左 停，劉文婧，于樂(lè)榮

（中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院，北京 100193）

區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題是各國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中普遍存在的發(fā)展問(wèn)題。在以英美為代表的早期的自由主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式下，國(guó)家主要通過(guò)資金、技術(shù)和勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素在地區(qū)間的流動(dòng)實(shí)現(xiàn)資源的均等配置，以達(dá)到消除地域之間的經(jīng)濟(jì)不平衡的目標(biāo)，然而僅依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主的經(jīng)濟(jì)手段較難在短期內(nèi)突破重大發(fā)展條件限制的約束，也很難解釋地域之間的差距越來(lái)越大這一現(xiàn)象。之后產(chǎn)生的增長(zhǎng)極理論、循環(huán)累積因果理論等非均衡增長(zhǎng)理論都印證了依靠自由主義的市場(chǎng)模式并不能自發(fā)地消除地域發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)資源有效配置的目標(biāo)，反而還會(huì)出現(xiàn)發(fā)展差距逐漸增大的惡性循環(huán)情況。除了市場(chǎng)效率之外，社會(huì)效益和環(huán)境效益也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要影響因素，在此情況下，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理論應(yīng)運(yùn)而生。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展為核心，首先通過(guò)緊密合作、合理分工來(lái)解決縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距問(wèn)題，為其他方面協(xié)調(diào)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的前提和基礎(chǔ)條件，進(jìn)而為推進(jìn)區(qū)域之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展構(gòu)建相應(yīng)的制度安排和政策措施，促進(jìn)政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等方面的綜合平衡發(fā)展。

不同地區(qū)因資源稟賦、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)環(huán)境等因素造成的發(fā)展差距，不可避免地會(huì)出現(xiàn)區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題。消除區(qū)域發(fā)展的不平衡、實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，已經(jīng)成為許多國(guó)家經(jīng)濟(jì)干預(yù)政策的重要內(nèi)容之一。美國(guó)的西部開(kāi)發(fā)主要是通過(guò)立法干預(yù)，為土地開(kāi)發(fā)利用、交通運(yùn)輸、教育、科技、金融、人才等方面的發(fā)展?fàn)I造了良好的法治環(huán)境，吸引東部地區(qū)等資源涌入西部，西部地區(qū)經(jīng)歷了以農(nóng)業(yè)為主的初步開(kāi)發(fā)、以工業(yè)為主的高速發(fā)展和以高新技術(shù)為主的深度開(kāi)發(fā)三個(gè)階段，實(shí)現(xiàn)了均衡發(fā)展[1]；法國(guó)致力于生態(tài)與經(jīng)濟(jì)平衡協(xié)調(diào)發(fā)展，主要采取以保護(hù)為主的國(guó)土整治和環(huán)境管理相結(jié)合的開(kāi)發(fā)政策[2]，為傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)洛林地區(qū)實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)工業(yè)向環(huán)境工業(yè)的轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了條件；德國(guó)的區(qū)域協(xié)調(diào)政策突出經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展和分配的平衡，側(cè)重于環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，聯(lián)邦政府向東部實(shí)施與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制[3]，在縮小東西部的綜合發(fā)展差距中取得的成效顯著；日本政府根據(jù)《國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)法》先后制定了五次全面綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃，采取的具體措施主要包括:法律措施、行政管理措施、財(cái)政金融措施、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)措施、科教事業(yè)措施、特色經(jīng)濟(jì)措施等[4]。在歐洲經(jīng)濟(jì)一體化深化和擴(kuò)大的進(jìn)程中，不僅存在成員國(guó)之間發(fā)展不平衡的矛盾，成員國(guó)內(nèi)部也存在著經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，基金和貸款工具是歐盟區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的基本特征，具有代表性的結(jié)構(gòu)基金主要用于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的成員國(guó)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)了歐洲經(jīng)濟(jì)一體化的快速發(fā)展和社會(huì)福利水平的整體提升。美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策和實(shí)踐表明，完備的法律保障體系、強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)和多元化的財(cái)政、金融政策工具等措施在提高區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性和平衡性上取得了顯著的成效，為解決不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段中的區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

為解決我國(guó)的區(qū)域發(fā)展不平衡和區(qū)域性貧困問(wèn)題，早在20世紀(jì)70年代，我國(guó)針對(duì)地區(qū)之間發(fā)展不平衡問(wèn)題實(shí)施了專項(xiàng)的區(qū)域發(fā)展政策，即由東部發(fā)達(dá)省區(qū)對(duì)口幫扶西部欠發(fā)達(dá)省區(qū)的戰(zhàn)略決策，經(jīng)歷了從對(duì)口幫助/扶到扶貧協(xié)作再到東西部協(xié)作幾個(gè)階段，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段演進(jìn)中不斷豐富和完善，也在助力解決區(qū)域性整體貧困、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中取得了階段性成效。雖然我國(guó)東西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)?？偭俊⒔?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)發(fā)展水平的差距較大，這些都是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的突出表現(xiàn)，但是東西部雙方存在著密切的聯(lián)系，產(chǎn)業(yè)發(fā)展遵循由生產(chǎn)力水平高的地區(qū)向生產(chǎn)力發(fā)展水平低的地區(qū)梯次推進(jìn)[5]，東西部的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和分工協(xié)作也為東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、西部地區(qū)承接?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供了新的發(fā)展機(jī)遇，雙方的生產(chǎn)要素和資源的互為補(bǔ)充，為東西部協(xié)作提供了基礎(chǔ)性發(fā)展條件。東部地區(qū)有較好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)、先進(jìn)的技術(shù)、人才，西部地區(qū)具有豐富的自然資源、勞動(dòng)力和潛力較大的市場(chǎng)，同時(shí)對(duì)東部的資金、市場(chǎng)、技術(shù)、人才有著迫切的需求，充分將各地的資源稟賦轉(zhuǎn)化成獨(dú)有的比較優(yōu)勢(shì)，有利于在各類產(chǎn)業(yè)部門(mén)之間形成專業(yè)的分工協(xié)作[6]，在產(chǎn)業(yè)合作、勞務(wù)協(xié)作、消費(fèi)協(xié)作、人才支援、資金支持和社會(huì)力量參與協(xié)作等方面進(jìn)行了不同程度的實(shí)踐探索，東西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)位差和資源互補(bǔ)為開(kāi)展東西部協(xié)作提供了可行性依據(jù)。

現(xiàn)階段脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)如期全面完成，東西部扶貧協(xié)作進(jìn)一步升級(jí)為東西部協(xié)作，協(xié)作雙方的關(guān)系不斷深化，由最初的“單向依存”向“互惠互利”和“合作共贏”轉(zhuǎn)變，結(jié)對(duì)結(jié)構(gòu)由以“硬幫扶”為主轉(zhuǎn)向“硬幫扶”和“軟扶持”相結(jié)合。東西部協(xié)作已成為中國(guó)特色社會(huì)主義治理體系的重要組成部分，是落實(shí)國(guó)家區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、解決地區(qū)間發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題的重要路徑。對(duì)新發(fā)展階段深化東西協(xié)作的內(nèi)涵、定位和創(chuàng)新進(jìn)行解釋和探索，既是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)的現(xiàn)實(shí)需要，也為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)下東西部協(xié)作的政策走向和實(shí)現(xiàn)路徑提供參考?；诖?，本文對(duì)東西部扶貧協(xié)作的基本經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展溢出效應(yīng)進(jìn)行解釋性研究，進(jìn)而提出新的發(fā)展環(huán)境和發(fā)展目標(biāo)下東西部協(xié)作面臨的要求和挑戰(zhàn)，并嘗試對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)下深化東西部協(xié)作的創(chuàng)新路徑進(jìn)行探索性思考。

一、東西部扶貧協(xié)作的基本經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展溢出效應(yīng)的再認(rèn)識(shí)

從貧困的性質(zhì)、發(fā)生機(jī)理和貧困地區(qū)的運(yùn)行機(jī)制等方面來(lái)看，東西部扶貧協(xié)作戰(zhàn)略在解決中國(guó)區(qū)域性貧困問(wèn)題、減小東西部地區(qū)發(fā)展差距中發(fā)揮了重大的作用。協(xié)作雙方圍繞開(kāi)展產(chǎn)業(yè)合作、勞務(wù)協(xié)作、人才支援、資金支持、攜手奔小康等幾個(gè)方面開(kāi)展幫扶工作，首要解決貧困地區(qū)短板和貧困人口生計(jì)問(wèn)題，精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)貧困村和貧困人口，并將扶貧協(xié)作中心下移，各地探索了縣縣結(jié)對(duì)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)結(jié)對(duì)、村村結(jié)對(duì)、村企結(jié)對(duì)等幫扶關(guān)系。自2016年脫貧攻堅(jiān)工作開(kāi)始至2020年底，東部9省市共向西部扶貧協(xié)作地區(qū)投入財(cái)政援助和社會(huì)幫扶資金約1005億元，東部地區(qū)企業(yè)向扶貧協(xié)作地區(qū)累計(jì)投資1萬(wàn)多億元；東部地區(qū)購(gòu)買(mǎi)土地增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)23.39萬(wàn)畝，籌集資金1619.73億元用于深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)；協(xié)作雙方互派干部1.6萬(wàn)人次，互派教師、醫(yī)生等專業(yè)技術(shù)人才12萬(wàn)人次，分別是過(guò)去20年總數(shù)的2倍、7.5倍①數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家鄉(xiāng)村振興局。。扶貧協(xié)作不僅消除了區(qū)域整體性貧困問(wèn)題，各地也積極探索創(chuàng)新了閩寧、浙川、京蒙、蘇陜、粵桂等各具特色的對(duì)口幫扶模式，使得協(xié)作成效擴(kuò)散到社會(huì)發(fā)展、政治認(rèn)同、民生改善等諸多領(lǐng)域，這不僅體現(xiàn)為一種社會(huì)責(zé)任，更體現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)全社會(huì)共贏的戰(zhàn)略[7]，對(duì)扶貧協(xié)作雙方均有正向的溢出效應(yīng)。

1.隨著資源配置的不斷優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)了東西部雙方之間高層次的價(jià)值共建

任何制度體系都體現(xiàn)著一定的價(jià)值理念和價(jià)值取向，而價(jià)值的貫徹落實(shí)也需要有效的制度保障，兩者統(tǒng)一于社會(huì)行動(dòng)之中[8]?！皩?duì)口幫扶”體現(xiàn)了中央對(duì)地方行為的約束和規(guī)范，“定向結(jié)對(duì)”又體現(xiàn)了協(xié)作雙方政府之間的責(zé)任和義務(wù)，“扶貧協(xié)作”通過(guò)守望相助進(jìn)一步筑牢命運(yùn)共同體意識(shí)，激發(fā)了更為廣泛的社會(huì)責(zé)任感和參與熱情，提高了貧困地區(qū)和貧困人口自身脫貧的主動(dòng)性和積極性。與一般意義上區(qū)域間的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不同，扶貧協(xié)作不僅僅是資金、技術(shù)和人才等資源要素傳遞，依托協(xié)作伙伴關(guān)系搭建起來(lái)的協(xié)作機(jī)制、交流機(jī)制、承接協(xié)作機(jī)制等也蘊(yùn)含了思想觀念、管理理念、理想信念等價(jià)值傳遞，即多元協(xié)作主體基于利益共享機(jī)制實(shí)現(xiàn)了高層次的價(jià)值共建，其收益也隨著時(shí)間的推移逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，表現(xiàn)為促進(jìn)西部貧困人口思想觀念更新，激發(fā)貧困地區(qū)和貧困人口的內(nèi)生動(dòng)力和發(fā)展能力，提升西部地區(qū)和家庭的可持續(xù)發(fā)展和生計(jì)能力。

2020年“新冠肺炎”疫情給我國(guó)東部的外向型經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)和需求帶來(lái)了負(fù)面的沖擊，有組織的勞務(wù)輸出服務(wù)切實(shí)解決了東部企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、用工短缺的難題。隨之中美關(guān)系的加速下滑，很多外向型企業(yè)的市場(chǎng)份額縮水嚴(yán)重，雙方在經(jīng)濟(jì)、教育、醫(yī)療、人才等領(lǐng)域的交流都受到限制，全球宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的復(fù)雜性和不確定性推動(dòng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)向內(nèi)需型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展轉(zhuǎn)型。在開(kāi)展東西部扶貧協(xié)作過(guò)程中，西部地區(qū)的發(fā)展?jié)摿唾Y源開(kāi)發(fā)為東部地區(qū)提供了新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和投資方向，以區(qū)域協(xié)作分工的形式突出了東西部雙方的比較優(yōu)勢(shì)，也為西部地區(qū)帶來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇。

2.產(chǎn)業(yè)合作打通了上下游產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級(jí)和新業(yè)態(tài)的轉(zhuǎn)化培育

產(chǎn)業(yè)園區(qū)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要空間聚集形式，是聯(lián)結(jié)產(chǎn)業(yè)協(xié)作雙方資源流動(dòng)、優(yōu)化資源配置的良好載體。建立東西部產(chǎn)業(yè)協(xié)作示范園和產(chǎn)業(yè)基地，旨在搭建產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作共建機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)雙方優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，即充分發(fā)揮西部地區(qū)的區(qū)位、資源、勞動(dòng)力等資源方面優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)?xùn)|部資金、技術(shù)、人才等要素向結(jié)對(duì)幫扶市縣集聚，加快了農(nóng)產(chǎn)品、資金、技術(shù)、信息等要素的融合速度，使得生產(chǎn)要素在向生產(chǎn)率更高的部門(mén)轉(zhuǎn)移的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了資源高質(zhì)量配置的合理性和有效性。與此同時(shí)，在產(chǎn)業(yè)協(xié)作過(guò)程中，推動(dòng)貧困地區(qū)由單一種養(yǎng)環(huán)節(jié)向生產(chǎn)、流通、銷(xiāo)售渠道等全產(chǎn)業(yè)鏈條轉(zhuǎn)變，進(jìn)而提升農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的附加值，使得貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和質(zhì)量也大大提高。部分貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展重心逐漸由第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移，二三產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中所占的比重逐漸增加，一二三產(chǎn)融合發(fā)展形成的產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)也會(huì)推動(dòng)城鎮(zhèn)化的建設(shè)和發(fā)展，并帶動(dòng)了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局得到優(yōu)化。此外，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)帶來(lái)的勞動(dòng)力市場(chǎng)需求加大，促使更多的農(nóng)村勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)，工業(yè)和服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)奠定了基礎(chǔ)，科學(xué)種養(yǎng)技術(shù)的傳遞也使得生產(chǎn)組織方式由粗放、傳統(tǒng)小農(nóng)生產(chǎn)方式向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級(jí)，同時(shí)也培育壯大了具有一定帶貧規(guī)模的種養(yǎng)大戶、合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，促進(jìn)了西部農(nóng)村地區(qū)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接，由土地流轉(zhuǎn)租金、務(wù)工收入薪金、入股分紅股金、集體收益金所組成的利益聯(lián)結(jié)模式使得貧困地區(qū)的發(fā)展基礎(chǔ)更加穩(wěn)固、貧困人口的收入更加穩(wěn)定、脫貧成果成效更可持續(xù)。

3.東西部協(xié)作機(jī)制趨于常態(tài)化和規(guī)范化，搭建了東西部區(qū)域協(xié)同發(fā)展平臺(tái)

東西部扶貧協(xié)作是在中央政府與地方政府的互動(dòng)作用中開(kāi)展進(jìn)行的，中央政府的行動(dòng)策略以及政府之間的互動(dòng)關(guān)系影響著扶貧協(xié)作工作的成效。東西部扶貧協(xié)作戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，通過(guò)簽署協(xié)議、領(lǐng)導(dǎo)互訪推動(dòng)，援受雙方建立起一套制度化和規(guī)范化的議事和決策制度，與之對(duì)應(yīng)的合作機(jī)制和協(xié)作平臺(tái)、和諧的政府關(guān)系以及良好的社會(huì)環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境也都搭建形成，區(qū)際關(guān)系協(xié)作過(guò)程中的契約化保障了東西部地區(qū)協(xié)作的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。雙方突破空間限制圍繞協(xié)作任務(wù)建立起來(lái)的產(chǎn)業(yè)承接轉(zhuǎn)移平臺(tái)、勞務(wù)協(xié)作平臺(tái)、人才技術(shù)支持平臺(tái)和營(yíng)銷(xiāo)平臺(tái)等橫向聯(lián)動(dòng)協(xié)作平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了從過(guò)去協(xié)作雙方單向地依賴政府來(lái)落實(shí)推動(dòng)協(xié)作項(xiàng)目，轉(zhuǎn)向協(xié)助政府完成發(fā)展要素的資源優(yōu)化配置，推動(dòng)協(xié)作雙方的土地、人才、技術(shù)、數(shù)據(jù)、信息等要素實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)與高效匯集，充分提高了跨區(qū)域協(xié)作治理的成效，協(xié)作雙方的目標(biāo)偏好、價(jià)值差異和行動(dòng)取向的異質(zhì)性大大下降，常態(tài)化和規(guī)范化的協(xié)作機(jī)制最大限度地破除了集體行動(dòng)的困境，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展提供良好的制度環(huán)境，也為下一步雙方進(jìn)行深入交流與協(xié)作提供了有利的條件。

4.助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展，潛移默化地激發(fā)了農(nóng)村居民的消費(fèi)潛力

脫貧攻堅(jiān)以來(lái)，扶貧協(xié)作項(xiàng)目重點(diǎn)圍繞產(chǎn)業(yè)合作、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、勞務(wù)協(xié)作和人才培訓(xùn)幾個(gè)方面重點(diǎn)謀劃實(shí)施。雙方在協(xié)作過(guò)程中形成了產(chǎn)業(yè)、資金、信息、技術(shù)、人才等資源的充分流動(dòng)、配置、溢出和擴(kuò)散，引導(dǎo)了公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)和資源要素向西部地區(qū)農(nóng)村覆蓋、延伸和流動(dòng)，例如基礎(chǔ)設(shè)施投資既改善了區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施條件，如道路交通、物流體系、電網(wǎng)升級(jí)的建設(shè)項(xiàng)目增強(qiáng)了扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展的配套能力，同時(shí)以縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通樞紐為核心的區(qū)域性物流體系建設(shè)也為農(nóng)村居民提供了充足的物品供給服務(wù)，有效撬動(dòng)了城鄉(xiāng)內(nèi)需和消費(fèi)潛力。教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等跨區(qū)域公共服務(wù)資源的均衡配置和統(tǒng)籌協(xié)作，為提高農(nóng)村公共服務(wù)和社會(huì)事業(yè)有效供給的數(shù)量、質(zhì)量和有效性創(chuàng)造了有利條件，逐漸破除了城鄉(xiāng)一體和均等化的公共服務(wù)體系建設(shè)的障礙性因素。勞務(wù)協(xié)作致力于促進(jìn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到東部發(fā)達(dá)地區(qū)就業(yè)和促進(jìn)就近勞動(dòng)力向非農(nóng)部門(mén)轉(zhuǎn)移，既增加了農(nóng)村低收入人口的非農(nóng)收入，也為農(nóng)村居民的消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)提供了物質(zhì)保障。近年來(lái)，貧困地區(qū)人均農(nóng)村居民消費(fèi)支出增速加快，2019年的消費(fèi)結(jié)構(gòu)中生存型消費(fèi)中的食品支出的比重為31.2%①2019年貧困地區(qū)食品煙酒支出為3121元，人均消費(fèi)支出為10011元，占比為31.2%。（恩格爾系數(shù)），接近全國(guó)農(nóng)村平均水平，醫(yī)療保健、教育文化娛樂(lè)等發(fā)展改善型消費(fèi)支出增長(zhǎng)較為迅速，反映出這些地區(qū)農(nóng)民消費(fèi)水平和消費(fèi)質(zhì)量的提升。

5.增強(qiáng)了政治認(rèn)同和民族團(tuán)結(jié)，有利于推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展和國(guó)家長(zhǎng)治久安

東西部扶貧協(xié)作是中國(guó)扶貧工作的一項(xiàng)重要的制度安排，對(duì)扶貧工作發(fā)揮了積極的作用。從協(xié)作治理體系來(lái)看，東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口幫扶實(shí)際上是建構(gòu)規(guī)范化、制度化的中央與地方關(guān)系的具體表現(xiàn)，既是中央與地方關(guān)系的調(diào)節(jié)工具，又是地方政府間橫向關(guān)系協(xié)調(diào)的手段,同時(shí)東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口幫扶也是調(diào)節(jié)群體關(guān)系、增進(jìn)行業(yè)關(guān)系、融合民族關(guān)系、發(fā)展城鄉(xiāng)關(guān)系和平衡區(qū)域關(guān)系的黏合劑[9]，對(duì)促進(jìn)政治穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)、邊疆鞏固和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展起到了重要作用。閩寧對(duì)口扶貧協(xié)作23年來(lái)，福建省在資金、產(chǎn)業(yè)、人才、科技等方面給予寧夏大力支持和幫助，把比較優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)對(duì)接作為新增長(zhǎng)極的目標(biāo)進(jìn)行優(yōu)化分解，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)要素的合理流動(dòng)和有效整合，推進(jìn)閩寧經(jīng)濟(jì)社會(huì)的融合發(fā)展，形成了閩寧兩省區(qū)攜手共進(jìn)、合作共贏的良好局面。東西部扶貧協(xié)作作為一項(xiàng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，致力于持續(xù)解決區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題，既提升了跨區(qū)域的資源配置空間和能力,也為區(qū)域經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)融入新發(fā)展格局創(chuàng)造了一定的基礎(chǔ)和條件，是實(shí)現(xiàn)新時(shí)代區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的迫切需要，對(duì)助推國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、鄉(xiāng)村振興目標(biāo)下東西部協(xié)作面臨的新要求和新挑戰(zhàn)

盡管脫貧攻堅(jiān)也包括貧困地區(qū)區(qū)域性發(fā)展的一些任務(wù)，應(yīng)該看到脫貧攻堅(jiān)任務(wù)總體上是對(duì)貧困戶貧困村的生計(jì)改善和支持。新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。鄉(xiāng)村振興主要解決的是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分問(wèn)題，即提高區(qū)域整體的發(fā)展水平，這就要求農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整、農(nóng)民就業(yè)質(zhì)量顯著提高、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化持續(xù)推進(jìn)、美麗宜居鄉(xiāng)村基本實(shí)現(xiàn)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)容更全面、目標(biāo)要求更高，新時(shí)期對(duì)強(qiáng)化東西部經(jīng)濟(jì)協(xié)作和區(qū)域協(xié)同發(fā)展提出了新的要求。“十四五”時(shí)期是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的過(guò)渡期，區(qū)域協(xié)作治理、縮小區(qū)域之間發(fā)展不平衡、不充分成為新發(fā)展階段區(qū)域融合發(fā)展戰(zhàn)略的工作重點(diǎn)，迫切需要以高質(zhì)量東西部產(chǎn)業(yè)協(xié)作銜接鄉(xiāng)村振興。與此同時(shí)，在新階段新形勢(shì)下，東西部協(xié)作也面臨轉(zhuǎn)型創(chuàng)新的挑戰(zhàn)。

1.全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)東西部協(xié)作的內(nèi)在要求

在經(jīng)濟(jì)全球化的新變局下，若要素的區(qū)際流動(dòng)受到限制，那么只要滿足區(qū)域內(nèi)要素自由流動(dòng)和區(qū)際產(chǎn)品自由貿(mào)易的條件，仍然可以促進(jìn)區(qū)域均衡增長(zhǎng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！半p循環(huán)”①習(xí)近平總書(shū)記在中央全面深化改革委員會(huì)第十五次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，加快形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，是根據(jù)我國(guó)發(fā)展階段、環(huán)境、條件變化作出的戰(zhàn)略決策，是事關(guān)全局的系統(tǒng)性深層次變革。新發(fā)展格局的提出為鄉(xiāng)村振興背景下東西部協(xié)作的實(shí)施帶來(lái)了諸多機(jī)遇，鄉(xiāng)村振興是推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)發(fā)展的重要力量，內(nèi)循環(huán)也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的有力保障。內(nèi)循環(huán)中的“循環(huán)”隱含著區(qū)域共同的含義[10]，指跨區(qū)域之間不同層級(jí)、不同行業(yè)主體參與的區(qū)域經(jīng)濟(jì)形態(tài)，旨在實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的供給體系與需求結(jié)構(gòu)的有效適配。結(jié)對(duì)協(xié)作的東部省份作為區(qū)域增長(zhǎng)極的引領(lǐng)和推進(jìn)作用也逐漸凸顯，尤其對(duì)新時(shí)期暢通內(nèi)循環(huán)新發(fā)展格局的形成具有重要意義。

“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的底層邏輯是市場(chǎng)機(jī)制[11]，建立全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)是市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)[12]，即商品跨區(qū)域生產(chǎn)供應(yīng)、流通消費(fèi)和營(yíng)銷(xiāo)渠道的建立更多地依托國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。深化東西部協(xié)作堅(jiān)持以新的市場(chǎng)理性為基本邏輯，即實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的供給與需求結(jié)構(gòu)的有效匹配，達(dá)致要素和商品市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)均衡[13]。產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈?zhǔn)恰皟?nèi)循環(huán)”核心，也是連接雙循環(huán)的紐帶，因此，提高產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的匹配度則是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)相互促進(jìn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。區(qū)域資源配置能力由資源配置規(guī)模、配置強(qiáng)度、配置結(jié)構(gòu)以及配置效果等組成，除去資本因素、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面的不平衡以外，影響區(qū)域資源配置的一個(gè)突出要素在于信息不對(duì)稱和不完全，這是造成東西部地區(qū)不能實(shí)現(xiàn)資源雙向循環(huán)的重要原因。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，推動(dòng)協(xié)作雙方的土地、人才、技術(shù)、數(shù)據(jù)、信息等要素實(shí)現(xiàn)合理整合、有效配置和優(yōu)化利用，需要按照市場(chǎng)規(guī)律和運(yùn)行規(guī)則來(lái)構(gòu)建企業(yè)長(zhǎng)期參與機(jī)制，暢通要素與商品在東西部市場(chǎng)的有序流動(dòng)的渠道，進(jìn)一步推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和產(chǎn)業(yè)協(xié)同合作，同時(shí)各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)有責(zé)任和義務(wù)為區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移發(fā)揮引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和推動(dòng)作用，與對(duì)口協(xié)作地區(qū)通過(guò)建立資源、初級(jí)產(chǎn)品、人才、技術(shù)、項(xiàng)目等方面相互協(xié)作的長(zhǎng)效互補(bǔ)型關(guān)系，進(jìn)一步擴(kuò)大產(chǎn)品的生產(chǎn)和流通規(guī)模，通過(guò)建立產(chǎn)業(yè)協(xié)作的供應(yīng)機(jī)制助推協(xié)作產(chǎn)業(yè)的合作升級(jí)，推動(dòng)?xùn)|西部協(xié)作雙方實(shí)現(xiàn)持續(xù)共贏發(fā)展的目標(biāo)。

建立高質(zhì)量的現(xiàn)代供應(yīng)鏈體系是基本前提，消費(fèi)市場(chǎng)活力和居民有效需求則是內(nèi)循環(huán)有效運(yùn)行的重要條件。2021年中央一號(hào)文件中提出，迫切需要補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板弱項(xiàng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展；構(gòu)建新發(fā)展格局，潛力后勁在“三農(nóng)”，迫切需要擴(kuò)大農(nóng)村需求，暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)[14]。2020年中國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值72447元，已連續(xù)兩年超過(guò)1萬(wàn)美元，但全國(guó)居民人均消費(fèi)支出占GDP的比重僅為29.28%，其中城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的消費(fèi)支出分別占GDP比重為37.28%和18.93%[15]，人均消費(fèi)支出占GDP比重的情況反映了投資與消費(fèi)之間的結(jié)構(gòu)性矛盾，尤其是農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)面臨著有效需求不足的問(wèn)題，抑制了農(nóng)村市場(chǎng)空間和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的拓展和升級(jí)。要加強(qiáng)西部地區(qū)縣域內(nèi)物流體系、信息網(wǎng)絡(luò)等新型公共基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)建設(shè)，進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)村居民的消費(fèi)需求和消費(fèi)動(dòng)力。

東西部協(xié)作作為一項(xiàng)重要的制度性安排，是黨中央著眼推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)共同富裕做出的重大決策[16]。共同富裕視角下的均衡發(fā)展觀是以彌合協(xié)作雙方資金、技術(shù)、資源、市場(chǎng)、人才等要素之間的鴻溝為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)相對(duì)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。這對(duì)東西部協(xié)作的發(fā)展目標(biāo)也提出了更高的要求，即充分發(fā)揮東西部地區(qū)各自的比較優(yōu)勢(shì)，東部通過(guò)雙向協(xié)作的方式將資金、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、人才、信息等要素有效投入西部地區(qū)，在互動(dòng)合作過(guò)程中雙方的優(yōu)勢(shì)資源和發(fā)展要素實(shí)現(xiàn)有效組合、配置和優(yōu)化，越來(lái)越突出協(xié)作主體多元性、協(xié)作領(lǐng)域廣泛性、協(xié)作方式靈活性、協(xié)作過(guò)程的持續(xù)性和協(xié)作成果共贏性等特點(diǎn)。

2.鄉(xiāng)村振興目標(biāo)下深化東西部協(xié)作面臨的挑戰(zhàn)

（1）情感因素較多，行政色彩濃，市場(chǎng)機(jī)制不足。在政策執(zhí)行中，對(duì)口協(xié)作表現(xiàn)出以情感聯(lián)結(jié)和歷史結(jié)對(duì)驅(qū)動(dòng)下的政治任務(wù)層層推進(jìn)，政府行政干預(yù)是促進(jìn)協(xié)作深化發(fā)展的必要因素，自發(fā)性的要素流動(dòng)和市場(chǎng)機(jī)制不足導(dǎo)致協(xié)作雙方協(xié)調(diào)發(fā)展的縱深性不夠。作為項(xiàng)目資金的財(cái)政資金由東部省份從當(dāng)?shù)刎?cái)政直接撥付至結(jié)對(duì)地區(qū)政府，通常遵循“堅(jiān)持資金跟著項(xiàng)目走”的原則，東西部協(xié)作考核突出目標(biāo)和結(jié)果導(dǎo)向，表現(xiàn)為以“硬約束”的方式激勵(lì)先進(jìn)、鞭策后進(jìn)，在一定程度上提高了協(xié)作省份深入開(kāi)展工作的效率，但是考核指標(biāo)體系中涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指標(biāo)，比如落地投產(chǎn)企業(yè)個(gè)數(shù)，實(shí)際到位投資額等指標(biāo)過(guò)于強(qiáng)調(diào)絕對(duì)數(shù)量和增長(zhǎng)，重視產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目審批、開(kāi)工、進(jìn)展、竣工的時(shí)間進(jìn)度，忽視企業(yè)投資所遵循的市場(chǎng)規(guī)律以及投資周期性，由此導(dǎo)致地方為引入企業(yè)而進(jìn)行硬性的“拉郎配”，加之對(duì)縣域地區(qū)發(fā)展條件的充分性和全面性考慮不足，因而影響投資項(xiàng)目效果和可持續(xù)性，高質(zhì)量發(fā)展核心指標(biāo)和反映年度重點(diǎn)任務(wù)指標(biāo)上缺乏相應(yīng)的權(quán)重側(cè)重。

（2）囿于行政層次，項(xiàng)目水平低、可持續(xù)性不足。東西部產(chǎn)業(yè)協(xié)作項(xiàng)目總體囿于縣-縣結(jié)對(duì)的行政邊界，不能體現(xiàn)資源的最佳配置，區(qū)域布局有待優(yōu)化。西部地區(qū)作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接地并不是盲目的，需要具備符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的條件性因素。產(chǎn)業(yè)集聚能夠增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，首先得益于空間上的規(guī)模效應(yīng)和溢出效應(yīng)，這也是降低交易成本和提高生產(chǎn)效率的基本前提。然而，點(diǎn)對(duì)點(diǎn)式的協(xié)作關(guān)系使得產(chǎn)業(yè)呈離散發(fā)展趨勢(shì)，難以形成特色產(chǎn)業(yè)鏈條和產(chǎn)業(yè)集群，如此狀態(tài)下區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率難以形成影響較大的乘數(shù)效應(yīng)，進(jìn)而削弱政策本身的有效性。脫貧攻堅(jiān)期間東部省份向西部結(jié)對(duì)幫扶省份投入大量幫扶資金助力脫貧，特別是在產(chǎn)業(yè)協(xié)作領(lǐng)域形成不同類型的項(xiàng)目和資產(chǎn)，這些項(xiàng)目后續(xù)銜接和管理問(wèn)題仍需要持續(xù)關(guān)注。一方面，新階段在結(jié)對(duì)幫扶關(guān)系調(diào)整后，已經(jīng)在西部省份落地的項(xiàng)目和企業(yè)存在與新結(jié)對(duì)幫扶關(guān)系形成之后如何進(jìn)行銜接的問(wèn)題，包括與新的協(xié)作組織領(lǐng)導(dǎo)小組重新建立聯(lián)系的過(guò)程，也包括現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)與新協(xié)作框架的融入問(wèn)題；另一方面，已經(jīng)完成協(xié)作使命在新時(shí)期不再繼續(xù)協(xié)作幫扶關(guān)系的東西部?。ㄊ?、州）也存在已建成產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目后續(xù)發(fā)展和經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，特別是那些在脫貧攻堅(jiān)期間強(qiáng)壓力下所建成的項(xiàng)目，這些項(xiàng)目后續(xù)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和運(yùn)營(yíng)情況都需要繼續(xù)關(guān)注。

（3）脫貧攻堅(jiān)期的慣性大，朝向鄉(xiāng)村振興的創(chuàng)新不足。從協(xié)作資金的分布來(lái)看，協(xié)作資金中用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目的資金占比相對(duì)較高，但缺乏對(duì)標(biāo)桿性協(xié)作項(xiàng)目的謀劃和創(chuàng)新。西部省份在安排協(xié)作資金時(shí)普遍按照6∶4或者7∶3的比例進(jìn)行分配，也就是60%或者70%的資金用于鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，40%或者30%的資金用于鄉(xiāng)村振興，這兩部分交叉重合的內(nèi)容就是產(chǎn)業(yè)協(xié)作，一般來(lái)看各地也同時(shí)要求協(xié)作資金用于產(chǎn)業(yè)合作項(xiàng)目的部分不低于60%或者70%。從實(shí)際執(zhí)行看，產(chǎn)業(yè)合作資金項(xiàng)目投入占比一般在60%～80%。從協(xié)作資金的流向看，為鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，資金也強(qiáng)調(diào)對(duì)重點(diǎn)幫扶縣的傾斜，但總體上看這些地區(qū)由于受自然資源稟賦及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件的約束，發(fā)展產(chǎn)業(yè)并不具有優(yōu)勢(shì)。特別是在脫貧攻堅(jiān)期間為幫助西部地區(qū)實(shí)現(xiàn)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的目標(biāo)，東部幫扶西部地區(qū)實(shí)施了大量的“短平快”項(xiàng)目，產(chǎn)業(yè)鏈條較短，發(fā)展基礎(chǔ)也很薄弱。受工作慣性的影響，銜接階段協(xié)作雙方在產(chǎn)業(yè)協(xié)作領(lǐng)域仍然停留在傳統(tǒng)的、初級(jí)的加工制造業(yè)或者種植業(yè)領(lǐng)域，較少涉及新的、區(qū)域性的、高級(jí)業(yè)態(tài)的產(chǎn)業(yè)協(xié)作，產(chǎn)業(yè)的投資效益和業(yè)態(tài)層級(jí)需要進(jìn)一步提升。

三、鄉(xiāng)村振興目標(biāo)下東西部協(xié)作的發(fā)展創(chuàng)新

鄉(xiāng)村振興是國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個(gè)中長(zhǎng)期的全國(guó)性的綜合戰(zhàn)略，其根本目的是實(shí)現(xiàn)改革發(fā)展成果由廣大人民群眾共享，東西部協(xié)作要堅(jiān)持長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃與當(dāng)前發(fā)展相統(tǒng)一的原則，是一項(xiàng)超越鞏固脫貧成果過(guò)渡期的中長(zhǎng)期戰(zhàn)略，需要做長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃。在全面建成小康社會(huì)、鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的歷史節(jié)點(diǎn)，堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展理念，對(duì)標(biāo)國(guó)家在鄉(xiāng)村振興目標(biāo)下區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的部署和安排。雖然當(dāng)前農(nóng)村脫貧人口的溫飽問(wèn)題已基本解決，但是由于西部脫貧地區(qū)剛剛完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，一些地區(qū)脫貧農(nóng)戶的基本生產(chǎn)生活條件還沒(méi)有質(zhì)的改變，脫貧地區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化落后的狀況還沒(méi)有根本改觀。在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、全面銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興新階段，應(yīng)做好脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的銜接工作，迫切需要以高質(zhì)量東西部扶貧協(xié)作對(duì)接鄉(xiāng)村振興，要強(qiáng)化東西部協(xié)作和區(qū)域協(xié)同發(fā)展，充分發(fā)揮東西部地區(qū)各自的比較優(yōu)勢(shì)，將區(qū)域協(xié)作治理、縮小區(qū)域之間發(fā)展不平衡、不充分作為新發(fā)展階段區(qū)域融合發(fā)展戰(zhàn)略的工作重點(diǎn)。隨著結(jié)對(duì)關(guān)系調(diào)整完善，協(xié)作思路和方法也要發(fā)生轉(zhuǎn)換，從解決“兩不愁三保障”轉(zhuǎn)向推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興、從突出到人到戶轉(zhuǎn)向推動(dòng)區(qū)域發(fā)展、從以政府投入為主轉(zhuǎn)向政府和市場(chǎng)的有機(jī)結(jié)合，在新的發(fā)展階段接續(xù)發(fā)揮東西部協(xié)作制度優(yōu)勢(shì)，助力鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果有效銜接鄉(xiāng)村振興。

1.創(chuàng)新東西部協(xié)作的推進(jìn)與治理方式，提升區(qū)域協(xié)同治理能力

形成長(zhǎng)期有效的協(xié)作關(guān)系要充分發(fā)揮中央與地方區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)制作用，強(qiáng)化地方主體責(zé)任，通過(guò)構(gòu)建長(zhǎng)效的東西部協(xié)作機(jī)制，為形成推進(jìn)東西部協(xié)作的長(zhǎng)效性制度安排和繼續(xù)深化東西部協(xié)作提供制度保障。全方位多層次的協(xié)作治理體系是開(kāi)展東西協(xié)作的制度保障，例如歐盟在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中，建立了超國(guó)家、國(guó)家、地方等多個(gè)層次的區(qū)域協(xié)調(diào)體系，同時(shí)也下設(shè)了區(qū)域政策事務(wù)部[17]。要充分發(fā)揮我國(guó)堅(jiān)持“全國(guó)一盤(pán)棋”的社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。推動(dòng)?xùn)|西部協(xié)作的實(shí)現(xiàn)載體由五級(jí)政府主導(dǎo)向市場(chǎng)、事業(yè)單位、民營(yíng)企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體等多元主體進(jìn)行延伸，把新發(fā)展理念貫穿到東西部協(xié)作的各個(gè)領(lǐng)域，建立多層次、網(wǎng)格化的區(qū)域合作機(jī)制，落實(shí)行政、經(jīng)濟(jì)、民生、生態(tài)等領(lǐng)域的具體任務(wù)分解，實(shí)現(xiàn)雙方優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、經(jīng)濟(jì)互惠、互利共贏。

為打破地域、條塊和層級(jí)的壁壘，協(xié)作雙方的對(duì)口單位可以通過(guò)建立非建制性聯(lián)合黨組織以強(qiáng)化幫扶的組織體系，探索建立跨行業(yè)、跨領(lǐng)域、跨層級(jí)黨建聯(lián)合體，將黨建與協(xié)作中的產(chǎn)業(yè)合作、勞務(wù)協(xié)作、社會(huì)幫扶等重點(diǎn)工作任務(wù)同步延伸、深度融合，從而增強(qiáng)西部地區(qū)農(nóng)村的基層黨建的能力和水平。西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的很多產(chǎn)業(yè)仍處于起步和培育市場(chǎng)階段，產(chǎn)品銷(xiāo)路還不穩(wěn)定、產(chǎn)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱、帶動(dòng)脫貧戶穩(wěn)定增收的效果有待進(jìn)一步加強(qiáng)。通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)、龍頭企業(yè)、科研院校緊密合作，充分發(fā)揮各自的信息優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)、人才和技術(shù)等優(yōu)勢(shì)，組建穩(wěn)定可持續(xù)的“合作協(xié)作聯(lián)合體”，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中多種要素的深度融合，充分實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的資源最優(yōu)配置。一些西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)處于生態(tài)環(huán)境脆弱、敏感和重點(diǎn)保護(hù)區(qū)，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間受到限制，目前來(lái)看生態(tài)資源的修復(fù)和國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度雖起到一定的作用，但由于自身發(fā)展能力有限，離實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展還有一定的距離；探索建立生態(tài)保護(hù)地與受益地之間、資源輸出地與輸入地之間常態(tài)化的區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制尤為重要。

2.升級(jí)協(xié)作產(chǎn)業(yè)的業(yè)態(tài)層級(jí)，謀劃一些縣級(jí)行政區(qū)域以上的產(chǎn)業(yè)園區(qū)等標(biāo)桿項(xiàng)目

全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興階段應(yīng)適當(dāng)拓展東西部協(xié)作的幫扶范圍，不僅將資金和資源覆蓋到重點(diǎn)幫扶縣和縣域?qū)蛹?jí)，也要輻射拓展到其他縣區(qū)，特別是需要打破行政區(qū)劃壁壘。首先，在東西部省際協(xié)作框架內(nèi)，跳出行政區(qū)劃謀劃東西部產(chǎn)業(yè)協(xié)作的幫扶范圍，可以幾個(gè)重點(diǎn)縣攻堅(jiān)一些產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目，優(yōu)化東西部產(chǎn)業(yè)協(xié)作項(xiàng)目的區(qū)域布局。在考慮區(qū)域內(nèi)資源稟賦和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)條件上，合理安排資金投入產(chǎn)出比，提高協(xié)作資金投入效益。其次，站在區(qū)域發(fā)展的角度統(tǒng)籌謀劃東西部協(xié)作產(chǎn)業(yè)布局，設(shè)立標(biāo)志性東西部協(xié)作產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目，將東部地區(qū)的發(fā)展理念、經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)輸送到西部地區(qū)，在產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展中起到引領(lǐng)作用。再次，創(chuàng)新資金使用機(jī)制，撬動(dòng)社會(huì)資本投入。東西部協(xié)作計(jì)劃內(nèi)資金投入每年相對(duì)較為固定，資金額度也較為有限，想要帶動(dòng)西部地區(qū)的發(fā)展，切實(shí)改變西部地區(qū)面貌，還需要引入社會(huì)、企業(yè)資本。因此，可以嘗試創(chuàng)新資金使用方式，做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，對(duì)接有實(shí)力、有技術(shù)、有資源的龍頭企業(yè)，以協(xié)作資金撬動(dòng)企業(yè)、社會(huì)資金投入，從而形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展的強(qiáng)勁動(dòng)力。此外，也可以圍繞提升地區(qū)資源配置效率探索一些靈活性的發(fā)展模式，新業(yè)態(tài)興起也激發(fā)了區(qū)域發(fā)展的新動(dòng)能，新型跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作模式開(kāi)始出現(xiàn)，比如打破行政區(qū)劃為界限的飛地經(jīng)濟(jì)則是主動(dòng)突破瓶頸、補(bǔ)齊區(qū)域均衡發(fā)展短板的創(chuàng)舉。積極推進(jìn)飛地園區(qū)土地總體利用規(guī)劃、勞動(dòng)與社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施及公共配套項(xiàng)目建設(shè)等，協(xié)調(diào)和降低園區(qū)運(yùn)行的市場(chǎng)監(jiān)督、環(huán)境保護(hù)、土地開(kāi)發(fā)等協(xié)作成本，并將發(fā)達(dá)城市的城市發(fā)展理念、先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)等資源優(yōu)勢(shì)注入西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，為協(xié)作雙方謀求長(zhǎng)期的、潛在的發(fā)展收益。

3.以第一產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)向二三產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)拓展，打造區(qū)域特色產(chǎn)品和服務(wù)品牌

作為橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的東西部協(xié)作，結(jié)對(duì)協(xié)作的東部省份通過(guò)向西部省份財(cái)力無(wú)償轉(zhuǎn)移和資源再配置[18]，起到一定程度的橫向財(cái)政均衡的區(qū)域協(xié)調(diào)效應(yīng)[19]，脫貧攻堅(jiān)期間扶貧協(xié)作有效補(bǔ)償了西部貧困地區(qū)政府的資金不足的問(wèn)題，產(chǎn)生了僅次于中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的減貧成效。除了公共財(cái)政資金的橫向轉(zhuǎn)移支付外，來(lái)自不同行業(yè)的人才、產(chǎn)品技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)等方面的資源要轉(zhuǎn)移也呈現(xiàn)出多樣化的特征，建設(shè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)翘嵘钒l(fā)達(dá)地區(qū)內(nèi)生能力的關(guān)鍵。特色而豐富的區(qū)域資源為品牌的培育和建設(shè)提供了肥沃的土壤，然而區(qū)域公用品牌的價(jià)值不僅僅體現(xiàn)在發(fā)展規(guī)模上[20]，還包括技術(shù)能力、專業(yè)服務(wù)、地域文化等品質(zhì)要素。區(qū)域品牌具有區(qū)域性、非排他性和外部性的特點(diǎn)[21]，品牌的高附加價(jià)值帶來(lái)的市場(chǎng)的影響力、知名度和認(rèn)可度對(duì)穩(wěn)定收益、擴(kuò)大生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)都起到積極的促進(jìn)作用。因此，需要在做大做強(qiáng)傳統(tǒng)制造業(yè)基礎(chǔ)上，結(jié)合結(jié)對(duì)兩地特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，將鄉(xiāng)村初級(jí)產(chǎn)品深加工等方式逐步壯大二三產(chǎn)業(yè)，以全過(guò)程的產(chǎn)業(yè)鏈條提升西部地區(qū)自身的承接能力和特色資源要素稟賦的塑造水平。在助推鄉(xiāng)村振興高質(zhì)量發(fā)展新階段，聯(lián)合打造東西部特色產(chǎn)品和服務(wù)對(duì)提高市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力和規(guī)模效益有積極的促進(jìn)作用。例如高質(zhì)量的職業(yè)技能就是好的就業(yè)“金名片”，也是打造勞務(wù)品牌的充要條件。培育有規(guī)模的勞務(wù)品牌，實(shí)施“定制化”培訓(xùn)項(xiàng)目，以培訓(xùn)需求為導(dǎo)向，分類實(shí)施技能培訓(xùn)、農(nóng)村實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)、民族手工藝培訓(xùn)等項(xiàng)目，以增強(qiáng)就業(yè)與培訓(xùn)的協(xié)同性和針對(duì)性，從而借助品牌效應(yīng)帶動(dòng)有組織勞務(wù)輸出數(shù)量，發(fā)展本地勞務(wù)品牌，帶動(dòng)更多人實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)。山東省和甘肅省新簽訂的《2021年魯甘勞務(wù)協(xié)作落實(shí)協(xié)議》中標(biāo)志著“魯甘人力”勞務(wù)品牌的誕生，也是迄今為止我國(guó)首個(gè)東西部勞務(wù)協(xié)作品牌。

4.創(chuàng)新勞務(wù)協(xié)作，在提升西部人力資本質(zhì)量的同時(shí)也為人才從東部回流創(chuàng)造條件

人才是支撐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障，勞務(wù)協(xié)作是人力資本提升的重要路徑，積極引導(dǎo)人力資源中介機(jī)構(gòu)與企業(yè)、行業(yè)商會(huì)在勞務(wù)合作、就業(yè)培訓(xùn)、勞動(dòng)保障服務(wù)等方面的有效對(duì)接。提升脫貧人群和脫貧村的能力,同樣是實(shí)現(xiàn)脫貧地區(qū)可持續(xù)發(fā)展和鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的重要內(nèi)容。人力資源的塑造和培養(yǎng)是一個(gè)階段性的過(guò)程，西部地區(qū)的人力資源基礎(chǔ)還不穩(wěn)固。一方面，需要繼續(xù)加強(qiáng)跨省務(wù)工人員技能培訓(xùn)和勞務(wù)協(xié)作組織化水平，穩(wěn)定西部務(wù)工人員增收，靈活就業(yè)幫扶運(yùn)用考核標(biāo)準(zhǔn)，兼顧東部西部企業(yè)的用工需求，支持就近就地就業(yè)的產(chǎn)業(yè)協(xié)作。另一方面，要進(jìn)一步增強(qiáng)勞務(wù)協(xié)作的針對(duì)性和精準(zhǔn)性，建立專人聯(lián)系服務(wù)機(jī)制，負(fù)責(zé)低脫貧勞動(dòng)力信息收集，并對(duì)脫貧勞動(dòng)力的動(dòng)態(tài)信息進(jìn)行追蹤。為進(jìn)一步提升勞動(dòng)力就業(yè)質(zhì)量和就業(yè)的穩(wěn)定性，創(chuàng)新探索產(chǎn)教融合、校企合作、訂單式人才培養(yǎng)模式，一些東部省份根據(jù)西部地區(qū)勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)展的需求，積極推進(jìn)“政府+社會(huì)組織+企業(yè)+學(xué)?！钡亩喾铰殬I(yè)教育幫扶模式，推動(dòng)兩地職業(yè)技術(shù)院校聯(lián)合辦學(xué)招生，實(shí)現(xiàn)東部教育資源與西部生源的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，通過(guò)“訂單式”培訓(xùn)等方式開(kāi)展勞務(wù)精準(zhǔn)對(duì)接，提高了西部地區(qū)勞動(dòng)力的就業(yè)技能和自主創(chuàng)業(yè)能力，也破解了東部地區(qū)高職院校生源不足的難題。此外，返鄉(xiāng)青年這一群體也是西部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要人才，協(xié)作雙方政府和相關(guān)部門(mén)可以充分聯(lián)合社會(huì)力量為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)青年?duì)幦「噘Y源支持，推進(jìn)西部地區(qū)在承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中實(shí)現(xiàn)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，進(jìn)一步提高西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，為人才回流營(yíng)造有力的發(fā)展條件和創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

5.從跨區(qū)域資源優(yōu)化配置角度出發(fā)，促進(jìn)西部地區(qū)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展

脫貧攻堅(jiān)期間，從東西部扶貧協(xié)作項(xiàng)目投入情況來(lái)看，產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目的資金投入最多，在助推產(chǎn)業(yè)扶貧提質(zhì)增效中發(fā)揮了重要的作用，然而社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目投資的占比較低，區(qū)域間的公共服務(wù)資源配置還不平衡。需要進(jìn)一步廣泛動(dòng)員全社會(huì)力量，推動(dòng)區(qū)縣（市）間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）間、村（社區(qū)）間結(jié)對(duì)幫扶，繼續(xù)加大對(duì)社會(huì)事業(yè)的投入力度，為協(xié)作雙方的大中企業(yè)、科研院校、社會(huì)組織、民主黨派組織等調(diào)研對(duì)接、訪學(xué)交流、人才培訓(xùn)創(chuàng)造良好的條件，拓展教育、醫(yī)療、文化、養(yǎng)老等社會(huì)性事業(yè)協(xié)作幫扶，共同推動(dòng)搭建豐富多樣的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展平臺(tái)，以突出具體協(xié)作領(lǐng)域的功能性和專業(yè)化特征。現(xiàn)階段首先要夯實(shí)當(dāng)前的脫貧攻堅(jiān)成果，持續(xù)提升教育醫(yī)療等基本公共服務(wù)的供給水平和質(zhì)量，進(jìn)一步滿足人民群眾多樣化的生活需求。統(tǒng)一建立基本區(qū)域間公共服務(wù)資源的對(duì)接平臺(tái)，探索建立“長(zhǎng)期+短期”各類資源支持和“線上+線下”專業(yè)人才培訓(xùn)的長(zhǎng)效化機(jī)制，如教育幫扶中注重提升學(xué)校學(xué)科建設(shè)、辦學(xué)理念和教師隊(duì)伍水平，如在提升醫(yī)療技術(shù)、加強(qiáng)科室建設(shè)、規(guī)范醫(yī)院管理等方面深化醫(yī)療協(xié)作。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)下，要從全國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局的視角出發(fā)，有效整合并充分利用不同主體所掌握的資源，做好跨區(qū)域資源優(yōu)化配置與專業(yè)化分工協(xié)作，進(jìn)一步提升資源配置的效率和效果。

四、結(jié)語(yǔ)

東西部扶貧協(xié)作是在中國(guó)特色的政治制度框架下發(fā)展起來(lái)的一種區(qū)域貧困的治理模式，在解決中國(guó)區(qū)域性貧困問(wèn)題、加快推進(jìn)西部貧困地區(qū)脫貧進(jìn)程中取得的成績(jī)有目共睹，雙方基于信任和承諾建立起來(lái)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利互惠的工作機(jī)制，進(jìn)一步夯實(shí)了推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制度基礎(chǔ)?！笆奈濉睍r(shí)期是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的過(guò)渡期，應(yīng)做好脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的銜接工作，需要圍繞高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)深化東西部協(xié)作。廣義的對(duì)口協(xié)作是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，實(shí)現(xiàn)人口、土地、資金、技術(shù)等各類生產(chǎn)要素合理流動(dòng)和高效集聚，破除區(qū)域資源流動(dòng)的障礙，增強(qiáng)跨區(qū)域協(xié)作的協(xié)調(diào)性、聯(lián)動(dòng)性、整體性。狹義的對(duì)口協(xié)作是指在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)下，將東西部協(xié)作的具體任務(wù)與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興的工作目標(biāo)有機(jī)銜接、緊密融合，進(jìn)一步推動(dòng)?xùn)|西部協(xié)作的發(fā)展創(chuàng)新。在雙循環(huán)新發(fā)展環(huán)境和共同富裕的發(fā)展目標(biāo)下，東西部協(xié)作是推進(jìn)中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段，在實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展中的創(chuàng)新空間較大。與此同時(shí)，現(xiàn)階段也要看到不同區(qū)域因自然資源稟賦、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)狀況、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)狀況等發(fā)展基礎(chǔ)不同，存在不同方面和程度的發(fā)展位差，除了量化細(xì)致的任務(wù)清單和考核指標(biāo)之外，可以通過(guò)設(shè)置創(chuàng)新項(xiàng)或加分項(xiàng)來(lái)為協(xié)作雙方創(chuàng)新協(xié)作工具、探索協(xié)作模式和完善協(xié)作機(jī)制提供更大的空間和自由度。