李 毅 李紀陽

（西南財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，成都 610031）

義務(wù)教育階段的招生與擇校問題一直是我國教育改革進程中的一大癥結(jié)，也是社會各界始終關(guān)注的民生焦點。我國義務(wù)教育的發(fā)展和政策更迭總是圍繞公辦學(xué)校與民辦學(xué)校的競爭共存關(guān)系這一重要脈絡(luò)，經(jīng)歷了從“公民同辦”“公退民進”到如今“公民同招”的政策演進過程?！熬然焙汀肮嫘浴笔切聲r代義務(wù)教育發(fā)展戰(zhàn)略的重要目標(biāo)指向。黨的十九大提出了“基本公共服務(wù)均等化基本實現(xiàn)”的目標(biāo)，優(yōu)先發(fā)展教育，發(fā)展素質(zhì)教育，推進教育公平，努力讓每個孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育。國家“十四五”規(guī)劃將“堅持教育公益性原則，深化教育改革，促進教育公平”作為建設(shè)高質(zhì)量教育體系的重要內(nèi)容。在這樣的價值和目標(biāo)指導(dǎo)下，“公民同招”政策應(yīng)時而生。從2019年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》（以下簡稱《意見》）到2021年《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）的修訂，各地陸續(xù)進入全面推進“免試、就近、同期、統(tǒng)一管理”的義務(wù)教育“公民同招”落地階段。“公民同招”政策的制度目的和價值遵循是維護義務(wù)教育的起點公平和均衡發(fā)展。然而，教育問題具有濃厚的社會屬性，其發(fā)展受社會制約，教育改革本質(zhì)上是一種社會問題治理的體現(xiàn)（吳康寧，2016）?！肮裢小闭叩某雠_觸動了其背后多元利益主體的敏感神經(jīng)，各地在實施落地的過程中亦存在認識上的不統(tǒng)一和手段上的偏差。我們有必要以歷史的眼光和制度發(fā)生學(xué)的視角探究義務(wù)教育招生問題背后多元利益的博弈與動因，檢視傳統(tǒng)教育治理邏輯的經(jīng)驗教訓(xùn)，厘清相關(guān)法規(guī)政策的規(guī)制內(nèi)涵，從而建構(gòu)起各方利益群體對“公民同招”的公共理性，實現(xiàn)利益上的博弈均衡和認識上的統(tǒng)一；并有針對性地細化實施規(guī)則、防范潛在風(fēng)險，使義務(wù)教育“公民同招”政策由制度設(shè)計走向價值引領(lǐng)、多元協(xié)調(diào)、有效規(guī)制的教育綜合治理軌道。

一、義務(wù)教育“公民同招”的多元利益博弈

（一）公辦學(xué)校與民辦學(xué)校圍繞“招生自主權(quán)”的爭議

“公民同招”政策的核心內(nèi)容是對民辦義務(wù)教育學(xué)校的招生自主權(quán)進行調(diào)整和規(guī)制，這也是長期以來義務(wù)教育階段民辦學(xué)校和公辦學(xué)校之間的主要爭論焦點?！兑庖姟泛汀秾嵤l例》修訂的重點之一是關(guān)于民辦義務(wù)教育學(xué)校招生方面的規(guī)定。主要體現(xiàn)在以下五個方面：一是限制了民辦學(xué)校的招生范圍，取消了以往民辦學(xué)?？梢宰灾骺鐓^(qū)招生的權(quán)限，原則上只能在審批機關(guān)管轄的區(qū)域內(nèi)招生；二是禁止民辦義務(wù)教育學(xué)校以任何形式組織考試和提前招生；三是全面推進義務(wù)教育階段招生的就近入學(xué)；四是民辦義務(wù)教育學(xué)校超出招生計劃的名額由電腦隨機錄取；五是義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校和公辦學(xué)校統(tǒng)一由審批地進行管理統(tǒng)籌，同步招生。在對民辦義務(wù)教育學(xué)校招生自主權(quán)進行規(guī)制的同時，《條例》也明確禁止了公辦義務(wù)教育學(xué)校創(chuàng)辦或者參與創(chuàng)辦民辦學(xué)校，杜絕“名校辦民校”的情況。

一系列政策和法規(guī)的出臺，首當(dāng)其沖的便是民辦義務(wù)教育學(xué)校的相關(guān)利益群體。有觀點認為，民辦義務(wù)教育學(xué)校的辦學(xué)與經(jīng)營不需要國家財政的支撐，其目的是滿足學(xué)生和家長的擇校需求以及市場選擇的導(dǎo)向，其應(yīng)該享有充分權(quán)利進行較為自由的社會招生（朱永新，2013）?！肮裢小闭呤菍γ褶k義務(wù)教育學(xué)校的歧視和過度干預(yù)，違背了市場競爭的自由、公平原則；認為自由招生是民辦學(xué)校的法定權(quán)利，是由民辦學(xué)校的固有特點和市場屬性決定的，限制民辦義務(wù)教育學(xué)校的招生自由就是過度擠壓民辦學(xué)校的生存發(fā)展空間。這一利益群體從市場競爭的自由與公平視角，認為民辦學(xué)?！皳裥帷钡某霈F(xiàn)是市場競爭選擇的結(jié)果，某些公辦義務(wù)教育學(xué)校的生存艱難是其自身辦學(xué)能力和競爭機制落后導(dǎo)致的，不能簡單歸結(jié)于民辦義務(wù)教育學(xué)校的不公平競爭（景安磊，周海濤，2020）。對于公辦義務(wù)教育學(xué)校而言，除了部分已經(jīng)舉辦了民校的公辦名校外，大部分公辦義務(wù)教育學(xué)校對“公民同招”政策持支持態(tài)度。這一利益群體認為，這是實現(xiàn)教育公平和競爭公平的重要舉措，是對跨區(qū)掐尖招生等教育競爭亂象的有效規(guī)制；從而均衡優(yōu)質(zhì)生源，提高公辦義務(wù)教育學(xué)校的辦學(xué)競爭力，實現(xiàn)義務(wù)教育資源均衡布局。公辦義務(wù)教育學(xué)?？梢灾鸩酵旎乇幻褶k義務(wù)教育學(xué)校擠壓的生存空間，恢復(fù)辦學(xué)活力和積極性，提高教學(xué)質(zhì)量（李建文，檀傳寶，2021）。

（二）優(yōu)質(zhì)教育資源供給不足和“升學(xué)率”訴求的矛盾

教育資源的相對稀缺性以及受教育方在選擇學(xué)校中的交易成本，使招生擇校政策背后的不同利益群體必然產(chǎn)生基于現(xiàn)實訴求的利益沖突?！懊褶k擇校熱”和“公退民進”現(xiàn)象背后折射出的是優(yōu)質(zhì)教育資源供給不足和配置不均的本質(zhì)（徐興旺，2017）。對于家長和學(xué)生而言，在競爭性教育選拔和應(yīng)試為主的升學(xué)機制沒有進行大的變革情況下，較大的升學(xué)壓力使家長和學(xué)生作為受教育方和教育選擇方不可避免地追逐升學(xué)率較高的民辦義務(wù)教育學(xué)校。民辦義務(wù)教育學(xué)校在誕生之初就是為了解決公辦義務(wù)教育的供給不足問題。國家鼓勵社會力量辦學(xué)、在教育領(lǐng)域引入市場機制，民辦義務(wù)教育實現(xiàn)了對公辦義務(wù)教育的有效補充，有助于吸引更多社會資本，在一定程度上緩解了公辦義務(wù)教育政府投入不足的問題，進而與公辦義務(wù)教育同臺競爭、共同發(fā)展。

隨著民辦義務(wù)教育市場化進程的不斷深入，又造成了一種新的 “資源緊張”，進而引發(fā)了如今社會熱議的“教育內(nèi)卷”問題。教育資本化、師資聚集化、生源爭奪白熱化，打破了義務(wù)教育資源的均衡狀態(tài)，優(yōu)質(zhì)教育資源又形成新的供給緊張。比如，民辦義務(wù)教育學(xué)?？梢赃h高于公辦義務(wù)教育學(xué)校的薪資水平聚集優(yōu)質(zhì)師資，一些公辦義務(wù)教育學(xué)校的優(yōu)秀教師、校長，甚至一些教育主管部門的工作人員“下?！奔尤朊褶k義務(wù)教育學(xué)校。優(yōu)質(zhì)師資的聚集和擇優(yōu)招生的制度傾斜又帶來了優(yōu)質(zhì)生源的聚集，而優(yōu)質(zhì)生源又進一步抬高了民辦義務(wù)教育學(xué)校的教育績效優(yōu)勢（祁翔，鄭磊，2019）。直接導(dǎo)致的結(jié)果就是公辦與民辦之間“升學(xué)率”差距的擴大。有數(shù)據(jù)顯示，上海2016年的中考升學(xué)率排名前10位的均是民辦義務(wù)教育初中，杭州2016年中考成績500分以上的高分生源有9成以上來自于民辦初中，成都從2016年到2020年，連續(xù)5年中考成績排名中，重點高中升入率前5名的學(xué)校均是民辦初中，并且平均重點率均超過90%（陸韻，2020）。在資本的催動下，民辦義務(wù)教育學(xué)校的領(lǐng)先優(yōu)勢一定程度上壟斷了優(yōu)質(zhì)教育資源，使公辦與民辦共同發(fā)展的局面被打破，造成了新的資源競爭與相對稀缺，加劇了家長和學(xué)生的擇校焦慮，拉大了公辦與民辦義務(wù)教育學(xué)校之間的教育績效差距。

（三）教育相關(guān)產(chǎn)業(yè)的利益沖突

社會環(huán)境和需求影響著教育發(fā)展的導(dǎo)向，而教育也反作用于相關(guān)產(chǎn)業(yè)和社會發(fā)展導(dǎo)向。在市場機制下，除了民辦義務(wù)教育學(xué)校外，與教育緊密相關(guān)的產(chǎn)業(yè)莫過于教育培訓(xùn)與房地產(chǎn)。教育產(chǎn)業(yè)化的一個重要標(biāo)志是資本的大量介入。大量資本涌入教育產(chǎn)業(yè)的積極作用在于豐富了教育產(chǎn)品，滿足了人民群眾對不同類型優(yōu)質(zhì)教育資源的需求。但教育資本的過度擴張，也引發(fā)了教育領(lǐng)域的消費熱潮，這在大城市中尤為明顯。在辦學(xué)質(zhì)量尚未實現(xiàn)整體均衡的背景下，尤其對城市中高收入家庭而言，經(jīng)濟基礎(chǔ)和社會資源的優(yōu)勢使得其在教育方面的支出高于普通家庭，通過購買校外培訓(xùn)服務(wù)增加其子女進入優(yōu)質(zhì)民辦名校的概率。民辦義務(wù)教育學(xué)校的熱度不降，相關(guān)校外培訓(xùn)產(chǎn)業(yè)依舊不會降溫。加之消費傳導(dǎo)，這種趨勢亦會愈演愈烈，所有人都將會被其“綁架”，形成教育惡性競爭的“劇場效應(yīng)”。根據(jù)中國教育財政家庭調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，2017年我國在學(xué)前教育和義務(wù)教育階段的家庭教育支出占到GDP的比重為2.48%，高達19 042.6億元，遠高于上一年度全國非財政性教育經(jīng)費占GDP的1.01%比重（魏易，2018）。教育培訓(xùn)是教育產(chǎn)業(yè)化的最大獲利者之一，也是“公民同招”政策落地的一大干擾因素。

“公民同招”政策連鎖反應(yīng)中的另一大利益群體莫過于房地產(chǎn)。民辦義務(wù)教育學(xué)校與公辦義務(wù)教育學(xué)校同步實行“免試就近”入學(xué)制度，從交易成本來看，尤其是對民辦義務(wù)教育學(xué)校占明顯優(yōu)勢的一些大城市而言，以戶籍產(chǎn)權(quán)為主要競爭方式的成本會大大增加。將民辦義務(wù)教育學(xué)校的招生范圍由原來的自由招生限定為所在審批轄區(qū)的范圍內(nèi)，從形式上看是讓市場化和家長擇校的熱度降低，但本質(zhì)上是一種以政府為主導(dǎo)的產(chǎn)權(quán)擇校。之前是家長可先報名民辦學(xué)校，最后有公辦保底。而現(xiàn)在家長為了子女能有更大概率的擇校保障，將學(xué)區(qū)房作為更重的擇校籌碼。在新政即將出臺的信息傳出后，部分城市的房地產(chǎn)市場就有了抬頭傾向，在政策正式出臺后，北京、上海、南京、杭州、成都等城市的部分學(xué)區(qū)房都出現(xiàn)了較大的上漲幅度?！皩W(xué)區(qū)房”熱度抬升的本質(zhì)就是政策的落地還無法滿足大部分受教育群體尋求優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源的趨利性動機，沒有解決之前民辦義務(wù)教育學(xué)校擇校熱背后的根本動因。牽一發(fā)而動全身，義務(wù)教育招生制度改革如何使其對相關(guān)產(chǎn)業(yè)的影響和社會整體利益的提升起到正向引導(dǎo)和積極作用，依舊是需要進一步研究的問題。

（四）教育治理中的“市場失靈”與“政府失靈”

民辦義務(wù)教育學(xué)校擇校熱和擠壓公辦學(xué)校的生存空間，這種現(xiàn)象是教育市場化機制盲目擴張的“市場失靈”和教育政策治理中的“政府失靈”（李昌麒，2017）共同作用的結(jié)果。自20世紀80年代以來，隨著各主要發(fā)達國家相繼弱化或走出凱恩斯主義的經(jīng)濟發(fā)展模式，市場化進程的加快影響著經(jīng)濟、教育和文化等諸多領(lǐng)域。而在我國當(dāng)時公辦教育經(jīng)費緊張的背景下，以市場作為調(diào)節(jié)經(jīng)濟重要手段的思潮對我國義務(wù)教育階段的教育政策產(chǎn)生了重大影響，并催生出教育資源緊張和不均衡情境下的一系列治理問題。政府從社會治理的角度，實現(xiàn)教育資源的優(yōu)化配置是其重要目標(biāo)。但對于政策設(shè)計者和治理者而言，又要同時面對一個難題，即市場的自由化和政府治理之間的邊界問題。尤其在教育產(chǎn)業(yè)對政府績效產(chǎn)生重大影響的情況下，如何恰如其分地把握好治理的度，平衡公平與效率、市場與規(guī)制，有很大難度。

治理者在制定政策和進行治理時，要面對的核心問題是如何平衡效率與公平。治理上的價值理性以價值判斷為前提，其關(guān)注和解決的是治理行為是否符合所追求的某種絕對價值（蘇國勛，2016，第90頁）。 這也決定了它無法通過經(jīng)驗予以實證，并且價值判斷也難以擺脫其與情境、情緒和傳統(tǒng)的內(nèi)在聯(lián)系。所以，在民辦義務(wù)教育“摸著石頭過河”的初期，解決效率問題首當(dāng)其沖，社會資本有效緩解了公共教育資源供給不足的難題，并帶動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的聚集與發(fā)展，盡可放開膽子讓市場機制發(fā)揮作用，在這階段的政府治理難度和成本也是極低的。然而隨著市場化程度的不斷加深，在市場機制的負效應(yīng)愈發(fā)顯現(xiàn)的階段，教育產(chǎn)業(yè)化帶來的既得紅利以及治理思維的固有慣性就使得治理者很難從對教育產(chǎn)業(yè)化的放任與粗放式治理傳統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)榍‘?dāng)?shù)?、有效的“適度干預(yù)”模式。在治理手段的有效跟進與變革上，就會顯得無所適從。

綜上，“公民同招”政策牽一發(fā)而動全身，是對義務(wù)教育資源現(xiàn)有布局的大幅調(diào)整與配置，必然要面對多元利益沖突的治理問題。政策與法規(guī)具有天然的剛性，如何使其在落地過程中盡量減少負面影響，發(fā)揮最大的制度效能；如何使利益各方達成主動接受制度安排的理性共識。這不能僅靠政府單方面的剛性推動，而是需要柔性的治理藝術(shù)。在社會博弈場域下，找到利益各方的博弈均衡點，達成互利的理性共識，進而推動科學(xué)施策和有效治理。

二、社會博弈場域下“公民同招”的公共理性建構(gòu)

（一）公共理性——多元沖突治理的認知前提

“公共理性”（羅爾斯，2002，第187頁）是羅爾斯在繼《正義論》后推出的《政治自由主義》中提出的核心概念，是政治學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等學(xué)科都在關(guān)注和研究的理論，也是當(dāng)代關(guān)于社會治理和制度建構(gòu)中不可或缺的理論支撐。一直以來，自由和社群兩大主義間的爭論依舊是一個重要的熱點話題，從本質(zhì)上來看，這種爭論的主要目的就是為了能夠站在一個理性的角度來探索社會成員和社會規(guī)范兩者存在的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性（韋伯，2010，第116頁）。公共理性不僅能夠從自我視角來判斷分析有關(guān)社群主義的相關(guān)問題，而且還能夠借此理論對社會起到更好的規(guī)范作用，這樣就可以有效實現(xiàn)政治共識理論的轉(zhuǎn)變，從原來強調(diào)個體權(quán)利的私人領(lǐng)域逐漸向公共領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。也就是說，實現(xiàn)社會治理或者制度建構(gòu)的認知前提是社會公共理性的形成。而義務(wù)教育招生問題具有多元利益沖突與交織的鮮明特征，其治理前提也必然離不開這種社會公共理性的達成。政府在推動和落實“公民同招”政策時如何理解教育公共理性的內(nèi)涵，如何把握制度激勵形成的關(guān)鍵因素，需要對教育公共理性的生成邏輯進行深入研究。

羅爾斯公共理性的一個核心特征就是“相互性”（譚安奎，2016，第160頁）。正是因為這個核心特征使得社會共識的達成有所保障，能夠有效達到約束公共理性的目的。也就是說理性個體需要具有基本的認知和判斷能力，并且還應(yīng)該具有由己及人的道德能力，這就是相互性的主要含義。 換句話說，就是為了使自己所選擇的行為是正確的，那么就需要從不同角度給出全面的論證，能夠讓其他理性公民所信服和接收（Rawls，1999，第173頁）。在公共理性的相互性這種倫理維度下，羅爾斯為個體自由劃定了合理界限的方案，規(guī)劃了在多元社會中的社會公共規(guī)范。但是，他對公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域間的劃分過于理想化，相對性原則不能有效達成利益多元化下的社會共識。在現(xiàn)代社會政治框架設(shè)定中，如果僅僅依賴公民具備的道德能力和善良自覺來維護社會規(guī)范非常困難（哈耶克，1997，第190頁）。羅爾斯在之后的研究中又提出了新的概念，即“產(chǎn)權(quán)民主”（羅爾斯，2011，第169頁），即實現(xiàn)公共理性這種所謂公共善的追求更需要對產(chǎn)權(quán)本身進行進一步的規(guī)范。產(chǎn)權(quán)民主可以讓公民在生產(chǎn)資料所有權(quán)掌握在自身手中的基礎(chǔ)上，還能夠把公民納入政治活動中，以此來為社會公平良好發(fā)展愿景提供保障，更好地實現(xiàn)每個公民間的公平、平等。羅爾斯把產(chǎn)權(quán)民主作為實現(xiàn)公共理性和民主制度不可或缺的重要基礎(chǔ)。由此可知，產(chǎn)權(quán)民主理論的提出豐富了羅爾斯關(guān)于公共理性相互性原則的內(nèi)涵。為以道德和公共善為基礎(chǔ)的相互性原則引入了利益標(biāo)準或者說權(quán)利基礎(chǔ)，增強了公共理性實現(xiàn)的可能性。這種產(chǎn)權(quán)民主的設(shè)計使得權(quán)利在現(xiàn)實民主的運行之中往往體現(xiàn)為一種資質(zhì)上的認可和形式上的認可。綜上，羅爾斯公共理性中的相互性原則便體現(xiàn)出兩方面特點，即道德性和產(chǎn)權(quán)上的形式正義。

但是，這種相互性原則并不一定能夠起到對實現(xiàn)社會規(guī)范和社會治理所預(yù)設(shè)目的的促進作用。舉兩個現(xiàn)實的例子：我國現(xiàn)有教育政策下的“就近入學(xué)”制度就是一種典型的以房屋不動產(chǎn)和戶籍為基礎(chǔ)的產(chǎn)權(quán)民主，它的確保障了受教育群體在義務(wù)教育階段得到基本教育資源的經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。但現(xiàn)實狀況是，在當(dāng)今教育所涉及的利益多元化的轉(zhuǎn)型期，這種產(chǎn)權(quán)民主并未帶來受教育群體在擇校環(huán)節(jié)的道義理性，其無法扭轉(zhuǎn)個體趨利性被市場逐利性“綁架”的結(jié)果。沒有通過產(chǎn)權(quán)民主而能有效實現(xiàn)義務(wù)教育治理中一系列社會規(guī)范的制度效能。再比如，我國的農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)制度也是一種典型的產(chǎn)權(quán)民主，它的確保障了村民在參與鄉(xiāng)村治理中的經(jīng)濟基礎(chǔ)。但現(xiàn)實狀況是，這種產(chǎn)權(quán)民主并沒有有效解決一些地區(qū)鄉(xiāng)村政治民主中的村民參與度低、制度化程度低、公共意識不高等問題（桂華，2019）?；诖祟愔卫憩F(xiàn)實，一些學(xué)者又嘗試不囿于以公民德性和產(chǎn)權(quán)形式正義為基礎(chǔ)的相互性的制度建構(gòu)和治理邏輯，來進一步豐富相互性的內(nèi)涵。例如，我國學(xué)者葛四友是一個典型代表，他提出“公共理性的相互性應(yīng)包含互利性”，認為互利性同樣是某種層面上的“相互性”，也就是說利益獲取對雙方都是平等的，不會相互侵占他人的利益而實現(xiàn)公平（葛四友，2017）。這是基于現(xiàn)實人性觀出發(fā)的后果主義視角對公共理性的形成進行理解。他認為羅爾斯的相互性更多的是一種基于道德的利他性傾向，要求人們?yōu)榱藵M足公共需求而達成社會共識。而互利性則更多的是一種基于人們的自利性傾向，側(cè)重于實質(zhì)正義，要求人們的所得和付出相對應(yīng)，依據(jù)利益權(quán)衡而形成社會共識。他認為只有將這兩種傾向進行結(jié)合才是合乎理性的，以此形成的公共理性所構(gòu)建起的制度規(guī)則才能有效達成治理效能。如此便能引導(dǎo)公眾平衡個人之善與社會之善的關(guān)系、平衡權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，對社會治理和制度效能起到實際激勵作用。公共理性的“互利性”內(nèi)涵是對“公民同招”政策進一步達成社會共識、平衡多元利益主體訴求的一個有益指引。

（二）博弈均衡——“公民同招”的公共理性建構(gòu)條件

然而，上文中的這種公共理性，都是在羅爾斯的“無知之幕”下，基于洛克《政府論》中表述的那種原始無政府的“自然狀態(tài)”（洛克，2019，第48頁）假設(shè)前提下，形成的一種“自發(fā)秩序”。這是一種桃花源式的理想社會治理狀態(tài)，它具有兩方面的特點：其一是秩序的緩慢建立。這種秩序的建立和維護沒有政府的強力因素，也并非人們主觀臆想出來的，而是廣大社會主體在相互的生活博弈中不斷挖掘和探索出來的，能夠?qū)崿F(xiàn)對自我和他人共同約束的效果，是一個不斷進步演變的過程；其二是秩序建立的自愿性。基于理性人的假設(shè)，人們認識到自身利益與他人利益是存在一定關(guān)聯(lián)性的，那么可能會放棄自己部分利益，與他人達成協(xié)議，尋求合作，最終確保自身利益可以順利實現(xiàn)，以此達成社會共識，形成社會治理的公共理性。

這種公共秩序治理規(guī)則的形成是一種在完美狀態(tài)下的演繹，而在現(xiàn)實生活中，不同利益訴求的社會參與主體之間往往存在爭利性的沖突——譬如民與民爭利，社會組織與民爭利，社會組織間的爭利等等——這種狀態(tài)下的公共理性和公共秩序的建立往往是在不斷的社會博弈過程中實現(xiàn)的。因為僅僅依靠單個群體的力量來維持社會秩序?qū)嶋H上是十分困難的，達到的效果也會差強人意（羅賓斯，賈奇，2016，第153頁）；如果能夠把不同的參與主體都納入其中，在長期社會博弈中為實現(xiàn)共同利益而達成共識，這種“社會博弈-公共理性-秩序建構(gòu)”過程對社會秩序的建構(gòu)和維護是十分重要的。比如，當(dāng)我們在電影院休息區(qū)看到一個人大聲喧嘩，我們出于對公共秩序的維護，上前對其批評指責(zé)，那么對方很有可能置之不理或者與我們爭吵。而如果是上百人同時在電影放映廳里看影片，這時若有人大聲喧嘩或者打電話，我們同樣出于對公共秩序的維護提醒他注意，他很可能會同意。因為他明白如果對抗很有可能引起其他觀影者的集體批評。為什么同樣是處于維護公共秩序的目的，卻得到兩種截然不同的結(jié)果呢？在現(xiàn)實社會中公共規(guī)則的建立為什么有時可以產(chǎn)生積極效用，而有時卻行不通呢？這便與社會博弈實際情況存在著一定的關(guān)聯(lián)性。只有當(dāng)各個社會參與主體對公共規(guī)則的建立和維護在意識上達成這種共識，即“能夠確保自身的利益得到有效實現(xiàn)，并且一旦提出來，對其他參與者也有利并且會得到普遍支持和明確的響應(yīng)”。這就能解釋為什么在社會治理中或者在制度構(gòu)建中會出現(xiàn)“好心辦壞事”或者“好事沒辦好”的現(xiàn)象。比如，我們常見的為了城市的公共秩序，城管對占道經(jīng)營的商販進行規(guī)勸和執(zhí)法。為什么即便是在程序正當(dāng)、文明執(zhí)法的情況下，許多地方的商販占道經(jīng)營情況依然屢禁不止呢？原因在于城管更多的是出于單方美好意愿，沒有找到執(zhí)法者、公眾、商販三者之間博弈的均衡點，難以滿足公共理性中的互利性原則，從而無法形成使商販遵守規(guī)則的制度激勵，難以實現(xiàn)良好的社會治理效能。在教育問題的治理方面，亦是如此。當(dāng)我們?yōu)榻鉀Q教育資源供給不足的問題而放開民辦義務(wù)教育學(xué)校的市場化競爭，卻最終引發(fā)公辦義務(wù)教育學(xué)校的不滿、家長對高昂擇校費的不滿。而當(dāng)我們?yōu)榕まD(zhuǎn)這種局面，采取“公民同招”政策，甚至有些地方在政策落地過程中“一刀切”，又引發(fā)民辦義務(wù)教育學(xué)校的不滿、家長對學(xué)區(qū)房的焦慮、教育相關(guān)產(chǎn)業(yè)的阻力等。因此，社會博弈的多元利益均衡之于公共理性的意義是前提性的和直接性的。只有當(dāng)“公民同招”政策的制度設(shè)計和落地措施構(gòu)想符合教育參與主體的博弈均衡狀態(tài)時，才能激勵各方達成具有互利性內(nèi)涵的教育公共理性，實現(xiàn)對招生問題有效治理的目標(biāo)。

三、民辦義務(wù)教育招生自主權(quán)的治理邏輯檢視與風(fēng)險

（一）義務(wù)教育傳統(tǒng)治理邏輯的檢視——放權(quán)抑或限制

回顧我國義務(wù)教育階段招生政策的發(fā)展歷程，我們無法回避的是，不論是“公民同辦”“公退民進”還是到如今“公民同招”，在現(xiàn)實中都給公辦、民辦義務(wù)教育學(xué)校，以及受教育方、相關(guān)產(chǎn)業(yè)方、政府治理者帶來不同形式、不同層面的爭議和困擾。這并不能簡單地以應(yīng)該放寬還是限制對民辦義務(wù)教育學(xué)校招生自主權(quán)就能對其進行合理有效解釋的。這便使我們往往陷入了一種制度困境或者說治理邏輯的泥淖?！爸贫仍诎l(fā)生學(xué)上的偉大意義往往是后人回頭展望之際構(gòu)建起來的，在后來者總體歷史觀的觀照和理性塑造下才有了神圣的光環(huán)；而這種光環(huán)常常使我們不能也不敢以一種經(jīng)驗性的求知態(tài)度來凝視它和凝視我們自己”（蘇力，2007，第52頁）。 需要我們對以往治理邏輯進行回溯和檢視。

1. 政策試水期的民辦義務(wù)教育學(xué)校招生審慎放權(quán)階段。20世紀80年代中期，伴隨著改革開放在社會各領(lǐng)域的深入推進，教育也逐步開始嘗試建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的發(fā)展和治理體制，民辦義務(wù)教育學(xué)校在這個階段開始萌發(fā)。1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》以及1987年，國家教委《關(guān)于社會力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》開啟了民辦義務(wù)教育的發(fā)端。當(dāng)時的政策規(guī)定，民辦學(xué)校的招生應(yīng)面對學(xué)校所在地區(qū)進行招生，報經(jīng)學(xué)校所在地和招生地的省級教育主管部門，可以進行跨省招生。這一時期初步將民辦義務(wù)教育學(xué)校的招生權(quán)提到政策層面，并且僅限于學(xué)歷教育階段，允許跨地域招生，但審批限制較大，需要學(xué)校所在地和生源地的兩方省級教育主管部門的審批。但是，由于當(dāng)時的整體社會狀況和經(jīng)濟發(fā)展重心定位，學(xué)歷教育階段的民辦學(xué)校相對很少，大部分還是集中在營利性的課外補習(xí)培訓(xùn)機構(gòu)方面。

2. “公民同辦”大力放權(quán)階段。進入20世紀90年代，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，義務(wù)教育階段學(xué)生入學(xué)率顯著提高，政府財政對公辦義務(wù)教育學(xué)校投入不足的問題日益凸顯，難以滿足人民群眾對義務(wù)教育資源的現(xiàn)實需求。一系列鼓勵民辦義務(wù)教育發(fā)展的政策、法規(guī)相繼出臺，如1992年《關(guān)于加快教育改革和發(fā)展的若干意見》、1997年《社會力量辦學(xué)條例》以及1999年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》提出的“進一步解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，積極鼓勵和支持社會力量以多種形式辦學(xué)，滿足人民群眾日益增長的教育需求，形成以政府辦學(xué)為主體、公辦學(xué)校和民辦學(xué)校共同發(fā)展的格局”，為民辦義務(wù)教育的蓬勃興起與跨越發(fā)展提供了政策支持。這時期的民辦義務(wù)教育學(xué)校相比于公辦義務(wù)教育學(xué)校擁有了較為自由的辦學(xué)招生自主權(quán)，民辦學(xué)?？梢愿屿`活地運用教育政策，優(yōu)化教育資源配置，其辦學(xué)模式和激勵制度也更加符合效率要求。到2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》的頒布，更是為民辦義務(wù)教育學(xué)校帶來了高速發(fā)展的“黃金十年”?！毒V要》不僅明確了“民辦教育是教育事業(yè)發(fā)展的重要增長點和促進教育改革的重要力量”這一戰(zhàn)略地位，同時規(guī)劃出民辦教育發(fā)展的未來格局，即“健全政府主導(dǎo)、社會參與、辦學(xué)主體多元、辦學(xué)形式多樣、充滿生機活力的辦學(xué)體制，形成以政府辦學(xué)為主體、全社會積極參與、公辦教育和民辦教育共同發(fā)展的格局”。隨后從中央到地方，全國興起了民辦教育發(fā)展的熱潮。到2019年，全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，全國共有各級各類民辦學(xué)校19.15萬所，占全國比重36.13%。民辦普通小學(xué)6 228所，比上年增加49所，增長0.79%；招生159.04萬人，比上年增加3.74萬人，增長2.41%；在校生944.91萬人，比上年增加60.33萬人，增長6.82%。民辦初中5 793所，比上年增加331所，增長6.06%；招生243.11萬人，比上年增加12.64萬人，增長5.48%；在校生687.40萬人，比上年增加51.10萬人，增長8.03%。至此，民辦義務(wù)教育學(xué)校與公辦義務(wù)教育學(xué)校共同發(fā)展的格局形成，與此同時，二者的競爭博弈以及背后相關(guān)利益群體的博弈和矛盾問題也日益凸顯。

3. “公退民進”政策失靈階段。對民辦義務(wù)教育學(xué)校大力放權(quán)興辦的過程中，義務(wù)教育的發(fā)展也呈現(xiàn)日益功利化的趨勢。民辦義務(wù)教育學(xué)校在招生中享有比公辦學(xué)校更大的自由和靈活招生方式，逐步形成了對公辦義務(wù)教育學(xué)校的絕對優(yōu)勢。在實際操作中，民辦學(xué)校的招生考試時間早于公辦學(xué)校的統(tǒng)考，在招生的范圍上也沒有嚴格的限制，往往都是民辦學(xué)校招考結(jié)束后才是公辦學(xué)校招考階段。由此催生出一大批野蠻式發(fā)展的民辦義務(wù)教育學(xué)校，造成了“沖民辦、保公辦”的招生擇校不正?，F(xiàn)象，民辦學(xué)校成了一流教育資源的代名詞（邵亞萍，2019）。公辦義務(wù)教育學(xué)校的生源質(zhì)量不斷下降，教育發(fā)展空間愈發(fā)受限。不論是“幼升小”還是“小升初”，民辦學(xué)校采取多種形式的考試、免試、競賽等進行生源篩選，甚至考察家庭收入、家長學(xué)歷的也屢見不鮮。而家長和學(xué)生為了獲得民辦義務(wù)教育學(xué)校的入門券，在各種升學(xué)班、培訓(xùn)班、競賽班等進行大量投入。義務(wù)教育的公益屬性被嚴重損害，普及性教育逐步異化為精英教育。教育背離公益性的價值導(dǎo)向越遠，社會性焦慮與內(nèi)卷越深，教育治理的成本和難度也將越高。

4. “公民同招”收權(quán)限制階段。教育均衡發(fā)展是國家對義務(wù)教育的戰(zhàn)略性要求。鼓勵和促進民辦義務(wù)教育學(xué)校的興辦也是為了解決教育資源緊張和不均衡問題。而如今在應(yīng)試教育的大環(huán)境下，民辦義務(wù)教育學(xué)校的粗放式發(fā)展突破了義務(wù)教育均衡發(fā)展戰(zhàn)略的應(yīng)有之義，其在教育創(chuàng)新和多樣發(fā)展方面的績效亦乏善可陳，更多的是與公辦義務(wù)教育學(xué)校進行同質(zhì)化競爭，但“公退民進”現(xiàn)象卻越來越突出。因此，政策和治理層面也迎來了對民辦義務(wù)教育招生自主權(quán)的限制和規(guī)范“公民同招”。2018年，教育部在《通報近期幾起地方民辦義務(wù)教育發(fā)展問題》中對幾省市的民辦、公辦義務(wù)教育發(fā)展失衡，民辦義務(wù)教育學(xué)校提前“掐尖擇優(yōu)”，破壞教育良好生態(tài)等問題提出通報批評。2019年《意見》①和2021年《實施條例》②的實行，從根本上取消了民辦義務(wù)教育學(xué)校的招生制度優(yōu)勢，實現(xiàn)“公民同招”的強制性要求。與此同時，教育部等八部門發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范公辦學(xué)校舉辦或者參與舉辦民辦義務(wù)教育學(xué)校的通知》，對“公參民”學(xué)校進行規(guī)范，將公辦學(xué)校獨立舉辦的學(xué)校、公辦學(xué)校與國有資本合辦的學(xué)校全都劃歸公辦學(xué)校；公辦學(xué)校與其他社會資本舉辦的民辦義務(wù)教育學(xué)校，符合“六獨立”要求（即獨立法人資格、校園校舍及設(shè)備、專任教師隊伍、財會核算、招生、畢業(yè)證發(fā)放）的，可繼續(xù)舉辦民辦學(xué)校。此舉是對依靠公辦資源占據(jù)招生優(yōu)勢地位民辦學(xué)校的專項治理，是推進“公民同招”政策落地的有力配套舉措。

（二）“公民同招”政策的落地風(fēng)險預(yù)判

義務(wù)教育不同階段改革與治理模式的發(fā)展更迭，總體呈現(xiàn)的是一種國家意志主導(dǎo)下的，意欲達成一種由上而下推進的公共理性，沿著一條“公辦與民辦、學(xué)校與政府之間爭利與讓利、放權(quán)與限制”的單一邏輯脈絡(luò)演進。在這樣的治理模式和制度框架下，雖然整體上不斷朝著利民、興學(xué)、推進教育資源均衡化的方向努力，但學(xué)校、受教育方、相關(guān)產(chǎn)業(yè)在這一進程中往往處于一種被動發(fā)展的角色，其發(fā)展?fàn)顩r受政策影響程度較深，并未形成良性互動的教育循環(huán)生態(tài)。公辦、民辦、受教育方、市場、政府之間并未形成一種充分博弈下的利益聯(lián)結(jié)和利益分配，難以形成充分調(diào)動各主體、各要素積極融入到義務(wù)教育發(fā)展和治理的蘊涵互利性的公共理性和治理模式。因此，雖然“公民同招”政策是針對當(dāng)下“公退民進”問題的一條解決之道，但如果不能科學(xué)采取多元協(xié)調(diào)、價值引領(lǐng)和適度干預(yù)的治理進路，未來在實施過程中，也必然面臨諸多不確定因素和多元利益的沖突與博弈，需要我們進行風(fēng)險預(yù)判和研究。

1. 政策制定的不確定性風(fēng)險。當(dāng)前，《意見》和《實施條例》中關(guān)于“公民同招”的規(guī)定以綱領(lǐng)性和原則性條款為主，具體的實施細則，在政策落地過程中的注意問題還沒有明確細致的文本。這種實施的不確定性有可能帶來各地在制定本轄區(qū)實施方案時的新的教育風(fēng)險。首先，民辦義務(wù)教育學(xué)校在各地的發(fā)展程度并不相同，即便是在大城市的不同區(qū)域間，民辦義務(wù)教育學(xué)校的資源占比也不盡相同。比如，對許多中小城市而言，公辦義務(wù)教育學(xué)校依然占據(jù)著優(yōu)勢地位，民辦義務(wù)教育學(xué)校的發(fā)展對城市整體教育資源依舊起到較好的補益作用，并未對公辦義務(wù)教育學(xué)校產(chǎn)生明顯的負面沖擊，也沒有出現(xiàn)明顯破壞義務(wù)教育競爭秩序的現(xiàn)象。在各地具體落地階段，如果不能有針對性地分析區(qū)域情況，則很有可能將部分正常運轉(zhuǎn)辦學(xué)的民辦義務(wù)教育學(xué)校扼殺，反而違背了國家鼓勵支持民辦義務(wù)教育健康發(fā)展的政策導(dǎo)向。有的地方在落實“公民同招”政策時也會出現(xiàn)政策實施的“走樣”，暗箱操作、走后門的教育不公平現(xiàn)象可能滋生?？傊?，如何在中央文件和法規(guī)的指導(dǎo)下，因地制宜、因時而變，制定適合當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育實際情況的政策落地細則，是各地在細則設(shè)計和實施過程中需要重點考察的關(guān)鍵節(jié)點。

2. 政策執(zhí)行的“零和博弈”風(fēng)險?！肮裢小闭弑澈笊婕安煌后w的多元利益，一方或幾方權(quán)益得到擴張，就必然伴隨其他利益方權(quán)益的削弱。政策制定的目的不是刻意限制和打壓某方的正常生存空間，也不是非此即彼的零和博弈?！肮裢小奔仁菄覐娭埔庾R的體現(xiàn)，也是社會公共福祉的體現(xiàn)。如果治理者在政策執(zhí)行的過程中不能客觀中性地把握公辦與民辦、市場與行政、自由與公平的關(guān)系，那么很有可能產(chǎn)生新的教育治理風(fēng)險。一是長期以來的民辦擇校熱和民辦義務(wù)教育學(xué)校已形成的優(yōu)勢辦學(xué)地位，仍然會有不少家長和學(xué)生優(yōu)先選擇民辦義務(wù)教育學(xué)校，當(dāng)沒有被民辦學(xué)校錄取的學(xué)生再選擇公辦學(xué)校時，應(yīng)該如何設(shè)計招生規(guī)則以實現(xiàn)相對公平。二是民辦義務(wù)教育學(xué)校從興起到后來的做強做大，一方面是當(dāng)時的政策支持與引導(dǎo)，另一方面在很大程度上也是市場選擇的結(jié)果，順應(yīng)了社會階段性的現(xiàn)實需求。因此，民辦義務(wù)教育學(xué)校的未來發(fā)展道路和存廢也應(yīng)由市場因素占主導(dǎo)，行政權(quán)力不宜過度代替市場運行規(guī)則。三是民辦義務(wù)教育學(xué)校的自主招生權(quán)和公辦學(xué)校完全同步后，隨著政策引導(dǎo)作用的顯現(xiàn)，公辦義務(wù)教育學(xué)校必然會得到較好發(fā)展。由于政策落地后的區(qū)域調(diào)整和自主實施的空間必然有限，對一些符合區(qū)域教育發(fā)展需要但規(guī)模和實力仍未發(fā)展起來的初創(chuàng)期民辦學(xué)校會有較大影響。如何避免“公民同招”過后引發(fā)新的“公進民退”教育不均衡，也是地方在政策制定和實施中應(yīng)對特別注意的。

3. 公辦名校生源容納風(fēng)險?！肮裢小闭叩某雠_也易引發(fā)家長和學(xué)生新的擇校焦慮。若民辦義務(wù)教育學(xué)校全面實行免試搖號入學(xué)，那么沒有搖到民辦學(xué)校的學(xué)生可能也會失去或者降低對口公辦學(xué)校的錄取機會。家長和學(xué)生會將公辦義務(wù)教育名校作為擇校首選，這樣勢必會帶來一些公辦名校的生源容納壓力。生源擴增必然也帶來資金壓力、師資壓力、管理壓力等一系列問題。當(dāng)然，另一方面，隨著政策的穩(wěn)步推進，一些民辦義務(wù)教育學(xué)校也必然面臨優(yōu)質(zhì)生源流失的壓力，生源流失又可能引發(fā)許多“以生養(yǎng)校”民辦義務(wù)教育學(xué)校的資金收益壓力和師資流失壓力。比如，上海是較早開始試行“公民同招”政策，在《上海市教育委員會關(guān)于2018年本市義務(wù)教育階段學(xué)校招生入學(xué)工作的實施意見》出臺后，公辦義務(wù)教育學(xué)校的報名人數(shù)大幅上升，而民辦義務(wù)教育學(xué)校報名人數(shù)下降了47%（劉天瑞，2022）。再如西安2020年的報考人數(shù)也呈現(xiàn)出明顯的“公升民降”現(xiàn)象。民辦初中報名人數(shù)較2019年減少了25 163人，其中28所報名人數(shù)未超過電腦隨機錄取計劃。在電腦派位錄取比例上，由2019年的45.1%上升到2020年的76.56%。因此，提前做好公辦學(xué)校生源擴張和民辦學(xué)校生源萎縮的應(yīng)對預(yù)案，使政策落地平穩(wěn)度過緩沖期亦尤為重要。

4. 引發(fā)義務(wù)教育新的關(guān)聯(lián)性風(fēng)險。一是公辦義務(wù)教育學(xué)校內(nèi)部由于歷史發(fā)展和地域差異原因，也會有辦學(xué)資源的優(yōu)劣強弱之分?！肮裢小甭涞睾?，公辦義務(wù)教育傳統(tǒng)知名學(xué)校的生源勢必得到擴張，但原本實力較弱的公辦學(xué)校并不一定會得到多少政策補益和激勵效果，甚至?xí)M一步拉大與其他學(xué)校的差距，使這部分學(xué)校“弱者更弱”。二是同步招生、就近入學(xué)，也會帶來學(xué)區(qū)房的價值抬高，部分成績優(yōu)異的生源可能會因?qū)W區(qū)房戶籍限制而失去了進入優(yōu)質(zhì)學(xué)校的受教育機會，引發(fā)“以房擇優(yōu)”的不公平風(fēng)險。三是“公民同招”政策的實施勢必影響教培機構(gòu)的經(jīng)濟利益。國家配套出臺了《關(guān)于進一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負擔(dān)和校外培訓(xùn)負擔(dān)的意見》等一系列政策法規(guī)對課外培訓(xùn)機構(gòu)進行規(guī)范。如何在“公民同招”落地的同時，妥善處理教培機構(gòu)的健康發(fā)展問題，也是在具體執(zhí)行層面不容忽視的方面。

5. 教學(xué)水平區(qū)域內(nèi)低效同質(zhì)化的風(fēng)險。民辦教育當(dāng)年興起的動因就是為了彌補公辦教育資源供給不足的問題。就其積極一面而言，優(yōu)先招生和跨區(qū)域招生的優(yōu)勢加之市場化機制的激勵，民辦義務(wù)教育學(xué)校的確很大程度緩解了教育經(jīng)費緊張和優(yōu)質(zhì)教育資源稀缺的困難。大量具有高辦學(xué)水平的民辦義務(wù)教育學(xué)校為社會提供了優(yōu)質(zhì)多元的教育供給，給選擇優(yōu)質(zhì)教育資源的家長和學(xué)生提供了另外的選項。當(dāng)然，這也催生了家長優(yōu)先選民辦學(xué)校和民辦學(xué)校掐尖招生等破壞教育發(fā)展平衡的問題?！肮裢小闭叩摹熬徒雽W(xué)、同期招生”原則限制了家長與學(xué)生的自主擇校范圍。使得其擇校范圍由原來的“沖優(yōu)質(zhì)民辦、公辦保底”變?yōu)槿缃竦摹岸x一”。這固然是應(yīng)對當(dāng)前義務(wù)教育失衡狀態(tài)的一劑藥方，但現(xiàn)階段對于學(xué)生和家長而言，對優(yōu)質(zhì)教育資源的選擇更多憑借了運氣因素，家長和學(xué)生的選擇權(quán)有限且需面臨機會風(fēng)險。長期來看，或許會實現(xiàn)擇校熱的降溫和擇校理性，從而使得義務(wù)教育民辦學(xué)校和公辦學(xué)校的生源質(zhì)量日趨均衡、資源配置更加平衡和推進教育公平。但另一個方面，義務(wù)教育的本質(zhì)和歸宿還是要為青少年提供優(yōu)質(zhì)和多元教育。生源匹配的均衡、資源配置的均衡是否會弱化原本市場機制下對學(xué)校和教師的激勵作用呢？區(qū)域內(nèi)的義務(wù)教育是否會出現(xiàn)效率低下和教學(xué)質(zhì)量同質(zhì)化的新風(fēng)險呢？這是“公民同招”政策在落地實施中需要注意的未來風(fēng)險。

四、義務(wù)教育“公民同招”的治理路徑

（一）堅持義務(wù)教育公益性的價值引領(lǐng)

公益性是教育政策和治理的基本價值取向，這也是我們應(yīng)該達成的基本共識。思考義務(wù)教育招生政策的治理邏輯和進路就要回歸到教育追求社會公共善的教育價值和理想層面。教育的社會屬性也決定了教育政策反映的是社會利益，當(dāng)它反映的是大多數(shù)人利益時才能具有公益性和合法性。黨的十九大報告提出了“建設(shè)教育強國是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程”以及“辦好人民滿意的教育”。政府作為教育事業(yè)的舉辦者和治理者，應(yīng)突破資本、教培機構(gòu)、房地產(chǎn)等對義務(wù)教育的綁架，重塑義務(wù)教育的保障性和公益性功能。教育財政支出應(yīng)更多關(guān)注弱勢的、后進的學(xué)生和家庭群體，而非不斷推高精英化教育模式。在義務(wù)教育階段，追求的應(yīng)是適合兒童身心特點、尊重兒童成長發(fā)展客觀規(guī)律的多元辦學(xué)，建構(gòu)起適度競爭、人文培養(yǎng)、合理評價的教育生態(tài)。

“公民同招”政策的實施，一方面破除了招生擇校問題背后的教育過度產(chǎn)業(yè)化利益集聚；另一方面維護了義務(wù)教育階段公辦與民辦學(xué)校的生源競爭秩序，優(yōu)化了教育生態(tài)。有利于實現(xiàn)義務(wù)教育階段教學(xué)資源的均衡，長遠來看對促進學(xué)生全面發(fā)展、減輕學(xué)生過度課業(yè)壓力有著積極作用。各地在政策落地和執(zhí)行的過程中，應(yīng)首先在價值認識上達成統(tǒng)一，堅守義務(wù)教育的公益性價值引領(lǐng)，因地制宜穩(wěn)步推進政策落地，避免因地方利益的阻礙羈絆使政策“走樣”而背離我們的初心。

（二）厘清“公民同招”政策的法理來源

對“公民同招”的法理闡釋是推動各地政策有效執(zhí)行和達成治理共識的重要前提，有利于各地在執(zhí)行《意見》和《實施條例》時準確把握立法精神。公辦義務(wù)教育學(xué)校和民辦義務(wù)教育學(xué)校同步招生，如何準確把握“同步”的內(nèi)涵，同步的具體程度和實施目標(biāo)是怎樣的?！肮裢小眻猿帧懊庠嚒⒕徒?、同期、統(tǒng)一管理”的原則。2018年新修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》（以下稱《義務(wù)教育法》）第12條規(guī)定：“適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)?！薄懊庠嚲徒雽W(xué)”原則規(guī)定于《義務(wù)教育法》中，這是其高位階的法律來源。而在《實施條例》的第31條規(guī)定：“實施學(xué)前教育、學(xué)歷教育的民辦學(xué)校享有與同級同類公辦學(xué)校同等的招生權(quán)，可以在審批機關(guān)核定的辦學(xué)規(guī)模內(nèi)，自主確定招生的標(biāo)準和方式，與公辦學(xué)校同期招生。實施義務(wù)教育的民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)在審批機關(guān)管轄的區(qū)域內(nèi)招生，納入審批機關(guān)所在地統(tǒng)一管理”。這是“同期招生”和“統(tǒng)一管理”的法律來源。

但在具體執(zhí)行時需要注意的是對“就近入學(xué)”的把握。就近入學(xué)原則是國家管制力的體現(xiàn)，是國家為實現(xiàn)義務(wù)教育階段兒童平等入學(xué)所承擔(dān)的國家義務(wù)。因此，作為市場機制產(chǎn)物的民辦義務(wù)教育學(xué)校，在既非政府公共財政舉辦和支持，又非與政府達成服務(wù)采購和有償委托的情況下，沒有履行和公辦義務(wù)教育學(xué)校實施相同就近入學(xué)的義務(wù)?！秾嵤l例》的立法精神亦是如此，規(guī)定“實施義務(wù)教育的民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)在審批機關(guān)管轄的區(qū)域內(nèi)招生”。民辦義務(wù)教育學(xué)校的招生范圍是“審批機關(guān)所管轄的區(qū)域”，而非公辦義務(wù)教育學(xué)校的“學(xué)區(qū)劃片”政策。這是尊重社會主義市場經(jīng)濟運行機制下的權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一的制度安排。各地在實施和執(zhí)行政策時，應(yīng)加大政策解讀的宣傳，避免出現(xiàn)將民辦義務(wù)教育學(xué)校和公辦學(xué)校“一刀切”，從而造成新的不公平。

（三）政府適度干預(yù)與多元協(xié)調(diào)塑造互利性教育公共理性

教育治理本質(zhì)上是政府在市場機制框架下對涉教育相關(guān)群體多元利益的干預(yù)。市場機制下的公共理性是各參與主體對市場經(jīng)濟活動本身的價值認肯，并在相互利益的博弈下能提供一種積極的價值支持。亞當(dāng)·斯密在對資本主義市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律進行探討時亦以自己的視角闡釋了公共理性對于自由資本主義的前提性意義。這種公共理性為市場配置資源的機制提供了一種價值合理性的認可，又給各參與主體塑造起一套博弈共識下的能夠均衡各方利益的規(guī)范法則（羅斯柴爾德，2019，第89頁）。參與教育治理的各方主體主要由政府、公辦義務(wù)教育學(xué)校、民辦義務(wù)教育學(xué)校、涉教育相關(guān)產(chǎn)業(yè)、受教育方構(gòu)成。在政策設(shè)計和執(zhí)行中如何利用市場機制平衡各方利益博弈，建構(gòu)互利性的良性互動模式，實現(xiàn)政府的科學(xué)適度干預(yù)，是實現(xiàn)治理效能的關(guān)鍵（冉克平，2019）。

從當(dāng)下的實踐來看，首先，對于受教育方，“公民同招”的落地初期難免造成社會新的擇校焦慮，政府和教育行政部門應(yīng)加大宣傳和引導(dǎo)，一是鼓勵家長和學(xué)生理性擇校，樹立正向的子女培養(yǎng)理念，逐步破除“唯成績”的培養(yǎng)思維。二是應(yīng)鼓勵公辦義務(wù)教育學(xué)校以更開放的姿態(tài)加強自我宣傳，增強受教育方的價值認可。其次，對于公辦義務(wù)教育學(xué)校和民辦義務(wù)教育學(xué)校，政府應(yīng)在充分尊重市場機制前提下進行合理統(tǒng)籌。一方面，要利用好相關(guān)政策，例如教育部等三部門《關(guān)于深入推進義務(wù)教育薄弱環(huán)節(jié)改善與能力提升工作的意見》中對義務(wù)教育均衡發(fā)展提出了財政支持意見，各地政府和相關(guān)部門應(yīng)積極利用這類利好政策。另一方面，在利用政策支持的過程中，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H統(tǒng)籌制定落地措施和細則標(biāo)準。公辦學(xué)校和民辦學(xué)校不應(yīng)再各行其是，政府在生源引導(dǎo)和配置中也不應(yīng)一刀切式地傾向性扶持公辦學(xué)校，以免造成新的不公平與不均衡。應(yīng)讓二者參與到招生治理的全過程中，在落地細則的制定和具體執(zhí)行等環(huán)節(jié)充分聽取雙方訴求，幫助解決教育生態(tài)轉(zhuǎn)型過程中的不適應(yīng)和困難。加強校際互相溝通、取長補短與協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，形成兼顧雙方合理利益訴求的互利性良好競爭生態(tài)。最后，對于教培等相關(guān)產(chǎn)業(yè)。要依靠市場規(guī)則、行業(yè)自律、法治規(guī)范來凈化行業(yè)競爭生態(tài)，建構(gòu)良性發(fā)展的長效機制。對違反教培禁令和違法舉辦的機構(gòu)要依法嚴厲查處，對合法經(jīng)營的機構(gòu)應(yīng)提供科學(xué)指導(dǎo)以幫助其實現(xiàn)政策落地期的轉(zhuǎn)型適應(yīng)。使教培產(chǎn)業(yè)成為與新時期義務(wù)教育辦學(xué)相輔相成的積極力量。

（四）堅持程序正義細化實施規(guī)則

程序正義起源于一句經(jīng)典法諺：“正義的實現(xiàn)應(yīng)當(dāng)以一種人們看得見的方式”。實質(zhì)正義的實現(xiàn)要靠過程與程序的公平公正（黑格爾，2005，第106頁）?！兑庖姟泛汀秾嵤l例》為“公民同招”政策的實施提供了原則和綱領(lǐng)性的指引，從頂層設(shè)計到最后切實服務(wù)于“人民滿意的教育”的關(guān)鍵在于各地執(zhí)行細則設(shè)計與基層部門的組織執(zhí)行。“公民同招”的政策目的在于保障義務(wù)教育的公益性與公平性。其實現(xiàn)要依靠招生階段對程序規(guī)則的嚴格執(zhí)行，一旦程序把關(guān)不嚴或執(zhí)行走樣，便會引發(fā)義務(wù)教育新的失衡態(tài)勢。

一是各地應(yīng)根據(jù)轄區(qū)具體情況事先制定風(fēng)險防范預(yù)案，做好政策執(zhí)行前的宣傳與引導(dǎo)。政策涉及多方利益主體，并且關(guān)乎社會民生焦點問題，其實施過程與結(jié)果具有不確定性。應(yīng)充分考慮到可能出現(xiàn)的矛盾沖突與社會爭議。二是應(yīng)在把握政策精神的前提下，靈活施策。對于受到較大影響的民辦義務(wù)教育學(xué)校，應(yīng)給予一定其他方面的補充性幫助，留下合理的彈性空間，推動校際資源補充，科學(xué)規(guī)劃統(tǒng)籌，加強師資合理流動，“以好補差”“支援幫扶”。三是建立嚴格的監(jiān)督程序，暢通和公開舉報與救濟途徑。教育關(guān)乎每個家庭的切身利益和孩子的未來，在以往的教育治理實踐中，總有人試圖越過制度底線以身試法。因此，保證程序的公平、公正、公開，建立及時的舉報和救濟途徑十分重要。要充分利用科技手段，盡量減少人為因素的操作空間，嚴格執(zhí)行電腦隨機分配方式。四是在政策實施過程中要及時收集反饋意見，不斷修正執(zhí)行偏誤，建立起常態(tài)化的教育治理反饋和糾錯機制。

總之，“公民同招”政策是保障義務(wù)教育的公益性和普惠性，推動義務(wù)教育公辦學(xué)校和民辦學(xué)校均衡公平發(fā)展的一劑良藥。政策的落地和教育生態(tài)的轉(zhuǎn)型必然會伴隨改革陣痛，應(yīng)既有大刀闊斧革除弊病的魄力，又要有因地制宜協(xié)調(diào)各方訴求的執(zhí)行溫度。遵循政策落地中“社會博弈-公共理性-科學(xué)施策”的治理邏輯，堅持義務(wù)教育公益性價值導(dǎo)向，守住“為人民辦教育”的初心，為建設(shè)社會主義教育強國而努力。