南京小學(xué)名校集團(tuán)化與優(yōu)質(zhì)教育資源的空間配置過(guò)程研究

周小卉，呂 程，馬伊淇

(1. 南京市金陵匯文學(xué)校，江蘇 南京 210036；2. 南京大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，江蘇 南京 210023；3. 南京曉莊學(xué)院 旅游與社會(huì)管理學(xué)院，江蘇 南京 211171)

2012年9月《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》首次將義務(wù)教育均衡發(fā)展作為明確的國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，以解決城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間以及縣(市、區(qū))域內(nèi)義務(wù)教育的差距，改善薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件。2022年教育部正式宣布：2012至2021十年間“我國(guó)義務(wù)教育在實(shí)現(xiàn)全面普及的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了縣域基本均衡發(fā)展”。義務(wù)教育工作重心由“基本均衡”轉(zhuǎn)向“優(yōu)質(zhì)均衡”，下一階段目標(biāo)是到2035年全面實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。“教育集團(tuán)化”作為促進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的重要探索(1)李威瓔，徐玲，王寰安：《基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)機(jī)制的政策工具研究——基于16個(gè)城市政策文本的內(nèi)容分析》，《基礎(chǔ)教育》2021年第2期，第103-112頁(yè)。，在2012年的《意見(jiàn)》中被明確提出，在后續(xù)的相關(guān)政策文件中被不斷強(qiáng)化，并在各地持續(xù)落地和推進(jìn)。

在推進(jìn)教育集團(tuán)化的過(guò)程中，一二線大城市具有先發(fā)性和典型性，相關(guān)的研究也主要聚焦于一二線大城市(2)薛二勇：《基礎(chǔ)教育名校辦分校的政策分析——基于北京市基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展政策的調(diào)查研究》，《教育科學(xué)研究》2014年第7期，第6頁(yè)。?，F(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)在優(yōu)化教育資源配置的同時(shí)，也產(chǎn)生了一定的爭(zhēng)議性(3)李多慧,姚繼軍：《基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)促進(jìn)了師資均衡嗎——基于南京市小學(xué)校級(jí)數(shù)據(jù)的政策效果分析》，《基礎(chǔ)教育》2019年第3期，第58-69頁(yè)。。名校教育集團(tuán)化最早在杭州的嘗試，正是小學(xué)名校的教育集團(tuán)化。小學(xué)教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展是基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的重點(diǎn)和基礎(chǔ)，現(xiàn)有研究缺乏對(duì)基礎(chǔ)教育小學(xué)階段名校教育集團(tuán)化實(shí)踐模式、成效的實(shí)證研究。本研究以南京市為例，結(jié)合其城市擴(kuò)張中小學(xué)教育資源的空間配置過(guò)程，梳理小學(xué)的名校教育集團(tuán)化的發(fā)展歷程與模式，分析其對(duì)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的影響及后果。

一、 我國(guó)義務(wù)教育集團(tuán)化的背景和發(fā)展歷程

教育集團(tuán)的概念和運(yùn)作模式發(fā)源于20世紀(jì)40年代美國(guó)營(yíng)利性的民辦教育機(jī)構(gòu)。對(duì)教育集團(tuán)的定義，尚無(wú)定論。企業(yè)集團(tuán)的基本內(nèi)涵是將經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中分散的實(shí)體以集團(tuán)形式有機(jī)地連接起來(lái)，以規(guī)模優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)中的規(guī)模效益和利潤(rùn)最大化。教育集團(tuán)是將現(xiàn)代企業(yè)集團(tuán)制度引入教育領(lǐng)域，以實(shí)現(xiàn)教育的產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；?，來(lái)提高教育資源的開(kāi)發(fā)與配置效率。通常認(rèn)為，教育集團(tuán)本身是一個(gè)經(jīng)營(yíng)實(shí)體,遵循企業(yè)的運(yùn)行模式，由教育集團(tuán)董事會(huì)及集團(tuán)成員學(xué)校組成，與其所屬的下級(jí)機(jī)構(gòu)之間通過(guò)股權(quán)或者契約等形式鏈接,并以品牌復(fù)制、連鎖經(jīng)營(yíng)等戰(zhàn)略獲取規(guī)模效益和利潤(rùn)最大化。

與職業(yè)教育和民辦教育集團(tuán)市場(chǎng)化的組織方式不同，我國(guó)義務(wù)教育的公辦名校集團(tuán)化主要由教育部門(mén)牽頭主導(dǎo)，集團(tuán)內(nèi)部成員之間關(guān)系松散，不是嚴(yán)格契約化的整合。國(guó)內(nèi)最早的名校教育集團(tuán)是2002年12月在杭州西湖區(qū)掛牌成立的杭州市求是教育集團(tuán)。這類(lèi)名校教育集團(tuán)的特點(diǎn)是以一個(gè)優(yōu)質(zhì)公辦學(xué)校為核心，以契約形式建立起的學(xué)校的法人聯(lián)合組織形態(tài)，通過(guò)訂立共同的教育發(fā)展目標(biāo)，對(duì)名校和其他學(xué)校的教育資源優(yōu)化配置及優(yōu)質(zhì)教育資源共享，保證集團(tuán)內(nèi)所有學(xué)校整體發(fā)展的一種辦學(xué)模式和組織管理模式(4)范勇,田漢族：《基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)熱的冷思考——基于成本與風(fēng)險(xiǎn)視角》，《教育科學(xué)研究》2017年第6期，第5頁(yè)。。教育集團(tuán)的發(fā)展模式主要分為兩類(lèi)：橫向一體化及縱向一體化。前者指聯(lián)合或者兼并同一教育學(xué)段的院校，后者主要指不同教育學(xué)段的拓展和整合(5)劉劍鋒：《教育集團(tuán)的發(fā)展模式及其實(shí)踐探索》，《集團(tuán)經(jīng)濟(jì)研究》2007年第11期，第30-33頁(yè)。。

義務(wù)教育集團(tuán)化作為一種地方性的教育改革嘗試，尚沒(méi)有上升為國(guó)家層面統(tǒng)一的政策。2004年，杭州市委市政府首次提出名校集團(tuán)化辦學(xué)戰(zhàn)略。2005年教育部《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見(jiàn)》被認(rèn)為是推動(dòng)各地開(kāi)展義務(wù)教育集團(tuán)化辦學(xué)的關(guān)鍵力量(6)曹連喆，方晨晨：《我國(guó)基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)政策研究——基于17省市41份政策文本》，《上海教育科研》2020年第12期，第6頁(yè)。。直到2012年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》中才首次明確提及集團(tuán)化辦學(xué)。2012年以后，國(guó)家層面的文件中又?jǐn)?shù)次提到義務(wù)教育的集團(tuán)化辦學(xué)。這一時(shí)期，教育集團(tuán)化政策被明確用于解決大班額問(wèn)題、合理分流學(xué)生、均衡師資配置等。義務(wù)教育的大班額問(wèn)題，主要是由于一二線大城市的名校學(xué)區(qū)房擇校熱導(dǎo)致的學(xué)區(qū)內(nèi)適齡兒童人數(shù)爆棚所導(dǎo)致的。2016年以后，集團(tuán)化辦學(xué)在國(guó)家層面的政策語(yǔ)境中，被作為改革教育管理模式的重要方式被進(jìn)一步強(qiáng)化。2022年2月教育部明確表示，將“研究制訂集團(tuán)化辦學(xué)指導(dǎo)意見(jiàn)，著力擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源”，但截至2022年7月具體的指導(dǎo)意見(jiàn)尚未出臺(tái)。

杭州是小學(xué)名校教育集團(tuán)化的典型城市。1999年，杭州西湖區(qū)求是小學(xué)率先在全國(guó)探索集團(tuán)化辦學(xué)，在新城開(kāi)發(fā)中創(chuàng)辦了第一個(gè)名校分校。2002年創(chuàng)辦了全國(guó)第一個(gè)小學(xué)教育集團(tuán)求是教育集團(tuán)。2004年，杭州市委市政府首次提出名校集團(tuán)化辦學(xué)戰(zhàn)略。杭州自身的中小學(xué)教育集團(tuán)化基本經(jīng)歷了：1.0的名校擴(kuò)張階段(1999—2011)，2.0的縣域內(nèi)“名校+弱?！卑l(fā)展階段(2011—2014)，以及2014年后，推進(jìn)至全市區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)和新老城區(qū)新型名校教育集團(tuán)和學(xué)?；ブ餐w的3.0階段。其他城市可以對(duì)標(biāo)杭州的發(fā)展階段進(jìn)行劃分。

二、 南京的城市擴(kuò)張與主城區(qū)名小辦分校

(一) 名小辦分校與優(yōu)質(zhì)教育資源西進(jìn)

南京作為六朝古都?xì)v史悠久，歷史上崇文重教，古有承攬明清半數(shù)以上狀元的江南貢院，今有超過(guò)百年以上歷史的中小學(xué)25所，其中最早由法國(guó)傳教士創(chuàng)辦的石鼓路小學(xué)已有150多年歷史。新中國(guó)成立以后，在重點(diǎn)學(xué)校制度背景下，1962年南京確定了四所小學(xué)為五年一貫制改革實(shí)驗(yàn)小學(xué)：南京師范大學(xué)附屬小學(xué)、瑯琊路小學(xué)、夫子廟小學(xué)和建寧路小學(xué)。1982年江蘇省命名了首批95所省級(jí)實(shí)驗(yàn)小學(xué)，其中南京共有八所：瑯琊路小學(xué)、北京東路小學(xué)、游府西街小學(xué)、長(zhǎng)江路小學(xué)、南京師范大學(xué)附屬小學(xué)、天妃宮小學(xué)、南京江寧實(shí)驗(yàn)小學(xué)、六合實(shí)驗(yàn)小學(xué)。這一時(shí)期南京的優(yōu)質(zhì)小學(xué)教育資源更集中于城東X區(qū)，在八所小學(xué)中獨(dú)占了四所。

南京市在1990年代中期進(jìn)入創(chuàng)“省優(yōu)”的熱潮，先后創(chuàng)建了一批“省優(yōu)”“市優(yōu)”(7)陳培陽(yáng)：《大城市基礎(chǔ)教育設(shè)施空間不均衡特征及成因——以南京都市區(qū)為例》，《中國(guó)名城》2019年第1期,第77頁(yè)。。“省優(yōu)”政策前后約持續(xù)了23年，最后一批授予的江蘇省實(shí)驗(yàn)小學(xué)為2004年，2005年開(kāi)始江蘇省實(shí)際就取消了省實(shí)驗(yàn)小學(xué)的評(píng)比。2010年7月，江蘇省官方發(fā)布的《江蘇省中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)(公開(kāi)征求意見(jiàn)稿)》中，明確提出：義務(wù)教育階段嚴(yán)禁設(shè)置重點(diǎn)學(xué)校和重點(diǎn)班，逐步減少“擇?！爆F(xiàn)象?！敖K省實(shí)驗(yàn)小學(xué)”稱(chēng)號(hào)從此徹底退出了歷史舞臺(tái)，因此很多新建的學(xué)校，例如南京的F小學(xué)、H小學(xué)等雖然目前已經(jīng)躋身一線或準(zhǔn)一線小學(xué)，但因?yàn)榻ㄐr(shí)間相對(duì)較短，并沒(méi)有趕上“省優(yōu)”的評(píng)比。

2002年以后，隨著住房市場(chǎng)化改革以及南京主城區(qū)向西發(fā)展，南京優(yōu)質(zhì)教育資源的空間分布也隨之發(fā)生了變化。教育集團(tuán)化是重點(diǎn)小學(xué)制度在城市向新城區(qū)擴(kuò)張過(guò)程中的一種變體，它一定程度上增加了優(yōu)質(zhì)教育的供給，但由于在類(lèi)似于南京的一二線城市中，優(yōu)質(zhì)教育資源供需矛盾依舊突出，最初“名校辦分?！蹦Ｊ降慕逃瘓F(tuán)化也導(dǎo)致了新老城區(qū)之間、新城區(qū)之間和內(nèi)部教育資源新的不均衡問(wèn)題。

最早開(kāi)始西進(jìn)的是G區(qū)，跨過(guò)秦淮河開(kāi)始往秦淮河以西發(fā)展，這是所謂河西概念最初的原型。2002年，南京市委、市政府作出J區(qū)向西擴(kuò)展建設(shè)“河西新城”的決定，在規(guī)劃上對(duì)J區(qū)作了東退西進(jìn)的大幅調(diào)整，將Y臺(tái)區(qū)的沙洲街道和雙閘街道的秦淮新河以北部分以及江心洲鎮(zhèn)劃歸J區(qū)，同時(shí)將J區(qū)的朝天宮街道和止馬營(yíng)街道劃歸白下區(qū)。J區(qū)擴(kuò)容，承接的是南京快速城市化階段中新的經(jīng)濟(jì)、文化中心的建設(shè)。隨后新J區(qū)開(kāi)始了由北向南的開(kāi)發(fā)。北部在2000年左右建成，中部借助十運(yùn)會(huì)及第四屆城市論壇在2010年左右建成，南部在2014青奧會(huì)前后全面拉開(kāi)建設(shè)框架，在2021年也已基本建成。

南京最先跨河西進(jìn)的發(fā)展之地是龍江板塊，位于河西新城的北部，是南京市政府規(guī)劃設(shè)立的第一個(gè)新城。大約在20世紀(jì)90年代中到2005年，龍江地區(qū)的城市開(kāi)發(fā)建設(shè)逐漸成熟，眾多政府機(jī)關(guān)、高等院校等單位家屬區(qū)遷居于此，大量新樓盤(pán)建設(shè)交付，公共商業(yè)配套也急需完善。城市的擴(kuò)張需要大量教育資源的投入，而優(yōu)質(zhì)教育資源的投入又將有利于城市建設(shè)過(guò)程中土地價(jià)值的提升。在發(fā)展龍江的過(guò)程中，G區(qū)核心的優(yōu)質(zhì)小學(xué)教育資源率先開(kāi)始以集團(tuán)化辦學(xué)方式向外輸出。早在1998年，G區(qū)就在河西龍江創(chuàng)辦了兩所名校分校：一所為位于龍江北部的瑯琊路小學(xué)分?！缃竦腇小學(xué)；一所為位于龍江南部的鼓樓名校X小學(xué)分?！狢小學(xué)。2001年，G區(qū)官方正式宣布實(shí)施“名校西進(jìn)”戰(zhàn)略。同年，在龍江的西側(cè)又創(chuàng)辦了鼓樓名校L小學(xué)的分校Y小學(xué)。隨著J區(qū)繼續(xù)向南開(kāi)發(fā)，2006年，在C小學(xué)北側(cè)又創(chuàng)辦了一所瑯琊路小學(xué)分校H小學(xué)。2008年，在C小學(xué)西側(cè)創(chuàng)辦了J中學(xué)和L小學(xué)合作辦學(xué)的九年制H學(xué)校。在政府投入引導(dǎo)支持、單位效應(yīng)、生源效應(yīng)的共同作用下，這些學(xué)校在不到20年的時(shí)間迅速發(fā)展成為南京市的頂級(jí)名校。

(二) G區(qū)的小學(xué)名校集團(tuán)化優(yōu)勢(shì)

在G區(qū)名校通過(guò)開(kāi)辦分校的西進(jìn)過(guò)程中，以及伴隨著全國(guó)整體的教育產(chǎn)業(yè)化大背景之下，名校辦分校的嘗試最終演化為名校的教育集團(tuán)化。2007年，南京市瑯琊路小學(xué)牽頭成立了南京第一個(gè)小學(xué)教育集團(tuán)：南京市瑯琊路小學(xué)教育集團(tuán)，首批成員學(xué)校經(jīng)G區(qū)批準(zhǔn)為瑯琊路小學(xué)、芳草園小學(xué)、漢江路小學(xué)和天正小學(xué)，后續(xù)又加入了莫愁新寓小學(xué)、科睿小學(xué)、G實(shí)驗(yàn)小學(xué)，而第一批加入的芳草園小學(xué)，由于學(xué)校成績(jī)突出，于2010年在G區(qū)教育局的安排下，退出瑯小教育集團(tuán)，獨(dú)立成立了芳草園小學(xué)教育集團(tuán)。同年，G區(qū)教育局宣布成立五大教育集團(tuán)，主要為：瑯琊路小學(xué)、L小學(xué)、X小學(xué)、F小學(xué)、S小學(xué)教育集團(tuán)。

隨著南京主城區(qū)進(jìn)一步向河西新城擴(kuò)張，G區(qū)的教育集團(tuán)實(shí)現(xiàn)了跨區(qū)發(fā)展。這一波向西進(jìn)發(fā)中，G區(qū)的兩所頂級(jí)高中J中學(xué)和N中學(xué)扮演了重要的角色，通過(guò)縱向一體化拓展開(kāi)辦了多所小學(xué)和初中。2005年N中學(xué)率先與J區(qū)教育局合作開(kāi)辦了N中學(xué)新城初中。2008年J中學(xué)率先在J區(qū)創(chuàng)辦了一所公辦小學(xué)J中學(xué)實(shí)驗(yàn)小學(xué)。2010年N中學(xué)又和J區(qū)合作建設(shè)N中學(xué)新城小學(xué)，在隨后的數(shù)年中新城小學(xué)又連續(xù)創(chuàng)辦了五所分校。

自此南京的教育格局發(fā)生了質(zhì)的變化，城西的G區(qū)在城市建設(shè)的西進(jìn)及教育集團(tuán)化的過(guò)程中占得了發(fā)展先機(jī)，逐漸超過(guò)城東的X區(qū)并且將差距逐步拉大。盡管北京東路小學(xué)、游府西街小學(xué)等老牌的名校在后期也逐步集團(tuán)化辦學(xué)，但總體發(fā)展遜色于G區(qū)。直到2019年，X區(qū)才宣布組建六大教育集團(tuán)，其中小學(xué)教育集團(tuán)包括北京東路小學(xué)、南京師范大學(xué)附屬小學(xué)和長(zhǎng)江路小學(xué)教育集團(tuán)，但此時(shí)放眼整個(gè)南京市，G區(qū)的教育資源已經(jīng)擁有了壓倒性的優(yōu)勢(shì)?！袄Μ?lè)肌币呀?jīng)成為媒體及廣大市民默認(rèn)的第一梯隊(duì)小學(xué)。而后起的J區(qū)由于優(yōu)質(zhì)教育資源的導(dǎo)入以及金融、IT等高附加值產(chǎn)業(yè)的聚集帶來(lái)的優(yōu)質(zhì)生源，也逐漸后來(lái)居上。2011年以后南京確立了跨江發(fā)展“江北新區(qū)”的規(guī)劃，G區(qū)的小學(xué)教育集團(tuán)再一次跨江向南京長(zhǎng)江以北擴(kuò)張。

憑借著南京城市向西發(fā)展的優(yōu)勢(shì)和教育集團(tuán)化的先機(jī)，G區(qū)的小學(xué)教育集團(tuán)在南京確立了絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，其小學(xué)教育集團(tuán)橫跨了G、J等多個(gè)區(qū)域。G區(qū)小學(xué)教育資源的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步提升了區(qū)內(nèi)樹(shù)人(原N中學(xué)初中)、E中學(xué)、H中學(xué)等初中的生源和教育質(zhì)量的優(yōu)勢(shì)，鞏固了N中學(xué)、J中學(xué)、E中學(xué)等作為南京最頂級(jí)高中不可動(dòng)搖的地位。而G區(qū)過(guò)去還擁有南京最豐富的高校資源。這些初、高中名校通過(guò)教育集團(tuán)化運(yùn)作開(kāi)辦小學(xué)分校，又反哺了G區(qū)乃至整個(gè)南京小學(xué)教育資源和水平的提升。2010年以前，江蘇唯二的兩所985高校南京大學(xué)、東南大學(xué)，以及211學(xué)校南京師范大學(xué)、河海大學(xué)等主校區(qū)都聚集在G區(qū)。在G區(qū)最鼎盛時(shí)期，聚集了從幼兒園到大學(xué)的全齡段頂級(jí)的優(yōu)質(zhì)教育資源。過(guò)去的主城六區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鞒撬膮^(qū)以后，主城四區(qū)義務(wù)教育的實(shí)力排位變化為：G區(qū)>X區(qū)>J區(qū)=Q區(qū)。

三、 名校教育集團(tuán)化與新城區(qū)教育資源空間配置

南京小學(xué)教育集團(tuán)化推進(jìn)的速度和層次明顯要弱于杭州，總體還處于教育集團(tuán)化的2.0階段。2007年到2015年屬于名校擴(kuò)張的1.0階段，這一階段基礎(chǔ)教育的集團(tuán)化辦學(xué)僅是各個(gè)區(qū)的探索和嘗試，并沒(méi)有在市級(jí)層面明確提出相應(yīng)的戰(zhàn)略。2010年，G區(qū)才開(kāi)始對(duì)義務(wù)教育集團(tuán)化辦學(xué)中的師資交流提出了明確的要求，而在此之前并無(wú)明文規(guī)定。2011年發(fā)布的《南京市教育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中，僅提出“鼓勵(lì)高中階段建立以優(yōu)質(zhì)教育資源為核心的教育集團(tuán)”，并未明確主張義務(wù)教育階段的集團(tuán)化辦學(xué)。2013年南京市教育局頒布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校教師和校長(zhǎng)流動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，首次明確提出了通過(guò)集團(tuán)化辦學(xué)形式推進(jìn)師資均衡，應(yīng)對(duì)擇校熱和小升初問(wèn)題。

2016年以后，隨著南京學(xué)區(qū)房?jī)r(jià)格不斷快速上漲、學(xué)位爆棚帶來(lái)的大班額問(wèn)題，以及早年集團(tuán)化辦學(xué)的違規(guī)炒作學(xué)區(qū)等，倒逼南京推出以義務(wù)教育均等化為目標(biāo)的教育集團(tuán)化戰(zhàn)略，密集出臺(tái)相關(guān)政策，邁入教育集團(tuán)化“強(qiáng)校+弱?！钡?.0階段。2016年南京市發(fā)布了《南京市“十三五”教育發(fā)展規(guī)劃》，提出了十三五期間要實(shí)現(xiàn)全市優(yōu)質(zhì)教育資源全覆蓋的目標(biāo)。2017年，南京市政府辦公廳發(fā)布了《加強(qiáng)全市中小學(xué)幼兒園舉辦分校管理的通知》，首次出臺(tái)政策嚴(yán)控以集團(tuán)化辦學(xué)之名炒作學(xué)區(qū)房，并針對(duì)分校掛牌的流程、分校管理以及評(píng)估和退出機(jī)制等作出了明確要求。2020年，南京市委和市政府又再次在文件中提出加大集團(tuán)化辦學(xué)力度。

十三五期間南京基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)穩(wěn)步實(shí)施，有效推進(jìn)了基礎(chǔ)教育資源優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。十四五期間教育集團(tuán)化受到了南京市政府的高度重視。2021年的農(nóng)歷新年伊始，南京市委辦公廳和南京市人民政府辦公廳聯(lián)合公布了《關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育集團(tuán)化辦學(xué)的實(shí)施意見(jiàn)》的通知，《意見(jiàn)》中首次明確量化了義務(wù)教育集團(tuán)化的目標(biāo)：2025年六城區(qū)教育集團(tuán)化率90%以上，其他區(qū)50%以上，要求新開(kāi)辦義務(wù)教育學(xué)校統(tǒng)一納入集團(tuán)化管理。適度控制辦學(xué)規(guī)模，納入集團(tuán)校總數(shù)原則不超過(guò)十所，“嚴(yán)禁借集團(tuán)化辦學(xué)進(jìn)行學(xué)區(qū)房炒作”。

南京以G區(qū)為代表的小學(xué)教育集團(tuán)化屬于典型的橫向一體化。南京這類(lèi)小學(xué)集團(tuán)化辦學(xué)的運(yùn)作方式根據(jù)與本部名校的緊密程度主要分為四種：直屬分校、名校合并、托管辦學(xué)與合作辦學(xué)。中學(xué)教育集團(tuán)所辦小學(xué)分校與小學(xué)教育集團(tuán)所辦小學(xué)分校不同，在管理和教學(xué)上基本獨(dú)立于本部中學(xué)，屬于合作辦學(xué)，但部分小學(xué)會(huì)享受升學(xué)政策的照顧和傾斜。名校合并與直屬分校的形式多發(fā)生在主城區(qū)，而新城區(qū)僅有部分學(xué)校以托管和合作辦學(xué)等方式，納入名校教育集團(tuán)。由于新城區(qū)本身的基礎(chǔ)教育資源較為薄弱，這種差異化配置教育資源的方式進(jìn)一步加劇了新城區(qū)教育資源的稀缺和不均衡。因此，南京2.0階段的教育集團(tuán)化，有效推動(dòng)了優(yōu)質(zhì)教育資源豐富的主城區(qū)例如G區(qū)內(nèi)部的教育資源均衡，但并未有效解決主城與非主城，以及非主城區(qū)域內(nèi)部教育資源的分化問(wèn)題。

表1 南京小學(xué)名校教育集團(tuán)化的四種模式

四、 名校教育集團(tuán)化與小學(xué)教育資源優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展

教育集團(tuán)化是目前在多地推行試點(diǎn)促進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，緩解擇校熱尤其是高價(jià)學(xué)區(qū)房的教改制度安排。小學(xué)教育集團(tuán)化自杭州最早實(shí)施以來(lái)，已在各大城市落地推廣了多年。它能在一定范圍內(nèi)擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源的供給，一定程度上緩解擇校熱問(wèn)題。但需要思考的問(wèn)題是，教育集團(tuán)化最終是強(qiáng)化還是弱化了名校，教育集團(tuán)化是否真的通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新促進(jìn)了教育優(yōu)質(zhì)均衡的目標(biāo)。

現(xiàn)有的相關(guān)研究成果對(duì)義務(wù)教育集團(tuán)化的研究也存在一定爭(zhēng)議。一些學(xué)者認(rèn)為，由于受制于管理體制的限制以及缺少流動(dòng)機(jī)制的保障(8)薛二勇：《基礎(chǔ)教育名校辦分校的政策分析——基于北京市基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展政策的調(diào)查研究》，《教育科學(xué)研究》2014年第7期，第6頁(yè)。，這一政策目前并沒(méi)有有效消弭區(qū)域間、校際間師資差距(9)李多慧,姚繼軍：《基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)促進(jìn)了師資均衡嗎——基于南京市小學(xué)校級(jí)數(shù)據(jù)的政策效果分析》，《基礎(chǔ)教育》2019年第3期，第58-69頁(yè)。。還有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，集團(tuán)化辦學(xué)能有效促進(jìn)城市內(nèi)部教育資源差異的縮小，但無(wú)法有效改善城鄉(xiāng)教育資源差異(10)成剛，杜思慧，許亞男，等：《集團(tuán)化辦學(xué)對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育質(zhì)量的影響研究——基于中國(guó)教育追蹤調(diào)查的實(shí)證分析》，《教育經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2022年第2期，第65-84頁(yè)。。此外，教育集團(tuán)化還存在著教育的同質(zhì)化、壟斷以及優(yōu)質(zhì)教育資源稀缺等問(wèn)題(11)武亞娟：《基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)研究》，陜西師范大學(xué)2014年碩士學(xué)位論文。。

各地在具體實(shí)施中，杭州、深圳和南京主要以集團(tuán)化辦學(xué)戰(zhàn)略推進(jìn)義務(wù)教育均等化，北京以推行學(xué)區(qū)化為主，而上海則是學(xué)區(qū)化和教育集團(tuán)化的混合。根據(jù)各地教育局官方披露的數(shù)據(jù)，杭州上城區(qū)在2012年中小學(xué)名校集團(tuán)化覆蓋率達(dá)到90%，2017年底杭州主城六區(qū)中小學(xué)名校覆蓋率83.85%。深圳2018年底南山區(qū)七大教育集團(tuán)學(xué)校覆蓋率達(dá)54%、優(yōu)質(zhì)學(xué)位覆蓋率超過(guò)60%。2020年上海共建成83個(gè)學(xué)區(qū)和154個(gè)集團(tuán)，累計(jì)覆蓋學(xué)校1447所(占比全市75%以上)。從主要的試點(diǎn)城市看，名義上的教育集團(tuán)化比率成效顯著。

由于政策早期缺乏較為統(tǒng)一的集團(tuán)化辦學(xué)規(guī)范和有效監(jiān)督，因此也容易產(chǎn)生尋租和道德風(fēng)險(xiǎn)，各個(gè)省市在探索教育集團(tuán)化過(guò)程中出于地方發(fā)展利益而違背了政策的初衷。姚繼軍(12)姚繼軍：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型與教育的均衡發(fā)展》，北京師范大學(xué)出版社2012年版，第128-132頁(yè)。的研究認(rèn)為，名校教育集團(tuán)戰(zhàn)略最初在地方實(shí)施的動(dòng)機(jī)比較多元復(fù)雜。突出的問(wèn)題是在城市擴(kuò)張和發(fā)展過(guò)程中，利益相關(guān)者通過(guò)教育集團(tuán)化的形式來(lái)掛牌“偽名校”，快速提升非主城區(qū)新學(xué)校的教育質(zhì)量和聲譽(yù)，借助名校的“殼資源”實(shí)現(xiàn)土地和房產(chǎn)價(jià)值的增值，通過(guò)名校教育質(zhì)量在新房市場(chǎng)上的資本化拉動(dòng)土地財(cái)政。近年來(lái)在“房住不炒”的政策背景下，在南京等城市通過(guò)掛牌名校拉動(dòng)房?jī)r(jià)已被政策明令禁止。

2016年后義務(wù)教育集團(tuán)化制度在各地被進(jìn)一步規(guī)范和強(qiáng)化，明確了集團(tuán)化辦學(xué)的目標(biāo)是通過(guò)管理體制改革，提升各類(lèi)薄弱學(xué)校教育質(zhì)量和增加優(yōu)質(zhì)教育資源的供給。名校教育集團(tuán)化辦學(xué)政策在實(shí)施的過(guò)程中，客觀上增加了一定的優(yōu)質(zhì)教育資源供給，并且辦學(xué)的過(guò)程、要求和規(guī)范也在不斷加強(qiáng)。以南京為例，名校教育集團(tuán)化有效促進(jìn)了優(yōu)質(zhì)教育資源在教育集團(tuán)內(nèi)部流動(dòng)，尤其在同一行政區(qū)內(nèi)部教育集團(tuán)內(nèi)的小學(xué)流動(dòng)，這有利于名校資源豐富的行政區(qū)域內(nèi)部教育的均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展。由于受到管理體制及有效流動(dòng)機(jī)制保障的缺失，優(yōu)質(zhì)小學(xué)教育資源跨區(qū)流動(dòng)影響較小，這將不利于新老城區(qū)之間以及新城區(qū)內(nèi)部?jī)?yōu)質(zhì)教育資源的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。小學(xué)名校教育集團(tuán)相比于中學(xué)名校教育集團(tuán)下開(kāi)辦的小學(xué)分校，對(duì)于薄弱小學(xué)教育質(zhì)量的提升效果相對(duì)更好，但促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源跨區(qū)整合、流動(dòng)的能力更弱。

名校教育集團(tuán)化應(yīng)當(dāng)是促進(jìn)小學(xué)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的手段而非目的，本質(zhì)上是要有效推動(dòng)優(yōu)質(zhì)教育資源例如生均經(jīng)費(fèi)、優(yōu)質(zhì)的師資、管理和教學(xué)模式甚至生源等的均等化。在通過(guò)教育集團(tuán)化推進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源流動(dòng)的過(guò)程中，要避免少數(shù)名校通過(guò)教育集團(tuán)化形成集團(tuán)化的壟斷優(yōu)勢(shì)，同時(shí)還要避免集團(tuán)內(nèi)部學(xué)校同質(zhì)化問(wèn)題。在管理體制改革和制度保障方面，有必要借鑒國(guó)內(nèi)外不同地區(qū)相對(duì)成熟的經(jīng)驗(yàn)，例如日本、韓國(guó)、美國(guó)等都先后由國(guó)家主導(dǎo)頒布了專(zhuān)門(mén)的相關(guān)政策法規(guī)，促進(jìn)橫向的優(yōu)質(zhì)教育資源流動(dòng)。同時(shí)，更需要結(jié)合不同城市的具體發(fā)展情況，來(lái)促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源在空間上縱向的均衡配置，即需要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)初中及高中名?？鐓^(qū)域的均衡發(fā)展。這也正是南京在十四五期間實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)均衡的重要戰(zhàn)略。目前南京已經(jīng)規(guī)劃并實(shí)施了將知名中學(xué)如J中學(xué)、W中學(xué)等向新城區(qū)的搬遷及擴(kuò)張。