陳 旭

(浙江大學(xué) 光華法學(xué)院，杭州 310008)

一、營(yíng)商環(huán)境：法治化進(jìn)程中的政企關(guān)系透視

(一)營(yíng)商環(huán)境與政企關(guān)系：經(jīng)濟(jì)話語生成的時(shí)代背景

追本溯源，營(yíng)商環(huán)境起初并不是一個(gè)本土概念，而是西方舶來品。營(yíng)商環(huán)境的概念最早起源于2003年世界銀行發(fā)布的《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》(Doing Business)。Doing Business直譯就是“做生意”的意思，這一表述體現(xiàn)著市場(chǎng)機(jī)制與法治體系較為完善的西方國(guó)家的價(jià)值取向——以便利企業(yè)為核心的經(jīng)濟(jì)思維模式。隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善以及國(guó)際化程度的逐步提高，營(yíng)商環(huán)境逐漸進(jìn)入我國(guó)主流經(jīng)濟(jì)話語體系，并逐漸明確了以“法治”為核心的營(yíng)商環(huán)境構(gòu)建思路。2020年1月1日起施行的《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》更是將我國(guó)營(yíng)商環(huán)境制度建設(shè)推向了高潮。法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)與新發(fā)展階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展在理論上相承接、在實(shí)踐上相契合、在方法上相適應(yīng)。

如果說營(yíng)商環(huán)境是域外概念的本土表達(dá)，那么政企關(guān)系就是本土概念的制度擴(kuò)散。與營(yíng)商環(huán)境不同，政企關(guān)系或政商關(guān)系的概念意涵自古有之。2016年，習(xí)近平總書記在全國(guó)政協(xié)十二屆四次會(huì)議上提出要構(gòu)建“親”“清”新型政商關(guān)系，黨的十九屆四中全會(huì)更是提出“完善構(gòu)建親清政商關(guān)系的政策體系”，政企關(guān)系由此成為新時(shí)代經(jīng)濟(jì)話語體系中的關(guān)鍵詞?？偨Y(jié)而言，構(gòu)建新型政企關(guān)系是我國(guó)本土概念的理論回歸、是經(jīng)濟(jì)體制改革的核心內(nèi)容、是有效市場(chǎng)與有為政府相結(jié)合的實(shí)踐表達(dá)。

在新時(shí)代，政企關(guān)系與營(yíng)商環(huán)境在法治的軌道上出現(xiàn)交叉融合的發(fā)展趨勢(shì)，如何構(gòu)建法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的動(dòng)態(tài)分析框架對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)新發(fā)展階段尤為重要。對(duì)此，前提是要從政企關(guān)系視角重塑法治化營(yíng)商環(huán)境的內(nèi)涵。

(二)政企關(guān)系視角下的營(yíng)商環(huán)境分析

營(yíng)商環(huán)境與政企關(guān)系作為新時(shí)代頻繁出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)話語，這兩個(gè)概念既有共同點(diǎn)，又有差異性。在共同點(diǎn)方面，二者有著相同的“市場(chǎng)環(huán)境”指向性，都涉及政府與企業(yè)兩個(gè)主體間的互動(dòng)關(guān)系，并且在目標(biāo)規(guī)劃、實(shí)現(xiàn)手段存在交叉重疊的部分。其實(shí)政企關(guān)系在概念上非常接近狹義的營(yíng)商環(huán)境。在差異性方面，營(yíng)商環(huán)境側(cè)重于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中涉及的各種體制性、機(jī)制性條件和因素，政企關(guān)系強(qiáng)調(diào)政府與企業(yè)在經(jīng)濟(jì)互動(dòng)中形成的均衡博弈關(guān)系。在這種差異性背后，實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)著兩種不同的敘事視角，營(yíng)商環(huán)境是在講企業(yè)“做生意”的過程中有哪些環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)如何改善，是基于企業(yè)視角的一種敘事模式。政企關(guān)系表面上是在講政府與企業(yè)兩個(gè)主體間的互動(dòng)關(guān)系，但就中國(guó)的實(shí)際而言，政府在政企關(guān)系的塑造中是占主導(dǎo)地位的，政企關(guān)系可以理解為政府通過宏觀和微觀政策工具對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的管理和規(guī)制?，F(xiàn)如今關(guān)于政企關(guān)系的理論和實(shí)踐主要也都是圍繞“政府如何做”來展開的，政企關(guān)系是基于政府視角的一種敘事模式。

總結(jié)而言，營(yíng)商環(huán)境與政企關(guān)系雖然在概念上互相糾纏與嵌套，但在實(shí)踐中有著共同的目標(biāo)導(dǎo)向——改善企業(yè)的制度環(huán)境。二者是一體兩面的關(guān)系，是分別基于政府與企業(yè)兩種不同視角而衍生的差別概念。因此，筆者將以政企關(guān)系為切入點(diǎn)，圍繞政企關(guān)系所涉及的主要因素，在營(yíng)商環(huán)境與政企關(guān)系雙向視角之下，探索在改善企業(yè)制度環(huán)境的目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下，政府與企業(yè)兩大主體間基于互動(dòng)博弈形成的動(dòng)態(tài)關(guān)系。

(三)政企關(guān)系的法律分析框架

接下來，需要思考的是如何構(gòu)建政企關(guān)系的動(dòng)態(tài)分析框架。這個(gè)框架中包含政府和企業(yè)兩個(gè)主體。主體間的互動(dòng)要受到法律規(guī)范的調(diào)整，法律制度會(huì)影響政府干預(yù)企業(yè)的手段與范圍。法律規(guī)范在這個(gè)框架中有兩種形態(tài)，分別是法律文本與法律實(shí)踐。在這里法律文本具體是指包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章等一切具有法律屬性的規(guī)制政府權(quán)限與企業(yè)行為的規(guī)范的總稱。政府與企業(yè)在法律文本的規(guī)制下，面對(duì)每一個(gè)具體問題都有“守法”與“違法”兩種選擇，而在政府與企業(yè)的互動(dòng)中，彼此主張權(quán)利義務(wù)、承擔(dān)法律責(zé)任的過程中便形成了二者之間的法律實(shí)踐。政企關(guān)系的整個(gè)框架就是政府與企業(yè)在法律文本與法律實(shí)踐的對(duì)應(yīng)關(guān)系中形成和變動(dòng)的。

在法律文本、法律實(shí)踐、政府與企業(yè)這四種要素之間，法律文本與法律實(shí)踐前后銜接，政府與企業(yè)左右相應(yīng)。法律文本與法律實(shí)踐有三種對(duì)應(yīng)關(guān)系：一是法律實(shí)踐與法律文本相契合，立法合理，法律實(shí)施完備，彼此形神具備；二是法律實(shí)踐與法律文本相偏離，法律實(shí)踐扭曲了文本解釋，實(shí)質(zhì)偏離了立法精神，彼此貌合神離；三是法律實(shí)踐與法律文本相沖突，法律文本形同虛設(shè)，違法實(shí)踐成為默認(rèn)成規(guī)，彼此割裂。

法治是分析政企關(guān)系類型的規(guī)范基礎(chǔ)，也是營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的核心錨點(diǎn)。由此，以法治因素在政企關(guān)系中的實(shí)際作用為標(biāo)準(zhǔn)，可以將我國(guó)的實(shí)踐中的政企關(guān)系分為兩種類型：政企合謀與政企合作。

二、政企合謀：營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的理論、實(shí)踐與困境

在法律文本與法律實(shí)踐的對(duì)照之下，在政府與企業(yè)兩大主體的博弈之中，政企合謀成為我國(guó)改革開放以來政企關(guān)系的基本形態(tài)，并分別從理論構(gòu)造、實(shí)踐生成以及制度困境這三個(gè)方面影響著營(yíng)商環(huán)境的構(gòu)成框架的現(xiàn)實(shí)展開。

(一)原因初探：政企合謀的理論構(gòu)造

我國(guó)政企合謀的形成在本質(zhì)上屬于一種政府主義的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的反映，它是我國(guó)為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展的特殊產(chǎn)物。其形成條件有以下幾點(diǎn)：第一，擁有發(fā)展經(jīng)濟(jì)強(qiáng)烈意愿的中央政府；第二，擁有充滿活力的民營(yíng)企業(yè)，民營(yíng)企業(yè)家有著與政府打交道的豐富經(jīng)驗(yàn)與靈活手段；第三，法律文本中關(guān)于政企關(guān)系、行政執(zhí)法、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等的規(guī)定內(nèi)容尚未系統(tǒng)完備，政企合謀有著廣闊的規(guī)避法規(guī)的合理空間；第四，在法律實(shí)踐中，政府與企業(yè)形成了繞開乃至于違反法律規(guī)定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

由此，有活力的企業(yè)與有意愿的政府合謀，在強(qiáng)力政府的裹挾下企業(yè)進(jìn)入高速發(fā)展的快車道，政策、土地、資金源源不斷地匯集到特定企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)之中。企業(yè)的生產(chǎn)績(jī)效飛速提高，并通過節(jié)省成本以及規(guī)制回避獲得了更高利潤(rùn)，而政府官員也獲得了財(cái)政收入與晉升機(jī)會(huì)。

對(duì)于營(yíng)商環(huán)境的建設(shè)而言，政企合謀在治理結(jié)構(gòu)、利益調(diào)整以及權(quán)利基礎(chǔ)等方面形塑了營(yíng)商環(huán)境的構(gòu)成框架。首先，政企合謀之下，公權(quán)力高度集中形成了以政府為核心的單一式治理結(jié)構(gòu)，營(yíng)商環(huán)境由平衡式結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橹行氖浇Y(jié)構(gòu)，政府成為左右營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的唯一中心。其次，政企合謀中政府與企業(yè)各種形式的利益交換森羅密布，合法或者非法的利益交流渠道嵌入了營(yíng)商環(huán)境的血液之中，營(yíng)商環(huán)境所牽扯的方方面面結(jié)合成了一種復(fù)雜的利益共同體。最后，政企合謀之下政府自上而下的“權(quán)力邏輯”取代了企業(yè)自下而上的“權(quán)利邏輯”，營(yíng)商環(huán)境中企業(yè)制度性的權(quán)利基礎(chǔ)被分解，“權(quán)力—權(quán)利”的結(jié)構(gòu)失衡決定了企業(yè)的交往邏輯。

(二)現(xiàn)實(shí)機(jī)理：政企合謀的實(shí)踐生成

自1978年改革開放以來，民營(yíng)企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮日益重要的作用。同時(shí)，政府仍然持續(xù)制定五年經(jīng)濟(jì)規(guī)劃以及產(chǎn)業(yè)政策扶植體系，政府的職能部門仍然保留著包括項(xiàng)目審批、資金調(diào)配、市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)監(jiān)管乃至于部分產(chǎn)品定價(jià)的決策權(quán)力。同時(shí)，以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為核心的地方官員考核機(jī)制也投入運(yùn)作。政府不僅有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的意愿，更有影響經(jīng)濟(jì)的能力。至此，政企合謀的各項(xiàng)條件已基本具備。

第一，改革開放初期我國(guó)社會(huì)各領(lǐng)域都處于法律“缺位”或“空位”狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域尤為如此。我國(guó)涉及企業(yè)經(jīng)營(yíng)的法律如《公司法》《民事訴訟法》《行政許可法》等法律規(guī)范都是在20世紀(jì)90年代之后才逐步訂立與完善。政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)與企業(yè)提高績(jī)效的雙向壓力重復(fù)疊加，刺激著政府與企業(yè)謀求變革。

第二，在“法律文本缺位”的前提下，政府雖居于主導(dǎo)地位，而企業(yè)也并非是完全被動(dòng)的。企業(yè)雖沒有“決定權(quán)”，但有“選擇權(quán)”，企業(yè)在投資設(shè)廠、訂立合約時(shí)也會(huì)考慮政府的政策取向與信譽(yù)程度，這會(huì)反向激勵(lì)政府不斷增加“公共產(chǎn)品”，以此持續(xù)吸引外部企業(yè)進(jìn)入，從而提升經(jīng)濟(jì)績(jī)效。由此，政府與企業(yè)之間形成了一個(gè)雙向磋商的溝通機(jī)制，不同地區(qū)的政府提供差異化公共產(chǎn)品，企業(yè)“用腳投票”，并以投資額度“作價(jià)購買”。在這種“買賣”關(guān)系中，政企合謀的機(jī)制完全建立起來，政府與企業(yè)以各自的“要約”“承諾”代替了法律文本的范式規(guī)定，一般意義上企業(yè)產(chǎn)權(quán)的司法保護(hù)也被政府的行政保護(hù)取代。總結(jié)而言，也就是政府代替了法制為企業(yè)發(fā)展提供支撐性的框架。

第三，在政企合謀的各項(xiàng)機(jī)制齊備之后，營(yíng)商環(huán)境的實(shí)踐展開也會(huì)受其影響、被其左右。地方政府提供的公共產(chǎn)品會(huì)像商品一樣彼此競(jìng)爭(zhēng)，并在競(jìng)爭(zhēng)中不斷升級(jí)換代。政企合謀對(duì)營(yíng)商環(huán)境的漸次改造是一種由內(nèi)而外的發(fā)散。

(三)法治缺失：政企合謀的制度困境

政企合謀雖然初期帶動(dòng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，但其運(yùn)行模式中的“法治缺失”只能成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)跨越期暫時(shí)性的制度安排，而法治又是營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的核心要義。在法律不斷完善，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)逐漸飽和之際，政企合謀不僅會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)失衡，而且會(huì)滋生腐敗。政企合謀逐漸成為限制營(yíng)商環(huán)境改善的制度困境，具體而言，這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

第一，價(jià)值取向偏離。首先，在政企合謀之下，資源的分配邏輯遵循著政府管控下的政策驅(qū)動(dòng)模式，這體現(xiàn)著政企合謀中的政策化價(jià)值取向；其次，政企之間的信息交流渠道突破了法律文本的框架約束，“潛規(guī)則”取代了法治規(guī)則成為政企交往的第一要義，這體現(xiàn)著政企合謀的關(guān)系化價(jià)值取向；最后地方政府主導(dǎo)下的產(chǎn)業(yè)政策往往囿于地區(qū)資源特點(diǎn)，難以形成全國(guó)性乃至于國(guó)際性的戰(zhàn)略眼光，這體現(xiàn)著政企合謀中區(qū)域化的價(jià)值取向。由此政企合謀中的政策化、關(guān)系化與區(qū)域化的價(jià)值取向全面偏離了營(yíng)商環(huán)境建設(shè)中市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的價(jià)值原則。價(jià)值偏離使得政企合謀與營(yíng)商環(huán)境建設(shè)漸行漸遠(yuǎn)，在政企合謀之中尋求營(yíng)商環(huán)境的改變只能南轅北轍。

第二，治理結(jié)構(gòu)錯(cuò)位。首先，隨著信息化時(shí)代的到來，公域治理的合作趨勢(shì)逐漸明顯。營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的要求在治理轉(zhuǎn)型的社會(huì)背景中也隨之變更，政企合謀之下政府規(guī)制的一元治理結(jié)構(gòu)，已經(jīng)無法有效回應(yīng)多元、協(xié)商、溝通的結(jié)構(gòu)性期待；其次，“法治缺失”之下的政企合謀缺乏外部框架性約束機(jī)制，政府的有限理性與企業(yè)的利益驅(qū)動(dòng)無法讓彼此之間形成長(zhǎng)期穩(wěn)定、可預(yù)期的治理范例，這會(huì)影響營(yíng)商環(huán)境維持體系的根基穩(wěn)固性，這就違背了營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的安定性期待。由此，政府對(duì)法治的替代最終會(huì)造成治理結(jié)構(gòu)的錯(cuò)位，政企合謀的治理方式需要進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整以應(yīng)對(duì)社會(huì)的心理期待。

第三，事故、腐敗頻發(fā)。政企合謀的“法治缺失”以及雙邊結(jié)構(gòu)的不穩(wěn)定性，必然容易造成食品安全問題、產(chǎn)品質(zhì)量問題以及生產(chǎn)事故頻發(fā)。同時(shí)，政企合謀中官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的雙向嵌入機(jī)制雖然在前期能夠成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利器，但隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的飽和，有限的政府資源無法對(duì)位數(shù)量不斷增長(zhǎng)的各類企業(yè)。企業(yè)間為爭(zhēng)取政府支持而不受控制的激烈競(jìng)爭(zhēng)容易造成政企之間的狹隘利益交換——腐敗。當(dāng)腐敗的成本大于政企合謀的經(jīng)濟(jì)績(jī)效時(shí)，政企合謀的整個(gè)合理性基礎(chǔ)都會(huì)被推翻。不僅如此，腐敗會(huì)像毒藥一樣腐蝕營(yíng)商環(huán)境的整個(gè)機(jī)體，讓企業(yè)變成腐敗官員謀取利益的工具。

三、政企合作：營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的出路探索

(一)法治回歸：規(guī)范體系的兼容重構(gòu)

政企合謀是“法治缺失”與“晉升錦標(biāo)賽”的激勵(lì)之下政企互動(dòng)的必然表現(xiàn)，破解政企合謀的制度困境，追本溯源仍是需要回歸法治。要以兼容并蓄的規(guī)則體系重構(gòu)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的制度理路，推動(dòng)政企合作的政企關(guān)系結(jié)構(gòu)在營(yíng)商環(huán)境建設(shè)中普及推廣。

第一，加強(qiáng)法律規(guī)范體系各環(huán)節(jié)的制度銜接。改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“法律空白”被逐漸填補(bǔ)。然而，迅速推進(jìn)的法律創(chuàng)設(shè)過程極易在法域輻射、權(quán)屬界分、程序銜接等方面出現(xiàn)協(xié)調(diào)問題。因此，需要統(tǒng)籌立法、執(zhí)法、司法等法律規(guī)范體系各環(huán)節(jié)，構(gòu)建規(guī)范、透明、可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境，讓市場(chǎng)主體在企業(yè)經(jīng)營(yíng)各環(huán)節(jié)中有著更加清晰的法律期待。首先，立法機(jī)關(guān)要結(jié)合法治化營(yíng)商環(huán)境的建設(shè)要求，推動(dòng)私法領(lǐng)域規(guī)范完善，保障平等市場(chǎng)主體之間合同訂立、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、權(quán)利救濟(jì)等各項(xiàng)規(guī)則有效展開。其次，行政機(jī)關(guān)要以“放管服”改革為主線，推進(jìn)行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性規(guī)章的修訂與完善，不斷完善政務(wù)服務(wù)環(huán)境，提高市場(chǎng)監(jiān)管水平。最后，司法機(jī)關(guān)要緊跟社會(huì)動(dòng)態(tài)，不斷更新司法解釋、司法政策，在司法過程中遵循法律文本的立法旨意，以司法作為支撐法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的最后保障。

第二，完善企業(yè)視角下營(yíng)商環(huán)境的制度構(gòu)造?！盃I(yíng)商環(huán)境是一種以市場(chǎng)主體需求為中心的微觀法治環(huán)境”。因此，法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)不僅要從立法、執(zhí)法、司法等公共部門的視角出發(fā)加強(qiáng)規(guī)范體系的制度銜接，還要求政府“換位思考”，從企業(yè)視角出發(fā)完善企業(yè)的微觀環(huán)境。為此，地方性營(yíng)商環(huán)境條例的規(guī)則設(shè)計(jì)，需要從地方實(shí)際出發(fā)，深入調(diào)查研究，不斷提高條例的可操作性，形成別具一格的地方特色。避免地方圍繞營(yíng)商環(huán)境條例的新一輪純粹的文本競(jìng)爭(zhēng)，注重營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的區(qū)域性協(xié)同。

第三，推動(dòng)正式規(guī)則與非正式規(guī)則的制度兼容。在作為正式規(guī)則法治體系之外，還有如關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、庇護(hù)關(guān)系、腐敗等等的大量非正式規(guī)則。為此，既要正視非正式規(guī)則在營(yíng)商環(huán)境建設(shè)中的作用，將非正式規(guī)則納入法治的規(guī)范框架之中，實(shí)現(xiàn)多元規(guī)則及其承載的利益主體互利互惠的正和博弈。又要注重發(fā)揮法律規(guī)范體系的主導(dǎo)作用，明確非正式規(guī)則體系的輔助作用，并加大對(duì)“腐敗”等惡性非正式規(guī)則的懲戒與規(guī)制力度，使非正式規(guī)則與正式規(guī)則實(shí)現(xiàn)制度兼容。

(二)主體擴(kuò)容：多元共治背景下的治理結(jié)構(gòu)變遷

政企合謀是一種政府與企業(yè)互相嵌入的二元結(jié)構(gòu)，存在著天然的不穩(wěn)定性。這種內(nèi)部的精微感與營(yíng)商環(huán)境建設(shè)中開放、穩(wěn)定、多元的價(jià)值要求背道而馳。為了向政企合作進(jìn)行過渡，不僅需要完善的法律支撐框架，還需要在政府、市場(chǎng)和社會(huì)多元共治背景下實(shí)現(xiàn)治理主體的結(jié)構(gòu)變遷。

第一，要厘定多元主體的規(guī)則邊界。以政府為主導(dǎo)的管理主義治理秩序、以市場(chǎng)為載體的理性主義治理秩序以及以社會(huì)為主體的參與主義治理秩序是當(dāng)今左右法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的三種治理樣態(tài)。為了限制政府權(quán)力的天然擴(kuò)張性，在搭建多元主體共治格局的架構(gòu)之時(shí)，首先要厘定多元主體各自的規(guī)則邊界，賦予市場(chǎng)規(guī)則與社會(huì)自治組織充分的治理權(quán)限，為政企合作搭建更為廣闊的制度空間。以市場(chǎng)的規(guī)則更新推動(dòng)要素市場(chǎng)化改革，使企業(yè)擺脫政府的政策依賴，以降低其運(yùn)營(yíng)的制度成本；以社會(huì)自治組織、行業(yè)協(xié)會(huì)的充分賦權(quán)拓寬企業(yè)的意見渠道，賦予企業(yè)營(yíng)商環(huán)境塑造的建議權(quán)與話語權(quán)。

第二，要建立結(jié)構(gòu)互嵌的制度機(jī)理。防止多元治理格局中的各主體之間的規(guī)則界分混亂，是實(shí)現(xiàn)政企合作模式下主體擴(kuò)容的先決條件。但多元共治格局之下的制度機(jī)理，也不能拘泥形式，過分注重政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間的規(guī)則界分，使?fàn)I商環(huán)境建設(shè)走向隔離主義的制度分流。因此，應(yīng)該著眼于形成靈活的規(guī)則選擇與制度銜接機(jī)制，讓政府、市場(chǎng)、社會(huì)的多元規(guī)則體系形成有效合作而又有序競(jìng)爭(zhēng)的互嵌結(jié)構(gòu)。在政府的決策結(jié)構(gòu)中要兼顧公司企業(yè)、商業(yè)行會(huì)的組織利益，使得企業(yè)、行會(huì)的利益能夠嵌入政府的管理機(jī)制之中；在市場(chǎng)的規(guī)則秩序中要包容法律的規(guī)范旨意與社會(huì)自治群體的價(jià)值追求，使得市場(chǎng)精神能夠反映法治思維與自治邏輯；在社會(huì)自治群體的治理邏輯中要考慮政府的管理要求以及市場(chǎng)的交易邏輯，使得社會(huì)群體的制度結(jié)構(gòu)能夠協(xié)調(diào)科層結(jié)構(gòu)與交易準(zhǔn)則。最終使法治化營(yíng)商環(huán)境的建設(shè)邏輯能夠協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)以及社會(huì)的三種面向。

第三，要構(gòu)造層次分明的監(jiān)督機(jī)制。主體擴(kuò)容的必然結(jié)果是監(jiān)督主體多元化，進(jìn)而在政企合作中形成多層次全方位的監(jiān)督覆蓋，進(jìn)而推動(dòng)法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)朝向合法、合規(guī)、合理的路徑展開。為此，立法機(jī)關(guān)要立足于政企關(guān)系中利益輸送、權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象的生成邏輯，完善反腐敗法、監(jiān)察法、刑法等規(guī)制性法律的監(jiān)督機(jī)制設(shè)計(jì)，明確監(jiān)督的責(zé)任主體與運(yùn)行程序；行政機(jī)關(guān)要通過政府權(quán)責(zé)清單、辦事指南、工作流程等規(guī)范性文件限制行政權(quán)力的肆意妄為，減少對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的不當(dāng)干預(yù)，實(shí)現(xiàn)政府的自我檢視與內(nèi)部監(jiān)督；司法機(jī)關(guān)要獨(dú)立行使審判權(quán)，發(fā)揮行政訴訟作為解決政企糾紛的工具作用，以透明、公開、合理的司法流程為營(yíng)商環(huán)境建設(shè)保駕護(hù)航；企業(yè)要完善內(nèi)部合規(guī)機(jī)制建設(shè)，與政府交往時(shí)既要嚴(yán)守法律規(guī)定，又要善于運(yùn)用訴訟手段對(duì)抗政府的違規(guī)行為，實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)督與對(duì)外監(jiān)督的結(jié)合；社會(huì)組織要利用自身利益無涉的身份特點(diǎn)，以自下而上的監(jiān)督模式實(shí)現(xiàn)對(duì)政府和企業(yè)的制約。最終形成不同主體視角互通、層次分明的監(jiān)督制約體系。