茅銘晨

(1．溫州大學(xué)廉政建設(shè)研究中心，浙江溫州 325035；2．溫州大學(xué)法學(xué)院，浙江溫州 325035)

一、研究的緣起

監(jiān)察對象的范圍及界定是《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）立法的一項(xiàng)重要內(nèi)容。①參見：《監(jiān)察法》第一、三、十五條。由于系監(jiān)察體制改革后首次監(jiān)察立法，受立法技術(shù)影響，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）對監(jiān)察機(jī)關(guān)性質(zhì)和任務(wù)的規(guī)定，②參見：《憲法》第一百二十三條。在《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察對象范圍及界定的表述中尚未予以清晰、精確的具體表達(dá)。監(jiān)察機(jī)關(guān)在執(zhí)行《監(jiān)察法》的實(shí)踐中，對其第十五條規(guī)定的監(jiān)察對象范圍的理解也產(chǎn)生了一些困惑。作為對實(shí)踐問題的回應(yīng)，學(xué)術(shù)界對此展開了有相當(dāng)熱度的研究，期望能夠?qū)ΡO(jiān)察工作實(shí)踐和未來法律修改提供解決方案，但至今尚未形成相對統(tǒng)一的學(xué)術(shù)見解。

限于監(jiān)察法規(guī)必須“根據(jù)法律”，《監(jiān)察法實(shí)施條例》無權(quán)對《監(jiān)察法》的規(guī)定做任何改變，只能對《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察對象通過說明和列舉作細(xì)化。但細(xì)化式的說明缺乏原理性指引且列舉難以窮盡，因此仍亟需通過進(jìn)一步的理論研究，為監(jiān)察工作中監(jiān)察對象的識別提供認(rèn)識方法和理論指引，以準(zhǔn)確反映《監(jiān)察法》的立法原意，并指引列舉之外情形下《監(jiān)察法》的正確適用。

監(jiān)察對象的范圍及界定，是一個涉及監(jiān)察的精準(zhǔn)性、統(tǒng)一性、政策性、嚴(yán)肅性的重大理論和實(shí)踐問題。準(zhǔn)確界定監(jiān)察對象的范圍，使之符合監(jiān)察體制改革的初衷和《監(jiān)察法》的立法原意，是正確實(shí)施對監(jiān)察對象的監(jiān)督問責(zé)、確保《監(jiān)察法》的統(tǒng)一實(shí)施、實(shí)現(xiàn)監(jiān)察法治化的前提，也是監(jiān)察法理論研究的重要任務(wù)。

二、監(jiān)察對象范圍的理解困境及理論認(rèn)識難以統(tǒng)一的原因

《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察對象范圍及界定的表述不足，以及該法與《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）存在法法銜接不夠的問題，客觀上容易造成多種可能的解讀，甚至發(fā)生歧義。

（一）監(jiān)察對象范圍的理解困境

《監(jiān)察法》有關(guān)監(jiān)察對象的規(guī)定主要見于第一條、第三條和第十五條。①《監(jiān)察法》第一條：“加強(qiáng)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋?！钡谌龡l：“各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，依照本法對所有行使公權(quán)力的公職人員（以下稱公職人員）進(jìn)行監(jiān)察?！钡谑鍡l：“監(jiān)察機(jī)關(guān)對下列公職人員和有關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)察：（一）中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民代表大會及其常務(wù)委員會機(jī)關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會機(jī)關(guān)的公務(wù)員，以及參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的人員；（二）法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員；（三）國有企業(yè)管理人員；（四）公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員；（五）基層群眾性自治組織中從事管理的人員；（六）其他依法履行公職的人員?！边@些條款的立法表述造成了很多理解上的困境。

第一，從第一條和第三條看，監(jiān)察對象是“所有行使公權(quán)力的公職人員”。但是，這里的“行使公權(quán)力的”是一種將“公職人員”分為“行使公權(quán)力的公職人員”和“不行使公權(quán)力的公職人員”兩個類型的區(qū)分性定語，因而只對其中的“行使公權(quán)力的公職人員”實(shí)行監(jiān)察全面覆蓋，[1]9還是一種同義反復(fù)式的修辭，即強(qiáng)調(diào)公職人員都是“行使公權(quán)力的”人員、因而是對所有公職人員實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全面覆蓋？在語義解釋上，這兩種理解似乎都能夠成立的。但是，從執(zhí)法角度看，監(jiān)察對象僅限于部分公職人員還是及至全部公職人員，答案必須具有確定性和唯一性。這就要求立法表述應(yīng)當(dāng)做到不會產(chǎn)生歧義。

從《監(jiān)察法》第三條“所有行使公權(quán)力的公職人員（以下稱公職人員）”的表述看，“公職人員”是“所有行使公權(quán)力的公職人員”的簡稱，兩者是同一概念，而不是從屬關(guān)系?；蛘哒f，所有公職人員都被《監(jiān)察法》視為行使公權(quán)力的人員。另外，從《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》的相關(guān)規(guī)定看，該法包括標(biāo)題在內(nèi)，全文共62處出現(xiàn)“公職人員”概念，唯第一條在“公職人員”之前使用了“行使公權(quán)力的”定語，其余61處均表述為“公職人員”，且第二條第三款對該法所稱“公職人員”作了專門定義，即“是指《中華人民共和國監(jiān)察法》第十五條規(guī)定的人員”。而《監(jiān)察法》第十五條規(guī)定的“公職人員”，是包括全體公務(wù)員以及參照《公務(wù)員法》管理的人員在內(nèi)的所有公職人員，凡公職人員都是直接或間接行使公權(quán)力的人員，不存在不行使公權(quán)力的公職人員。既然如此，就沒有必要采取同義反復(fù)式的修辭表達(dá)方式，而可略去“行使公權(quán)力的”這一定語，直接將監(jiān)察對象表述為“所有公職人員”，以避免產(chǎn)生歧義。

第二，第十五條“監(jiān)察機(jī)關(guān)對下列公職人員和有關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)察”的表述也容易使人產(chǎn)生認(rèn)識上的困境。首先，按照第一條和第三條推斷，既然將監(jiān)察對象聚焦于公職人員，那么第十五條關(guān)于監(jiān)察對象范圍的規(guī)定似乎也應(yīng)當(dāng)限于公職人員，但這里卻表述為“公職人員和有關(guān)人員”。從語義上講，此處與“公職人員”并列的“有關(guān)人員”應(yīng)當(dāng)不是公職人員，那么監(jiān)察對象范圍就超出了第一條和第三條規(guī)定的監(jiān)察對象。反過來，如果按照第十五條，監(jiān)察對象范圍既包括公職人員，也包括有關(guān)人員，那么第一條和第三條在規(guī)定監(jiān)察對象時就不應(yīng)僅限于公職人員。其次，第十五條所列舉的六種人員，哪些屬于公職人員、哪些屬于有關(guān)人員，立法上也沒有交代。

第三，第十五條第一項(xiàng)中的“參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的人員”，即《公務(wù)員法》第一百一十二條規(guī)定的“法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員”，與《監(jiān)察法》第十五條第二項(xiàng)規(guī)定的“法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員”，兩者存在一定的交叉重疊、但又無法相互替代的關(guān)系，需要通過精準(zhǔn)的立法表述加以區(qū)分。否則，按照目前的立法表述，對于缺乏嚴(yán)格法學(xué)訓(xùn)練的人來說，很難解讀出它們之間的區(qū)別。

第四，第十五條第三項(xiàng)對國有企業(yè)的監(jiān)察范圍表述為“管理人員”，第四項(xiàng)對公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位的監(jiān)察范圍和第五項(xiàng)對基層群眾性自治組織的監(jiān)察范圍則表述為“從事管理的人員”。上述“管理人員”與“從事管理的人員”有什么區(qū)別？為什么要將它們分別用于不同的監(jiān)察范圍？立法沒有予以說明，也令人費(fèi)解。

第五，《監(jiān)察法》第十五條第三項(xiàng)將企業(yè)的監(jiān)察范圍限于國有企業(yè)管理人員，而該條第四項(xiàng)卻沒有延續(xù)上一項(xiàng)“國有”的表述，將教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位的監(jiān)察范圍限于“公辦”單位。由于“公辦”包括國家所辦和集體所辦，這一用詞的改變也引起了人們猜測，即該項(xiàng)將上一項(xiàng)中的“國有”轉(zhuǎn)為“公辦”是否有特定的含義？是否意味著將教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位的監(jiān)察范圍從“國家所辦”擴(kuò)大到了“集體所辦”（如農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所辦的學(xué)校和醫(yī)院）？從《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察乃是對國家公權(quán)力廉潔性的監(jiān)督之定位看，似乎不應(yīng)將集體所辦的單位引入監(jiān)察范圍。因此，從“國有”到“公辦”的用詞變化是一個沒有必要的、甚至是不恰當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)換①值得肯定的是，《監(jiān)察法實(shí)施條例》已將《監(jiān)察法》第十五條第四項(xiàng)所稱公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員界定為：“是指國家為了社會公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等事業(yè)單位中，從事組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等工作的人員?！睂ⅰ侗O(jiān)察法》第十五條第四項(xiàng)所稱“公辦”實(shí)質(zhì)上界定為國辦和國有，正是為了防止將監(jiān)察對象擴(kuò)大到集體所辦的單位。。

第六，第十五條第六項(xiàng)“其他依法履行公職的人員”是一個開放性的兜底條款，是為增強(qiáng)《監(jiān)察法》的適用性所作的規(guī)定，但監(jiān)察實(shí)踐中需要回答這里的“其他依法履行公職的人員”究竟包括哪些人員。這里存在條款的開放性與適用的確定性之間的矛盾，但從《監(jiān)察法》本身卻找不到答案。

（二）理論認(rèn)識難以統(tǒng)一的原因

目前理論研究難以形成相對統(tǒng)一的意見，原因主要有以下兩個方面。

首先，既有研究側(cè)重于從立法技術(shù)的角度分析《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察對象范圍及界定的法律表述，[2]對法律表述背后的基本背景即《憲法》和《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)性質(zhì)和任務(wù)的規(guī)定關(guān)注不夠，導(dǎo)致學(xué)術(shù)研究缺乏統(tǒng)一的指針。

其次，學(xué)術(shù)研究不夠深入、精細(xì)，導(dǎo)致認(rèn)識偏差。例如，《監(jiān)察法》中的“監(jiān)察對象”和“調(diào)查對象”是兩個看似相似、實(shí)則不同的概念?！罢{(diào)查對象”是一個遠(yuǎn)超“監(jiān)察對象”范圍的概念。根據(jù)《監(jiān)察法》第十八條，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)依法向有關(guān)單位和個人了解情況，收集、調(diào)取證據(jù)。該條規(guī)定的調(diào)查對象幾乎可以涉及任何單位和個人。又根據(jù)《監(jiān)察法》第二十二條，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)對涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員進(jìn)行調(diào)查，甚至采取留置措施。該條規(guī)定的調(diào)查對象也超出行使公權(quán)力的人員范圍。但有的研究把“監(jiān)察對象”與“調(diào)查對象”相混淆，導(dǎo)致將監(jiān)察對象泛化成調(diào)查對象。[3]

三、“行使公權(quán)力”作為監(jiān)察對象識別標(biāo)準(zhǔn)之確立

（一）目前監(jiān)察對象識別標(biāo)準(zhǔn)的爭論與缺陷

對監(jiān)察對象范圍認(rèn)識的統(tǒng)一，有賴于對監(jiān)察對象識別標(biāo)準(zhǔn)學(xué)術(shù)認(rèn)識的統(tǒng)一。既有對監(jiān)察對象范圍的研究文獻(xiàn)涉及對監(jiān)察對象識別標(biāo)準(zhǔn)的研究，[4]試圖通過建立一種認(rèn)識論上的方法，為人們把握監(jiān)察對象范圍提供準(zhǔn)則。但是，其中不少文獻(xiàn)對監(jiān)察對象識別標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)術(shù)認(rèn)識尚未準(zhǔn)確反映《憲法》和《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和任務(wù)。例如，有學(xué)者認(rèn)為，從《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察對象的規(guī)定可以得出，識別監(jiān)察對象的標(biāo)準(zhǔn)是“身份”標(biāo)準(zhǔn)，即監(jiān)察對象應(yīng)當(dāng)具有公職人員的職位或者身份。[1]10但是，由于“身份”標(biāo)準(zhǔn)忽視了“行使公權(quán)力”這一《監(jiān)察法》規(guī)定的更為本質(zhì)的要素，對“身份”認(rèn)識較窄的學(xué)者容易對《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察對象作限縮性理解，而對“身份”認(rèn)識較寬的學(xué)者容易對《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察對象作擴(kuò)大化理解。比如，有研究對于《監(jiān)察法》第十五條第四項(xiàng)規(guī)定的“公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員”，忽視“從事管理”的本質(zhì)要素，幾乎將其理解為這些單位的全部人員，把打擊非國家工作人員受賄罪等某些非職務(wù)犯罪（如普通醫(yī)生利用開處方的職務(wù)便利拿醫(yī)藥器材回扣等）的必要性與打擊與行使公權(quán)力有關(guān)的職務(wù)犯罪的必要性相混淆，把利用公權(quán)力性質(zhì)的職務(wù)便利與利用非公權(quán)力性質(zhì)的職務(wù)便利相混淆，把對非職務(wù)犯罪的偵查與對職務(wù)犯罪的監(jiān)察相混淆，認(rèn)為普通醫(yī)生、科研工作人員實(shí)施權(quán)力尋租、利益輸送等行為的可能性很高，此類人員若無法得到監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督、調(diào)查，則有放縱（職務(wù)）犯罪的可能，最終導(dǎo)致在打擊職務(wù)犯罪過程中出現(xiàn)罪責(zé)刑不相適應(yīng)的不良后果，因此，主張應(yīng)當(dāng)將普通醫(yī)生、科研工作人員等納入監(jiān)察對象范圍。[5]83類似地，還有主張將監(jiān)察對象延伸至普通教師的觀點(diǎn)。[1]11

（二）“行使公權(quán)力”標(biāo)準(zhǔn)切合立法原意

《憲法》和《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和任務(wù)，是決定監(jiān)察對象范圍的根本指針。以此為指引去理解《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察對象的表述，有可能基本還原和解讀出相關(guān)條款背后的立法原意。

《憲法》第一百二十三條規(guī)定，“中華人民共和國各級監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機(jī)關(guān)?！薄侗O(jiān)察法》第三條規(guī)定，“各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)?！彼^“國家監(jiān)察”，是指監(jiān)察機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)國家政治目標(biāo)而實(shí)施的對國家公權(quán)力廉潔性的監(jiān)督，即監(jiān)察機(jī)關(guān)對監(jiān)察對象履行公職的情況進(jìn)行監(jiān)督、對職務(wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查和處置。這表明：其一，國家監(jiān)察既不同于公安等機(jī)關(guān)對普通違法犯罪的調(diào)查處置，①例如，非國家工作人員受賄罪由公安機(jī)關(guān)偵查。也有別于普通社會組織為實(shí)現(xiàn)本組織自身廉潔目標(biāo)而建立的諸如廉潔事務(wù)辦公室、反舞弊調(diào)查室等對內(nèi)部廉潔情況的監(jiān)督，其監(jiān)督對象限于公職人員和行使公權(quán)力的其他人員；其二，監(jiān)察機(jī)關(guān)既非行政機(jī)關(guān)，也非司法機(jī)關(guān)，而是專門行使國家監(jiān)察職能的政治機(jī)關(guān)，即是通過對國家公權(quán)力的監(jiān)督實(shí)現(xiàn)政事治理的機(jī)關(guān)。

國家公權(quán)力的范圍和界定決定了監(jiān)察對象的范圍和界定。國家公權(quán)力既包括管理國家事務(wù)與社會公共事務(wù)的權(quán)力，也包括代表國家處理國際事務(wù)的權(quán)力。②在國際組織中行使公權(quán)力、從事公務(wù)的中國公民有兩種情況：一種是代表國家管理國際事務(wù)的人員；另一種是在國際組織中工作任職，受國際組織行政負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)、為全體成員國服務(wù)、不向特定國家負(fù)責(zé)的國際職員（亦稱國際公務(wù)員）。前者履行的公職屬于國家公職的延伸，而后者不是。因此，只有前者才應(yīng)被納入特定國家的監(jiān)察對象。與過去只管秩序的“夜警國家”相比，當(dāng)代我國國家公權(quán)力的范圍更加寬泛?！侗O(jiān)察法》正是在這樣一個比較寬泛的公權(quán)力范圍背景下確定監(jiān)察對象的范圍的。

首先，在我國，由于政治體制的特殊性，管理國家事務(wù)、社會公共事務(wù)和代表國家處理國際事務(wù)的公務(wù)員并非僅限于立法、行政和司法等國家機(jī)關(guān)的公職人員，其他依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利的非國家機(jī)關(guān)工作人員（如中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)、工商業(yè)聯(lián)合會機(jī)關(guān)的公職人員）根據(jù)《公務(wù)員法》也屬于公務(wù)員的范疇。而法律法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位③如中國證券監(jiān)督管理委員會。中除工勤人員以外的工作人員則被《公務(wù)員法》規(guī)定為參照該法進(jìn)行管理的人員，其依授權(quán)行使的管理公共事務(wù)的權(quán)力也屬于國家公權(quán)力。因此，公職人員，即《公務(wù)員法》規(guī)定的公務(wù)員以及《公務(wù)員法》規(guī)定的參照公務(wù)員法管理的人員，首當(dāng)其沖應(yīng)屬于監(jiān)察對象。

其次，由于國有資產(chǎn)、國有資源管理事務(wù)屬于國家事務(wù)，因此，管理這些事務(wù)的國有企業(yè)以及教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、公園、博物館、鐵路、公路、水電、通訊等公用事業(yè)機(jī)構(gòu)（類似于德國法中的“公務(wù)法人”）的活動屬于間接國家行政的一種方式。因這些國有企業(yè)和公用事業(yè)機(jī)構(gòu)的管理人員直接承擔(dān)著國有資產(chǎn)、國有資源的管理職責(zé)，其權(quán)力也屬于國家公權(quán)力范疇，也應(yīng)被納入監(jiān)察對象的范圍。

最后，隨著合作行政和服務(wù)行政的興起，國家或國家機(jī)關(guān)將一部分國家事務(wù)和社會公共事務(wù)授權(quán)或委托給一些社會組織（例如，基層群眾性自治組織、行業(yè)協(xié)會等）管理或協(xié)助管理。前述國有企業(yè)和公用事業(yè)機(jī)構(gòu)也常常獲得這類授權(quán)或委托。在此情況下，這些組織中，除管理崗位上的管理人員外，雖非管理崗位人員、但因所在組織得到授權(quán)或委托而從事管理的人員（即《監(jiān)察法》所稱的“從事管理的人員”），也應(yīng)被納入監(jiān)察對象范圍。

以上對三種監(jiān)察對象類型的歸納，實(shí)際上就是《監(jiān)察法》第十五條有關(guān)監(jiān)察對象范圍的主要立法邏輯。可見，《監(jiān)察法》正是從監(jiān)察機(jī)關(guān)對國家公權(quán)力廉潔性進(jìn)行監(jiān)督的性質(zhì)和任務(wù)出發(fā)去設(shè)定監(jiān)察對象的。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和任務(wù)是我們理解《監(jiān)察法》對監(jiān)察對象范圍和界定之規(guī)定的指針，可以指引我們從立法原意上去理解《監(jiān)察法》有關(guān)監(jiān)察對象范圍的立法原意，也可以指引我們?nèi)グ盐铡侗O(jiān)察法》列舉之外概括性規(guī)定或兜底條款規(guī)定的監(jiān)察對象范圍。

以上分析揭示，《監(jiān)察法》是圍繞“行使公權(quán)力”設(shè)定監(jiān)察對象范圍的。同時，該法雖然將公職人員作為行使公權(quán)力的主要人員，但并不僅僅限定公職人員為行使公權(quán)力的人員。例如，《監(jiān)察法》第十五條第二項(xiàng)至第六項(xiàng)規(guī)定的“法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員”“國有企業(yè)管理人員”“公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員”“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”“其他依法履行公職的人員”，皆體現(xiàn)了這一立法精神。如果以“身份標(biāo)準(zhǔn)”作為監(jiān)察對象的識別標(biāo)準(zhǔn)，就會將監(jiān)察對象限縮于公職人員，而無法及于依法行使公權(quán)力的其他人員。

由此，我們可以進(jìn)一步推斷出，《監(jiān)察法》隱含的監(jiān)察對象的識別標(biāo)準(zhǔn)并不是靜止的、固態(tài)的“身份標(biāo)準(zhǔn)”，而是動態(tài)的、發(fā)展的“行使公權(quán)力”標(biāo)準(zhǔn)。目前，已有一些研究與本文持相同的觀點(diǎn)，認(rèn)為《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察對象的確定也是遵循“行使公權(quán)力”這一標(biāo)準(zhǔn)，[6]即是否屬于監(jiān)察對象，應(yīng)當(dāng)以是否是“行使公權(quán)力”的人員這個標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷。這一標(biāo)準(zhǔn)貫穿于《監(jiān)察法》第十五條和《監(jiān)察法實(shí)施條例》第三章第一節(jié)關(guān)于監(jiān)察對象范圍的規(guī)定之中。根據(jù)《監(jiān)察法》和《監(jiān)察法實(shí)施條例》，公職人員均被視為行使公權(quán)力的人員，非公職人員若在某種條件下獲得了行使公權(quán)力的機(jī)會，也屬于行使公權(quán)力的人員。因此，監(jiān)察對象從大的類別來說就是兩類：公職人員和行使公權(quán)力的其他人員。

腐敗的本質(zhì)是濫用公共權(quán)力以謀取私利。[7]沒有公共權(quán)力，就不可能發(fā)生腐敗。將監(jiān)察對象的識別標(biāo)準(zhǔn)定位為行使公權(quán)力的人，更能反映監(jiān)察的性質(zhì)。采用“行使公權(quán)力”標(biāo)準(zhǔn)，可以克服“身份”標(biāo)準(zhǔn)或“崗位”標(biāo)準(zhǔn)從固態(tài)角度識別監(jiān)察對象、無法涵蓋實(shí)際行使公權(quán)力的非公職人員、致使監(jiān)察覆蓋疏漏的缺陷，更能體現(xiàn)《監(jiān)察法》全面監(jiān)督公權(quán)力廉潔性的立法精神。①從這個意義上說，目前各地僅靜態(tài)地從“身份”和“崗位”入手對監(jiān)察對象進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，雖然抓住了主要監(jiān)察對象，但并沒有實(shí)現(xiàn)對監(jiān)察對象的全覆蓋。若以此作為全部監(jiān)察對象，并不符合《憲法》和《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和任務(wù)。

“行使公權(quán)力”標(biāo)準(zhǔn)不僅可以涵蓋學(xué)術(shù)界有人提出的公職、公務(wù)、公財?shù)雀黝悩?biāo)準(zhǔn)，[8]還更準(zhǔn)確地抓住了本質(zhì)要素。首先，公職人員基于其“公職”身份，被認(rèn)為是當(dāng)然有權(quán)行使公權(quán)力的人；其次，從性質(zhì)上說，“公務(wù)”即是行使公權(quán)力；再次，管理“公財”的權(quán)力屬于公權(quán)力范疇，也屬于行使公權(quán)力。②根據(jù)《憲法》和《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和任務(wù)，監(jiān)察機(jī)關(guān)是對國家公權(quán)力的廉潔性實(shí)施監(jiān)察的專責(zé)機(jī)關(guān)。因此，這里的“公權(quán)力”“公職”“公務(wù)”“公財”中的“公”，都應(yīng)當(dāng)是國家范疇的“公”，不包括集體范疇的“公”。需要注意的是，有的研究把“公”擴(kuò)大到了集體范疇的“公”，這不符合當(dāng)下監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和任務(wù)。例如，有觀點(diǎn)認(rèn)為，作為監(jiān)察對象識別標(biāo)準(zhǔn)要素的公共財產(chǎn)具體包括國有與集體所有的財產(chǎn)、并主張對集體所有的財產(chǎn)負(fù)有經(jīng)營管理監(jiān)督責(zé)任的人員也應(yīng)納入國家監(jiān)察對象范疇。這種觀點(diǎn)值得商榷。參見：譚宗澤. 論國家監(jiān)察對象的識別標(biāo)準(zhǔn)[J]. 政治與法律，2019（2）：66-77。因此，“行使公權(quán)力”標(biāo)準(zhǔn)具有統(tǒng)領(lǐng)性和本質(zhì)性。

四、法法銜接下的監(jiān)察對象范圍之厘清

從立法上使監(jiān)察對象具有清晰、明確的范圍，需要從立法體系的整合、對接入手，將《監(jiān)察法》與《公務(wù)員法》《刑法》的相關(guān)概念法法銜接。

（一）《監(jiān)察法》與《公務(wù)員法》的銜接

《公務(wù)員法》是我國公務(wù)員法律制度的基礎(chǔ)法律。該法第二條規(guī)定，“本法所稱公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員”；第一百一十二條規(guī)定，“法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員，經(jīng)批準(zhǔn)參照本法進(jìn)行管理”?？梢?，該法將承擔(dān)“公共事務(wù)管理職能”也視為擔(dān)任“公職”，因此，“公務(wù)員”和“法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員”（即參照公務(wù)員法管理的人員）均屬于公職人員。

由此，《監(jiān)察法》規(guī)定的“公職人員”就有了與《公務(wù)員法》銜接的基礎(chǔ)，即《監(jiān)察法》規(guī)定的“公職人員”即為公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的人員。因此，《監(jiān)察法》在表述監(jiān)察對象范圍和界定時，不宜再將公職人員一一列舉，以免因避開《公務(wù)員法》已有的明確規(guī)定導(dǎo)致“公職人員與公務(wù)員、參照公務(wù)員法管理的人員可能并不重疊”的認(rèn)識混亂，致使《監(jiān)察法》規(guī)定的公職人員的邊界和范圍反而不清，而應(yīng)當(dāng)采取準(zhǔn)用性規(guī)范的立法技術(shù)與《公務(wù)員法》直接銜接，使“公職人員”這一主要監(jiān)察對象與組織人事部門熟悉的“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的人員”完全對接。《監(jiān)察法》第十五條第一項(xiàng)應(yīng)當(dāng)將作為主要監(jiān)察對象的公職人員直接表述為“《公務(wù)員法》第二條規(guī)定的公務(wù)員和第一百一十二條規(guī)定的參照公務(wù)員法管理的人員”，通過準(zhǔn)用性規(guī)范簡潔清晰地界定“公職人員”范圍。值得稱道的是，《監(jiān)察法實(shí)施條例》第三十八條正是按照這一思路對《監(jiān)察法》第十五條第一項(xiàng)所稱的公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的人員作了界定。①《監(jiān)察法實(shí)施條例》第三十八條：“監(jiān)察法第十五條第一項(xiàng)所稱公務(wù)員范圍，依據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》確定。監(jiān)察法第十五條第一項(xiàng)所稱參照公務(wù)員法管理的人員，是指有關(guān)單位中經(jīng)批準(zhǔn)參照公務(wù)員法進(jìn)行管理的工作人員。”

（二）《刑法》與《監(jiān)察法》的銜接

《刑法》與《監(jiān)察法》的銜接，不僅是實(shí)施《監(jiān)察法》的需要，而且是實(shí)施《刑法》的需要。如果監(jiān)察對象無法“套進(jìn)”《刑法》規(guī)定的職務(wù)犯罪主體，那么，一旦按照《監(jiān)察法》的規(guī)定發(fā)現(xiàn)監(jiān)察對象涉嫌職務(wù)犯罪、需要移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任時，可能出現(xiàn)無法適用《刑法》的問題。

由于我國現(xiàn)行《刑法》對職務(wù)犯罪主體的規(guī)定較早，當(dāng)時的規(guī)定存在一些問題，與當(dāng)下我國對職務(wù)犯罪主體的認(rèn)識差別較大。因此，應(yīng)當(dāng)主要通過《刑法》對職務(wù)犯罪主體規(guī)定的修改，實(shí)現(xiàn)與《監(jiān)察法》的銜接。

《刑法》1997年第一次修訂時將職務(wù)犯罪主體規(guī)定為“國家工作人員”和“以國家工作人員論”的人員，并沿用至今。《刑法》第九十三條規(guī)定：“本法所稱國家工作人員，是指國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員和國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體從事公務(wù)的人員，以及其他依照法律從事公務(wù)的人員，以國家工作人員論?！睆奈覈淌路芍贫群头锤瘮?shí)踐的發(fā)展看，這一規(guī)定存在諸多問題。

第一，最明顯的缺陷是，由于《刑法》將職務(wù)犯罪的主體表述為“國家工作人員”，因而只得將國家工作人員限定為“國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員”。這雖然實(shí)現(xiàn)了“國家”和“國家機(jī)關(guān)”的洽合，卻產(chǎn)生了與我國政治體制實(shí)際情況嚴(yán)重脫節(jié)的問題。在我國，除國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員之外的其他公職人員，如中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會機(jī)關(guān)的工作人員，甚至法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員，也完全可能發(fā)生《監(jiān)察法》禁止的權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資財?shù)葥p害國家公權(quán)力廉潔性的行為，從而構(gòu)成《刑法》規(guī)定的貪污受賄、濫用職權(quán)、玩忽職守等職務(wù)犯罪。將這部分人員排除在“國家工作人員”之外，明顯不符合我國實(shí)際，無法按照《監(jiān)察法》的“全面覆蓋”邏輯追究行為人的刑事責(zé)任。

第二，將“以國家工作人員論”人員限定于“國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員和國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體從事公務(wù)的人員，以及其他依照法律從事公務(wù)的人員”，也有明顯不周延的問題。例如，《刑法》沒有明確將完全可能發(fā)生職務(wù)犯罪、從而被《監(jiān)察法》納入監(jiān)察對象范圍的基層群眾性自治組織中從事管理的人員，①《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第九十三條第二款的解釋》（2009修正，主席令第18號）規(guī)定，村民委員會等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事下列行政管理工作，屬于刑法第九十三條第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”：（一）救災(zāi)、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物的管理；（二）社會捐助公益事業(yè)款物的管理；（三）國有土地的經(jīng)營和管理；（四）土地征收、征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理；（五）代征、代繳稅款；（六）有關(guān)計(jì)劃生育、戶籍、征兵工作；（七）協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作。這實(shí)際上是對《刑法》“打補(bǔ)丁”式的解釋。以及受法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事授權(quán)或受委托公務(wù)的人員等包括在內(nèi)，無法適應(yīng)實(shí)施《監(jiān)察法》和反腐敗的需要。

第三，采取“國家工作人員”和“以國家工作人員論”的人員這種靜態(tài)的“身份”標(biāo)準(zhǔn)，無法容納《監(jiān)察法》確立的動態(tài)的“行使公權(quán)力”標(biāo)準(zhǔn)下行使公權(quán)力的其他人員。例如，國有醫(yī)院的普通醫(yī)生或公立學(xué)校的教師，因其身份屬于非國家工作人員，一般情況下確實(shí)不能構(gòu)成職務(wù)犯罪，但若參與醫(yī)藥產(chǎn)品或教材、教具、校服等物品的采購，即屬于《監(jiān)察法》第十五條第四項(xiàng)規(guī)定的“公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員”，轉(zhuǎn)而成為監(jiān)察對象。若其利用采購職務(wù)上的便利，索取銷售方財物，或者非法收受銷售方財物，為銷售方謀取利益，按《監(jiān)察法》應(yīng)當(dāng)作為職務(wù)犯罪辦理。[9]但因目前《刑法》采取靜態(tài)的身份標(biāo)準(zhǔn)，《監(jiān)察法》第十五條第四項(xiàng)所規(guī)定的人員若發(fā)生上述犯罪行為，只能以非國家工作人員受賄罪定罪處罰，無法納入《刑法》規(guī)定的職務(wù)犯罪，②根據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理商業(yè)賄賂刑事案件適用法律若干問題的意見》（法發(fā)[2008]33號）第四條和第五條，醫(yī)療機(jī)構(gòu)中的非國家工作人員和學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)中的非國家工作人員，在醫(yī)藥產(chǎn)品采購或在教材、教具、校服或者其他物品的采購等活動中，利用職務(wù)上的便利，索取銷售方財物，或者非法收受銷售方財物，為銷售方謀取利益，構(gòu)成犯罪的，只能以非國家工作人員受賄罪定罪處罰。造成在此類案件中《監(jiān)察法》無法實(shí)施。

為解決現(xiàn)行《刑法》關(guān)于職務(wù)犯罪主體的規(guī)定存在的問題，建議《刑法》將職務(wù)犯罪主體的規(guī)定與《監(jiān)察法》對監(jiān)察對象的規(guī)定相對接，采取“公職人員和行使公權(quán)力的其他人員”的表述；同時，《監(jiān)察法》也應(yīng)吸收《刑法》關(guān)于“委派”的規(guī)定，在規(guī)定監(jiān)察對象范圍時，將《刑法》中“以國家工作人員論”的人員，即“國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體從事公務(wù)的人員”，納入行使公權(quán)力的人員范疇，并將該類人員擴(kuò)展至受有關(guān)機(jī)關(guān)、組織委托、委派或聘任行使公權(quán)力的人員。通過上述兩方面的處理，實(shí)現(xiàn)《刑法》與《監(jiān)察法》的法法銜接。

五、完善立法表述之建議

根據(jù)《憲法》和《監(jiān)察法》對監(jiān)察機(jī)關(guān)性質(zhì)和任務(wù)的規(guī)定，在保持《監(jiān)察法》立法原意的前提下，從構(gòu)建法法銜接、相互協(xié)調(diào)的法治體系要求出發(fā)，建議進(jìn)一步通過立法表述的完善，厘清《監(jiān)察法》的監(jiān)察對象范圍?；谇笆鲅芯?，《監(jiān)察法》的監(jiān)察對象范圍有必要予以擴(kuò)展，即從“所有行使公權(quán)力的公職人員”修改為“所有公職人員和所有行使公權(quán)力的其他人員”，并厘清其內(nèi)涵，從而涵蓋所有行使公權(quán)力的人員。

（一）“所有公職人員”的范疇

“所有公職人員”的范疇，除《公務(wù)員法》第二條規(guī)定的公務(wù)員①《公務(wù)員法》第二條規(guī)定：“本法所稱公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員?！敝袊伯a(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民代表大會及其常務(wù)委員會機(jī)關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會機(jī)關(guān)的工作人員符合該法規(guī)定的公務(wù)員定義，屬于公務(wù)員。外，還應(yīng)當(dāng)涵蓋第一百一十二條規(guī)定的參照公務(wù)員法管理的人員，即經(jīng)批準(zhǔn)參照《公務(wù)員法》進(jìn)行管理的法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員。

根據(jù)中共中央組織部《參照〈中華人民共和國公務(wù)員法〉管理的單位審批辦法》，確定公共事務(wù)管理職能的依據(jù)包括：法律、法規(guī)的授權(quán)，黨委、政府以及機(jī)構(gòu)編制部門規(guī)定的主要職責(zé)。經(jīng)批準(zhǔn)列入?yún)⒄展芾淼膯挝环秶ǎ海?）人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體機(jī)關(guān)（例如，工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)、文聯(lián)、作協(xié)、科協(xié)、僑聯(lián)、法學(xué)會、殘聯(lián)、紅十字會、宋慶齡基金會等，這些團(tuán)體使用行政編制或由機(jī)構(gòu)編制部門直接管理機(jī)構(gòu)編制）；（2）具有公共事務(wù)管理職能并由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利的下列事業(yè)單位：黨委、政府直屬事業(yè)單位（黨委直屬事業(yè)單位如黨校等。政府直屬事業(yè)單位如證監(jiān)會、銀監(jiān)會等），紀(jì)委監(jiān)委機(jī)關(guān)所屬事業(yè)單位，黨委、政府工作部門所屬事業(yè)單位（如疾控中心、體彩中心等），人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、各民主黨派機(jī)關(guān)和工商聯(lián)機(jī)關(guān)所屬事業(yè)單位等。②參見：中共中央組織部. 參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的單位審批辦法[EB/OL]. [2020-10-13].http://www.scs.gov.cn/zcfg/202003/t2020031316206.html。公立學(xué)校、公立醫(yī)院等“公務(wù)法人”雖屬于事業(yè)單位，也具有公益性，有的職能也屬于來自法律法規(guī)授權(quán)的公共事務(wù)管理職能（例如高等院校的學(xué)籍管理權(quán)、學(xué)位授予權(quán)），但這些單位的主要職能并不屬于公共事務(wù)管理職能，有的單位還屬于財政差額撥款單位（不完全由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利），因而，這些單位中的工作人員不屬于參照公務(wù)員法管理的人員，而是事業(yè)編制人員。

（二）“所有行使公權(quán)力的其他人員”的范疇

“公權(quán)力”的范疇與“其他人員”的外延密切相關(guān)。筆者以為，公權(quán)力的范疇有必要適當(dāng)?shù)財U(kuò)大，涵蓋管理國家事務(wù)、社會公共事務(wù)以及代表國家處理國際事務(wù)的權(quán)力。其中，社會公共事務(wù)應(yīng)當(dāng)包括但不限于城鄉(xiāng)社區(qū)公共事務(wù)，進(jìn)而為將基層群眾性自治組織中從事管理的人員納入監(jiān)察對象作鋪墊。但需要指出的是，社會公共事務(wù)不包括居住小區(qū)和非國有單位內(nèi)部的公共事務(wù)。

基于此，“所有行使公權(quán)力的其他人員”應(yīng)當(dāng)包括如下人員。

第一，國有企業(yè)管理人員以及國有教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位從事管理的人員。③“管理人員”是指在管理崗位上的人員?！皬氖鹿芾淼娜藛T”既包括在管理崗位上的人員（例如，高校行政干部、政治輔導(dǎo)員等），也包括雖不屬于管理人員，但實(shí)際從事管理的人員（例如高校內(nèi)屬于教學(xué)科研人員、公立醫(yī)院內(nèi)屬于醫(yī)護(hù)人員、但因“雙肩挑”而從事管理的人員）。不從事管理的高校教師和公立醫(yī)院醫(yī)師不屬于此類監(jiān)察對象。由于這類組織中的管理人員（如國有企業(yè)的管理人員）或從事管理的人員（如國有教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員）擁有管理國有資產(chǎn)、國有資源的權(quán)力和職責(zé)，性質(zhì)上屬于行使國家公權(quán)力，因此將他們納入監(jiān)察對象，符合《監(jiān)察法》的本意。其中，國有企業(yè)管理人員既包括國有獨(dú)資、全資公司的管理人員，也包括由黨政機(jī)關(guān)任命或國有企業(yè)委派的管理人員?！皣薪逃?、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位”中的“國有”，既包括由國家機(jī)關(guān)舉辦，也包括由有關(guān)組織利用國有資產(chǎn)舉辦。

第二，基層群眾性自治組織中從事管理的人員。《監(jiān)察法》已直接將基層群眾自治組織（居民委員會、村民委員會）中從事管理的人員明確納入監(jiān)察范圍。其考量是，雖然《憲法》將居民委員會、村民委員會定位為基層群眾自治組織，但《中華人民共和國城市居民委員會組織法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》分別明確將“協(xié)助人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等項(xiàng)工作”、協(xié)助人民政府“辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安”作為居民委員會和村民委員會的重要任務(wù)之一。雖然該類權(quán)力的來源在性質(zhì)上屬于法律授權(quán)或國家機(jī)關(guān)委托，但由于該授權(quán)和委托極其穩(wěn)定和寬泛，有別于一般的法律、法規(guī)（單項(xiàng)）授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法（單項(xiàng)）委托管理公共事務(wù)的組織，以至于居民委員、村民委員會成了基層政權(quán)的重要基礎(chǔ)，具有“準(zhǔn)公權(quán)力”性質(zhì)。因此，有必要將居民委員、村民委員會從“法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織”中單列出來，將其中從事管理的人員單獨(dú)確定為一類獨(dú)立的監(jiān)察對象。這類人員不以是否在管理崗位上為限。正是基于這種考量和基層群眾自治組織經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)或國家機(jī)關(guān)委托的公共事務(wù)管理權(quán)的不斷擴(kuò)大，《監(jiān)察法實(shí)施條例》第四十二條對《監(jiān)察法》第十五條第五項(xiàng)所稱“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”作了詳細(xì)界定。

第三，雖非上述人員，但因其所在組織得到法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)，在該組織中從事該項(xiàng)授權(quán)或委托公務(wù)的人員。這類人員所在的組織可以是事業(yè)單位，也可以不是事業(yè)單位，且該組織的主要職能可以不是管理公共事務(wù)的職能，法律、法規(guī)授權(quán)的或者國家機(jī)關(guān)依法委托管理的公共事務(wù)屬于在該組織基本職能之外獲得的單項(xiàng)管理職能。例如，高等院校的學(xué)籍管理權(quán)、學(xué)位授予權(quán)，公立醫(yī)院的新生兒出生醫(yī)學(xué)證明權(quán)。行業(yè)協(xié)會受法律、法規(guī)授權(quán)或者國家機(jī)關(guān)依法委托的公共事務(wù)管理權(quán)（如律師協(xié)會對律師和律師事務(wù)所的懲戒權(quán)），檢驗(yàn)、檢測、檢疫等機(jī)構(gòu)受法律法規(guī)授權(quán)或者國家機(jī)關(guān)依法委托的公共事務(wù)管理權(quán)等，也在此列。此類人員不以是否在管理崗位上為限，如高等學(xué)校中臨時參加招生工作的專業(yè)教師。

第四，個人受上述機(jī)關(guān)、組織委托、委派或聘任行使公權(quán)力的人員（不以是否屬于公職人員或在上述組織中工作為限）。這類人員包括人民陪審員，人民監(jiān)督員，協(xié)警，國有企業(yè)委派到集體經(jīng)濟(jì)組織等單位、組織中行使管理職能的人員，村民選舉委員會成員，國家或公共項(xiàng)目招標(biāo)或政府采購中的評審員或評標(biāo)委員會成員、競爭性談判采購中的談判小組成員、詢價采購中的詢價小組成員等。對此，《監(jiān)察法實(shí)施條例》第四十三條已反映了應(yīng)將這類人員納入監(jiān)察對象范圍的認(rèn)識，分別將人民陪審員，人民監(jiān)督員，“雖未列入黨政機(jī)關(guān)人員編制，但在黨政機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員”，“在集體經(jīng)濟(jì)組織等單位、組織中，由黨組織或者國家機(jī)關(guān)，國有獨(dú)資、全資公司、企業(yè)，國家出資企業(yè)中負(fù)有管理監(jiān)督國有和集體資產(chǎn)職責(zé)的組織，事業(yè)單位提名、推薦、任命、批準(zhǔn)等，從事組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等工作的人員”以及“在依法組建的評標(biāo)、談判、詢價等組織中代表國家機(jī)關(guān)，國有獨(dú)資、全資公司、企業(yè)，事業(yè)單位，人民團(tuán)體臨時履行公共事務(wù)組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等職責(zé)的人員”等納入監(jiān)察對象范圍?！丁粗腥A人民共和國監(jiān)察法〉釋義》也提出：“臨時從事與職權(quán)相聯(lián)系的管理事務(wù)，包括依法組建的評標(biāo)委員會、競爭性談判采購中談判小組、詢價采購中詢價小組的組成人員，在招標(biāo)、政府采購等事項(xiàng)的評標(biāo)或者采購活動中，利用職權(quán)實(shí)施的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)也可以依法調(diào)查。”[10]

第五，其他依法行使公權(quán)力的人員。例如，不屬于公職人員的人大代表。但是，對此類人大代表究竟是否可以屬于監(jiān)察對象，學(xué)界尚存在爭議。持懷疑和否定觀點(diǎn)的主要理由有：一是認(rèn)為此類人員不屬于公職人員，不應(yīng)作為監(jiān)察對象；二是認(rèn)為若這樣做，將顛倒人大與監(jiān)察機(jī)關(guān)的關(guān)系，損害人民代表大會這一根本政治制度；三是認(rèn)為根據(jù)憲法和法律，未經(jīng)人民代表大會主席團(tuán)或人大常委會（閉會期間）許可，人大代表不受逮捕或其他限制人身自由的措施（若系鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表，應(yīng)當(dāng)立即報告鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會），因此監(jiān)察機(jī)關(guān)不能對人大代表采取監(jiān)察措施；四是認(rèn)為若人大代表履職不當(dāng)，人大系統(tǒng)內(nèi)部自有罷免、停止執(zhí)行代表職務(wù)、責(zé)令辭職等政治問責(zé)方式，將人大代表納入監(jiān)察對象范圍并不適宜。[11]持肯定觀點(diǎn)的理由是：人大代表代表人民行使國家權(quán)力，在從事公務(wù)的過程中，可能涉嫌職務(wù)違法或職務(wù)犯罪，亦可能損害公權(quán)力的廉潔性。[5]83首先，根據(jù)《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》，人大代表是權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項(xiàng)職權(quán)，參加行使國家權(quán)力。①參見：《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第二條。因此，此類人大代表應(yīng)屬于“其他依法行使公權(quán)力的人員”，應(yīng)當(dāng)被納入監(jiān)察全面覆蓋的范圍。其次，對人大代表采取監(jiān)察措施，應(yīng)當(dāng)處理好有關(guān)關(guān)系，履行相應(yīng)的法定程序，但這不等于應(yīng)當(dāng)將人大代表排除在“行使公權(quán)力的人員”之外、不列入監(jiān)察對象范圍。再次，不能將對人大代表個人的監(jiān)察等同于對權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，也不能將應(yīng)當(dāng)經(jīng)相關(guān)批準(zhǔn)、報告程序才可以對人大代表采取逮捕等限制人身自由的措施等同于不得對人大代表實(shí)施監(jiān)察并采取留置措置。最后，監(jiān)察監(jiān)督是對職務(wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查，而職務(wù)違法和職務(wù)犯罪不是人大代表一般的履職不當(dāng)問題，因此，人大系統(tǒng)內(nèi)部的罷免、停止執(zhí)行代表職務(wù)、責(zé)令辭職等政治問責(zé)方式只能作為事后處理方式，而不能替代監(jiān)察監(jiān)督。新近出臺的《監(jiān)察法實(shí)施條例》正是基于同樣的考慮，將人大代表、政協(xié)委員等行使公權(quán)力的人員列入“其他依法履行公職的人員”之中。

上述建議并沒有改變《監(jiān)察法》的立法原意，只是使監(jiān)察對象范圍及界定更加精確化和清晰化，未對《監(jiān)察法》的監(jiān)察對象范圍進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改變。因此，在《監(jiān)察法》修改前，上述建議或可供執(zhí)法機(jī)關(guān)和研究者理解當(dāng)下《監(jiān)察法》和《監(jiān)察法實(shí)施條例》相關(guān)條款時作參考。