我國公民環(huán)境權(quán)及其保障路徑研究

廣西大學(xué)法學(xué)院 劉燕明

一、公民環(huán)境權(quán)概述

（一）公民環(huán)境權(quán)的概念

由于公民環(huán)境權(quán)是一項(xiàng)新型的基本權(quán)利，我國環(huán)境法學(xué)界學(xué)者對公民環(huán)境權(quán)的概念有著不同的觀點(diǎn)。這其中，呂忠梅教授認(rèn)為環(huán)境權(quán)是公民在良好環(huán)境和豐富資源基礎(chǔ)上進(jìn)行生存和發(fā)展的基本人權(quán)，其主體是公民，客體是維持人類生存和發(fā)展的資源環(huán)境[1]。蔡守秋教授認(rèn)為環(huán)境權(quán)是指一切法律關(guān)系的主體享有良好環(huán)境和豐富資源的權(quán)利，同時(shí)也承擔(dān)保護(hù)良好環(huán)境和合理利用資源的義務(wù)，其權(quán)利主體包括國家、法人和公民，客體是人類生存與發(fā)展所需的環(huán)境與資源[2]。陳泉生教授認(rèn)為公民環(huán)境權(quán)是指一切環(huán)境法律關(guān)系的主體享有在良好舒適的、健康的生活環(huán)境下對環(huán)境資源進(jìn)行合理利用的權(quán)利，其權(quán)利主體是廣泛的，客體僅指資源環(huán)境[3]。綜合以上三位我國著名的環(huán)境法專家的觀點(diǎn)來看，公民環(huán)境權(quán)是指公民所享有的在良好健康環(huán)境下生活并合理利用資源進(jìn)行生存和發(fā)展的基本權(quán)利。

（二）公民環(huán)境權(quán)的屬性

人權(quán)是隨著社會(huì)不斷發(fā)展進(jìn)步的歷史產(chǎn)物，保障并實(shí)現(xiàn)人權(quán)是一項(xiàng)法治原則，也是各個(gè)國家和地區(qū)追求的價(jià)值目標(biāo)。人權(quán)從其主體和內(nèi)容來看，具有普遍性，不因身份地位、人種、財(cái)富等的不同而有所區(qū)別，是每個(gè)個(gè)體所享有的基本權(quán)利[4]。公民環(huán)境權(quán)正是人權(quán)在新的歷史條件下形成的必然產(chǎn)物和表現(xiàn)形式，它具有人權(quán)基礎(chǔ)性和普遍性的特點(diǎn)，不可剝奪，是每個(gè)個(gè)體所應(yīng)享有的基本權(quán)利。

環(huán)境權(quán)作為公民享有的基本人權(quán)之一，不是主觀臆想出來的，而是確切的事實(shí)，得到了國際社會(huì)的承認(rèn)。比如，在《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》等國際人權(quán)法案確認(rèn)了公民環(huán)境權(quán)[5]。又如，一些國家在其法律的制定中，將環(huán)境權(quán)入憲，使環(huán)境權(quán)擁有了與公民權(quán)利、政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利同等的地位[6]。由此可見，環(huán)境權(quán)作為公民享有的基本人權(quán)之一在世界范圍內(nèi)達(dá)成了共識(shí)，并且通過立法將公民環(huán)境權(quán)法律化，成為一種趨勢，其目的是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保障公民環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)，維護(hù)人類的長遠(yuǎn)利益，實(shí)現(xiàn)地球可持續(xù)發(fā)展。

（三）公民環(huán)境權(quán)的特征

眾所周知，自然環(huán)境是人類賴以生存的基礎(chǔ)，普遍地為全人類平等地享有，在一個(gè)健康舒適的環(huán)境中生存和發(fā)展，是人的本能需求。因此，公民環(huán)境權(quán)也具有人權(quán)的特征，具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

公民環(huán)境權(quán)是每個(gè)公民都應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，其特征體現(xiàn)了普遍需求性。在地球上的每個(gè)人，都希望生活在健康舒適美好的生態(tài)環(huán)境下，這是人類最基本的普遍需求。通過各種手段和途徑保障公民的環(huán)境權(quán)，以便滿足人類對美好環(huán)境的愿望，是各個(gè)國家和地區(qū)的責(zé)任和義務(wù)。自然環(huán)境為人類提供了生存所需的空氣、水源、食物等資源，這是人類生存所需的基本物質(zhì)。如果出現(xiàn)了嚴(yán)重的環(huán)境污染危機(jī)，輕則影響社會(huì)的和諧和穩(wěn)定，重則會(huì)威脅人類生命、健康、財(cái)產(chǎn)安全。因此，在全球變暖和環(huán)境污染問題頻發(fā)的背景之下，保障每個(gè)個(gè)體的優(yōu)良生活環(huán)境，是全人類的普遍需求，是公民環(huán)境權(quán)實(shí)現(xiàn)的必經(jīng)途徑。

公民環(huán)境權(quán)是其他具體權(quán)利實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)和前提，其特征體現(xiàn)了不可或缺性。隨著科技不斷進(jìn)步和人口不斷增加，資源環(huán)境承載力達(dá)到了極限，人類生存與發(fā)展的空間受到了限制，這就需要保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展。如果生態(tài)環(huán)境不斷惡化的話，那么公民在生命健康、政治經(jīng)濟(jì)、社會(huì)保障上的權(quán)利就難以實(shí)現(xiàn)，這不僅僅是因?yàn)楣癍h(huán)境權(quán)是實(shí)現(xiàn)其他基本權(quán)利的基礎(chǔ)，更是因?yàn)楸Ｕ瞎癍h(huán)境權(quán)與人的生存和發(fā)展息息相關(guān)，不可或缺，更不能剝奪。

公民環(huán)境權(quán)是最基礎(chǔ)的權(quán)利之一，體現(xiàn)了基礎(chǔ)性。公民環(huán)境權(quán)包含了十分廣泛的內(nèi)容，它對其他基礎(chǔ)權(quán)利起到保障的作用，是權(quán)利系統(tǒng)中的基礎(chǔ)。如果連公民環(huán)境權(quán)都保障不了，其他基礎(chǔ)權(quán)利更是難以實(shí)現(xiàn)。在環(huán)境保護(hù)問題成為全球熱點(diǎn)話題之一的情況下，公民環(huán)境權(quán)是其他基礎(chǔ)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)，體現(xiàn)出了人權(quán)的基礎(chǔ)性特征。

二、我國公民環(huán)境權(quán)的現(xiàn)狀和難題

自改革開放以來，為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視了生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，導(dǎo)致環(huán)境問題日益惡化。而新時(shí)代以來，國家和人民開始重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，加快社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)的步伐。保障公民環(huán)境權(quán)不僅符合人權(quán)發(fā)展的歷史進(jìn)程，還體現(xiàn)了人與自然和諧發(fā)展的價(jià)值觀，同時(shí)也是我國法治社會(huì)進(jìn)步的體現(xiàn)。但也必須清醒地認(rèn)識(shí)到我國公民環(huán)境權(quán)保障存在的現(xiàn)狀和所面臨的理論和法律層面上的難題。

（一）我國公民環(huán)境權(quán)的現(xiàn)狀

目前，我國生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)處于比較脆弱的狀況，建設(shè)美麗新中國的道路依然是任重而道遠(yuǎn)的。在保障公民環(huán)境權(quán)方面上，其現(xiàn)狀不容樂觀，受到政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素影響，在理論研究、立法落實(shí)、嚴(yán)格執(zhí)法、司法保障等方面上還有研究和發(fā)展的空間。

在公民環(huán)境權(quán)的理論研究方面上，蔡守秋教授在20世紀(jì)80年代初發(fā)表的《環(huán)境權(quán)初探》提出了公民環(huán)境權(quán)是環(huán)境法的核心問題，是一項(xiàng)基本權(quán)利，我國在法律上應(yīng)進(jìn)一步突出和充實(shí)環(huán)境權(quán)[7]。此后，環(huán)境權(quán)理論研究逐漸成為環(huán)境法學(xué)界的熱門方向，研究的廣度和深度不斷拓寬，同時(shí)，公民環(huán)境權(quán)的基本概念、主客體構(gòu)成、主要性質(zhì)和特征等方面的觀點(diǎn)和認(rèn)識(shí)逐漸系統(tǒng)化，圍繞公民環(huán)境權(quán)形成了一套比較成熟的理論體系。

在立法落實(shí)方面上，我國環(huán)境立法以《環(huán)境保護(hù)法》為核心，初步形成了環(huán)境保護(hù)立法體系，取得了一定的成果，但是在憲法中并沒有將環(huán)境權(quán)規(guī)定為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。雖然，在我國法律體系中并未明確公民環(huán)境權(quán)，但是也取得一定的突破性進(jìn)展，比如初步建立起檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度，這對于保障公民環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)起到了積極的作用。

在嚴(yán)格執(zhí)法方面上，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾日益突出，以至于公民環(huán)境權(quán)執(zhí)法方面的問題一一暴露。比如，地方政府與環(huán)保部門之間的權(quán)責(zé)不清，存在分工不清、互相推諉的情況；在環(huán)境保護(hù)執(zhí)法方面上的資金不充足、執(zhí)法設(shè)備落后、執(zhí)法人員素質(zhì)不足等；在環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體制上，公眾參與的監(jiān)督力度不夠、信息公開不透明等。這些問題的存在，造成環(huán)境行政執(zhí)法部門難以對破壞生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)法，導(dǎo)致公民環(huán)境權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。

在司法保障方面上，于2013年發(fā)布的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，明確了對環(huán)境污染的定罪標(biāo)準(zhǔn)，2014年最高人民法院成立了全國第一個(gè)環(huán)境資源審判庭，各級(jí)地方人民法院也在不斷探索和實(shí)踐，涉及公民環(huán)境權(quán)的民事訴訟大部分能夠得到法院的承認(rèn)和支持，但在具體審判中公民環(huán)境權(quán)益的表達(dá)尚不明晰。同時(shí)，在環(huán)境行政公益訴訟中，自然人和社會(huì)組織被排除在外。由此可見，全面充分保障公民環(huán)境權(quán)的道路依然任重道遠(yuǎn)。

（二）我國公民環(huán)境權(quán)保障存在的難題

1.理論方面

一是公民環(huán)境權(quán)理論存在權(quán)利沖突。公民環(huán)境權(quán)的目的是保護(hù)公眾利益，有時(shí)會(huì)與民法上的私權(quán)利或其他權(quán)利有所沖突。在我國，公民環(huán)境權(quán)體系的沖突主要體現(xiàn)在內(nèi)部權(quán)利沖突和外部權(quán)利沖突兩方面，具體體現(xiàn)在：“良好環(huán)境享受權(quán)和環(huán)境資源利用權(quán)的沖突、法人權(quán)利與個(gè)人權(quán)利的沖突、國家權(quán)力和公民權(quán)利的沖突、經(jīng)濟(jì)性權(quán)利與生態(tài)性權(quán)利的沖突以及良好環(huán)境權(quán)和排污權(quán)的沖突和外部的環(huán)境權(quán)與生存權(quán)的沖突、環(huán)境權(quán)與發(fā)展權(quán)的沖突、環(huán)境權(quán)與知識(shí)產(chǎn)權(quán)的沖突、環(huán)境權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)的沖突等。[8]”在這些權(quán)利沖突之下，需要判斷哪方面是正當(dāng)權(quán)利和確定權(quán)利位階以及考慮對立法的影響。這些在環(huán)境權(quán)利理論研究中存在的問題需要得到明晰。

二是環(huán)境法是一門綜合性的法律學(xué)科，與憲法、民法、行政法多有交叉關(guān)聯(lián)，如何將公民環(huán)境權(quán)融入這些法律部門中的理論稍顯不足。特別是將公民環(huán)境權(quán)入憲的理論不足，因此，要加強(qiáng)公民環(huán)境權(quán)的理論研究，注重與其他實(shí)體權(quán)利的聯(lián)系，推動(dòng)公民環(huán)境權(quán)轉(zhuǎn)化為憲法權(quán)利，豐富和完善公民環(huán)境權(quán)的內(nèi)涵。

三是在立法與司法實(shí)踐方面，我國公民環(huán)境權(quán)缺乏系統(tǒng)的實(shí)證研究，以及對公民環(huán)境權(quán)的研究狀況和司法實(shí)踐方面缺乏梳理和總結(jié)。在立法上，我國對公民環(huán)境權(quán)入憲的研究還有待深入。在司法實(shí)踐上，一些觀點(diǎn)認(rèn)為如果環(huán)境權(quán)不可訴，那么這種權(quán)利就不存在，而實(shí)際上大部分環(huán)境權(quán)入憲的國家地區(qū)都有基于健康環(huán)境權(quán)的司法判決[9]，因此，在公民環(huán)境權(quán)的研究方法上，需要更深入的比較研究和實(shí)證研究。

2.現(xiàn)行法律方面

雖然我國對于公民環(huán)境權(quán)的理論研究取得了不少的進(jìn)展，但是公民環(huán)境權(quán)保障在立法、執(zhí)法和司法實(shí)踐中依然存在難題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是關(guān)于公民環(huán)境權(quán)的相關(guān)配套法律體系建設(shè)有待加強(qiáng)，法律規(guī)定還不夠具體。比如，在現(xiàn)有的《環(huán)境保護(hù)法》中，多數(shù)法律條款規(guī)定的是國家機(jī)關(guān)和公民履行保護(hù)環(huán)境的職責(zé)和義務(wù)，但這些相關(guān)條款并沒直接明確公民環(huán)境權(quán)，導(dǎo)致其他部門法與環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)難以在立法層面上對公民環(huán)境權(quán)作出細(xì)化的規(guī)定，無法有效保障公民環(huán)境權(quán)。當(dāng)環(huán)境污染問題威脅到了公民的生命、健康、財(cái)產(chǎn)安全時(shí)，公民只能通過民事、刑事、行政等部門法來救濟(jì)自己的權(quán)利。

二是環(huán)境行政執(zhí)法體制有待深入改革。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是沒有明確劃分執(zhí)法權(quán)限。比如，在實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)下級(jí)越權(quán)行事和相互交叉執(zhí)法的情況，使得破壞生態(tài)環(huán)境行為所帶來的危害加大。二是執(zhí)法監(jiān)督力度不夠。由于公眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的力度不夠以及信息公開不透明，使得環(huán)境執(zhí)法部門在執(zhí)法過程容易出現(xiàn)任意性和盲目操縱性，對環(huán)境執(zhí)法工作和公民環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)帶來相當(dāng)不利的影響。

三是由于缺乏具體的法律條款和訴訟主體資格，公民無法引援相關(guān)的法律條款來救濟(jì)自己的權(quán)利。在司法實(shí)踐中，公民面臨缺乏環(huán)境公益訴訟主體資格和具體法律條款的難題，無法以公民環(huán)境權(quán)為訴訟理由實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利。其中，不僅僅因?yàn)閷徟腥藛T對公民環(huán)境權(quán)理論的理解不夠和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)缺乏，更是因?yàn)槿狈?xì)化公民環(huán)境權(quán)的法律條款，導(dǎo)致公民環(huán)境權(quán)難以得到保障。

三、我國公民環(huán)境權(quán)的具體保障路徑

雖然我國在保障公民環(huán)境權(quán)的道路上穩(wěn)步前行，但是在理論研究、法律保障、體系建設(shè)上稍顯落后。只有不斷完善保障公民環(huán)境權(quán)的制度，才能更好建設(shè)美麗的新中國。為此，提出以下四點(diǎn)具體保障路徑：

一是加強(qiáng)公民環(huán)境權(quán)的理論研究。雖然國內(nèi)學(xué)者對于公民環(huán)境權(quán)的研究越來越深入，但是或多或少地忽視了公民環(huán)境權(quán)的人權(quán)屬性，沒有給予足夠的重視。因此，加強(qiáng)公民環(huán)境權(quán)的理論研究，首先應(yīng)當(dāng)從公民環(huán)境權(quán)的人權(quán)屬性出發(fā)，吸收和借鑒其他學(xué)科的知識(shí)，加強(qiáng)與其他學(xué)科的理論聯(lián)系。除此之外，還可以從宏觀角度比較和分析公民環(huán)境權(quán)與其他實(shí)體權(quán)利的內(nèi)容，豐富和完善公民環(huán)境權(quán)的內(nèi)涵，以便取得更好的實(shí)踐效果。

二是推動(dòng)公民環(huán)境權(quán)的法律體系建設(shè)。憲法是我國的根本大法，完善公民環(huán)境權(quán)的法律體系，需先讓公民環(huán)境權(quán)在憲法中有確切的表述。具體來說，就是憲法要確認(rèn)公民享有環(huán)境權(quán)。其次，通過其他具體法律部門將環(huán)境權(quán)具體化，完善環(huán)境權(quán)的救濟(jì)路徑和程序，建立健全公民環(huán)境權(quán)的訴訟制度，確保公民環(huán)境權(quán)的真正實(shí)現(xiàn)和有效救濟(jì)。最后，在《環(huán)境保護(hù)法》中對公民環(huán)境權(quán)予以明確?！董h(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)境保護(hù)法律體系的核心，理應(yīng)將公民環(huán)境權(quán)的具體內(nèi)容予以說明和細(xì)化。

三是改革公民環(huán)境權(quán)的環(huán)境行政執(zhí)法體制。在公民環(huán)境權(quán)的行政執(zhí)法方面，我國所要做的工作可謂任重道遠(yuǎn)。為此，應(yīng)當(dāng)實(shí)行環(huán)境行政執(zhí)法部門垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，提高行政執(zhí)法效率，明確分工職責(zé)；加強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法的信息公開制度，接受公眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督；除此之外，還應(yīng)在環(huán)境執(zhí)法方面加大資金投入，培養(yǎng)高素質(zhì)執(zhí)法人才。

四是建立公民環(huán)境權(quán)的救濟(jì)法律制度。目前，我國對于公民環(huán)境權(quán)的救濟(jì)主要依靠民事和行政訴訟。但是在這兩種訴訟中，普通公民無法成為環(huán)境公益訴訟的主體。因此，需要建立一套更加符合新時(shí)代公民環(huán)境權(quán)保護(hù)的救濟(jì)制度。一方面，在設(shè)計(jì)公民環(huán)境權(quán)救濟(jì)制度的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)以預(yù)防優(yōu)先為原則，建立行政復(fù)議與行政訴訟互相配合的糾紛解決模式；另一方面，以訴訟主體多樣化為原則，除了法律規(guī)定的國家機(jī)關(guān)外，給予有資格的社會(huì)組織、公民個(gè)人提起環(huán)境訴訟的資格，形成多樣化的環(huán)境訴訟救濟(jì)，克服不同主體在環(huán)境訴訟中的優(yōu)劣勢，從而更好保障公民環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

四、結(jié)語

目前，我國公民環(huán)境權(quán)的研究存在著理論和實(shí)證研究方面的問題，同時(shí)，在法律上出現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)與其他實(shí)體權(quán)利沖突、部門法之間難以協(xié)調(diào)的問題，以及現(xiàn)實(shí)中政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素影響，導(dǎo)致了公民環(huán)境權(quán)難以得到充分保障。因此，為了國家和人民的長遠(yuǎn)利益，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的新時(shí)代中，必須加強(qiáng)公民環(huán)境權(quán)的理論研究和制度建設(shè)，做好公民環(huán)境權(quán)入憲的理論準(zhǔn)備和實(shí)證研究。同時(shí)，對于公民環(huán)境權(quán)法律化存在的難題，可以從實(shí)體法、程序法的角度完善相關(guān)法律制度，使公民環(huán)境權(quán)得到充分保障。此外，在環(huán)境保護(hù)制度設(shè)計(jì)方面，強(qiáng)調(diào)國家機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)方面職責(zé)的同時(shí)，也應(yīng)適當(dāng)給予普通公民充分監(jiān)督環(huán)境行政執(zhí)法部門依法履行職責(zé)的權(quán)利。

只有充分保障公民的環(huán)境權(quán)，建設(shè)美麗中國的偉大目標(biāo)才能更進(jìn)一步。這不僅僅關(guān)系到我們的家園和后代，也關(guān)系著國家的可持續(xù)發(fā)展和國家偉大復(fù)興的戰(zhàn)略，所以，在未來的一段時(shí)間里，必須深入開展公民環(huán)境權(quán)理論研究和實(shí)務(wù)研究的課題，將公民環(huán)境權(quán)具體法律化。