理研究員、歷史學(xué)博士。