論村委會(huì)在環(huán)境民事公益訴訟中的原告資格

華南理工大學(xué)法學(xué)院 趙楠

一、問(wèn)題的提出

近些年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)得到了快速的發(fā)展，人們的生產(chǎn)生活方式發(fā)生了翻天覆地的變化，但是在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)出現(xiàn)了一些問(wèn)題，最為重要的是環(huán)境污染問(wèn)題，我國(guó)不僅在城市地區(qū)出現(xiàn)環(huán)境污染問(wèn)題，農(nóng)村地區(qū)也存在環(huán)境污染問(wèn)題。通常來(lái)說(shuō)，農(nóng)村環(huán)境污染與生態(tài)環(huán)境損害具有零散性、小型化特征，若不是造成特別嚴(yán)重后果的，難以引起人們的關(guān)注。但是，在農(nóng)村集體土地上居住的農(nóng)民，這些環(huán)境污染很有可能會(huì)給他們的生命與健康帶來(lái)嚴(yán)重的危害。與城鎮(zhèn)、工業(yè)密集地區(qū)相比，農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境違法問(wèn)題很難引起環(huán)境主管部門(mén)的重視。同時(shí)，由于我國(guó)存在眾多農(nóng)村地區(qū)，但是環(huán)境保護(hù)執(zhí)法人員相對(duì)較少，導(dǎo)致無(wú)法最大力度地解決農(nóng)村環(huán)境污染問(wèn)題與改善農(nóng)村環(huán)境。農(nóng)村環(huán)境侵權(quán)的一般救濟(jì)方法有兩種：一是由知情者向環(huán)保執(zhí)法機(jī)關(guān)或地方政府反映，通過(guò)采取行政手段加以救濟(jì)，二是采取法律手段予以救濟(jì)。我國(guó)目前相關(guān)立法規(guī)定的環(huán)境民事公益訴訟適格原告主要有三類主體，即生態(tài)環(huán)境行政機(jī)關(guān)、環(huán)保社會(huì)組織以及檢察院，這雖然擴(kuò)大了環(huán)境民事公益訴訟的主體范圍，但截至目前仍未有法律規(guī)定村委會(huì)可以作為環(huán)境公益訴訟的原告。司法實(shí)踐中部分法院僅僅承認(rèn)村委會(huì)享有訴權(quán)，但是對(duì)村委會(huì)是否可以作為此類訴訟的原告并未予以答復(fù)，但是筆者認(rèn)為，作為基層群眾自治組織，村民委員會(huì)應(yīng)盡到保護(hù)村莊環(huán)境、維護(hù)村民權(quán)益的責(zé)任。而環(huán)境公益訴訟又是一種懲罰性、預(yù)防性的制度，如果村民委員會(huì)能夠充分發(fā)揮該制度的功能，那么，環(huán)境公益訴訟將是一種治理農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的行之有效的治理制度。因此，從保護(hù)農(nóng)村環(huán)境公共利益的角度出發(fā)，將村委會(huì)作為環(huán)境民事公益訴訟的原告對(duì)于完善環(huán)境民事公益訴訟主體資格具有重要意義。

二、村委會(huì)作為環(huán)境民事公益訴訟原告資格之理論證明

（一）原告資格之必要性

環(huán)境公益訴訟中原告資格的具體含義與其啟動(dòng)程序的合法性有關(guān)。通俗地說(shuō)，原告主體資格是指控告人在沒(méi)有第三者干預(yù)和控制的前提下，以自己的名義獨(dú)立地提起訴訟。依據(jù)傳統(tǒng)的民事訴訟法理論，起訴者必須與案件存在一定的利害關(guān)系才能起訴。利害關(guān)系是一種存在于法律關(guān)系中的利益關(guān)系，也就是說(shuō)，訴訟中的一項(xiàng)基本條件就是當(dāng)事人與本案有直接的利害關(guān)系。存在利害關(guān)系才可能成為本案的當(dāng)事人，并進(jìn)行起訴。若不存在利害關(guān)系，法院將不予受理或者駁回起訴。而就環(huán)境公益訴訟來(lái)說(shuō)，不以存在利害關(guān)系為前提條件，即使不存在利害關(guān)系，符合條件的社會(huì)團(tuán)體及公民也能起訴。從目前的相關(guān)立法來(lái)看，環(huán)境民事公益訴訟原告主體已經(jīng)確定，符合條件的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)、環(huán)境行政機(jī)關(guān)以及檢察院均可提起環(huán)境公益訴訟。此外，我國(guó)法律對(duì)環(huán)保組織的要求較為嚴(yán)格，盡管這反映出我國(guó)立法者的謹(jǐn)慎，但相對(duì)于其他一些國(guó)家來(lái)說(shuō)，我國(guó)的環(huán)境民事公益訴訟主體仍然太過(guò)狹隘。

由此帶來(lái)的問(wèn)題是，環(huán)保組織和檢察機(jī)關(guān)在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)方面未能發(fā)揮有效作用，并不能及時(shí)對(duì)污染環(huán)境的行為提起公益訴訟。在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟仍處于摸索階段。截止到2018年9月，全國(guó)只有22個(gè)環(huán)境保護(hù)社會(huì)團(tuán)體提出了環(huán)保公益訴訟[1]。因此，從當(dāng)前我國(guó)環(huán)保組織的發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，其存在著資金缺乏、技術(shù)受限、專業(yè)化程度低、政治依附性強(qiáng)、發(fā)展落后等諸多問(wèn)題，致使環(huán)境保護(hù)組織不能訴、不敢訴[2]。并且大多數(shù)社會(huì)組織集中于城市，對(duì)于農(nóng)村環(huán)境污染與破壞所導(dǎo)致的環(huán)境公共利益受損情況無(wú)法第一時(shí)間進(jìn)行保護(hù)和救濟(jì)，難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。相反的，村委會(huì)具有先天優(yōu)勢(shì)，在其鄉(xiāng)村環(huán)境受到侵害時(shí)，可以第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)并起訴。因此，筆者主張，在我國(guó)立法中應(yīng)當(dāng)將村委會(huì)作為環(huán)境公益訴訟原告，使其成為農(nóng)村環(huán)境公益訴訟的主體，從而真正起到及時(shí)的保護(hù)作用。

（二）原告資格之正當(dāng)性

1.公共信托理論

該理論最初起源于羅馬法，其認(rèn)為與人的生活息息相關(guān)的空氣、水、土壤等環(huán)境要素是全體人民共有的，全體公民為了保護(hù)公共利益采取信托的方式交由國(guó)家或者代表國(guó)家的政府進(jìn)行監(jiān)管，所有公民都與國(guó)家和政府建立了一種信托關(guān)系，作為受托人的國(guó)家和政府，應(yīng)該合理地管理全體公民的共同財(cái)產(chǎn)，在共有財(cái)產(chǎn)受到損害時(shí)，受托人有權(quán)利為保護(hù)共有財(cái)產(chǎn)而提起訴訟[3]。由于國(guó)家或者政府通常無(wú)法親自行使訴訟權(quán)利，就將訴訟權(quán)利分配給經(jīng)授權(quán)的其他行政機(jī)關(guān)或者環(huán)保社會(huì)組織。因此，公益性社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)可以依據(jù)公共信托的原理啟動(dòng)公益訴訟，這就是環(huán)境公共信托理論在公益領(lǐng)域的適用[4]。同理，村委會(huì)作為基層群眾性自治組織，它自身承擔(dān)著維護(hù)本村村民集體利益和社會(huì)公益的職責(zé)，根據(jù)環(huán)境公共信托理論，全體村民依據(jù)法定程序，即通過(guò)村民會(huì)議（或村民代表大會(huì)）擇選出的本村自治組織——村委會(huì)，自然成為本村環(huán)境公共利益的最佳代表者。因此，村委會(huì)可在本村環(huán)境公共利益受損時(shí)，啟動(dòng)環(huán)境民事公益訴訟，保護(hù)本村生態(tài)環(huán)境。

2.環(huán)境權(quán)理論

“權(quán)利”一詞起源于羅馬法的私法，至今仍被沿用?！斗ㄕ軐W(xué)范疇研究》在對(duì)權(quán)利進(jìn)行界定時(shí)，側(cè)重于對(duì)法律權(quán)利的界定，認(rèn)為在法律條文中，當(dāng)事人有權(quán)自行決定是否采取行動(dòng)的準(zhǔn)許和保障方式[5]。換言之，張文顯教授指出，“權(quán)利”實(shí)質(zhì)上是一種手段，其目的在于保證權(quán)利人在法律上享有合法權(quán)益。環(huán)境權(quán)是指隨著工業(yè)發(fā)展而引起的環(huán)境污染和人民對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的訴求，是一種法定權(quán)利。有學(xué)者指出，環(huán)境權(quán)是一種法律上的權(quán)利，也是一項(xiàng)基本的人權(quán)[6]。當(dāng)某項(xiàng)權(quán)利的分類更為具體時(shí)，那么學(xué)者對(duì)環(huán)境權(quán)的討論與爭(zhēng)議就會(huì)不斷[7]。但是不管學(xué)界如何定義環(huán)境權(quán)的屬性，環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)基本權(quán)利，應(yīng)當(dāng)在法律中獲得認(rèn)可。作為環(huán)境權(quán)之一的農(nóng)村環(huán)境權(quán)，村民同樣有權(quán)在一個(gè)干凈、衛(wèi)生、健康的鄉(xiāng)村環(huán)境中居住，當(dāng)然，這樣的權(quán)利不能只是一句空話，而應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律、司法來(lái)體現(xiàn)。因此，在農(nóng)村環(huán)境權(quán)利受到損害的情況下，應(yīng)當(dāng)通過(guò)環(huán)境民事公益訴訟來(lái)解決。從法理學(xué)視角來(lái)看，它既是對(duì)我國(guó)公民權(quán)利內(nèi)涵的補(bǔ)充，也是村民委員會(huì)提起公益訴訟的主要根據(jù)。

（三）原告資格之可行性

1.村委會(huì)具有保護(hù)環(huán)境的職責(zé)，具備民事主體資格

村民委員會(huì)具有維護(hù)本村生態(tài)環(huán)境和保障村民共同利益的職責(zé)。生態(tài)環(huán)境與每一個(gè)村民息息相關(guān)，但是如果村民個(gè)人作為環(huán)境的管理者往往效率不高，且具有分散性，導(dǎo)致出現(xiàn)“公地悲劇”的現(xiàn)狀[8]?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》規(guī)定，村委會(huì)負(fù)責(zé)本村一切社會(huì)事務(wù)、社會(huì)公益事業(yè)，并通過(guò)法律程序?qū)h(huán)境管理權(quán)授予村委會(huì)，使村民與村委會(huì)之間變成決策者與執(zhí)行者的關(guān)系[9]。在一些案件中，因被告損害的土地屬于全體村民共同所有，村委會(huì)作為該村的自治組織，是村民集體土地和財(cái)產(chǎn)的管理者，有義務(wù)維護(hù)本村村民的集體利益。同時(shí)，針對(duì)因環(huán)境污染造成的經(jīng)濟(jì)損失，依據(jù)法定程序召開(kāi)村民會(huì)議（村民代表大會(huì)），并經(jīng)討論通過(guò)后，村委會(huì)享有相應(yīng)的訴權(quán)基礎(chǔ)。此外，雖然村委會(huì)的部分訴訟請(qǐng)求旨在保護(hù)環(huán)境公共利益，但本質(zhì)上仍為私益訴訟。作為村民集體權(quán)益的管理者，村委會(huì)無(wú)權(quán)提起公益訴訟，既損害了環(huán)境保護(hù)，也損害了社會(huì)公眾的利益，同時(shí)也制約了我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展。

2.村委會(huì)與農(nóng)村環(huán)境公共利益具有更為密切的利害關(guān)系

公益訴訟可劃分為狹義公益訴訟與廣義公益訴訟兩大類。狹義上的公益訴訟，是指原告對(duì)民事糾紛沒(méi)有直接的利害關(guān)系，以維護(hù)不特定多數(shù)人的利益為主要目標(biāo)。廣義（一般意義）上的公益訴訟，只要能達(dá)到公益訴訟的目的，其并不要求原告與民事糾紛沒(méi)有直接的利益關(guān)系，也不排除當(dāng)事人為維護(hù)自身利益而提出訴訟。[10]雖然私益主體提出的公益訴訟請(qǐng)求能夠在一定程度達(dá)到公益訴訟的目的，但是直接將公益性訴訟實(shí)施權(quán)配置給私益主體更加合理[11]。自然人作為環(huán)境利益的直接利害關(guān)系人，理論上有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，但是基于自然人的代表性不足、訴訟能力有限等缺陷，因此自然人作為公益訴訟的原告并非最佳選擇。面對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染問(wèn)題，通?；诘乩砩系年P(guān)聯(lián)、利益上的一致和思想上的相近使得一定地域范圍內(nèi)（以農(nóng)村為例）的人群更易形成團(tuán)體，不僅可以凝聚個(gè)人力量，還可以充分利用集體力量保護(hù)公共利益[12]。目前的原告主體由于不是直接的利益相關(guān)者，因此缺乏訴訟動(dòng)力。但是村委會(huì)作為村民財(cái)產(chǎn)具有內(nèi)在的驅(qū)動(dòng)力，使其具備保護(hù)生態(tài)環(huán)境的主動(dòng)性和積極性。同時(shí)，村委會(huì)距離環(huán)境污染行為更近，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)并做出反應(yīng)，取證方便，因此大大提高了保護(hù)生態(tài)環(huán)境和公益訴訟的效率。

三、對(duì)完善村委會(huì)提起環(huán)境民事公益訴訟的建議

（一）立法上明確村委會(huì)提起此類訴訟的原告資格

村民委員會(huì)是我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟的主體，其法律依據(jù)是合法的，但我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)及司法解釋均沒(méi)有對(duì)其進(jìn)行規(guī)定。這將使村委會(huì)在進(jìn)行環(huán)境民事公益訴訟時(shí)，存在著是否具有原告資格的爭(zhēng)論。因此，在立法中明確規(guī)定其原告資格具有現(xiàn)實(shí)意義礎(chǔ)。一方面，村委會(huì)可以依法更好地履行職責(zé)，維護(hù)本村村民集體利益，并積極引導(dǎo)村民保護(hù)生態(tài)環(huán)境；另一方面，村委會(huì)能夠最直觀、最直接地了解本村的生態(tài)環(huán)境，賦予其原告資格，在保證環(huán)境保護(hù)的前提下，可以有效地解決環(huán)境問(wèn)題，減少訴訟費(fèi)用[13]。在我國(guó)的司法實(shí)務(wù)中，某些地方已經(jīng)率先在立法上確立了村委會(huì)環(huán)境民事公益訴訟的原告資格，例如海南省高級(jí)人民法院頒布的《關(guān)于開(kāi)展環(huán)境資源民事公益訴訟試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》，其中第6條和第10條明確賦予村民委員會(huì)環(huán)境公益訴訟原告的主體地位。此種立法實(shí)踐是有必要借鑒的。在我國(guó)法律沒(méi)有明文規(guī)定村委會(huì)具備原告資格時(shí)，還應(yīng)充分發(fā)揮法官的自由裁量權(quán)，并鼓勵(lì)法官通過(guò)判例的方式，在司法實(shí)踐中對(duì)村民委員會(huì)的原告資格予以確認(rèn)。作為司法權(quán)的行使主體，法官必須處于中立地位，以保證平等主體訴訟權(quán)利的行使，而立法機(jī)關(guān)則應(yīng)注重制定具體的法律規(guī)范，以防裁判者濫用自由裁量權(quán)，并保證司法的謙抑性。

（二）堅(jiān)持貫徹支持起訴制度

村委會(huì)雖然具有優(yōu)于公民個(gè)人的訴訟能力與訴訟資源，但仍具有一定的劣勢(shì)。由于村委會(huì)自身也存在訴訟能力不足等缺陷，且公益訴訟耗時(shí)、耗力，也可能會(huì)導(dǎo)致村委會(huì)缺乏訴訟動(dòng)力，因此支持起訴制度可以解決村委會(huì)在環(huán)境民事公益訴訟中缺乏制度保障的問(wèn)題。在村委會(huì)啟動(dòng)環(huán)境民事公益訴訟時(shí)，環(huán)保組織可以作為支持起訴者，其不僅可以依據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定支持村委會(huì)起訴，還可以為村委會(huì)在訴訟的過(guò)程中提供專業(yè)技術(shù)、證據(jù)收集、訴訟資金等方面的幫助[14]。檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家司法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，是社會(huì)公眾利益的代言人，盡管其作為環(huán)境民事公益訴訟主體資格并非具有優(yōu)先性，但是檢察機(jī)關(guān)也可在村委會(huì)提起環(huán)境民事公益訴訟時(shí)為其提供技術(shù)支持。

（三）解決訴訟經(jīng)費(fèi)問(wèn)題

作為一項(xiàng)訴訟制度，村委會(huì)的環(huán)境民事公益訴訟原告資格在很大程度上依賴其訴訟能力的保障程度。在知識(shí)結(jié)構(gòu)、司法鑒定能力、專業(yè)技術(shù)人才保障等方面，我國(guó)已經(jīng)形成了一套相對(duì)完善的司法保障體系，例如律師制度、環(huán)境司法鑒定制度、環(huán)境損害評(píng)估制度、專家證人制度等。因此，除了在立法上解決村委會(huì)適格原告主體資格外，另一個(gè)需要解決的就是經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。在經(jīng)費(fèi)上，村民委員會(huì)經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于地方財(cái)政支持以及通過(guò)法定程序（召開(kāi)村民會(huì)議或者村民代表大會(huì)）收取村民費(fèi)用。經(jīng)濟(jì)狀況好的村莊向村民收費(fèi)也有很大的余地，但對(duì)于大部分家庭狀況不佳或經(jīng)濟(jì)狀況不佳的村莊，其訴訟費(fèi)用就成了“額外支出”，難以得到村民的擁護(hù)。因此，除在公益訴訟成本上給予此類環(huán)境民事公益訴訟“優(yōu)惠”外，還應(yīng)從吸納社會(huì)資金、健全支持起訴機(jī)制等方面給予村民委員會(huì)資金的保障。

四、結(jié)語(yǔ)

在當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降的情形下，本文主張賦予村委會(huì)環(huán)境民事公益訴訟原告資格。村委會(huì)作為訴訟主體的數(shù)量眾多，且與本區(qū)域的生態(tài)環(huán)境息息相關(guān)，對(duì)環(huán)境侵權(quán)行為更為關(guān)注，也有積極性和能力參與到環(huán)境民事公益訴訟中。本文從目前的環(huán)境保護(hù)熱點(diǎn)問(wèn)題入手，以達(dá)到法律與社會(huì)的和諧統(tǒng)一為終極目的，對(duì)村委會(huì)作為環(huán)境民事公益訴訟的原告主體進(jìn)行考察，并將其界定為《民事訴訟法》中的公益訴訟主體，從而使其成為符合條件的適格原告，從而有針對(duì)性地解決環(huán)境保護(hù)措施的推進(jìn)問(wèn)題，將公益訴訟的理論與我國(guó)的國(guó)情相結(jié)合，在實(shí)踐中得到應(yīng)用。因此，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮村委會(huì)的眾多優(yōu)勢(shì)，明確村委會(huì)環(huán)境民事公益訴訟的原告資格，并完善相關(guān)的制度，使環(huán)境民事公益訴訟在農(nóng)村環(huán)境治理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮作用。