汪全勝，王 萌，2

1 問(wèn)題的提出

體育賽事通常是指有一定規(guī)模一定級(jí)別的體育比賽，“是一種提供競(jìng)賽產(chǎn)品和相關(guān)服務(wù)產(chǎn)品的特殊事件，其規(guī)模和形式受競(jìng)賽規(guī)則、傳統(tǒng)習(xí)俗和多種因素的制約”[1]。大型體育賽事一般是指規(guī)模大、影響大的體育比賽，如奧運(yùn)會(huì)、亞運(yùn)會(huì)、世界杯、全運(yùn)會(huì)等。

舉辦大型體育比賽，會(huì)帶來(lái)一定的效益，也可能會(huì)帶來(lái)一系列的風(fēng)險(xiǎn)，即在體育比賽中“影響目標(biāo)實(shí)現(xiàn)可能發(fā)生的不利事件”[2]。這種不利事件，可能因?yàn)槠淦茐牧Υ螅绊懛秶鷱V，造成生命財(cái)產(chǎn)損失巨大，因而構(gòu)成體育賽事的突發(fā)重大事件。

關(guān)于體育賽事的突發(fā)重大事件包括四種類型：第一，突發(fā)自然災(zāi)害。如2019年10月6日多哈世錦賽馬拉松比賽中，因高溫天氣多人退出比賽，世錦賽6項(xiàng)戶外項(xiàng)目近100人未完成比賽[3]。第二，突發(fā)事故災(zāi)難。因?yàn)轶w育設(shè)施的問(wèn)題，造成足壇史上死亡慘案也不少，如1982年10月20日莫斯科慘案，死亡人數(shù)達(dá)到340人；2001年4月16日約翰內(nèi)斯堡慘案造成47人死亡等[4]。第三，突發(fā)公共衛(wèi)生事件。大型比賽期間，體育賽事舉辦地會(huì)有來(lái)自不同國(guó)家、不同人種、不同階層的大量觀光客涌入，這在某種程度上為疾病的交叉蔓延提供了溫床，如在韓日世界杯期間，“韓國(guó)政府估計(jì)，在世界杯期間大約有5 000～6 000名的國(guó)際賣淫者進(jìn)入韓國(guó)。大批外國(guó)觀光者和賣淫人員在韓國(guó)的長(zhǎng)時(shí)間滯留，會(huì)促使艾滋病等性病的快速蔓延”[5]。第四，突發(fā)社會(huì)安全事件。如2013年美國(guó)波士頓馬拉松比賽爆炸事件，造成2人死亡，近百人受傷；2010年1月，多哥足球隊(duì)在安哥拉遭槍手襲擊，致使包括球隊(duì)官員、教練和巴士司機(jī)在內(nèi)的數(shù)人死亡等等，恐怖襲擊甚至成為大型體育賽事最為難以預(yù)警與控制的事件。

盡管不是每次大型體育賽事都會(huì)有突發(fā)事件發(fā)生，也不一定能夠準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)哪一種類型的突發(fā)事件的發(fā)生，但大型體育賽事舉辦方應(yīng)提前做好應(yīng)急管理體系的準(zhǔn)備，在應(yīng)急管理體系中，應(yīng)急預(yù)案的制定是應(yīng)急管理工作的核心和基礎(chǔ)[6]。

各國(guó)為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件都出臺(tái)相關(guān)的應(yīng)急預(yù)案，甚至以國(guó)家法律形式確立，如美國(guó)制定有《國(guó)土安全法》《國(guó)家應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案》《國(guó)家應(yīng)急預(yù)案評(píng)估》《國(guó)家應(yīng)急響應(yīng)框架》等；英國(guó)出臺(tái)了《國(guó)民緊急事件狀態(tài)法》《國(guó)內(nèi)緊急狀態(tài)法執(zhí)行方案》《應(yīng)急準(zhǔn)備指南》等；日本出臺(tái)了《災(zāi)害救助法》《災(zāi)害對(duì)策基本法》《河川法》《防沙法》《海岸法》等應(yīng)急法律比較完備，形成了獨(dú)特的防控體系。

我國(guó)2007年制定并實(shí)施的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第17條要求建立國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系；國(guó)務(wù)院2005年制定并于2006年實(shí)施的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》在“應(yīng)急預(yù)案體系”中要求“舉辦大型會(huì)展和文化體育等大型活動(dòng)，主辦單位應(yīng)當(dāng)制定應(yīng)急預(yù)案”。這就使得在我國(guó)舉辦的大型體育賽事，制定大型體育賽事突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案是有明確的法律依據(jù)。

根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》以及《突發(fā)事件應(yīng)急管理辦法》的規(guī)定，大型體育賽事突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案應(yīng)屬于專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案或部門應(yīng)急預(yù)案。但從大型體育賽事突發(fā)事件的發(fā)生情況來(lái)看，有綜合性的體育賽事應(yīng)急預(yù)案，如《大型體育賽事活動(dòng)綜合應(yīng)急預(yù)案》；也有專項(xiàng)的體育賽事應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)突發(fā)事件劃分的四種類型，大型體育賽事專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案包括：《大型體育賽事突發(fā)自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》《大型體育賽事突發(fā)事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案》《大型體育賽事突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》以及《大型體育賽事突發(fā)社會(huì)安全事件應(yīng)急預(yù)案》，但大型體育賽事專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案是總體應(yīng)急預(yù)案的某一類型突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案的具體化，本文所考察的大型體育賽事應(yīng)急預(yù)案既包括總體或綜合的預(yù)案，也包括單項(xiàng)或?qū)ｍ?xiàng)的體育賽事應(yīng)急預(yù)案。

2 大型體育賽事突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案制定主體的設(shè)置

我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定建立健全國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系。該法明確規(guī)定制定突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的主體是國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府，但國(guó)務(wù)院制定的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》則明確大型體育賽事突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的制定主體是賽事主辦方。

從舉辦大型體育賽事的情況來(lái)看，目前主要有兩種類型的主辦或舉辦組織：一是民間組織主辦的比賽。這些民間組織一般是非政府性質(zhì)的組織，如奧運(yùn)會(huì)的主辦方是國(guó)際奧委會(huì)以及舉辦地的國(guó)家奧委會(huì)。國(guó)際奧委會(huì)根據(jù)《奧林匹克憲章》的規(guī)定，屬于國(guó)際性的、非政府的、非營(yíng)利的組織。各個(gè)國(guó)家或地區(qū)的奧委會(huì)組織也是非政府性的，如中國(guó)的北京奧委會(huì)、日本的東京奧委會(huì)等。很多國(guó)家的聯(lián)合會(huì)或職業(yè)協(xié)會(huì)都是民間組織，如美國(guó)的四大職業(yè)賽事聯(lián)盟，“全國(guó)籃球協(xié)會(huì)”(簡(jiǎn)稱NBA)主辦的美國(guó)籃球賽、“全國(guó)橄欖球協(xié)會(huì)”(簡(jiǎn)稱NFL)主辦的美國(guó)橄欖球賽、“全國(guó)棒球協(xié)會(huì)”(簡(jiǎn)稱MLB)主辦的美國(guó)棒球比賽、“全美冰球協(xié)會(huì)”(簡(jiǎn)稱NHL)主辦的美國(guó)冰球比賽。二是政府主辦的比賽。由一個(gè)國(guó)家的地方政府或中央政府的相關(guān)職能部門主辦的大型體育賽事。

不論是大型體育賽事還是中小型體育賽事，國(guó)外的慣例都是由成立的大大小小的各級(jí)各類的體育協(xié)會(huì)或其他體育社會(huì)團(tuán)體來(lái)承擔(dān)，“絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家都形成了龐大的體育社團(tuán)組織,活躍在社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域。國(guó)家?guī)缀醢洋w育管理職能都交給了體育社團(tuán)組織。體育社團(tuán)對(duì)競(jìng)技體育、大眾體育和學(xué)校體育的發(fā)展起著重要的作用”[7]。我國(guó)現(xiàn)行《體育法》在其第五章規(guī)定“體育社會(huì)團(tuán)體”中明確，國(guó)家鼓勵(lì)、支持體育社會(huì)團(tuán)體組織、開展體育活動(dòng)；規(guī)定中國(guó)的奧林匹克委員會(huì)以及全國(guó)單項(xiàng)協(xié)會(huì)參加國(guó)際性的相關(guān)比賽。在我國(guó)，大型體育賽事都是由各級(jí)政府主辦，而具體承辦工作則是由各級(jí)政府的體育行政部門來(lái)做，體現(xiàn)比較明顯的“管辦不分”的色彩[8]。

體育組織有營(yíng)利性體育組織也有非營(yíng)利性體育組織，我國(guó)《體育法》第五章規(guī)定的“體育社會(huì)團(tuán)體”根據(jù)我國(guó)目前法律的規(guī)定，屬于“非營(yíng)利組織”，這與國(guó)際體育組織如奧委會(huì)的性質(zhì)一樣，但美國(guó)除了美國(guó)奧委會(huì)歸屬于“非營(yíng)利性組織”外，四大職業(yè)聯(lián)賽組織則為“營(yíng)利性法人”。有學(xué)者呼吁我國(guó)除建立非營(yíng)利性組織的社會(huì)團(tuán)體外，應(yīng)鼓勵(lì)建立“營(yíng)利性體育組織”即“營(yíng)利性法人”[9]，有學(xué)者建議修改《體育法》，“將體育企業(yè)法人或營(yíng)利性體育組織納入《體育法》調(diào)整的范圍，明確其體育法律關(guān)系主體地位，是完善體育法律關(guān)系主體制度的必然選擇”[10]。

不論營(yíng)利性體育組織還是非營(yíng)利性體育組織，都可以作為大型體育賽事的主辦或舉辦主體，也能夠在一定范圍內(nèi)處置在體育賽事過(guò)程中突發(fā)的小型事件，但是在遇到重大突發(fā)事件時(shí)，即使制定了周全的應(yīng)急預(yù)案，因諸多因素的制約也可能發(fā)揮不了有效的作用。那么在大型體育賽事突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案中，誰(shuí)是最合適的制定主體？

合適的制定主體，應(yīng)該具備這樣一些能力：第一，應(yīng)急指揮能力，即在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)能夠領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急處置與指揮各方的能力，沒(méi)有一定的權(quán)威性保證不了這種領(lǐng)導(dǎo)能力，這是危機(jī)處置的核心，缺少領(lǐng)導(dǎo)力及權(quán)威，突發(fā)事件更容易失控或擴(kuò)大；第二，人員調(diào)度及協(xié)調(diào)能力，即這樣的主體在很短的時(shí)間內(nèi)調(diào)集不同人員協(xié)同作戰(zhàn)，來(lái)自不同部門或崗位的人員能夠盡快聚集起來(lái)，服從統(tǒng)一的調(diào)度與安排；第三，應(yīng)急物資的調(diào)配能力，突發(fā)事件發(fā)生后，所需的應(yīng)急物資與設(shè)備及時(shí)調(diào)度過(guò)來(lái)，能夠及時(shí)啟動(dòng)儲(chǔ)備物資滿足應(yīng)急的需要；第四，現(xiàn)場(chǎng)的協(xié)調(diào)與控制能力，包括“對(duì)賽事參與方、媒體、觀眾以及各方支援力量的實(shí)時(shí)溝通和安撫協(xié)調(diào)的情況”“與賽事中突發(fā)事故核心地帶相對(duì)應(yīng)的，協(xié)調(diào)應(yīng)急人員控制外圍場(chǎng)所配合能力情況”[11]；第五，現(xiàn)場(chǎng)處置與應(yīng)急決策的能力，如現(xiàn)場(chǎng)觀眾的疏散能力，流言謠言的及時(shí)制止能力以及在緊急情況下需要應(yīng)急決策的果斷能力；第六，組織預(yù)案的演練能力。突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案制定是否可行，需要實(shí)踐檢驗(yàn)，而在真實(shí)情境無(wú)法滿足的情況下，得有模擬現(xiàn)實(shí)的演練，通過(guò)預(yù)案的演練來(lái)修正與評(píng)估應(yīng)急預(yù)案。

作為非營(yíng)利性組織的體育協(xié)會(huì)或俱樂(lè)部，雖具有一定的權(quán)力，但權(quán)力非常有限，如我國(guó)現(xiàn)行《體育法》第47、48條規(guī)定的社會(huì)團(tuán)體的處罰權(quán)，“體育社會(huì)團(tuán)體的處罰權(quán)是來(lái)自于國(guó)家權(quán)力的授權(quán)”[12]。這種處罰權(quán)僅限于針對(duì)體育社會(huì)團(tuán)體的成員，因此，即使它作為各種大型體育賽事的主辦方，其制定與實(shí)施大型體育賽事突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案的能力就顯而易見，國(guó)務(wù)院制定的《國(guó)家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》中將大型體育賽事的主辦方作為應(yīng)急預(yù)案的制定主體無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)事件的需要，也進(jìn)一步證明了《突發(fā)事件法》中關(guān)于國(guó)務(wù)院與地方各級(jí)人民政府作為應(yīng)急預(yù)案的制定主體是符合我國(guó)當(dāng)前國(guó)情的。當(dāng)然，不同行政級(jí)別的人民政府制定不同級(jí)別的應(yīng)急預(yù)案。在大型體育賽事突發(fā)事件中，要判斷突發(fā)事件發(fā)生的級(jí)別，來(lái)設(shè)定與確立大型體育賽事應(yīng)急預(yù)案的制定主體。

根據(jù)以往舉辦大型體育賽事的經(jīng)歷以及我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，我國(guó)應(yīng)建立大型體育賽事的分類制度，由此來(lái)確定大型體育賽事突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的制定主體：第一，舉辦國(guó)際性的體育賽事或參賽人數(shù)突破1 000人，觀眾達(dá)到2萬(wàn)人以上的大型體育賽事，如奧運(yùn)會(huì)、亞運(yùn)會(huì)、全運(yùn)會(huì)等，應(yīng)由國(guó)務(wù)院制定大型賽事突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案；第二，舉辦區(qū)域性的體育賽事或者參賽人數(shù)在500人以上，觀眾在1萬(wàn)人以上的大型體育賽事，由賽事舉辦所在地的省級(jí)人民政府制定大型賽事突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案；第三，其他大型體育賽事如國(guó)內(nèi)比賽，以及參賽人數(shù)在100人以上500人以下，觀眾在1萬(wàn)人以下的體育比賽突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，由賽事舉辦所在地的設(shè)區(qū)的市人民政府制定比較合適。

3 大型體育賽事突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案制定程序的設(shè)計(jì)

應(yīng)急預(yù)案的程序設(shè)計(jì)很重要，它在一定程度上能夠保障制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性、客觀性與公平性，沒(méi)有科學(xué)的程序設(shè)計(jì)，難有公正的程序結(jié)果[13]。大型體育賽事突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的程序設(shè)計(jì)至少要具備以下幾個(gè)特性：一是保障該應(yīng)急方案的實(shí)體操作性，就是它具備可操作性，一旦突發(fā)事件發(fā)生，它就能直接拿來(lái)適用；二是保障該應(yīng)急方案的科學(xué)合理性，方案不僅能適用，而且這種方案對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急處置具有極強(qiáng)的針對(duì)性、合理性；三是應(yīng)急方案的開放性，即它不是固定不變的，它可以隨著事態(tài)的發(fā)展及時(shí)作出調(diào)整，以使得方案更具有針對(duì)性與適用性。

關(guān)于大型體育賽事突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案應(yīng)遵循程序問(wèn)題，有學(xué)者認(rèn)為科學(xué)規(guī)范的應(yīng)急預(yù)案的程序設(shè)計(jì)基本上分為：成立預(yù)案編制小組、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)的分類分級(jí)、組織機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、處置措施、應(yīng)急能力評(píng)估、編制預(yù)案、評(píng)審與演練以及發(fā)布預(yù)案等具體環(huán)節(jié)[14]。根據(jù)我國(guó)相關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的編制程序，大型體育賽事突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的編制遵守這樣的程序：

3.1 成立應(yīng)急預(yù)案的編制小組

制定大型體育賽事突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的主體是國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府以及設(shè)區(qū)的市人民政府，但具體執(zhí)行編制任務(wù)需要有相關(guān)部門牽頭，組織有關(guān)部門、專家學(xué)者等參與編制。我國(guó)一般采用對(duì)口編制，如國(guó)務(wù)院制定有關(guān)應(yīng)急預(yù)賽，一般由國(guó)務(wù)院某一對(duì)口部門組織編制，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施。我國(guó)大型體育賽事突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案編制小組應(yīng)由體育行政部門牽頭，聯(lián)合相關(guān)的政府部門如政府應(yīng)急管理、公安、消防、交通、衛(wèi)生等單位的人員，包括賽事主辦組織(如奧委會(huì)、籃球協(xié)會(huì)等)、相關(guān)領(lǐng)域的專家、學(xué)者等，這個(gè)組織成員的構(gòu)成很重要，吸收政府其他部門人員參加，是為了協(xié)調(diào)不同部門在突發(fā)事件發(fā)生過(guò)程中的各部門的職責(zé)定位；吸收專家學(xué)者參加，是要聽取專業(yè)的意見，專業(yè)的事情要有專業(yè)的人來(lái)指導(dǎo)，當(dāng)然，體育行政部門的行政首長(zhǎng)要擔(dān)任小組組長(zhǎng)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、細(xì)化應(yīng)急預(yù)案的編制工作。

3.2 識(shí)別與評(píng)估突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)

制定科學(xué)與合理的大型體育賽事突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，要對(duì)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)及危害程度進(jìn)行識(shí)別與評(píng)估。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是指“在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生前，通過(guò)分析、歸納和整理各種信息資料，系統(tǒng)全面地認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)事件并加以適當(dāng)?shù)臍w類，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的類型、產(chǎn)生原因、可能產(chǎn)生的后果做出定性估計(jì)、感性認(rèn)識(shí)和經(jīng)驗(yàn)判斷”[15]。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就是在識(shí)別了可能的風(fēng)險(xiǎn)之后，通過(guò)定性或定量的方法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的頻率以及可能造成的損失程度進(jìn)行評(píng)估[16]。

我國(guó)將突發(fā)公共事件分為四大類型：突發(fā)自然災(zāi)害、突發(fā)事故災(zāi)難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件以及突發(fā)社會(huì)安全事件，另外又根據(jù)突發(fā)事件的性質(zhì)、危害程度、涉及范圍，將突發(fā)公共事件劃分為特別重大(Ⅰ級(jí))、重大(Ⅱ級(jí))、較大(Ⅲ級(jí))和一般(Ⅳ級(jí))四個(gè)等級(jí)，針對(duì)不同類型以及不同等級(jí)的突發(fā)公共事件，要在科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及評(píng)估的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)出不同的應(yīng)急預(yù)案。

3.3 開展應(yīng)急資源調(diào)查

大型體育賽事突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的制定，需要開展應(yīng)急資料調(diào)查工作?！锻话l(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》特別強(qiáng)調(diào)，預(yù)案制定之前的應(yīng)急資源調(diào)查工作，要“全面調(diào)查本地區(qū)、本單位第一時(shí)間可以調(diào)用的應(yīng)急隊(duì)伍、裝備、物資、場(chǎng)所等應(yīng)急資源狀況和合作區(qū)域內(nèi)可請(qǐng)求援助的應(yīng)急資源狀況，必要時(shí)對(duì)本地居民應(yīng)急資源情況進(jìn)行調(diào)查，為制定應(yīng)急響應(yīng)措施提供依據(jù)?！睉?yīng)急資源調(diào)查主要涉及人、財(cái)、物，比如能夠參加突發(fā)事件處置的公安、交通、衛(wèi)生等部門的人員數(shù)量及規(guī)模，處置能力如何，存在的不足是什么等。甚至有必要進(jìn)行專項(xiàng)應(yīng)急資源調(diào)查，如發(fā)生大型賽事期間的傳染病暴發(fā)情況，當(dāng)?shù)丶部貦C(jī)構(gòu)是否有能力及時(shí)進(jìn)行傳染病監(jiān)測(cè)能力、流行病學(xué)調(diào)查能力，應(yīng)急設(shè)備設(shè)施的保障能力等。

3.4 預(yù)案廣泛征求意見

預(yù)案編制小組在進(jìn)行科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估以及廣泛的應(yīng)急資源調(diào)查的基礎(chǔ)上，按照領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)分工要求，起草應(yīng)急預(yù)案草案。除了編制小組充分討論、修改完善外，還要做征求意見的工作。這個(gè)工作主要有以下內(nèi)容：第一，征求相關(guān)部門的意見。預(yù)案編制小組的成員有來(lái)自政府部門，畢竟參與的人數(shù)不是很充分，它能否代表了部門的意見，還需要與相關(guān)政府部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，這是行政角度的部門協(xié)調(diào)，即“政府部門在行使行政職能過(guò)程中，各部門之間建立相互協(xié)作和主動(dòng)配合的良好關(guān)系，以有效利用各種資源實(shí)現(xiàn)共同預(yù)期目標(biāo)的活動(dòng)”[16]。第二，征求與主辦賽事相關(guān)的社會(huì)組織、專家學(xué)者以及社會(huì)公眾的意見。與賽事主辦相關(guān)的社會(huì)組織是“利益相關(guān)者”，他們更能夠從自身的立場(chǎng)提出利益訴求等；專家學(xué)者主要是發(fā)揮他們的專業(yè)技術(shù)技能，為方案的科學(xué)性進(jìn)行論證；征求社會(huì)公眾的意見，一是加強(qiáng)宣傳教育；二是動(dòng)員社會(huì)各方面的力量；三是完善“制度理性”，以彌補(bǔ)少數(shù)人參與制訂方案的“理性不足”的困境，為方案的可接受性提供注腳[17]。

3.5 報(bào)請(qǐng)審查批準(zhǔn)及公布

大型賽事突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的制定主體是國(guó)務(wù)院和設(shè)區(qū)的市以上人民政府，但具體承擔(dān)預(yù)案起草任務(wù)的則是以體育行政部門牽頭成立的起草組或編制領(lǐng)導(dǎo)小組，起草組或編制領(lǐng)導(dǎo)小組起草好預(yù)案草案，履行過(guò)部門間的協(xié)調(diào)以及廣泛的征求意見后，報(bào)請(qǐng)相關(guān)的人民政府批準(zhǔn)。國(guó)家體育總局牽頭完成的大型體育賽事突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院審查與批準(zhǔn)；省級(jí)體育行政部門牽頭完成的大型體育賽事突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案報(bào)請(qǐng)省級(jí)人民政府審查與批準(zhǔn)；設(shè)區(qū)的市人民政府體育行政部門牽頭完成的大型體育賽事突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案報(bào)請(qǐng)?jiān)O(shè)區(qū)的市人民政府審查與批準(zhǔn)。

大型體育賽事突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的審查主要包括以下內(nèi)容：第一，是否符合法律、行政法規(guī)的規(guī)定。我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》以及國(guó)務(wù)院制定的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》屬于法律與行政法規(guī)的范疇，除此法律、行政法規(guī)之外，還要符合相關(guān)的法律、法規(guī)的規(guī)定，如突發(fā)公共衛(wèi)生事件類的應(yīng)急預(yù)案要符合《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》等；第二，是否與相應(yīng)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行了銜接?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定建立健全我國(guó)的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系，也規(guī)定了下位主體制定的應(yīng)急預(yù)案要與上位主體的應(yīng)急預(yù)案要一致；專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案要與總體應(yīng)急預(yù)案相一致，不能有沖突或不協(xié)調(diào)的地方。第三，各方面的意見是否一致。起草組要陳述應(yīng)急預(yù)案征求意見的情況，征求了哪些部門、專家學(xué)者以及社會(huì)團(tuán)體等的意見，各自的意見如何，最后是否取得了一致意見，征求意見的方式是否妥當(dāng)?shù)?，起草組在報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)時(shí)要對(duì)這些意見的采納情況作出明確說(shuō)明；第四，應(yīng)急預(yù)案的主體內(nèi)容是否完備，責(zé)任分工是否合理明確，應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別設(shè)計(jì)是否合理，應(yīng)對(duì)措施是否具體簡(jiǎn)明、管用可行等。這就要根據(jù)應(yīng)急預(yù)案的規(guī)范要求如國(guó)務(wù)院制定的《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》規(guī)定，來(lái)審查應(yīng)急預(yù)案的主體內(nèi)容的完備情況，各相關(guān)主體責(zé)任分工狀況、風(fēng)險(xiǎn)以及應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別的設(shè)計(jì)、應(yīng)對(duì)措施等的可操作性情況。

審查主體經(jīng)過(guò)全面審查后，認(rèn)為沒(méi)有問(wèn)題，根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)急管理辦法》第19條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府以及設(shè)區(qū)的市人民政府在自己職責(zé)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)和公布相應(yīng)的大型體育賽事突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。

3.6 預(yù)案的演練與評(píng)估

一般情況下，預(yù)案得到批準(zhǔn)、公布后就生效，但是應(yīng)急預(yù)案有一定的特殊性，需要通過(guò)一定方式來(lái)檢驗(yàn)與修正。我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)急管理辦法》專門設(shè)計(jì)了應(yīng)急預(yù)案的演練與評(píng)估制度。當(dāng)前，我國(guó)普遍存在這樣的現(xiàn)象，“現(xiàn)行應(yīng)急預(yù)案大多停留在文本文件階段，大多數(shù)應(yīng)急預(yù)案制定后沒(méi)有進(jìn)行有針對(duì)性的實(shí)際演練”[18]。突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案制定是否可行，需要實(shí)踐檢驗(yàn)，而在真實(shí)情境無(wú)法滿足的情況下，得有模擬現(xiàn)實(shí)的應(yīng)急演練，“應(yīng)急演練是檢驗(yàn)應(yīng)急預(yù)案體系針對(duì)性、完備性和操作性的最好方式，不僅可以強(qiáng)化相關(guān)人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提高快速反應(yīng)能力和實(shí)戰(zhàn)水平，又能暴露應(yīng)急預(yù)案和管理體系中的不足”[19]。通過(guò)演練修正與檢驗(yàn)所制定的《大型體育賽事突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》的有效性、可操作性。我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，應(yīng)急演練單位組織應(yīng)急演練的評(píng)估，“評(píng)估的主要內(nèi)容包括：演練的執(zhí)行情況，預(yù)案的合理性與可操作性，指揮協(xié)調(diào)和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)情況，應(yīng)急人員的處置情況，演練所用設(shè)備裝備的適用性，對(duì)完善預(yù)案、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急機(jī)制、應(yīng)急措施等方面的意見和建議等”。只有通過(guò)演練與檢驗(yàn)以及評(píng)估修正后的《大型體育賽事突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》才會(huì)有備無(wú)患，保障突發(fā)事件發(fā)生時(shí)應(yīng)急管理與救治體系的及時(shí)、有序啟動(dòng)，及時(shí)預(yù)防與控制突發(fā)事件的發(fā)生與發(fā)展，減少或降低人民生命財(cái)產(chǎn)的損失。

4 大型體育賽事突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案制定內(nèi)容的規(guī)范

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第18條規(guī)定了應(yīng)急預(yù)案應(yīng)具備的內(nèi)容，如組織指揮體系及職責(zé)；突發(fā)事件的預(yù)防及預(yù)警機(jī)制；應(yīng)急處置程序；應(yīng)急保障措施以及事件恢復(fù)與重建措施等。國(guó)務(wù)院制定的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第11條規(guī)定了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案應(yīng)包括應(yīng)急指揮部組成及職責(zé)等7方面內(nèi)容。國(guó)務(wù)院制定的《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》在其第二章中規(guī)定了“應(yīng)急預(yù)案的分類及內(nèi)容”，在這里它將應(yīng)急預(yù)案分為總體應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案以及部門應(yīng)急預(yù)案三類，并針對(duì)不同類型確定預(yù)案的不同內(nèi)容。根據(jù)該辦法的規(guī)定，大型賽事突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案屬于“專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案”，其內(nèi)容是“側(cè)重明確活動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)隱患及防范措施、監(jiān)測(cè)預(yù)警、信息報(bào)告、應(yīng)急處置、人員疏散撤離組織和路線等內(nèi)容”。國(guó)務(wù)院制定了《國(guó)家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》《國(guó)家地震應(yīng)急預(yù)案》等，實(shí)際上確立了預(yù)案制定的規(guī)范結(jié)構(gòu)與內(nèi)容。

4.1 應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)及其職責(zé)

體育賽事突發(fā)事件應(yīng)急指揮是指各級(jí)政府和相關(guān)職能部門在應(yīng)急響應(yīng)和應(yīng)急處置期間，通過(guò)設(shè)立應(yīng)急指揮部、現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮部或者應(yīng)急指揮中心等臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，按照既定的應(yīng)急管理法制、體制和應(yīng)急預(yù)案的要求，使用一定的指揮手段對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行響應(yīng)和處置的一系列活動(dòng)。體育賽事突發(fā)事件的發(fā)生，應(yīng)當(dāng)有一個(gè)應(yīng)急管理的核心，這個(gè)核心就是應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，它有領(lǐng)導(dǎo)能力、有權(quán)威性，有組織協(xié)調(diào)各方的能力，有調(diào)度應(yīng)急資源的能力等，如此，這樣的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)即應(yīng)急指揮中心的負(fù)責(zé)人一般由各級(jí)人民政府的行政首長(zhǎng)來(lái)?yè)?dān)任，如國(guó)務(wù)院總理、省長(zhǎng)、市長(zhǎng)等，其職責(zé)有：“建立并維持一個(gè)合理的組織編制、指派各個(gè)部門的主要工作任務(wù)、擔(dān)負(fù)起未被指派的任務(wù)、與外界建立良好的關(guān)系、維護(hù)工作人員的身體與心理健康、建立各項(xiàng)資源運(yùn)用的優(yōu)先級(jí)、與各個(gè)單位互動(dòng)及接收并傳達(dá)重要信息、確保各單位之間能夠有效溝通、輔導(dǎo)事故行動(dòng)計(jì)劃的擬定及完成、正確傳達(dá)信息給各媒體、決定災(zāi)難救援行動(dòng)的終止、協(xié)助災(zāi)后的重建與調(diào)查”[20]。除了應(yīng)急指揮中心機(jī)構(gòu)以外，一般還會(huì)下設(shè)若干個(gè)工作組或辦公室，有學(xué)者根據(jù)應(yīng)急救援的職能設(shè)計(jì)認(rèn)為至少要建立四個(gè)相關(guān)的工作組，如綜合研判組、救援作業(yè)組、資源保障組以及財(cái)務(wù)控制組[21]，分別行使不同的應(yīng)急救援職能。除了這些機(jī)構(gòu)及其職責(zé)外，必要時(shí)可設(shè)立專家委員會(huì)，針對(duì)應(yīng)急救援提出專業(yè)性意見與建議，輔助應(yīng)急指揮中心決策等。

4.2 預(yù)警機(jī)制

所謂突發(fā)公共事件預(yù)警，是指公共危機(jī)管理者在危機(jī)潛伏階段所進(jìn)行的一切有效預(yù)防、警示工作。前文考察到體育賽事突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與評(píng)估，這是應(yīng)急預(yù)案制定的基礎(chǔ)與前提。但是這種風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性，不確定性根源于突發(fā)公共事件的確定性信息極度分散，而在這海量的信息中分析出有用的、確定性的信息非常困難，因此預(yù)警機(jī)制中首先要建立起完善的信息收集、分析機(jī)制，做到早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處置。有學(xué)者提議建立政府部門信息的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)預(yù)警信息的快速、準(zhǔn)確地發(fā)布；有學(xué)者提出，設(shè)立專業(yè)的體育情報(bào)處理機(jī)制，及時(shí)對(duì)大型體育賽事中突發(fā)事件的情報(bào)信息做出研究和判斷是預(yù)警成功的關(guān)鍵[3]。也有學(xué)者認(rèn)為，在整個(gè)大型體育賽事期間，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化管理與信息收集，充分發(fā)揮網(wǎng)格化管理在信息組織上的前瞻性、綜合性、立體性和開放性的優(yōu)勢(shì),按照“平戰(zhàn)結(jié)合”的基本原則,完善日常管理中各項(xiàng)與預(yù)警有關(guān)的機(jī)制,通過(guò)高度信息化各種相關(guān)資源,構(gòu)建一套全面整合的、全過(guò)程的突發(fā)公共事件預(yù)警機(jī)制[22]。

4.3 應(yīng)急處置機(jī)制

《國(guó)家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》中對(duì)應(yīng)急處置機(jī)制的規(guī)定包含了四個(gè)環(huán)節(jié)：信息報(bào)告、先期處置、應(yīng)急響應(yīng)和應(yīng)急結(jié)束?！秶?guó)家地震應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定的應(yīng)急處置機(jī)制包含：分級(jí)響應(yīng)、信息報(bào)送與處理、通信、指揮與協(xié)調(diào)、緊急處置、人員搶救與工程搶險(xiǎn)、應(yīng)急人員的安全防護(hù)、群眾的安全防護(hù)、次生災(zāi)害防御、社會(huì)力量動(dòng)員與參與等環(huán)節(jié)。我國(guó)尚沒(méi)有制定《大型體育賽事突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》，因此對(duì)于大型體育賽事突發(fā)事件的應(yīng)急處置機(jī)制在探索中，有學(xué)者總結(jié)美國(guó)與日本的應(yīng)急處置機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為我國(guó)要在應(yīng)急法律制度建設(shè)、應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)建設(shè)以及全民動(dòng)員上要完善[23]。總結(jié)我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置的經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為在應(yīng)急處置機(jī)制上有以下方面要有所改進(jìn)：第一，信息報(bào)告方式上盡量采用網(wǎng)絡(luò)直報(bào)，消除層層上報(bào)的制度障礙；第二，應(yīng)急決策能力要提高，在突發(fā)公共事件處置中最怕延誤時(shí)機(jī)，領(lǐng)導(dǎo)要有果斷決策的能力，占領(lǐng)處置先機(jī)；第三，組織各部門分工協(xié)作的能力，在發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，各職能部門的協(xié)調(diào)合作非常重要；第四，各方面的動(dòng)員能力要加強(qiáng)。在危機(jī)發(fā)生時(shí)盡量進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，動(dòng)員一切可動(dòng)員的力量，不是僅僅依賴政府部門來(lái)處置，讓各種社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)公眾參與進(jìn)來(lái)。

4.4 應(yīng)急保障機(jī)制

《國(guó)家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》中關(guān)于應(yīng)急保障措施涉及到人力資源、財(cái)力資源、物資保障、基本生活保障、醫(yī)療衛(wèi)生保障、交通運(yùn)輸保障、治安維護(hù)、人員防護(hù)、通信保障、公共設(shè)施、科技支撐等。大型賽事突發(fā)事件中，一項(xiàng)應(yīng)急保障措施跟不上，可能會(huì)影響整個(gè)應(yīng)急處置進(jìn)程，主要是三大保障：人、財(cái)、物。人就是應(yīng)急救治的參加人員，包括專業(yè)力量，如公安消防隊(duì)伍、醫(yī)療救護(hù)人員、應(yīng)急通訊人員、?；诽幹萌藛T、治安管理人員等，也包括社會(huì)力量的參與如社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)志愿者等；財(cái)是指應(yīng)急救援的資金保障，應(yīng)急管理指揮中心能夠及時(shí)調(diào)集有關(guān)資金，保障救援所需；物是指救援所需要的各種物質(zhì)設(shè)施、設(shè)備等，如通信聯(lián)絡(luò)設(shè)備、個(gè)體防護(hù)裝備、消防設(shè)備、醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施裝備等，要有充足的保障，必須建立通暢的物資生產(chǎn)、儲(chǔ)備、調(diào)撥體系等。另外，在緊急救助中，信息發(fā)布很重要，也是有力的應(yīng)急保障措施，要設(shè)立有信息發(fā)布中心，“主要由宣傳部門、新聞媒體、廣播電視等組成,負(fù)責(zé)事故和救援信息的統(tǒng)一發(fā)布,以及及時(shí)準(zhǔn)確地向公眾發(fā)布有關(guān)保護(hù)措施的緊急公告等”[24]。

5 結(jié)語(yǔ)

2007年全國(guó)人大常委會(huì)制定的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定建立健全我國(guó)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系，我國(guó)相關(guān)體育賽事的突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系開始建立起來(lái)了，目前有《南平市大型體育賽事及群眾體育活動(dòng)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》《莆田市大型體育賽事及群眾體育活動(dòng)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》《福州市體育局體育場(chǎng)館突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》《黃山區(qū)體育館舉辦體育賽事活動(dòng)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》《濰坊高新區(qū)大型體育賽事及群眾體育活動(dòng)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》等。然而我國(guó)關(guān)于國(guó)際性比賽、區(qū)域性比賽等大型體育賽事突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案仍然沒(méi)有建立起來(lái)；一些地方建立的體育賽事突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案存在一定的問(wèn)題，如設(shè)計(jì)的主體內(nèi)容不具備、組織體系設(shè)置過(guò)于簡(jiǎn)單，應(yīng)急處置措施不具有針對(duì)性等，我國(guó)迫切需要建立健全從上到下的各種體育賽事突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案，涉及到大型體育賽事突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的，建議國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府以及設(shè)區(qū)的市人民政府分別制定其《大型體育賽事突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》，同時(shí)應(yīng)根據(jù)大型體育賽事突發(fā)公共事件可能發(fā)生的概率，制定大型體育賽事專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，明確大型體育賽事突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案與專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案協(xié)調(diào)配合的關(guān)系，更加注重專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的針對(duì)性與可操作性，不僅是彌補(bǔ)我國(guó)現(xiàn)行大型體育賽事突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系之不足，更重要是為建立我國(guó)體育賽事的應(yīng)急管理體制打下扎實(shí)的基礎(chǔ)。