地方債務有效治理機制探究

廣東工業(yè)大學法學院 劉子琿

地方政府債務是關系國計民生的重要問題，化解地方債務風險更是防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)的主要內(nèi)容之一。金融危機后中央政府的“四萬億”刺激政策促使地方政府展開“大基建”熱潮，地方通過各種融資方式大量借債，地方債務規(guī)模和償還負擔急速攀升，地方債務誘發(fā)債務風險深淺難測。地方政府債務是指地方各級政府及其職能部門憑借其政府信用作為債務人向債權人舉債，并按照法定條件向債權人承擔資金償付的義務[1]。地方政府舉債，一方面使得地方政府籌集到大量資金進行地方經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)建設，提高人民生活幸福感的同時提升GDP壯大中央政府實力；另一方面，地方政府債務規(guī)模的擴大加劇地方財政收支不平衡，誘發(fā)地方財政、金融風險等地方債務風險，預算軟約束使得地方風險逐級向上傳遞，最終傳遞至中央政府，影響國家社會穩(wěn)定。對于這種情況，中共十八大以來中央政府對地方政府債務風險化解出臺了一系列措施，新《預算法》賦予地方政府舉債權，將PPP、建設基金等非標融資列入嚴厲監(jiān)管行列，發(fā)行置換債平滑償債壓力，建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。本文擬在分析地方債務產(chǎn)生原因的基礎上探討地方債務的有效治理機制。

一、地方債務現(xiàn)有問題

（一）債務規(guī)模大，舉債主體多元化

當前我國地方政府債務規(guī)模已經(jīng)比較龐大，而且地方債務中總額呈現(xiàn)規(guī)模不斷擴大、增速持續(xù)較快的趨勢。2020年地方政府債務余額已由2001年的7000億元擴大到256615億元，而地方政府負債率為也由7%上漲到25.2%，地方債務規(guī)模增長了36倍，地方政府的負債率也增長了約18個百分點。中國財政部公布的2020年政府債務的相關數(shù)據(jù)顯示，政府負債率低于國際水平，仍處于安全線內(nèi)，但其風險依舊需要得到重視。新《預算法》允許省級政府有限舉債，各類地方融資平臺也得到規(guī)范，債務增速總體放緩；但政府過去的債務存量和不斷增加的社會公益性基礎設施建設的投入使得地方政府面臨較大的財政壓力和債務壓力，尤其是縣級政府，已然成為政府舉債的重要一環(huán)。地方政府舉債主體不僅是狹義范圍的政府相關部門和機構，還包括地方融資平臺公司、國有企事業(yè)單位等[2]。這些多元化的舉債主體各自為政，利益難以協(xié)調(diào)且權責界限不清楚，地方政府主體舉債的程序和信息難以有效監(jiān)管。除此之外，地方融資平臺作為政府舉債的重要方式，管理人員多由政府官員擔任，其內(nèi)外部監(jiān)管不規(guī)范、約束機制不健全，平臺運營具有隱蔽性，這也加劇了地方債務治理難度。

（二）償債能力低，償債方式單一

地方政府債務問題離不開央地財政關系下地方政府行為的研究，地方債務償還能力與自身財政水平密切相關。地方經(jīng)濟發(fā)展繁榮，財政收入越多，地方政府舉債的欲望也較低，償還能力也相應較強。分稅制改革就中央政府與地方政府的稅收進行劃分，中央拿大部分稅收，地方則以營業(yè)稅作為主體稅種，地方財政收入較之前縮水，為緩解緊張的財政壓力，地方政府會注重謀求預算外收入或者進行隱蔽性貸款?！锻恋毓芾矸ā肥沟玫胤秸蔀槭袌錾贤恋氐奈ㄒ还┙o者，這種先天性的優(yōu)勢使得地方政府利用土地出讓金、抵押土地使用權獲得銀行貸款招商引資或者償還債務；同時通過公路收費、交通違規(guī)罰款等行政收費增加預算外財政收入以償還債務。過度依賴土地財政、謀求預算外財政收入的單一化償債方式推動商品房價格一路走高，變相損害實體經(jīng)濟和高新科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，容易催生金融資產(chǎn)泡沫風險[3]。政府對土地的依賴也加劇了城鄉(xiāng)和區(qū)域差距，土地價值的高企使富者更富，窮者更窮，不利于實現(xiàn)共同富裕，影響社會穩(wěn)定。

（三）債務風險大，存在鏈式風險

地方債務風險主要是指地方政府在籌集資金以及到期償還債務的過程中，由于各種舉債渠道的差別和突發(fā)事件的影響，使其財政收支不平衡，不能到期償還本息，進而影響地方穩(wěn)定誘發(fā)政府因集中償還債務導致的金融安全風險、財政安全風險等流動性風險和政府無力償還債務引發(fā)的信用風險。地方政府尤其是縣級地方政府受“官本位”思想影響，政府投資較少考慮市場因素而使政府投資效率低下、投資項目失敗，政府投資回報率低不足以維持財政收支平衡，財政困難，為人民提供公共服務不足影響城市發(fā)展，惡性循環(huán)，債務規(guī)模不斷擴大。政府舉債過程中產(chǎn)生的規(guī)模、投資結構和效率風險長期積累，增加地方政府在還債過程中資金鏈斷裂的可能性，引發(fā)流動性風險，從而影響地方政府財政安全，阻礙地方政府職能的發(fā)揮，在無力償債的同時不能滿足人民生產(chǎn)生活的需要，造成地方政府信用風險，危害地方穩(wěn)定和諧發(fā)展。地方政府債務引發(fā)的風險問題可以說是“牽一發(fā)而動全身”。

二、地方債務成因

（一）央地政府間財權事權劃分矛盾

改革開放后，中央政府為盤活地方經(jīng)濟將財權下放到地方政府以促進地方發(fā)展，而分稅制改革重新調(diào)整了中央和地方政府的財政收入和支出關系，將大部分的財權稅收集中到中央，地方政府在財政收入占比下降的同時承擔了不斷下移的基礎設施建設、提供公共服務等支出責任，地方政府財權與事權不匹配的矛盾難以滿足地方政府支出的需要，財政收支壓力大。

地方財政收支不平衡的重要原因是地方財權缺失，地方稅收不足、地方稅體系不健全。中央政府與地方政府在財權上主要就稅收進行劃分，稅種可以分為中央稅、地方稅和央地共享稅。共享稅中增值稅、所得稅由中央政府拿大頭，地方政府則以營業(yè)稅為主體稅種[4]，由此中央政府在全國財政收入一次分配中占比逐漸提高。同時中央政府通過轉移支付制度進行財政收入二次分配，將大量財政資金轉移給地方政府以保證地方支出責任的履行，但轉移支付制度只規(guī)定了中央對省級政府的配套政策，省級以下轉移支付制度則由地方政府自行決定，對于負擔主要支出責任的縣級政府資金下?lián)懿坏轿?。另一個重要原因是地方事權的不斷膨脹。國務院文件曾將中央與地方的事權進行劃分，但劃分責任不徹底，同時中央與地方政府之間的事權的“上收”和“下放”多是政策性的，事權安排存在隨意性；且隨著經(jīng)濟的發(fā)展地方政府對城市基礎設施和本地區(qū)社會公共事業(yè)的建設，地方政府的支出責任在不斷增加。這就使得地方政府在實際運行中承擔了大部分的事權，財政收支不平衡，舉債成為解決問題的途徑。

（二）預算軟約束變相刺激地方政府舉債

政府預算的目的是加強對政府財政活動的管理和規(guī)劃，但財政分權的財政體制背景下往往會出現(xiàn)預算軟約束問題，表現(xiàn)在我國中央政府和地方政府之間的關系上就是地方政府的財政支出超過其收入時，為保持經(jīng)濟穩(wěn)定和國家發(fā)展，地方政府沒有被清算而破產(chǎn)，而是被中央以轉移支付等方式救助、債務兜底以繼續(xù)維持。同時地方財政信息公開不完善，財政資金使用情況缺乏納稅人有效的民主監(jiān)督，從而加劇了地方預算軟約束的存在。預算軟約束存在的重要表現(xiàn)是中央的轉移支付制度，轉移支付的目的是通過中央對財政資源的二次分配以實現(xiàn)地方政府的公共服務水平均等化。但轉移支付制度可能會使得地方將本地區(qū)基礎設施和公共事業(yè)建設的投資成本轉嫁到中央政府，而投資所獲得的收益則完全由地方所有，隨著城市建設的推進，地方會加大投資力度，地方債務會隨之產(chǎn)生[5]。另一個重要表現(xiàn)是地方對中央政府的兜底預期依賴，單一制國家下中央政府為地方政府提供隱性擔保。當?shù)胤秸霈F(xiàn)較嚴重的債務風險時，中央政府為維持地方穩(wěn)定保證人民生活便會為地方政府的行為買單。這種心理預期與地方政府官員無須承擔舉債償還責任共同導致地方道德風險，進而刺激地方政府舉債。

（三）各級地方政府之間的競爭

我國是垂直控制的行政管理體制，中央對地方具有人事任免權，官員對上級負責。同時由于我國省市縣鄉(xiāng)之間具有較強的相似性，地方政府所履行職能具有相似性，這就使得可以對官員之間的績效進行比較。地方官員作為經(jīng)濟上理性人，有其私人需求和利益，在政治表現(xiàn)上就是晉升。因此在地方官員任職期間，要想被上級看到并晉升，他們會動用一切政策手段取得政績，以在競爭中獲得有利地位。

GDP指標代表著地方經(jīng)濟發(fā)展狀況，關系政府官員的政績和提升選拔。投資、消費、出口是拉動國民經(jīng)濟發(fā)展的三駕馬車，但就速度和見效時間而言，投資無疑是最快的方式。招商引資力度、GDP增長率等地方經(jīng)濟增長指標是中央政府選拔地方官員的重要參考，尤其對于縣級政府而言相對績效的評估方式加劇了縣級地方官員之間的橫向競爭。除此之外，在我國政府官員晉升制度中，盡早進入下一個階段對政府官員的政治生涯十分重要。因此，作為地方債務融資平臺實際管理者的地方政府官員，受“晉升錦標賽”的影響，將舉債作為取得政績晉升的翹板。同時由于缺乏對舉債行為的責任追究制度，地方政府官員在任期內(nèi)舉債借款，還不用承擔償還責任，這更使地方官員對舉債這一方式“趨之若鶩”。

（四）地方融資與債務監(jiān)管不完善

地方政府相較于中央有天然的地理位置優(yōu)勢，兩者之間存在信息壁壘。新《預算法》頒布前地方政府并無舉債權，各種融資平臺大行其道，諸如PPP項目、產(chǎn)業(yè)投資基金不規(guī)范等導致隱性債務大量存在且形式多樣，中央政府尚不能全面監(jiān)督地方政府融資與舉債情況，新的投資融資體制尚未完善，這都給地方政府留了可操作空間。除此之外，在地方政府融資與債務監(jiān)管方面，中央政府和地方人大對其缺乏有力的監(jiān)管，對于地方人大來說地方融資和債務預算的規(guī)范情況應發(fā)揮監(jiān)督職能，但實踐中缺失；中央對地方政府的轉移支付制度和債務管理也尚未建立明確的規(guī)定和規(guī)范的債務管理機構，地方債務核算體系不健全，導致地方財政收支失衡、入不敷出。

三、地方債務治理制度進路

（一）實現(xiàn)事權分配法治化

合理劃分政府事權是政府提供基本公共服務的前提，黨的十八屆三中全會就已經(jīng)提出明確中央與地方事權。在劃分事權使要統(tǒng)籌規(guī)范，以法律條文的形式予以明確央地政府之間的事權，減少政策性事權分權。要合理劃分事權，兼顧政府效率和能力、盡量減少無效的交叉和重疊。對于中央事權，要在法律上完善其在國防、外交等重要事項上的統(tǒng)籌事權；對于地方事權，要更多地體現(xiàn)與當?shù)鼐用衩芮邢嚓P的方面，不能一味地下移事權，加劇基層政府治理壓力，從而減少地方政府舉債。對于義務教育、基本醫(yī)療保障、養(yǎng)老金保險、就業(yè)等重要民生事務要納入中央與地方共同事務的范圍，并用法律的形式明確這些事務的資金責任和管理問題。要與中央和地方之間事權分配相配套，也需要對省級與市縣政府之間的事權責任進行調(diào)整，保證省級政府發(fā)揮維護本地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的同時，市縣基層政府提供基本公共服務，減少財政壓力。

（二）合理調(diào)節(jié)地方財權

地方債務快速增長的重要原因是當前財政體制下地方財權不足以匹配事權，對此要進一步推進財政體制改革，規(guī)范地方稅收體系和轉移支付制度。中央政府可以建立地方稅收長效增長機制，擴展并確定地方主體稅種，將征收便利、稅源豐富的稅種納為地方主體稅種，改變地方稅以營業(yè)稅為主的單薄情況，開闊地方財源收入的同時破解地方“土地財政”的困局。在中央與地方政府共享稅的分配上，應該保證財權事權對應，適當調(diào)整央地共享稅中地方政府所占比例；同時根據(jù)實際情況，賦予地方政府一定的稅收管理權，并通過相應的法律法規(guī)予以規(guī)定和規(guī)范，提高地方財政收支能力，確保本地經(jīng)濟可持續(xù)性發(fā)展。另外，轉移支付制度是預算軟約束的表現(xiàn)形式，要進一步健全轉移支付制度，優(yōu)化轉移支付結構并對此進行有效監(jiān)督。省級以下地方級政府要明確轉移支付的方式、方向和額度，將一般性轉移支付和專項轉移支付兩者合理結合，同時對其資金使用情況進行明確規(guī)定，實行轉移支付制度全過程監(jiān)督管理，通過公開透明優(yōu)化公共支出的配置。

（三）建立長效科學的政績考核機制

首先，中央政府要改變現(xiàn)在以GDP為主的績效考核方式，雖然在現(xiàn)階段完全改變以經(jīng)濟績效為主的考核方式是行不通的，但是可以添加綠色生態(tài)建設、民生服務等指標，構建科學、全面、合理的官員考核和晉升機制，在約束地方政府投資沖動，規(guī)范地方投資行為的同時強化對生態(tài)、民生、社會公共事業(yè)等的重視程度，讓多元指標成為地方政府行為的指揮棒。同時增加“自下而上”的考核機制，對人民群眾和社交媒體的評價采用和重視。對于地方政府間的競爭，應將全國范圍內(nèi)的絕對排名與該地區(qū)的自身資源、當?shù)亟?jīng)濟基礎等相結合。衡量不同區(qū)域的發(fā)展?jié)摿徒?jīng)濟基礎，科學制定地方政府舉債上限，減輕地方政府之間的競爭，減少地方舉債發(fā)展的壓力。除此之外，地方官員更新速度快，官員更新過程中缺乏財政監(jiān)督、檢查和問責，對此中央政府要建立問責制度，對于任期內(nèi)的舉債行為要采用“誰用，誰負責”的原則，不能因任期的結束而取消。終身問責制不能只停留在會議文件中，中央政府需要為適用范圍等方面立法立規(guī)定，并建立與之相適應的配套制度。

（四）加強政府地方債務的管理

中央要加強對地方政府的債務管理，建立債務信息管理制度，對地方政府實施動態(tài)的投資融資監(jiān)管。地方政府需要從根本上轉變政府職能，充分發(fā)揮市場的作用，從職能上抑制政府舉債沖動；同時拓寬融資渠道，增加社會資本投入，減少政府投入的同時降債務風險。全國范圍內(nèi)對政府債務進行控制，根據(jù)各省份經(jīng)濟發(fā)展狀況、政府財政收入和償還債務能力，為各地舉債設置上限，并適時調(diào)整；地方政府編制預算時要考慮地方債務償還義務，將債務情況納入預算，并對政府預算執(zhí)行情況進行定期審查，進而約束地方隨意舉債行為，督促地方履行還債責任。與此同時，由于中央對地方政府債務評估信息有限，地方政府應當進行債務信息的及時公布和信息披露，增強債務透明度。地方政府不僅要對上級政府、中央政府進行債務信息披露，為其提供債務的具體項目等信息，也要及時向立法機關— —當?shù)厝舜蠛腿珖舜笈叮瑫r還要向社會公眾披露，實現(xiàn)全社會對地方債務的監(jiān)督。