熊敏瑞，楊文文

（1.三峽大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖北 宜昌 443002；2.三峽大學(xué)，湖北 宜昌 443002）

0 引言

隨著內(nèi)河航運業(yè)的快速發(fā)展，內(nèi)河船舶也數(shù)量快速增加，隨之而來的船舶油類污染，化學(xué)品污染、生活污水等對內(nèi)河環(huán)境的影響也愈加明顯，當(dāng)船舶的排放量遠(yuǎn)超過水體的自凈能力的環(huán)境容量時，對內(nèi)河環(huán)境造成巨大損害，防治內(nèi)河船舶污染，成為我國實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。本文在分析北美、歐洲和我國內(nèi)河航運發(fā)達(dá)地區(qū)的船舶污染防治情況的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，提出較為符合我國國情的、在實踐中具有可行性的建議，為人民帶來“綠色水運”。

1 內(nèi)河船舶污染簡介

1.1 內(nèi)河船舶污染概念

隨著我國經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，內(nèi)河運輸?shù)拇耙堰_(dá)到30多萬艘，船舶在內(nèi)河航行、港口停泊以及裝卸貨物等作業(yè)的過程中產(chǎn)生大量的廢氣、油污、化學(xué)品等，稍有不慎就會對周圍水環(huán)境和大氣環(huán)境產(chǎn)生污染，是不可忽視的水污染源。

船舶油類污染是我國內(nèi)河船舶污染中最嚴(yán)重的。船舶操作性排放事故，船舶航行過程中直接向水中排放各種含油廢水和殘渣；事故性排放的原因是因發(fā)生碰撞、觸礁擱淺、裝卸貨過程中操作失誤或者為了減少損失、避免發(fā)生更大災(zāi)害應(yīng)急排放，油類排放入內(nèi)河水中嚴(yán)重影響水體的自凈作用、水生物的生活、甚至影響漁業(yè)生產(chǎn)。

船舶運輸有毒、有害物品化學(xué)品污染，其大多具有易燃、易腐蝕、毒性強等危害性，如是載有這些危險物的船舶在內(nèi)河發(fā)生泄漏事故，不僅會造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失還會嚴(yán)重污染水域，影響周邊居民的正常生產(chǎn)生活，甚至引起用水恐慌。

船舶生活污水污染多來自船員和旅客的日常生活排水含有大量的耗氧微生物，如果沒有經(jīng)過處理直接排入內(nèi)河水域，在其作用下會導(dǎo)致水中氧氣大量溶解，水質(zhì)惡化，動物遷移或者死亡。并且藻類的大量生長繁殖，導(dǎo)致水體富營養(yǎng)化。

1.2 內(nèi)河船舶污染特點

1）污染物的多樣性，船舶污染物質(zhì)多樣性，不僅包含了各種油類、有毒、有害化學(xué)品物質(zhì)，甚至?xí)в胁灰装l(fā)現(xiàn)的病菌；2）流動性，因為海水的流動性特點，船舶的移動性特點決定了船舶污染物是擴(kuò)散流動的，造成大面積無法預(yù)估的污染；3）危害性強且范圍廣，這一特點使內(nèi)河水質(zhì)和水中生物棲息地受到嚴(yán)重破壞，減弱甚至喪失自我調(diào)節(jié)功能。

1.3 內(nèi)河船舶污染管理中存在的問題

1）船舶公司對污染防治管理工作的不重視，在現(xiàn)階段的船舶污染管理中存在以下問題：首先，船員的環(huán)保意識不夠，內(nèi)河船舶大多是漁船船員轉(zhuǎn)化而來的，老齡化嚴(yán)重，綜合素質(zhì)不高，缺少對船舶輪機(jī)的管理及防污染知識的系統(tǒng)學(xué)習(xí)，急需提高專業(yè)化的培訓(xùn)力度；其次，船員操作防污設(shè)備時不根據(jù)規(guī)范要求要進(jìn)行，甚至為了方便，在日常航行中，不打開防污設(shè)備，污染物直接排泄到水中，為了省時省力，有些船員甚至直接將污染排放入內(nèi)河中，無視排放會造成的污染損害。船舶防污管理時，管理人員對于違規(guī)操作沒有進(jìn)行詳細(xì)的記錄，導(dǎo)致問題累計，問題沒有得到及時的解決，船員對在記錄簿上進(jìn)行防污工作也是態(tài)度隨意，經(jīng)常發(fā)生前后記錄相矛盾，甚至缺記，少記的情形。

內(nèi)河船舶防污設(shè)備不規(guī)范，大多的民營和個體為了減少成本獲得更大利潤，船舶上配備防污安裝設(shè)施不規(guī)范甚至不安裝，直接將污水，垃圾，廢油排入水中，導(dǎo)致小型的污染事故，為內(nèi)河水域污染造成嚴(yán)重的隱患[1]。

2）船舶的保養(yǎng)和維護(hù)不到位，導(dǎo)致一些船舶漏油問題嚴(yán)重、管道腐蝕現(xiàn)象普遍。在“利益大于一切”的驅(qū)使下，一些船舶公司不愿意將過多的資金投入到船舶的保養(yǎng)與維護(hù)上，尤其是一些歸靠和民營航運公司。老舊船舶的油泵在漏油等原因的影響下無法發(fā)揮作用，不能及時回收廢棄的油渣導(dǎo)致油渣直接流入船舶底部，造成船舶油水分離器難以穩(wěn)定運行，大量船舶油污直接排入內(nèi)河，其造成的危害相當(dāng)大的。

3）缺少有效地應(yīng)急管理措施，在重大事故發(fā)生的情況下，缺乏應(yīng)急措施和相應(yīng)的設(shè)備，應(yīng)急能力不夠，無法在短時間內(nèi)有效控制污染的擴(kuò)大。例如，設(shè)備庫的內(nèi)部管理制度數(shù)量較少，規(guī)范化管理程度不高，設(shè)備調(diào)用制度需要完善。

4）污染防治機(jī)構(gòu)缺少聯(lián)動性，有監(jiān)管職能政府職能部門互相推諉，企業(yè)、社會組織等市場主體沒有辦法及時、便捷、有效地參與到污染防治工作。例如近年來，發(fā)生在張家口周邊水域的船舶向內(nèi)河拋卸渣土行為，涉及到水利、環(huán)保、交通等部門，各單位僅靠自己的力量無法有效遏制違法船舶行為，需要政府組織相關(guān)部門召開協(xié)調(diào)會議，開展聯(lián)合執(zhí)法。

5）企業(yè)、船民對污染防治積極性不高，船舶垃圾、油污水回收利潤較低，造成企業(yè)參與度低，放任污染情況的發(fā)生。船舶污染治理在經(jīng)濟(jì)效益上存在負(fù)差，投入成本高，以船舶溢油為例，在國內(nèi)新的法律法規(guī)的規(guī)定下，內(nèi)河溢油事件中采取物理方式如圍油欄、吸油氈等方式處置油污，在一次事件中需要數(shù)千米以上的，投入較大，但是一年中能使用的機(jī)會不多，圍油欄、毛氈老化后破損后又需要重復(fù)投入資金配置，對清污單位而言成本較高。

2 國內(nèi)外河船舶污染防治的現(xiàn)狀

2.1 北美加強內(nèi)河船舶污染防控經(jīng)驗

位于美國和加拿大家交界處的五大湖群，資源豐富，美五大湖-圣勞倫斯航道，是北美洲最大的航運系統(tǒng)，因此美國和加拿大對該條運河航區(qū)船舶污染的管控嚴(yán)格，由兩國的海岸警備隊負(fù)責(zé)，船舶壓載水是必須要檢查的一項，對水質(zhì)有嚴(yán)格的要求，當(dāng)不符合要求時，對相關(guān)船舶企業(yè)或個人進(jìn)行罰款，并且禁止其在沒有進(jìn)行規(guī)整前再次進(jìn)入湖區(qū)。在船舶進(jìn)入湖區(qū)后，將甲板落水孔塞緊，同時做好垃圾分類、垃圾回收的工作，由船員拿到港口免費提供的垃圾回收服務(wù)，嚴(yán)格禁止生活廢水排放。這一切都在監(jiān)測飛機(jī)的監(jiān)督下進(jìn)行，保障監(jiān)管的全覆蓋。

2.2 歐洲國家船舶污染防治經(jīng)驗

歐洲國家的內(nèi)河船舶防污染法律體制健全成熟，應(yīng)急系統(tǒng)也是高效先進(jìn)，以及充足的經(jīng)費是他們可以更好投入船舶污染防治。歐洲各個國家通過制定管理條例明確共同的責(zé)任和義務(wù)，結(jié)合本國家的實際情況參與國際通航的防污染措施中。1）在環(huán)保法的基礎(chǔ)上，制定嚴(yán)格的內(nèi)河船舶防治污染法律規(guī)定；防治污染管理規(guī)定高標(biāo)準(zhǔn)、重結(jié)果的管理標(biāo)準(zhǔn)。2）設(shè)立健全的污染物排放系統(tǒng)，排放、接收、處理產(chǎn)業(yè)鏈條的科學(xué)有效，岸上接收點的布局也十分合理，并且通過公平競爭的方式招標(biāo)企業(yè)經(jīng)營。3）高效先進(jìn)的應(yīng)急系統(tǒng)，再應(yīng)急隊伍建設(shè)過程中所需要投入的資金由國家和社會共同投入，保證隊伍穩(wěn)定的資金來源。應(yīng)急隊伍中由專職或者兼職的人員組成，保障隊伍的人員力量的充足。歐洲國家均建立有應(yīng)急設(shè)備庫，并在內(nèi)河沿線合理分布。4）保障充足的經(jīng)費，國家通過征收船舶燃油稅作為維護(hù)內(nèi)河船舶污染防治、處理船舶產(chǎn)生污染物的費用。避免了因經(jīng)費不足導(dǎo)致相關(guān)單位動力不足，怠于處理污染。實行事前交稅，事后享用的模式，在應(yīng)急保障方面實行過錯者承擔(dān)責(zé)任，強制保險等。

歐美國家內(nèi)河航運發(fā)展時間較久，內(nèi)河防污染模式比較成熟，通過船舶標(biāo)準(zhǔn)化、航道網(wǎng)絡(luò)化、防污管理模式化等一系列標(biāo)準(zhǔn)，并且通過制定《內(nèi)河船舶污染管理條例》對船舶污染后的相關(guān)人員的責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行明確規(guī)定。各國家也根據(jù)本國國情制定船舶污染物治理監(jiān)督管理辦法。同時我國也可以借鑒加拿大減少船舶對內(nèi)河的污染采取的一系列措施，如船舶報告制、巡邏艇巡航，嚴(yán)格管控船舶污染物的排放，對內(nèi)河船舶進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控。

2.3 我國長江流域三峽河段的船舶污染防治經(jīng)驗

隨著近些年國家發(fā)展戰(zhàn)略“長江經(jīng)濟(jì)帶”的逐步推進(jìn)，承擔(dān)了沿江省份大量貨物運輸?shù)闹匾蝿?wù)，憑著運量大、成本低的優(yōu)勢，長江航運飛速發(fā)展，三峽河段的過閘航運需求不斷增長，但是過閘運輸?shù)墓┬鑶栴}出現(xiàn)，船舶待閘現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，這期間給所帶來的污染成為困擾長江生態(tài)環(huán)境一個重大問題，造成的損失無法忽視。三峽河段的船舶污染防治實現(xiàn)三峽樞紐7年無船舶污染事故發(fā)生，通過制定三峽通航綠色發(fā)展規(guī)劃，實施聯(lián)動控制，減輕待閘船舶污染物排放的壓力，建立數(shù)據(jù)庫進(jìn)行“拉網(wǎng)式”排查，加強監(jiān)管危險貨物運輸安全、三峽水上應(yīng)急救助中心的建設(shè)，定期開展應(yīng)急訓(xùn)練和演習(xí)[2]。

2.4 我國京杭大運河的船舶污染防治經(jīng)驗

京杭大運河全長1794 km，連接南北，橫跨多個省市，是我國船舶貨物運輸?shù)闹匾ǖ?。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，船舶數(shù)量增長，隨著而來的水體污染問題也愈發(fā)嚴(yán)重，因此防治船舶污染工作也受到重視。京杭運河環(huán)衛(wèi)管理機(jī)構(gòu)的組建有效明確了船舶污染防治的具體措施。開展運河浮游垃圾的回收、污油清除工作。改進(jìn)垃圾回收設(shè)備，為便于回收，在重要地點設(shè)置垃圾回收點。同時，為了防治二次污染以及資源的循環(huán)利用，對垃圾進(jìn)行二次分類專項措施到位。船舶市場準(zhǔn)入機(jī)制、船舶類型標(biāo)準(zhǔn)化工程的推進(jìn)都進(jìn)一步完善京杭運河的船舶污染防治經(jīng)驗。

2.5 內(nèi)河船舶污染物防治模式

從目前情況看，船舶內(nèi)河污染主要涉及3個方面：1）船舶垃圾，現(xiàn)行垃圾接收模式是有專業(yè)的接收單位在現(xiàn)場收集船舶垃圾，然后統(tǒng)一轉(zhuǎn)運至垃圾處理廠進(jìn)行集中處理。2）船舶的殘油廢油，船舶在生產(chǎn)環(huán)節(jié)產(chǎn)生的含油污水經(jīng)過處理進(jìn)入污油艙，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)可以排出船艙，在船靠岸后專門污油垃圾接收單位將污油艙中的剩余殘油接收后，上岸處置。3）船舶生活污水處理方式：①是裝設(shè)生活污水貯存艙（柜），收集后統(tǒng)一進(jìn)行轉(zhuǎn)岸處理；②是裝設(shè)生活污水處理裝置，處理后達(dá)標(biāo)排放至水域；③是裝設(shè)打包收集設(shè)施（免沖），打包收集后進(jìn)行轉(zhuǎn)岸處理。為了促進(jìn)船舶在航行過程中減少非必要污染，優(yōu)化運力結(jié)構(gòu)，在相關(guān)政策也在逐步對鼓勵正在適用中的不符合標(biāo)準(zhǔn)的船舶進(jìn)行更新，改造，特別情況下禁止這類船舶在特定水域航行。

3 內(nèi)河船舶污染問題的解決策略

3.1 制定市場監(jiān)管法律法規(guī)

政府要從內(nèi)河污染防治的現(xiàn)狀出發(fā)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，通過對大數(shù)據(jù)平臺的研究，實行準(zhǔn)入制度，規(guī)范從業(yè)人員、設(shè)備技術(shù)水平的標(biāo)準(zhǔn)，逐步提高市場準(zhǔn)入的條件和標(biāo)準(zhǔn)，切實保護(hù)社會公眾的利益；通過優(yōu)惠政策的調(diào)整，使企業(yè)參與內(nèi)河船舶污染防治中，施行獎罰政策，引導(dǎo)民間資本進(jìn)入船舶防治市場，為民間資本發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

3.2 強化內(nèi)河船舶污染防治監(jiān)管

建設(shè)內(nèi)河船舶防污染監(jiān)管平臺，對污染量大、監(jiān)管難度大的船舶生活污水方面提出技術(shù)性監(jiān)管措施，完善船舶污染防治大數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)信息共享，提升船舶污染防治水平。通過對內(nèi)河船舶污染物收集儲存裝置加裝監(jiān)控裝置進(jìn)行實時監(jiān)控，應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)及時查詢船舶防污染所需要的相關(guān)設(shè)備，組建防污聯(lián)防機(jī)制。派出船舶上門接收船舶污染物，或者確保船舶自行靠岸交付污染物，以滿足環(huán)保需求和監(jiān)管工作的需要[3]。

3.3 加大資金投入以完善設(shè)施建設(shè)

為了加強內(nèi)河船舶污染防治，政府應(yīng)當(dāng)加大財政預(yù)算和資金投入以用來完善相關(guān)設(shè)施建設(shè)，如船舶污染物接收、轉(zhuǎn)運及處置設(shè)施，建立污水收集系統(tǒng)，通過具有相關(guān)資質(zhì)的運輸企業(yè)按照一定的程序轉(zhuǎn)運至相關(guān)的企業(yè)處理，優(yōu)化與船員生活有關(guān)的公共設(shè)施；建設(shè)環(huán)保系統(tǒng)的配套內(nèi)河水上服務(wù)區(qū)和油污水回收處理站點，通過設(shè)置電子信息發(fā)布屏，及時通告信息，增進(jìn)水域船舶交通安全、提高運營效率。

3.4 完善政策法規(guī)以健全防治工作機(jī)制

海事局、航道管理局等相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時填補法律上的空白，完善船舶防污染應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)實際情況制定相關(guān)細(xì)則，針對在內(nèi)河船舶污染的管理中出現(xiàn)問題等進(jìn)行分析，提高內(nèi)河管理的法律性。推動地方政府展開防治船舶污染規(guī)劃，根據(jù)網(wǎng)格化的管理模式，科學(xué)部署轄區(qū)防污染力量。制定市場準(zhǔn)入退出政策，內(nèi)河船舶污染防治是一項系統(tǒng)性的工程，把內(nèi)河船舶污染防治的規(guī)劃有機(jī)整合到國家的可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略中來，使所有相關(guān)各方都共同參與到船舶污染防治的政策制定和執(zhí)行過程中來。

4 結(jié)語

我國是水運大國，具有龐大的水系，內(nèi)河船舶污染防治工作成為一項迫切解決的重大課題，對于前述問題的解決，管理部門加強政策監(jiān)管、加大資金投入完善設(shè)備，建立完善的船舶防污染應(yīng)急預(yù)案，加強船員環(huán)保意識和防污設(shè)備的使用和維護(hù)，實現(xiàn)內(nèi)河水運可持續(xù)發(fā)展。