事業(yè)單位全面預(yù)算管理實(shí)施意義和策略

文/王佳（內(nèi)蒙古自治區(qū)生態(tài)環(huán)境科學(xué)研究院）

全面預(yù)算管理是基于事業(yè)單位的戰(zhàn)略目標(biāo)和管理目標(biāo)，采用科學(xué)的管理方式對單位的各項(xiàng)活動進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，預(yù)先對活動所需的資源、資金進(jìn)行計(jì)劃，并作為控制管理的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)資源的最大化利用，促進(jìn)事業(yè)單位的穩(wěn)定長遠(yuǎn)發(fā)展。全面預(yù)算管理強(qiáng)調(diào)的是全過程、全方位和全員。全員，是需要單位的全體員工參與到預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行過程中，按照事業(yè)單位管理要求和各崗位工作內(nèi)容，將預(yù)算目標(biāo)分解落實(shí)到個(gè)人，分工協(xié)作，提高預(yù)算管理的效率和質(zhì)量，進(jìn)而提升事業(yè)單位內(nèi)部控制水平。全過程則是要求對預(yù)算項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行全過程的控制和監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)采取措施應(yīng)對。全方位，是指預(yù)算范圍的廣泛性，不僅包括對項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的預(yù)算，還包括財(cái)政資金、經(jīng)營收入和費(fèi)用支出等。

一、事業(yè)單位全面預(yù)算管理應(yīng)用的必要性

事業(yè)單位預(yù)算管理的實(shí)施成效直接體現(xiàn)了我國財(cái)政預(yù)算管理的水平。自2020年10月以后，我國相關(guān)部門對預(yù)算法進(jìn)一步修訂，明確了政府財(cái)政預(yù)算收支的范圍，使得政府預(yù)算體系進(jìn)一步完善。同時(shí)，政策中要求各行政事業(yè)單位要規(guī)范部門預(yù)算，提高預(yù)算編制的完整性。在這一背景下，全口徑預(yù)算管理理念在事業(yè)單位中逐步落實(shí)，以預(yù)算管理為核心反映單位的一般公共預(yù)算、政府基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算等；各單位的本級預(yù)算撥款收入應(yīng)當(dāng)與本年度預(yù)算支出完全對應(yīng)，并反映在預(yù)算績效考核環(huán)節(jié)。到2021年政府部門再次提出“過緊日子”的要求，即事業(yè)單位要積極響應(yīng)政策號召，嚴(yán)格控制預(yù)算支出關(guān)口，通過縮減基本支出、控制新增支出等方式降低運(yùn)行成本。因此，事業(yè)單位必須要順應(yīng)宏觀政策背景，利用預(yù)算工具開展財(cái)政資金統(tǒng)籌、配置和使用等，提高資金使用效率與使用效益，做好資金收支平衡。

由于國庫集中支付制度的實(shí)行，對事業(yè)單位的資金支出使用的監(jiān)管越來越嚴(yán)格，這也對事業(yè)單位的內(nèi)部資源的配置提出了更高的要求。事業(yè)單位要加強(qiáng)內(nèi)部控制管理，將資源和資金優(yōu)先使用在重點(diǎn)、核心工作上，關(guān)注資金的使用效益。對此，事業(yè)單位要加強(qiáng)全面預(yù)算管理意識，鼓勵(lì)全體員工參與到全面預(yù)算管理工作中，從戰(zhàn)略層面的角度，科學(xué)計(jì)算各項(xiàng)經(jīng)營活動與資金的分配比例，統(tǒng)籌規(guī)劃各項(xiàng)資源的使用計(jì)劃，以此實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位各項(xiàng)資源的高效利用，提高的資源和資金的投入產(chǎn)出比。

二、全面預(yù)算管理在事業(yè)單位落實(shí)的實(shí)踐準(zhǔn)備

（一）強(qiáng)化全員思想重視程度

全面預(yù)算管理是一項(xiàng)系統(tǒng)的管理方式，基于事業(yè)單位當(dāng)前的財(cái)務(wù)情況和事業(yè)單位的經(jīng)營管理目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)對事業(yè)單位財(cái)務(wù)的有效控制，提高事業(yè)單位財(cái)務(wù)效率?；诖?，事業(yè)單位的全面預(yù)算管理的實(shí)施受單位實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)的決策以及對全面預(yù)算管理的重視程度影響比較大。而且，全面預(yù)算管理并不僅僅是對某個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行控制，而是單位所有相關(guān)人員對經(jīng)營活動的各個(gè)環(huán)節(jié)開展的一系列控制活動，為此，為保證全面預(yù)算管理的有效實(shí)施，就需要事業(yè)單位全體人員從意識上提高對全面預(yù)算管理的重視程度。首先，事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層要轉(zhuǎn)變觀念，正確理解并認(rèn)識全面預(yù)算管理對單位發(fā)展的重要作用，從而在單位內(nèi)部加強(qiáng)宣傳，讓單位全體人員明白全面預(yù)算的重要性。這樣從上到下、縱向到底的過程，讓全體人員明白全面預(yù)算管理不僅僅是各部門領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)部門的事情，而是需要全體員工的共同努力和協(xié)作配合，共同達(dá)成單位的戰(zhàn)略目標(biāo)。

（二）有效組織全員參與

全面預(yù)算管理是一項(xiàng)綜合性的管理方式，為充分發(fā)揮全面預(yù)算管理的約束作用，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位日常工作與經(jīng)營管理目標(biāo)的一致性，事業(yè)單位要積極做好人力資源管理工作，通過激勵(lì)員工的工作積極性，挖掘員工潛力，讓員工可以全身心地投入到工作中。這樣不僅可以提升員工的工作效率，還能減少資源的浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)資源的高效配置，促進(jìn)事業(yè)單位既定的經(jīng)營管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）建立完善的組織架構(gòu)

完善的組織架構(gòu)，是保證全面預(yù)算有效開展的重要因素。完善相關(guān)崗位的職責(zé)和工作制度，建立健全全面預(yù)算管理制度是非常有必要的。而這些制度的實(shí)現(xiàn)需要建立完善的組織架構(gòu)體系。合理的組織架構(gòu)可以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的有效管理，幫助單位領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)掌握單位內(nèi)部的各項(xiàng)工作進(jìn)度和員工的工作情況。單位領(lǐng)導(dǎo)通過獲取企業(yè)的各項(xiàng)信息，通過信息反映的問題及時(shí)發(fā)現(xiàn)單位運(yùn)營中存在的問題，并采取有效措施解決應(yīng)對，有助于事業(yè)單位的長期穩(wěn)定發(fā)展?；诖耍瑯?gòu)建有效的組織架構(gòu)體系是解決事業(yè)單位全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制的重要問題，對穩(wěn)定事業(yè)單位發(fā)展具有重要的意義。

（四）建立適用的評價(jià)模型

考核評價(jià)是全面預(yù)算管理的重要部分，通過考核評價(jià)能夠及時(shí)了解部門及員工的工作狀態(tài)以及事業(yè)單位的經(jīng)營狀況。因此，事業(yè)單位要采取科學(xué)的考評方式，選擇合理的評估模型，對事業(yè)單位內(nèi)部工作開展考評。同時(shí)要建立科學(xué)的評估指標(biāo)，搜集各項(xiàng)工作的重點(diǎn)內(nèi)容及關(guān)鍵因素，將這些因素進(jìn)行量化，并計(jì)算各個(gè)因素的權(quán)重，從而形成考評指標(biāo)體系。對全面預(yù)算管理應(yīng)用評估模型，可以幫助事業(yè)單位及時(shí)了解當(dāng)前的財(cái)務(wù)狀況，并通過考評結(jié)果對相關(guān)部門、人員實(shí)施相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，對提高全面預(yù)算管理有效性有積極的作用。

（五）創(chuàng)新信息化管理工作

實(shí)現(xiàn)信息化管理是現(xiàn)代企業(yè)管理的重要手段，信息技術(shù)的有效應(yīng)用能夠提高企業(yè)內(nèi)部控制管理效率，提高事業(yè)單位管理水平。隨著社會信息化程度的不斷提高，事業(yè)單位信息化建設(shè)也得到很大的進(jìn)步，如果在全面預(yù)算管理中充分應(yīng)用這些信息技術(shù)，發(fā)揮信息技術(shù)的優(yōu)勢，有助于促進(jìn)全面預(yù)算管理的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理的目標(biāo)。

三、事業(yè)單位全面預(yù)算管理存在問題

（一）全面預(yù)算管理作用并未充分發(fā)揮

現(xiàn)階段，雖然對事業(yè)單位財(cái)政經(jīng)費(fèi)的管控力度有所加大，而且短期內(nèi)也收獲了一定的成效，但是事業(yè)單位在財(cái)政經(jīng)費(fèi)管理上仍然存在諸多問題，主要的原因是事業(yè)單位從領(lǐng)導(dǎo)到員工對全面預(yù)算管理的重視程度不足，導(dǎo)致全面預(yù)算管理制度執(zhí)行不到位，全面預(yù)算管理作用沒有得到充分發(fā)揮。財(cái)務(wù)全面預(yù)算管理制度流于形式，預(yù)算管理機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，導(dǎo)致全面預(yù)算管理工作難以有效開展。甚至有的事業(yè)單位完全忽視全面預(yù)算管理，在日常收支管理中仍然沿用之前的管理方式，不按照編制的預(yù)算執(zhí)行，預(yù)算超支、預(yù)算外支出、隨意調(diào)整預(yù)算的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（二）預(yù)算編制質(zhì)量低

目前，部分事業(yè)單位并沒有完善的預(yù)算編制程序，導(dǎo)致預(yù)算編制人員在編制過程中沒有規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，受職務(wù)行為影響比較大，在預(yù)算編制中難以保證統(tǒng)一的編制標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)算編制的時(shí)間也是影響預(yù)算編制質(zhì)量的重要因素，但是部分事業(yè)單位沒有足夠的預(yù)算編制時(shí)間，據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，大多數(shù)事業(yè)單位的預(yù)算編制時(shí)間在一個(gè)月之內(nèi)，而預(yù)算編制需要大量的數(shù)據(jù)作支撐，收集和整理數(shù)據(jù)需要消耗大量的時(shí)間，而現(xiàn)行的預(yù)算編制時(shí)間完全不能滿足這些基礎(chǔ)工作的需求，這就導(dǎo)致事業(yè)單位的預(yù)算編制質(zhì)量低的問題。

（三）經(jīng)費(fèi)使用效益不高

從上述內(nèi)容可以看出，當(dāng)前事業(yè)單位對預(yù)算編制工作的認(rèn)識不充分，為應(yīng)付工作，預(yù)算編制程序、時(shí)間不符合要求，預(yù)算編制的質(zhì)量難以保證。正是由于預(yù)算編制中存在問題，各部門在預(yù)算編制中，為爭取更多的資金，沒有對資金的使用進(jìn)行分析，為了預(yù)算而預(yù)算，導(dǎo)致資金的使用效率不高，資金浪費(fèi)的問題普遍存在。

（四）內(nèi)部監(jiān)督審計(jì)不足

雖然近些年國家對事業(yè)單位財(cái)務(wù)監(jiān)管的力度不斷加強(qiáng)，但是從整體來看，事業(yè)單位收支預(yù)算管理模式仍處于傳統(tǒng)的模式。由于制度上的不完善，導(dǎo)致在資金收支管理和監(jiān)督上指導(dǎo)和約束的作用不大，這就造成內(nèi)部監(jiān)督審計(jì)不足的問題。資金使用不計(jì)劃、資金審批不嚴(yán)格等現(xiàn)象普遍存在。還有部分事業(yè)單位存在隨意調(diào)整預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算調(diào)整沒有按照審批流程執(zhí)行。究其原因，事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督不到位，內(nèi)部審計(jì)流于形式。

四、事業(yè)單位全面預(yù)算管理落實(shí)策略

（一）加強(qiáng)全員意識，提升預(yù)算編制質(zhì)量

一方面，要提高事業(yè)單位內(nèi)部所有人員的全面預(yù)算管理意識，這就需要單位領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮模范帶頭作用，首先加強(qiáng)自身全面預(yù)算管理意識，給予全面預(yù)算管理工作足夠的重視，并加大對全面預(yù)算管理工作的資源投入。同時(shí)，要加大在單位內(nèi)部對全面預(yù)算管理的宣傳力度，讓全體員工都能了解全面預(yù)算管理對單位發(fā)展的重要性，并鼓勵(lì)全體人員積極參與到全面預(yù)算管理工作中，在提高整體意識的同時(shí)實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部資源的優(yōu)化配置，促使全體員工共同努力，致力于實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位的經(jīng)營管理目標(biāo)。另一方面，事業(yè)單位要加強(qiáng)預(yù)算編制管理，提升預(yù)算編制質(zhì)量。預(yù)算編制涉及的內(nèi)容比較多，在預(yù)算編制過程中，要充分考慮單位、部門的年度工作任務(wù)，結(jié)合往年預(yù)算執(zhí)行情況。同時(shí)要注意預(yù)算編制需要充足的準(zhǔn)備時(shí)間，充分收集各項(xiàng)基礎(chǔ)資料，采取“自上而下、自下而上、上下結(jié)合”的編制方式，結(jié)合預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行編制。

（二）構(gòu)建完善的組織體系，強(qiáng)化內(nèi)部控制執(zhí)行

事業(yè)單位應(yīng)建立全面預(yù)算管理委員會，負(fù)責(zé)預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)管、評價(jià)分析以及反饋，確保全面預(yù)算管理的各項(xiàng)工作都能有據(jù)可依。為配合全面預(yù)算管理組織體系的應(yīng)用，事業(yè)單位應(yīng)健全相應(yīng)的管理制度，為日常的各項(xiàng)管理工作以及經(jīng)營管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供指導(dǎo)。制度體系的完善應(yīng)遵循國家相關(guān)政策和制度的規(guī)定，結(jié)合單位內(nèi)部的實(shí)際情況，制定適合自身管理發(fā)展的管理制度，并在日常管理工作中不斷優(yōu)化各項(xiàng)制度，始終保證制度體系的有效性和先進(jìn)性，為全面預(yù)算管理的開展做好準(zhǔn)備工作。另一方面，要加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制的執(zhí)行力度，保證各項(xiàng)管理制度的有效落實(shí)，實(shí)現(xiàn)事事有章、有章可依、有章必依的目標(biāo)，從而推動全面預(yù)算管理的順利實(shí)施。

（三）充分利用信息化系統(tǒng)，落實(shí)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督管控

隨著信息技術(shù)的不斷創(chuàng)新發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)以及人工智能技術(shù)得到廣泛應(yīng)用，為提高事業(yè)單位全面預(yù)算管理的執(zhí)行和監(jiān)管效果，事業(yè)單位要充分應(yīng)用這些新興技術(shù)，發(fā)揮信息技術(shù)的優(yōu)勢，打破傳統(tǒng)人工監(jiān)管的限制，及時(shí)全面地了解當(dāng)前單位的財(cái)務(wù)狀況以及預(yù)算執(zhí)行情況。將預(yù)算系統(tǒng)與財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)對接，在財(cái)務(wù)信息管理系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)預(yù)算控制功能，對預(yù)算執(zhí)行的全過程進(jìn)行實(shí)時(shí)控制，將預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度與預(yù)算指標(biāo)對比分析，充分利用這些財(cái)務(wù)分析數(shù)據(jù)，提高財(cái)務(wù)資源的使用效益。

（四）構(gòu)建科學(xué)的預(yù)算執(zhí)行分析考核制度

事業(yè)單位要定期將各部門的預(yù)算分析報(bào)告反饋給各部門，預(yù)算分析報(bào)告主要包含財(cái)務(wù)、管理等內(nèi)容，通過收集各部門經(jīng)營管理活動中的財(cái)務(wù)、管理等信息，預(yù)算分析人員將收集的信息進(jìn)行匯總、整合，對比分析其與預(yù)算計(jì)劃中存在的偏差，并尋找造成偏差的原因，結(jié)合單位當(dāng)前的管理現(xiàn)狀針對性提出糾正和優(yōu)化建議。健全預(yù)算執(zhí)行考核機(jī)制，是確保全面預(yù)算管理實(shí)施的有效性的重要手段之一[4]。通過制定科學(xué)的考核指標(biāo)，明確考核方式和原則，對相關(guān)人員開展客觀的考核評價(jià)，并將考核結(jié)果與員工的工資福利相掛鉤，對考核成績優(yōu)異的員工可以給予除績效以外的獎(jiǎng)勵(lì)，這樣不僅可以調(diào)動員工的工作積極性，激發(fā)員工的潛力，挖掘員工的創(chuàng)造能力，還能將考核結(jié)果作為下年度預(yù)算目標(biāo)以及預(yù)算計(jì)劃的重要參考依據(jù)。

（五）健全單位內(nèi)部控制管理制度

發(fā)揮內(nèi)部控制與預(yù)算管理的協(xié)同作用，可以強(qiáng)調(diào)預(yù)算執(zhí)行剛性控制。具體來說，首先，事業(yè)單位可以建立預(yù)算管理內(nèi)控制度，將預(yù)算指標(biāo)企業(yè)組織結(jié)構(gòu)和管理層級下發(fā)至每一個(gè)崗位，明確不同預(yù)算中心和管理部門的職責(zé)分工，并在部門與部門、崗位與崗位之間搭建多元化的信息溝通渠道；同時(shí)，落實(shí)預(yù)算支出責(zé)任制度，保證責(zé)任到崗、追責(zé)到人，實(shí)現(xiàn)對基層人員的約束和激勵(lì)。其次，建立財(cái)務(wù)預(yù)警機(jī)制，以財(cái)務(wù)報(bào)表作為信息獲取渠道，確定預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，分析預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)偏差的根本原因，及時(shí)提出有效的解決措施。最后，圍繞預(yù)算績效考核目標(biāo)建立動態(tài)化的預(yù)算評審制度，轉(zhuǎn)變以往預(yù)算與實(shí)際結(jié)合不充分、年底突擊執(zhí)行預(yù)算等想法，要求單位全體員工都要樹立“花錢問效、無效追責(zé)”的管理理念，從制度高度上發(fā)揮預(yù)算管理的權(quán)威性與嚴(yán)肅性。

（六）優(yōu)化預(yù)算管理體系，提升資源配置合理性

隨著“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”政策的深入推進(jìn)，事業(yè)單位應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化全面預(yù)算管理體系。首先，事業(yè)單位要健全預(yù)算管理制度，例如經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度，將單位所有的財(cái)務(wù)收入和費(fèi)用支出納入預(yù)算體系，并落實(shí)執(zhí)行責(zé)任部門。同時(shí)將預(yù)算目標(biāo)細(xì)化分解落實(shí)到部門和個(gè)人身上，要求各部門及個(gè)人嚴(yán)格按照預(yù)算計(jì)劃執(zhí)行落實(shí)。費(fèi)用支出管理制度，即各部門的費(fèi)用支出必須符合事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理制度，并按照費(fèi)用支出流程執(zhí)行，嚴(yán)禁出現(xiàn)預(yù)算超支、預(yù)算外支出的現(xiàn)象，專項(xiàng)資金不得私自挪用[5]。另一方面，事業(yè)單位還需要建立預(yù)算調(diào)整機(jī)制，根據(jù)政策調(diào)整以及市場變化，全面分析各項(xiàng)因素的影響，如原預(yù)算無法繼續(xù)執(zhí)行或者對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果會造成嚴(yán)重影響的，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。預(yù)算調(diào)整機(jī)制應(yīng)對預(yù)算調(diào)整的條件要求、原則、權(quán)限、程序等進(jìn)行明確的規(guī)定，以規(guī)范預(yù)算調(diào)整。對不按照預(yù)算調(diào)整制度執(zhí)行的，財(cái)務(wù)部門不予報(bào)銷并將此情況上報(bào)上級管理部門，可以作為下年度預(yù)算編制的重要參考依據(jù)。健全的全面預(yù)算管理體系，可以實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位內(nèi)部資源的合理配置，提高資源的使用效益，從而促進(jìn)事業(yè)單位經(jīng)營管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

五、結(jié)語

綜上所述，事業(yè)單位實(shí)行全面預(yù)算管理是提高內(nèi)部控制質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)內(nèi)部資源合理配置的重要手段之一，也是實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位精細(xì)化管理的重要途徑。將全面預(yù)算管理觀念融入事業(yè)單位的預(yù)算管理中，有助于解決現(xiàn)階段事業(yè)單位管理中存在的問題，協(xié)調(diào)各部門之間的關(guān)系，提高事業(yè)單位資金的使用效益，對事業(yè)單位各項(xiàng)經(jīng)營管理活動實(shí)行全方位、全過程的監(jiān)督控制，從而促進(jìn)事業(yè)單位的穩(wěn)步發(fā)展，提升事業(yè)單位的預(yù)算管理效率。但是當(dāng)前，事業(yè)單位的全面預(yù)算管理在實(shí)踐過程中仍然存在一些問題，例如思想意識、預(yù)算編制質(zhì)量、制度建設(shè)、監(jiān)督等，這些問題影響著全面預(yù)算管理的作用發(fā)揮。為更好地推動全面預(yù)算管理的發(fā)展，提升全面預(yù)算管理的有效性，事業(yè)單位要切實(shí)從自身存在的問題出發(fā)，采取措施提高全面預(yù)算管理水平，促進(jìn)全面預(yù)算管理在事業(yè)單位的作用發(fā)揮。