政府購(gòu)買公共服務(wù)研究綜述

文/安勇 王榮森（東北林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

政府購(gòu)買公共服務(wù)是指充分發(fā)揮市場(chǎng)的機(jī)制作用，把原本由政府直接提供的部分公共服務(wù)和事項(xiàng)，按照約定的方式和程序，轉(zhuǎn)交給社會(huì)力量、事業(yè)單位承擔(dān)，政府基于合同契約，向提供公共服務(wù)的社會(huì)力量、事業(yè)單位支付酬金。

政府購(gòu)買公共服務(wù)是改進(jìn)和提高政府公共服務(wù)能力和水平的重要方式，表明政府正加快建設(shè)服務(wù)型政府，不斷改進(jìn)公共財(cái)政體系。隨著新冠疫情的影響進(jìn)一步擴(kuò)大，目前政府購(gòu)買服務(wù)在合同管理上還不夠規(guī)范、績(jī)效管理需要進(jìn)一步加強(qiáng)、購(gòu)買邊界把握不夠準(zhǔn)確、事業(yè)單位政府購(gòu)買服務(wù)改革進(jìn)展不夠平衡，要進(jìn)一步加大政府購(gòu)買服務(wù)改革力度、規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)管理[1]。

面對(duì)政府購(gòu)買這一新型治理工具，學(xué)術(shù)界對(duì)于基本內(nèi)涵、理論依據(jù)等基礎(chǔ)性研究已經(jīng)形成了相當(dāng)豐富的積累。政府購(gòu)買公共服務(wù)的內(nèi)容包含主體研究和理論視角研究?jī)蓚€(gè)部分；后者從技術(shù)視角出發(fā)，包含向國(guó)內(nèi)外先進(jìn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)的“思齊”和對(duì)已有問(wèn)題的“自省”。

整體梳理學(xué)界在新的實(shí)踐基礎(chǔ)上關(guān)于國(guó)內(nèi)政府購(gòu)買服務(wù)現(xiàn)狀的研究進(jìn)展，對(duì)進(jìn)一步建立合作治理關(guān)系進(jìn)行思考，加深對(duì)具有中國(guó)特色的政府購(gòu)買服務(wù)行為的理解。

一、政府購(gòu)買公共服務(wù)基礎(chǔ)性概念反思

（一）政府購(gòu)買服務(wù)主體研究

在公共服務(wù)外包方面，我國(guó)與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在諸多不足，主要表現(xiàn)在市場(chǎng)的力量相對(duì)薄弱。劉建瓊（2014）將我國(guó)公共服務(wù)承接主體的整體特征總結(jié)為“兩強(qiáng)一弱”格局，事業(yè)單位、企業(yè)為兩強(qiáng)，社會(huì)組織為一弱。在此基礎(chǔ)上，還有關(guān)于承接主體更細(xì)致的討論。

1． 主體身份界定

主體識(shí)別往往涉及概念的嚴(yán)格劃分。目前，政府購(gòu)買服務(wù)的具體方式有：合同承包、合同外包、政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)、外包、公私伙伴關(guān)系、政府采購(gòu)等。孫廣闊（2016）在梳理2014至2016年國(guó)務(wù)院、財(cái)政部等政策文件時(shí)發(fā)現(xiàn)，“PPP模式的實(shí)質(zhì)是政府購(gòu)買服務(wù)”“政府購(gòu)買服務(wù)是PPP模式中的‘政府付費(fèi)’模式”“政府購(gòu)買服務(wù)和PPP模式是并列但又有重合部分的關(guān)系”三種說(shuō)法在目前的政策規(guī)定中皆可成立[2]。

在理論研究基礎(chǔ)上，學(xué)者關(guān)于我國(guó)現(xiàn)實(shí)的政府購(gòu)買行為進(jìn)行了進(jìn)一步的本土化思考和總結(jié)。呂芳（2019）總結(jié)上海市衛(wèi)計(jì)委、民政局等部門(mén)四年間的政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，除了通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)的方式將向私人企業(yè)購(gòu)買公共服務(wù)之外，當(dāng)前我國(guó)地方政府還存在下屬事業(yè)單位或主管的行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、直接成立或培育的社團(tuán)組織等主體來(lái)承接政府購(gòu)買需求的情況。這與我國(guó)推行政府購(gòu)買服務(wù)的目的有關(guān)，瞄準(zhǔn)私人企業(yè)的完全市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制并不是唯一手段，更重要的是培育和調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與到公共服務(wù)供給中來(lái)。其中，政府培育社會(huì)組織是我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)踐所發(fā)展出來(lái)的一種特有的主體間關(guān)系，這與當(dāng)前社會(huì)組織籌資能力弱、籌資渠道少、經(jīng)費(fèi)普遍匱乏，以及最主要的收入來(lái)源是政府提供的財(cái)政撥款和補(bǔ)貼的事實(shí)吻合。

2．主體價(jià)值重構(gòu)

主體價(jià)值重構(gòu)體現(xiàn)在兩大維度：其一是政府價(jià)值重構(gòu)，既表現(xiàn)在與國(guó)外“政府重塑”價(jià)值比對(duì)下的中國(guó)本土價(jià)值選擇，又表現(xiàn)在國(guó)內(nèi)政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)踐經(jīng)歷回落后的反思重塑；其二是承接方的價(jià)值重構(gòu)，特別是以營(yíng)利為目的私人部門(mén)，涉及關(guān)于企業(yè)社會(huì)責(zé)任感的具體討論。

關(guān)于政府價(jià)值，呂芳（2019）認(rèn)為，英美國(guó)家政府外包遵循新公共管理運(yùn)動(dòng)的理念，圍繞著降低政府成本、削減政府規(guī)模的初始目的，直接將公共服務(wù)轉(zhuǎn)移給競(jìng)爭(zhēng)性私人組織，本質(zhì)上是“做減量”；中國(guó)的政府外包并不以節(jié)約成本為首要目標(biāo)，而在于轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)、增加服務(wù)供給，核心在于“做增量”。成本控制只能作為工具理性表現(xiàn)，在實(shí)踐中作為參考之一，與價(jià)值理性并驅(qū)，而不能凌駕于后者之上。汪錦軍（2012）研究發(fā)現(xiàn)，大批面向地方政府官員的調(diào)研證明，提升服務(wù)水平、減少服務(wù)成本，被視為采取合同外包措施的核心原因。這意味著目前的政府外包時(shí)間將更多的注意力分配給了工具理性，這在實(shí)踐中會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)供給偏離滿足公眾需求的初衷。面對(duì)此現(xiàn)象，程名（2021）認(rèn)為政府購(gòu)買服務(wù)應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)價(jià)值理性與工具理性的雙重整合，既關(guān)注供給效率和質(zhì)量，保障公共價(jià)值目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)，又重視措施服務(wù)公共性的影響，避免公共精神的流失。除此之外，竺乾威（2022）在關(guān)于治理創(chuàng)新的討論中認(rèn)為，面對(duì)日益成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，多方合作已經(jīng)取代原本的政府“獨(dú)占”，政府也應(yīng)當(dāng)在合作中扮演主導(dǎo)角色。這與新公共管理運(yùn)動(dòng)中主張政府退出的價(jià)值理念是完全不同的。

關(guān)于企業(yè)價(jià)值的討論本不屬于公共管理學(xué)科的范疇，但由于企業(yè)參與到公共服務(wù)供給鏈當(dāng)中，其以經(jīng)濟(jì)理性為單一導(dǎo)向的價(jià)值判斷應(yīng)當(dāng)作出調(diào)整。以多重委托代理關(guān)系為視角，公民與政府之間、政府與行政人員之間、政府與企業(yè)之間存在委托代理關(guān)系。此時(shí)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)理性與政府的多元理性發(fā)生了直接碰撞，因?yàn)槎嘀仃P(guān)系之間并非是線性的、迭代的。程名（2021）認(rèn)為，除了委托方與代理方直接的短線聯(lián)系之外，企業(yè)與公民之間存在著長(zhǎng)線聯(lián)系。

因此，要尋求更加密切、有效的公私合作，公民需求也應(yīng)當(dāng)納入企業(yè)生產(chǎn)的考量之中，積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。劉偉，滿彩霞（2019）通過(guò)闡釋企業(yè)責(zé)任在彌補(bǔ)政府、市場(chǎng)、志愿三大領(lǐng)域失靈中的關(guān)鍵作用，將企業(yè)社會(huì)責(zé)任視為合作廣泛鋪開(kāi)的背景下公共管理亟待研究的關(guān)鍵領(lǐng)域。事實(shí)上，對(duì)于企業(yè)而言，重視社會(huì)責(zé)任并不與其逐利本性相沖突。一方面，以ESG表現(xiàn)為例，作為企業(yè)社會(huì)責(zé)任關(guān)鍵考量維度，良好的ESG表現(xiàn)能夠提高企業(yè)投資效率，另一方面，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，張成福（2019）在關(guān)于時(shí)代公共行政大問(wèn)題的討論中指出，我們應(yīng)當(dāng)對(duì)泛經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)行反思，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并非終極的目標(biāo)，而是達(dá)成目標(biāo)的手段，我們需要在市場(chǎng)的價(jià)值與社會(huì)的價(jià)值之間求得平衡[3]。

（二）政府購(gòu)買公共服務(wù)研究理論

當(dāng)前關(guān)于政府購(gòu)買服務(wù)的主要學(xué)科視角橫跨經(jīng)濟(jì)學(xué)、組織學(xué)、公共管理學(xué)等。其中，經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)注項(xiàng)目具體設(shè)計(jì)、招投標(biāo)和項(xiàng)目運(yùn)維及其環(huán)節(jié)優(yōu)化等具體問(wèn)題，所涉及的具體理論包括交易成本理論、委托-代理理論、公共選擇等；組織學(xué)的討論建立在利益相關(guān)者理論、制度理論等基礎(chǔ)之上，討論政府與合作者之間的管理環(huán)節(jié)中存在的具體利益協(xié)調(diào)、規(guī)制建設(shè)等問(wèn)題；公共管理學(xué)科在新公共管理、新公共服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)治理、合作治理、社會(huì)資本等理論背景下，廣泛討論公私合作的概念界定、政策制定、供給體系的建構(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)、服務(wù)動(dòng)因、風(fēng)險(xiǎn)分析等內(nèi)容。

徐選國(guó)（2014）等人以新制度主義為視角，對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)理論譜系進(jìn)行總結(jié)與超越。研究認(rèn)為，現(xiàn)有的政治、市場(chǎng)、社會(huì)三種傳統(tǒng)理論范式存在對(duì)制度視角的忽視，因而提出重新將注意力放在政治制度上，關(guān)注制度過(guò)程與變遷，使用制度化、合法性、制度創(chuàng)新、去制度化等概念去分析政府購(gòu)買服務(wù)行為[4]。李洪佳（2020）借助擔(dān)保國(guó)家理論，這一理論最初應(yīng)用于公共行政和法學(xué)領(lǐng)域，旨在要求臃腫的福利國(guó)家將不再直接承擔(dān)執(zhí)行公共任務(wù)的職能，轉(zhuǎn)而擔(dān)保私人部門(mén)執(zhí)行公共任務(wù)。在政府購(gòu)買服務(wù)領(lǐng)域，學(xué)者將其聚焦在政府責(zé)任履行上——出讓服務(wù)提供權(quán)限，不代表出讓責(zé)任，并從組織、監(jiān)管和接管三個(gè)維度對(duì)政府責(zé)任進(jìn)行了類型劃分[5]。

除此之外的元治理（Meta Governance）理論，也可譯為反思型治理，被稱為“治理的治理”，是對(duì)政府、市場(chǎng)、網(wǎng)絡(luò)三層級(jí)整合的再理解。王詩(shī)宗（2008）認(rèn)為，元治理堅(jiān)持了“治理”的基本理念，但更突出了政府“同輩中的長(zhǎng)者”作用。宗世法（2017）表達(dá)了元治理理論對(duì)當(dāng)前治理理論的兩種憂慮：政府過(guò)度退出和市場(chǎng)過(guò)于弱小，提出應(yīng)當(dāng)尊重我國(guó)的歷史及現(xiàn)實(shí)因素，而不應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)外理論照搬照抄的觀點(diǎn)。

二、政府購(gòu)買公共服務(wù)實(shí)踐反思

關(guān)于績(jī)效考核機(jī)制的討論。周翠萍（2021）在關(guān)于教育服務(wù)績(jī)效評(píng)估的研究中總結(jié)出了教育服務(wù)購(gòu)買領(lǐng)域購(gòu)買教育服務(wù)績(jī)效評(píng)估政策法規(guī)較為缺乏、政府購(gòu)買教育服務(wù)的全過(guò)程評(píng)估未受到重視以及第三方評(píng)估尚未常態(tài)化、規(guī)范化和專業(yè)化三大核心問(wèn)題。陳紅麗等人在政府購(gòu)買養(yǎng)老照護(hù)志愿服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)研究中指出，當(dāng)前評(píng)價(jià)體系在主體、工具、結(jié)果應(yīng)用、環(huán)境保障各方面存在困境。在整體績(jī)效研究狀況方面，陳曉蓉，張汝立（2021）的研究認(rèn)為，需要從統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)兼具適度靈活、多元參與審查有效、實(shí)現(xiàn)獎(jiǎng)懲保證結(jié)項(xiàng)立項(xiàng)聯(lián)動(dòng)三方面對(duì)當(dāng)前的績(jī)效考核體系進(jìn)行優(yōu)化。彭文敏（2021）從全過(guò)程，使用德?tīng)柗品ǎㄟ^(guò)不同權(quán)重系數(shù)設(shè)置，構(gòu)建了包括“事前、事中、事后”三階段在內(nèi)的全過(guò)程評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。劉素仙主張首先明確績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵要素，從公共性、有效性和回應(yīng)性等價(jià)值維度出發(fā)，為有效的考核體系建立奠定價(jià)值基礎(chǔ)。劉仕宇、金福子（2021）采用SPC視角，分析政府購(gòu)買服務(wù)過(guò)程中購(gòu)買主體與行為間關(guān)系，探究反饋績(jī)效閉環(huán)。

關(guān)于監(jiān)管機(jī)制的討論。孫榮、湯金金（2017）認(rèn)為，國(guó)內(nèi)政府購(gòu)買服務(wù)整體存在評(píng)估和監(jiān)管力度不夠，服務(wù)過(guò)程規(guī)范化有待提高的問(wèn)題，具體表現(xiàn)在購(gòu)買范圍不明確、購(gòu)買程序不標(biāo)準(zhǔn)、法律制度不完善三個(gè)方面。張文禮、王達(dá)梅（2017）在關(guān)于監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新的研究中指出，考慮引進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管，建立政府購(gòu)買服務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)基本信息和服務(wù)信息進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督跟蹤。雷雨若、王娟從監(jiān)管法律、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)制出發(fā)分析當(dāng)前監(jiān)管中存在的問(wèn)題及成因，從立法、行政、社會(huì)、指標(biāo)體系四個(gè)方面提出了有針對(duì)性的改進(jìn)措施。

關(guān)于政府服務(wù)購(gòu)買模式的探索。呂芳（2021）通過(guò)調(diào)研街道購(gòu)買公共服務(wù)，認(rèn)為當(dāng)前基層政府采用科層制管理與社會(huì)組織采用多元化管理之間存在管理手段不適配的問(wèn)題，總結(jié)出“異構(gòu)同質(zhì)”的管理模式，導(dǎo)致過(guò)分留痕、效率低下、目標(biāo)空懸等問(wèn)題。王學(xué)夢(mèng)、董國(guó)禮（2020）通過(guò)總結(jié)國(guó)內(nèi)傳統(tǒng)的行政雇傭制和項(xiàng)目外包制兩種政府服務(wù)外包方式，討論是否能構(gòu)建一種兼具效率與穩(wěn)定的復(fù)合型政府購(gòu)買公共服務(wù)模式。彭婧（2020）以公眾參與度和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)度為兩大考察維度，組成四種政府購(gòu)買服務(wù)的責(zé)任模式：競(jìng)爭(zhēng)代言型責(zé)任模式、競(jìng)爭(zhēng)參與型責(zé)任模式、非競(jìng)爭(zhēng)參與和責(zé)任模式以及非競(jìng)爭(zhēng)代言型責(zé)任模式。葉托、薛琬燁（2018）針對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的問(wèn)責(zé)模式提出了控制型、績(jī)效型和關(guān)系型問(wèn)責(zé)模型。

有的學(xué)者也研究了國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和推介。李志明、邢梓琳（2018）以武漢市東湖新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)為研究對(duì)象，發(fā)現(xiàn)該區(qū)將基礎(chǔ)業(yè)務(wù)流程整體外包，只問(wèn)結(jié)果不問(wèn)過(guò)程，并且首次出臺(tái)政府購(gòu)買政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)清單，劃清了政府與市場(chǎng)的合作邊界[6]。董楊（2019）總結(jié)美國(guó)固體垃圾收集服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，其中重要一條就是對(duì)于規(guī)模較小的市政當(dāng)局，購(gòu)買服務(wù)產(chǎn)生的交易成本甚至?xí)鰧?shí)際收益，此時(shí)，尋求政府間合作以產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)就變成一條絕佳道路。這對(duì)于國(guó)內(nèi)區(qū)縣政府間合作具有相當(dāng)?shù)膮⒖家饬x。

三、評(píng)述

從研究本身來(lái)看，目前關(guān)于我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)的學(xué)術(shù)成果相對(duì)豐富，研究范圍覆蓋面廣，對(duì)于典型的實(shí)踐問(wèn)題都進(jìn)行了跟進(jìn)與回應(yīng)。但仍存在以下問(wèn)題：基礎(chǔ)的概念性研究較多，但關(guān)于中國(guó)本土化概念的研究相對(duì)不足；研究方法偏重于定性研究，訪談、案例等方法使用較多，可以更多考慮引用定量分析的工具；問(wèn)題研究較多，但對(duì)策建議多停留在理論規(guī)劃層面，實(shí)際政策意義不大、操作性不強(qiáng)。

從研究?jī)?nèi)容來(lái)看，首先，我國(guó)的政府購(gòu)買公共服務(wù)實(shí)踐具有極強(qiáng)的本土化色彩，并不是對(duì)于國(guó)外理論與實(shí)踐的照搬，這一點(diǎn)與我們國(guó)家的歷史背景、社會(huì)現(xiàn)實(shí)、政策目標(biāo)、社會(huì)及市場(chǎng)力量培育情況等都有密切關(guān)系。這也意味著從基本概念開(kāi)始，國(guó)內(nèi)的政府購(gòu)買服務(wù)就是因地制宜的產(chǎn)物。具體表現(xiàn)在國(guó)內(nèi)政府購(gòu)買公共服務(wù)的參與主體、主體間關(guān)系、服務(wù)目標(biāo)等方面。其次，經(jīng)歷過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐，學(xué)術(shù)界對(duì)于具有中國(guó)特色的政府購(gòu)買公共服務(wù)進(jìn)行了初步反思，既總結(jié)了已有的失敗經(jīng)驗(yàn)，也概括了中國(guó)獨(dú)有的行為模式，如行政雇傭制、項(xiàng)目外包制，以及超越二者的復(fù)合購(gòu)買模型。再次，當(dāng)前關(guān)于政府購(gòu)買公共服務(wù)的整體價(jià)值思考呈現(xiàn)出呼吁政府回歸的特征，需要進(jìn)一步思考這其中的治理關(guān)系，建立有效市場(chǎng)和有為政府，也是進(jìn)一步厘清政府市場(chǎng)關(guān)系所需要考慮的問(wèn)題。

另外，對(duì)于私人部門(mén)的社會(huì)責(zé)任也有了突破性的提法，無(wú)論是從企業(yè)現(xiàn)實(shí)利益還是社會(huì)共同利益出發(fā)，在公共服務(wù)供給過(guò)程中提升企業(yè)的社會(huì)責(zé)任都是亟待關(guān)注的重要領(lǐng)域。最后，國(guó)內(nèi)購(gòu)買服務(wù)實(shí)踐整體還存在法律制度欠缺、指標(biāo)體系薄弱、專業(yè)能力不足等共性問(wèn)題，這都是需在實(shí)踐和理論中進(jìn)一步探尋摸索。

相關(guān)鏈接

政府購(gòu)買是指各級(jí)政府購(gòu)買物品和勞務(wù)的支出，它是政府支出的一部分。政府支出的另一些部分如轉(zhuǎn)移支付、公債等都不計(jì)入GDP，理由是政府購(gòu)買是通過(guò)雇請(qǐng)公務(wù)人員、教師，建立公共設(shè)施，建造艦隊(duì)等為社會(huì)提供了服務(wù)，而轉(zhuǎn)移支付只是簡(jiǎn)單地把收入從一些人或一些組織轉(zhuǎn)移到另一些人或另一些組織，沒(méi)有相應(yīng)的物品或勞務(wù)的交換發(fā)生。如政府給殘疾人發(fā)放的救濟(jì)金，不是因?yàn)檫@些人提供了服務(wù)，創(chuàng)造了價(jià)值，而是因?yàn)樗麄儐适Я藙趧?dòng)能力，要靠救濟(jì)生活。在非營(yíng)利性組織的收入中，因政府購(gòu)買取得的收入不屬于免稅收入的范圍。

政府購(gòu)買服務(wù)涉及國(guó)家治理方式、社會(huì)管理模式和財(cái)政資金使用方式的變革，是對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)管理模式的一場(chǎng)深度調(diào)整和革命。在推進(jìn)中，要解決好“買得值”問(wèn)題，亟須加強(qiáng)監(jiān)督和管理。