唐欣瑜

（1.海南師范大學法學院，海南 ?？?571158；2.西南政法大學法學博士后流動站，重慶 401120）

公益性建設用地是指以公共利益為目的，建造建筑物、構筑物的公益事業(yè)和公共設施用地[1]，按照所有權主體的不同可分為國有公益性建設用地和集體公益性建設用地兩種類型。屬于農(nóng)民集體所有，由農(nóng)村地區(qū)特定地域范圍內(nèi)集體經(jīng)濟組織成員因公共利益需要使用的土地即為集體公益性建設用地[2]，地上承載的集體公共環(huán)境衛(wèi)生服務、公共文化教育、公共醫(yī)療保健、公共交通是現(xiàn)代農(nóng)村社會發(fā)展不可或缺的組成部分。故從集體土地所有權中派生出以公益為目的建造建筑物、構筑物及其附屬實施，而在農(nóng)民集體所有的土地上進行占有、使用和收益的用益物權——集體公益性建設用地使用權?！睹穹ǖ洹返谌倭粭l規(guī)定：“集體所有的土地作為建設用地的，應當依照土地管理的法律規(guī)定辦理?！薄锻恋毓芾矸ā穼⒓w所有的建設用地劃分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設用地類型，但對鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設施、公益事業(yè)兩大類集體公益性建設用地的申請和批準只進行原則性規(guī)定①參見《土地管理法》第五十九條的規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設，應當按照村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，合理布局，綜合開發(fā)，配套建設?！钡诹粭l的規(guī)定：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施、公益事業(yè)建設，需要使用土地的，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，向縣級以上地方人民政府自然資源主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準”。。2021年7月發(fā)布的《土地管理法實施條例》第五節(jié)專門規(guī)定集體經(jīng)營性建設用地，明確其出讓、規(guī)劃、登記等，但該法并未提及集體公益性建設用地。

我國農(nóng)村土地改革與治理遵循“政策先導，立法跟進”的傳統(tǒng)路徑[3]，近年來在不斷改革的基礎上進行了連續(xù)性修法，經(jīng)營性建設用地入市、承包地“三權分置”等一系列改革成果均已入法，但立法或修法對于公益性建設用地卻甚少涉及，可謂任其逐漸迷失于農(nóng)村土地體系中，在不同類型土地之間發(fā)展失衡。究其原因，我國農(nóng)村土地制度建設甚至研究的重點均放在私用性宅基地、承包地、經(jīng)營性建設用地制度上，長期忽略公益性建設用地制度；另一方面我國公益性建設用地使用權制度建設一直以城市為中心，對農(nóng)村公益事業(yè)關注較少，集體公益性建設用地使用權制度并未得到應有重視。在社會轉型背景下，集體公益事業(yè)發(fā)展已明顯落后于農(nóng)村社會發(fā)展實際，公益性用地在影響農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入方面的功能如能正常發(fā)揮，所產(chǎn)生的積極效果將絲毫不亞于宅基地與經(jīng)營性建設用地[4]。因此，農(nóng)村土地改革不能止步于土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權以及集體經(jīng)營性建設用地使用權，為集體公益性建設用地使用權保留一席之地具有現(xiàn)實意義[5]，對其進行法權構造也是推動農(nóng)村土地法律體系創(chuàng)新與完善的重要舉措。

一、集體公益性建設用地使用權的邏輯起點

公益性建設用地是承載集體福利或者社會公共利益的各類用地的總稱，在世界各國的土地制度中都具有重要的地位和作用[6]。集體公益性建設用地是具有中國特色的農(nóng)村地域范圍內(nèi)的公益性建設用地，其雙重“公”的本質不可湮滅。另一方面，集體公益性建設用地使用權歸根結底是一種對物的使用權，權利所保護或者追求的是其背后的正當利益，當這種利益對應私人領域與公共領域時，集體公益性建設用地使用權又體現(xiàn)出“共”的屬性。

1.集體公益性建設用地使用權的“公”本質

“公益性”是集體公益性建設用地使用權的核心要素，公益性的本意為公共利益[7]，主要是與私人利益相對應的價值選擇，是一個涵蓋群體性，主體為“不確定多數(shù)”人的福祉[8]，這種公益性反映到社會實踐中往往涉及教育、文化、衛(wèi)生、體育方面的公眾利益。公益性建設用地設立初衷是用于建設符合社會公共利益的公共設施，這類公益設施或服務具有非營利性，因而不能完全通過或難以通過市場化方式運行，其所占用的公益性建設用地的使用、管理方式也與純粹以營利為目的建造建筑物及其相應設施的經(jīng)營性建設用地不同，從本質上說，是具有非競爭性和非排他性的公共產(chǎn)品。在我國，作為公益用地的重要類型，集體公益性建設用地亦具備“公”的特質，如村籃球場用地、文化室用地、氏族祠堂用地等，是以公共使用與農(nóng)民福祉為宗旨，在農(nóng)村集體所有的土地上建造公益設施用地。

公有之“公”強調物之所有權歸屬于國家或者集體[9]，在農(nóng)村集體公益性建設用地之上設立的使用權派生于集體土地所有權，前提即“集體所有”。從性質上而言，集體所有權屬于公有制，是特殊的共同所有[10]，“農(nóng)民集體”是其成員利益的代表，保護農(nóng)民的利益是農(nóng)民集體的天然功能[11]。因而，集體公益性建設用地上所蘊含的公共利益又是一種特殊的公眾利益，與公益性建設用地一般范疇的公共利益是有區(qū)別的。國有公益性建設用地享有主體往往具有全民性，但集體公益性建設用地及其上的公益設施使用權僅僅供本集體成員共同享有，這主要是因為土地集體所有這種“公有”是一種小范圍的“公有”，具有地域性的特征。集體公益性建設用地所承載的集體公共福祉不具有全民性，而是集中體現(xiàn)了固定的集體范圍內(nèi)多數(shù)成員的整體利益，享有主體既有外部的地域性與排他性，又具有內(nèi)部的集合性。這是中國特色社會主義公有制下集體所有權的具體反映。

因此，集體公益性建設用地使用權制度除了具有集體建設用地使用權的特性外，還具有公益性的特征，具備雙重“公”的本質，是社會主義公有制下以集體內(nèi)不特定的多數(shù)人的公共福利為設置目標，承載著農(nóng)村社會公共利益的特殊用益物權。權利人行使權利時受到土地規(guī)劃和土地用途公法的嚴格管制，取得的集體公益性建設用地通常不得進入土地流轉市場，而是必須按照規(guī)劃和設定的公益用途使用——限定于從事公益性建筑物、構筑物及其附屬設施的修建，只能為集體成員個體價值的實現(xiàn)與集體公共利益的彰顯提供必要的基礎條件，不再用作其他用途。

2.集體公益性建設用地使用權的“共”屬性

公益性建設用地使用權最主要的目的就是使集體的大多數(shù)人盡可能地滿足自身對于公益性建設用地的需求[12]。從我國農(nóng)村土地用途分類現(xiàn)狀而言，根據(jù)追求“利益”或目的“公”與“私”可分為兩大類：公有私用與公有共用。二者的“公有”指的是特殊的共同所有①在中國特色社會主義土地公有制下，集體土地所有權處于一種特殊狀態(tài)，即以特定農(nóng)村地域為范圍的集體成員集體共同所有，與傳統(tǒng)民法中的“共有”并不相同。，是小范圍的公有，而“私用”與“共用”是對于同一所有權下不同類型的集體所有的土地不同的使用權利用方式。公有私用地指的是為滿足集體成員個體基本的生存與生產(chǎn)需求的農(nóng)村集體所有的土地類型，這類土地有宅基地、承包經(jīng)營地、經(jīng)營性建設用地。公有共用地是滿足集體成員公共福利、精神文化信仰等發(fā)展性需求用地，如村公共籃球場、圖書室用地等，這類土地多為公益性建設用地。與公有私用的集體土地使用權類型相比，集體公益性建設用地使用權體現(xiàn)了集體所有權的一個重要內(nèi)涵——公有共用性。

對于何為“共用”，就集體公益性建設用地及其上的公益設施而言，其近似于羅馬法上的“團體物”。羅馬法上的“人法物”，分為共用物、共有物、團體物。共用物指的是不被個體所掌握或具有市場交易價值的自然資源，如空氣、海濱等。共有物指的是易于獲取并可以進行掌控的，用于公共福祉的社會基礎設施，如河岸、港口、公共道路等?！皥F體物”指的是為某一共同體的居民所共同使用的物，比如劇場、競技場、公共建筑物、城邦的道路等等①蓋尤斯在《法學階梯》第二卷將物分為神法物與人法物，神用物、安魂物和神護物都是神法物，其余都是人法物。繼而羅馬法明確了為公共使用目的而劃分的幾類財產(chǎn)，凡公共物即是不可有物，意指不可作為個人財產(chǎn)所有權客體的物，具體說來有共用物、共有物、團體物三類。。在我國傳統(tǒng)社會背景下，農(nóng)民集體是基于地緣、血緣關系所構建的共同體，共同體內(nèi)的成員對村籃球場、公園、公共墓地、宗祠等公益性建設用地具有使用的權利，這種使用權利不論是源自所有權還是單獨的使用權，均不被某成員個體所獨占，行使該權利時也不得排斥其他不特定集體成員同樣行使該權利。因此，集體公益性建設用地是“公有共用”的土地，取得該集體成員資格是可以共用的前提條件，一方面全體集體成員在具備成員資格的范圍內(nèi)非排他性使用，另一方面其上也可設置使用權供一定范圍的集體成員共用，以公益組織或氏族團體來限定成員范圍。當然，不論是全體成員還是一定范圍的集體成員，均是以共用為形式的集體公益性建設用地最終受益人。

二、集體公益性建設用地使用權的功能取向

從某種意義上講，農(nóng)村集體公益性建設用地使用權制度構造不可能是盲目的,關鍵看它能否達到一定的目標，是否具有特定的功能。如前所述，以公共利益為目的建造建筑物、構筑物是集體公益性建設用地使用權制度所遵循的導向，而功能發(fā)揮是進一步構造集體公益性建設用地使用權制度的功利訴求，作用于該制度的建立并理性運作。

1.農(nóng)民生存發(fā)展福利的保障功能

隨著社會體制的變革和信息化的迅速發(fā)展，農(nóng)民的生產(chǎn)和生活發(fā)生極大改變，不再是僅僅維持生存的生產(chǎn)目的和生活態(tài)度，而對交通、文化教育、養(yǎng)老福利等發(fā)展性的基本福祉有了更多關注。我國農(nóng)村分布廣泛，情況復雜，公益設施需求偏好多元，國家當然也不可能為每個農(nóng)戶、村社的每個角落提供精確的專門服務，即便國家愿意為農(nóng)戶解決“最后一公里”的問題，也很難有能力來解決[13]。隨著城鄉(xiāng)融合的加速，農(nóng)村社會保障制度的完善使得農(nóng)地逐步脫離基本社會保障功能，這部分保障功能由國家統(tǒng)一承擔，但由于農(nóng)村社會的地域性、民族性、氏族性等特征決定了農(nóng)民所需要的“公共福利”不僅包括國家應當承擔的基本生存、發(fā)展保障，還有自身集體所應承擔的傳統(tǒng)精神文化、風俗習慣類的“公共福利”，這都需要一定的制度予以支撐。

而集體公益性建設用地是農(nóng)民所需“公共福利”的重要物質基礎與載體。農(nóng)民集體利用集體公益用地所建設的廣場、公園、圖書館、氏族宗祠、公共墓地等為農(nóng)民日常精神文化生活與物質生活提供了重要保障。在集體公益性建設用地之上的法定使用權設置的主要目的也是賦予農(nóng)村集體成員所應當享有的基本公共福祉保障權，集體公益性建設用地的使用、建設主要由農(nóng)民集體來完成，一方面可以不必過分依賴于國家供給，另一方面也可以根據(jù)農(nóng)民集體成員所需建設具體的基本生存、發(fā)展所需公益設施、精神文化類公益設施，保障本集體內(nèi)成員基本生存與發(fā)展權，提高集體成員的生活質量與公共福祉。

2.農(nóng)村公序良俗的維護功能

作為“集體”的地方，涵蓋了宗族傳統(tǒng)、聚落空間認同、公社制度、國家治理、市場網(wǎng)絡等等，整體地呈現(xiàn)了“共有習俗”在當代中國農(nóng)村的“傳統(tǒng)的發(fā)明”[14]。我國廣大農(nóng)村大多是因血緣或氏族關系而形成的聚居區(qū)，在社會長期發(fā)展過程中所形成了獨特的習慣或風俗，這種歷史性的風俗或信仰是農(nóng)民生活文化中的重要組成部分，在用地上就產(chǎn)生出特有的農(nóng)村習俗或精神信仰類的建設用地，如氏族宗祠用地、集體公益墓地、小型神廟等，在一些少數(shù)民族聚居的農(nóng)村社區(qū)，甚至還有特殊的民族性公益設施用地，例如建設少數(shù)民族祖先圖騰的設施用地等。這些傳統(tǒng)習俗或精神信仰類用地對于農(nóng)民內(nèi)心的安寧、精神生活的豐富、幸福感的提升，甚至是農(nóng)村社會秩序穩(wěn)定都有著不可替代的作用，但這類用地在城市公益性建設用地中幾乎是不可尋的，這也是城鄉(xiāng)發(fā)展中一個重要的不同之處。

當前這類集體公益性建設用地在我國現(xiàn)行的土地管理法律、法規(guī)中規(guī)定的較少，甚至與一些法律、法規(guī)相沖突①如《殯葬管理條例》第9條第2款規(guī)定：“禁止建立或者恢復宗族墓地”，第15條規(guī)定“在允許土葬的地區(qū)，禁止在公墓和農(nóng)村的公益性墓地以外的其他任何地方埋葬遺體、建造墳墓?！睂κ献迥沟?、地方神廟等習慣性用地采取了抑制的立法態(tài)度。。集體公益性建設用地使用權設置的本意是增進集體成員的公共福祉，共同的精神文化生活需求理應涵蓋其中，那些符合法律法規(guī)、社會公序良俗的傳統(tǒng)習俗或精神信仰應當?shù)玫交镜淖鹬嘏c維護。因此，在對集體公益性建設用地使用權進行具體的分類設置時，要從農(nóng)村社會實際出發(fā)為傳統(tǒng)習俗或精神信仰類用地留有空間，充分維護農(nóng)村社會的公序良俗。當此類用地與土地資源的經(jīng)濟效益，土地資源的有效利用相沖突時，也必須根據(jù)實際情況，對此類用地的使用權予以尊重。

3.集體土地合理利用的增進功能

農(nóng)村土地作為農(nóng)民集體最為重要的自然資源且區(qū)位固定，在當前法律與政策均鼓勵農(nóng)業(yè)用地、經(jīng)營性建設用地盡可能有效利用、充分實現(xiàn)農(nóng)村土地權利中的經(jīng)濟價值的背景下②一直以來，農(nóng)村土地物權制度構建的核心是圍繞耕地保護（土地承包經(jīng)營制度）、農(nóng)民居住保障（宅基地制度）、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展（集體經(jīng)營性建設用地制度）來構建，以農(nóng)村社會的公共利益為依托的公益性建設用地始終處于邊緣地位。，對于農(nóng)村公共服務、傳統(tǒng)精神文化事業(yè)建設有著重要意義的公益性建設用地也應當促進合理利用以取得理想的社會效益。集體公益性建設用地是本集體內(nèi)小范圍的共用，對外具有一定的排他性，即原則上不允許集體外成員或組織平等、自由地使用本集體的公益性建設用地及其上集體公益設施，在管理、利用上均具有一定的地域性、封閉性。此特征注定了集體公益性建設用地使用權本身在使用主體、建設供給上受限，如此更應該注重并促進集體公益性建設用地資源的合理使用，不只是考慮單純的社會效益，也要有一定的經(jīng)濟效益考量，不能絕對排斥市場主體的參與。由于政府發(fā)展公益性農(nóng)村基礎設施建設資金相對缺乏，可以通過社會資本的介入來提高其供給質量和效率[15]。一些“公有私營”的農(nóng)村公益事業(yè)進入市場，通過市場主體或私人主體進行公益設施上的投資的農(nóng)村養(yǎng)老院、幼兒園等，這些投資主體的目的必然是以獲利為基礎，但這并不妨害公益用地的本質屬性，這種公私主體之間的共同治理模式可以形成良好的互動與合作共同促進集體公益性建設用地的合理使用，這也都有賴于在集體公益性建設用地上建立一種有效使用土地資源的內(nèi)在激勵機制。因此，構建適應時代發(fā)展，具有區(qū)域性、實用性的集體公益性建設用地使用權制度，通過法律來規(guī)范和引導使用人對公共性的土地資源合理使用，在維護農(nóng)民公平享有農(nóng)村土地承載的福利保障的同時，通過更高效的制度安排提升土地利用效益[16]。增進公益性建設用地承載的農(nóng)民公共利益保障功能，解決農(nóng)民經(jīng)濟水平的提升與公益文化生活需求之間的矛盾并在一定程度上保護農(nóng)村集體公益性建設用地免于土地市場化沖擊。

三、集體公益性建設用地使用權的法權構造

連續(xù)性修法后，與公益性建設用地相對應的經(jīng)營性建設用地使用權已經(jīng)有了體系明確的專門規(guī)定，集體公益性建設用地使用權不能再含糊地存在于農(nóng)村土地制度中，對其探討對推動整個物權體系的創(chuàng)新與完善是有必要的。我國不同階段土地政策的價值導向均圍繞著解放土地生產(chǎn)力、保障農(nóng)民土地財產(chǎn)權益的主線[17]，集體公益性建設用地在不同類型土地之間發(fā)展失衡，為使其有效發(fā)揮出應有功能，需要對相應使用權進行獨立性與系統(tǒng)化的法權構造。集體公益性建設用地使用權應當有明確的權利主體、清晰的客體范圍、完備的權利內(nèi)容以及規(guī)范的使用期限。

1.明確集體公益性建設用地使用權的權利主體

集體公益性建設用地使用權的主體，是指有權利用集體公益性建設用地建造建筑物、構筑物的法人或其他非法人組織。集體公益性建設用地使用權本質上屬于共益性權利，與自益權有較大區(qū)別①自益權主要指的是財產(chǎn)受領性權利，如農(nóng)民集體成員承包土地權利、宅基地分配請求權；而共益權主要指的是非財產(chǎn)性權利，參與團體公共事務權。，通常具有一定地域限定性，即限定在農(nóng)村地區(qū)，為特定的農(nóng)民集體范圍內(nèi)，此項特征也決定著受益主體的特定性、權利行使主體的特定性。故集體公益性建設用地的使用權主體主要為集體成員所組成的法人或非法人組織，盡管表現(xiàn)形式不同，但均能代表集體成員行使集體公益性建設用地使用權，而本集體外成員所組成的法人或非法人組織通常情況下并不具備適格主體地位。

現(xiàn)行法律法規(guī)上對于集體公益性建設用地使用權的主體制度均是概括性的規(guī)定，僅見于《土地管理法》第11條：“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認建設用地使用權。”《殯葬管理條例》第8條第3款：“農(nóng)村為村民設置公益性墓地，經(jīng)鄉(xiāng)級人民政府審核同意后，報縣級人民政府民政部門審批”，但這兩條規(guī)定并未明確集體公益性建設用地具體使用權主體，其余相關法規(guī)更是規(guī)定甚少。在實踐中，村民委員會、集體經(jīng)濟組織、集體公益組織、氏族委員會使用集體公益性建設用地的情形較為常見。根據(jù)《村民委員會組織法》第2條規(guī)定“村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業(yè)”，在沒有特別約定時，村民委員會可以直接使用公共事務和公共事業(yè)等集體公益性建設用地。然而，從權利源而言，村民委員會或集體經(jīng)濟組織代表特定的“農(nóng)民集體”行使集體土地所有權，該項所有權本身就包含對集體土地的占有、使用權能，因此，村民委員會或集體經(jīng)濟組織對集體公益性建設用地進行占有、使用實質上并未產(chǎn)生獨立的集體公益性建設用地使用權，此時村民委員會或集體經(jīng)濟組織是所有權行使主體而不是專門的使用權主體。但是，村集體公益組織為發(fā)展本組織所承擔的公益事業(yè)經(jīng)村民大會、村民代表大會或村民委員會的授權可以獲得集體公益性建設用地使用權，如村老年人協(xié)會因修建村老年公寓或者老年活動中心而獲得集體公益性建設用地使用權。氏族公共墓地、氏族祠堂等集體公益性建設用地使用權的主體通常為氏族組織，既可能為法人組織，也可能為非法人組織，但其應當為本集體成員所組成，所修建的公益設施主要是供本集體氏族成員所用，此類情境下成為集體公益性建設用地使用權適格主體。

上述類型的主體相對分散，結合農(nóng)村實際以及集體公益性建設用地的類別，除了依據(jù)所有權而使用集體公益性建設用地的村民委員會、集體經(jīng)濟組織，獨立的集體公益性建設用地使用權主體可歸納為習慣性團體、其他公益組織。其中習慣性團體主要包括氏族團體與宗教團體，其他公益組織主要為農(nóng)村社會成立的各類公益組織。需要特別說明的是，集體公益性建設用地使用權的適格主體并不包含集體成員個體。原因如下：第一，本集體成員對集體公益設施的利用并不等同于成員個體擁有集體公益性建設用地使用權。成員個體基于集體成員權而對農(nóng)民集體所有的公益設施進行符合公共利益用途的利用，其性質不是擁有利用集體公益性建設用地開展建設活動的權利；第二，集體公益性建設用地使用權具有非營利性的特征，主要滿足公益事業(yè)和公共設施所需用地，通常要有一定的組織或團體才具備承擔建造此類建筑物、構筑物的責任與能力，將權利賦予私人主體并不適宜；第三，集體公益性建設用地使用權行使的目的在于保障集體成員對公益設施的平等、自由使用權，若將此權利賦予個體，則難以保證權利行使結果的公益性。

2.厘清集體公益性建設用地使用權的權利客體

集體土地中的公益性建設用地是集體公益性建設用地使用權的權利客體，在我國農(nóng)村社會長期處于未進行規(guī)劃治理的狀態(tài)，往往依賴于改建傳統(tǒng)的公社廠址、戲臺、廟宇等用地，甚至是占用耕地。若農(nóng)村土地改革的關注點只放在公有私用性的土地類型上，必然會影響到農(nóng)村社會的整體發(fā)展，因而立法需要明確集體公益性建設用地在農(nóng)村土地體系中的定位。當前《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中雖然出現(xiàn)了“鄉(xiāng)（村）公益事業(yè)、公益設施用地”的表述，但這兩種類型劃分較為籠統(tǒng)，對于集體公益性建設用地的設置條件、比例等均未明確。我國農(nóng)村社會情況復雜，不同地域的農(nóng)民對于公益性建設用地及其上的公益設施的需求各異，應當在鄉(xiāng)村詳細規(guī)劃中按照地域人口、地理特征、建筑布局等，配備一定比例、規(guī)模的公益性建設用地。

具體而言，根據(jù)利用主體與利用方式的不同，集體公益性建設用地可分為集體一般性成員共用地和習慣性用地，一般性集體成員共用地指的是用于全體集體成員非排他性、非競爭性的集體公益用地，如集體池塘、圖書館、籃球場用地、建設廣場、村公園等，這類集體公益性建設用地的目的就是為提高農(nóng)民生活質量與提高公共福祉。對于一般性成員共用地面積的大小、位置的確定及其上公益設施的用途、數(shù)量等應當依據(jù)該村的人口數(shù)量與居住分布特點來綜合考慮，避免規(guī)模過大造成資源的浪費或者規(guī)模偏小使得公益效果得不到最優(yōu)發(fā)揮。習慣性利用地在農(nóng)村社會生活中有著重要的地位，指的是由于氏族、家族基于習俗、信仰、血緣所持續(xù)性、長期性占用的公益用地，如古代的族田、公田，現(xiàn)代的宗祠用地、氏族墓地、廟宇用地等，此類集體公益用地的利用主體具有限定性，集體成員在實踐中為延續(xù)祭祀、宗教信仰等習慣利用集體公益用地建設宗祠、寺廟、氏族墓地等活動，并限制非本氏族、非本宗教信仰的其他成員對其利用，即集體內(nèi)部成員對其地上的公益設施的利用也具有團體排他性。對于習慣性利用地的設定應當注意尊重當?shù)氐娘L俗習慣，適當規(guī)劃出符合農(nóng)民所需求的特別用途的公益用地類型。如合理規(guī)劃氏族公共墓地、宗祠用地，對于既有的小型廟宇（土地廟、財神廟等）列入規(guī)劃范圍，防止與后續(xù)規(guī)劃相沖突。

3.充實集體公益性建設用地使用權的權利內(nèi)容

集體公益性建設用地使用權的內(nèi)容是其權利制度的核心，指權利主體在不損害或改變其性質的情況下，利用集體公益性建設用地進行建造建筑物、構筑物，并對其進行占有、使用、收益的權利①在處分權能上，公益性是其首要價值目標，公益性阻斷了所有權人對集體公益用地民法上的抵押、擔保、流轉等處分權能的行使，所有權人任何對集體公益用地的處分行為必須以不損害集體公共利益為前提，但處分權并不是絕對滅失，如因國家公益或者其他重大集體公共利益需要除外。。具體如下：

第一，占有、使用集體公益性建設用地。集體公益性建設用地使用權的目的及功能之一就是在集體所有的土地上建造建筑物、構筑物及其附屬設施[18]。農(nóng)村公益性組織作為一般性利用權的權利主體，有權利用集體建設用地行使占有、使用的權利，才能最終實現(xiàn)集體成員能夠自由、平等利用公益設施提升公共福祉的目的。占有、使用集體公益性建設用地的范圍必須在城鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊詳細規(guī)劃劃定的范圍內(nèi)，具體以行政主管部門批準和不動產(chǎn)登記簿登記為準。氏族團體和宗教團體作為集體公益性建設用地使用權權利主體，占有和使用集體建設用地以實現(xiàn)為氏族或宗教團體成員帶來氏族祭拜、風俗信仰等方面的公益服務目的。但這種占有與使用多是在既定的利用事實基礎上，先于相關行政主管部門審批、登記，權利的取得具有當然性。氏族團體和宗教團體在原有的習慣性利用地上延續(xù)使用原公益設施，往往需要土地行政主管部門尊重歷史與利用現(xiàn)狀的原則進行確權登記，另一方面也可經(jīng)過有關行政主管部門批準、不動產(chǎn)統(tǒng)一登記部門登記后有權建設新的氏族宗祠、神廟等公益設施。

第二，建筑物、構筑物及其附屬設施收益權。通常而言，集體公益性建設用地及其上的公益設施由于用途、使用權主體有著嚴格的限制，不會進入經(jīng)營性市場流轉，作為公益用途并無營利性收益，但在特定情形下并不排除在使用過程中會產(chǎn)生一定的收益，如在村廣場上配套的商店租賃費、村博物館、圖書館、球場外來人員使用費收入等，村民委員會或者公益組織有權收取該收益。氏族團體或宗族團體的公益設施雖然作為公益用途，但同樣會帶來一定的收益，例如獲得的捐助、善款、門票等，農(nóng)民集體并沒有權利要求分配此類收益，應當還用于氏族、宗族公益事業(yè)建設。此外還有部分適當?shù)氖召M是出于對公益性建設用地資源與公益設施的保護，例如維持、修繕以及防止集體公益性建設用地被用于營利性用途的保障。當然，對于共同使用性質的公益性建設用地使用權收費畢竟不是其本質屬性，即便產(chǎn)生收益也應限于以下兩種情形：一種是出于資源利用的排他性，從而平衡受益人與未受益人之間利益關系的主要手段；二是由于資源的稀缺性，為防止對集體公益性建設用地及其上的公益設施的使用出現(xiàn)擁擠效應而收費[19]。這兩種收益只能向特定的使用人收取，收費條件、價格、時限等都必須通過嚴格的論證，不能成為集體或公益性團體謀利的方式，所有的收益還復于原公益用途[20]。

4.規(guī)范集體公益性建設用地使用權的期限

基于對土地所有權的存在價值保護，用益物權大多數(shù)具有期限性，只有特殊的用益物權是無期限的。對于經(jīng)營性建設用地而言，期限性是土地資源市場化配置的必然要求，使用權期限條款是土地出讓合同的必備內(nèi)容。公益性建設用地使用權不同于經(jīng)營性建設用地使用權，其受市場經(jīng)濟影響不大，供需彈性較小，公益的輸出效果也具有較強的穩(wěn)定性，實踐中公益性建設用地一旦設立后很少變動。我國立法對公益性土地的使用通常采用無償和無期限的做法，如《城市房地產(chǎn)管理法》對劃撥用地的規(guī)定①參見《城市房地產(chǎn)管理法》第22條規(guī)定：“依照本法規(guī)定以劃撥方式取得土地使用權的，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，沒有使用期限的限制”。，但對于集體公益性建設用地的使用權年限，現(xiàn)行立法卻沒有指明，《土地管理法》的年限規(guī)定局限于不分類型的國有建設用地，在眾多地方立法中只有《東莞市集體建設用地使用權流轉管理實施辦法》第15條對公用設施用地有50年的使用年限規(guī)定②參見《東莞市集體建設用地使用權流轉管理實施辦法》第15條的規(guī)定：“公用設施用地（含公共基礎設施用地、瞻仰景觀用地、休閑用地）使用年限為50年”。。

集體公益性建設用地要不要規(guī)定年限，直接關系到權利人對集體公益性建設用地及其上公益設施利用與保障程度，應當通過立法來明確。但集體公益性建設用地使用權期限規(guī)則的設定較之國有公益性建設用地使用權更為復雜，不能直接適用無期限限制的做法，習慣性用地與一般成員利用地之間由于使用權主體、受益主體、歷史沿革等因素不同而必須采用不同的使用權期限規(guī)則。對于習慣性利用地，因其通常具有歷史延續(xù)性，承載著氏族祭祀、圖騰、信仰等元素，如宗祠、氏族墓地、神廟等，這類集體公益性建設用地使用權應為長期，其使用權期限的結束應以其上承載的設施滅失、轉作市場化用途、征收等行為而停止。但有些習慣性用地可能會隨著社會生活變遷而功能性衰落荒廢，若缺少使用權期限的制約則會造成土地資源的浪費，故對于無碑文、無人認領等長期荒蕪無名墳地、荒廢神廟、荒廢的氏族祠堂等用地可以由所有權主體即農(nóng)民集體認定為使用權期限的終止。對于一般成員性共用地，可參照國有公益性建設用地使用權期限的規(guī)定，如村籃球場、娛樂室等，通常不限定使用權期限，用于建設長期性、持續(xù)利用性的公益設施。