趙勇， 徐本鑫

（安徽師范大學(xué)法學(xué)院，安徽 蕪湖 241002）

一、問題的提出

公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)所獲材料，是檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟訴前階段通過實(shí)地調(diào)查、專家咨詢、鑒定委托等方式向其他主體進(jìn)行調(diào)查核實(shí)所取得的證據(jù)材料。在訴前階段，檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用具有公權(quán)力屬性的調(diào)查核實(shí)權(quán)獲取證明案件事實(shí)的材料，目的是提出檢察建議或糾正意見，履行法律監(jiān)督職能。當(dāng)案件進(jìn)入訴訟階段，檢察機(jī)關(guān)成為公益訴訟起訴人，其地位相當(dāng)于原告。檢察機(jī)關(guān)在訴前階段通過公權(quán)力手段調(diào)查核實(shí)所獲材料能否在訴訟階段取得證據(jù)資格、進(jìn)而作為被告行為違法認(rèn)定的根據(jù)，不但關(guān)系到檢察機(jī)關(guān)的主體地位認(rèn)定，而且影響到公益訴訟被告方的合法權(quán)益保護(hù)。理論上，有觀點(diǎn)認(rèn)為：在訴前階段檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)并不違法，訴前檢察調(diào)查核實(shí)已經(jīng)包含訴訟階段調(diào)查取證工作，如果否定訴前階段調(diào)查核實(shí)所獲材料的證據(jù)資格，將會(huì)事倍功半，甚至導(dǎo)致某些案件的真相無法還原，訴前階段調(diào)查核實(shí)所獲得的具有證明案件事實(shí)作用的材料，均具備證據(jù)資格[1]。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察調(diào)查核實(shí)所獲得的材料不能當(dāng)然具備證據(jù)資格，需由人民法院在訴訟程序中進(jìn)行分析認(rèn)定[2]。若允許公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)所獲材料直接取得證據(jù)資格，則混淆了“公益訴訟起訴人”與“法律監(jiān)督主體”之間的區(qū)別[3]。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟案件中調(diào)查核實(shí)所獲材料的證據(jù)資格因調(diào)查核實(shí)取證內(nèi)容不合理①參見重慶市第四中級(jí)人民法院〔2020〕渝04民初5號(hào)民事判決書。、取證程序不規(guī)范②參見云南省楚雄市人民法院〔2017〕云2301行初18號(hào)行政判決書。等原因經(jīng)常遭被告方質(zhì)疑。這一問題在近幾年來大量發(fā)生①最高人民檢察院發(fā)布，2017年7月至2020年7月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案辦理生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域案件17萬余件，占公益訴訟案總數(shù)的54.9%。參見：近3年生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)案件占公益訴訟案近55%[EB/OL],http://www.forestry.gov.cn/main/586/20200713/103526737102452.html,最后訪問日期,2022年2月9日。，在違法行為和損害結(jié)果查實(shí)難、因果關(guān)系復(fù)雜的環(huán)境資源領(lǐng)域公益訴訟案件中尤為突出。本文以環(huán)境資源領(lǐng)域案件為例，分析公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)所獲材料的證據(jù)資格缺陷及其制度根源，并提出具體建議，為完善公益訴訟檢察制度提供有益參考。

二、公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)所獲材料的證據(jù)資格缺陷

證據(jù)資格，又稱證據(jù)能力或證據(jù)的適格性，是某一材料能夠嚴(yán)格依據(jù)訴訟法證明案件待證事實(shí)的能力或者資格。一般認(rèn)為，只有同時(shí)具備客觀性、關(guān)聯(lián)性、合法性的證據(jù)材料才能取得證據(jù)資格[4]。客觀性要求取得證據(jù)資格的材料內(nèi)容體現(xiàn)的是案件事實(shí)，而不是主觀的推理判斷；合法性要求獲得證據(jù)材料應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律規(guī)定，遵守法定程序；關(guān)聯(lián)性要求獲得證據(jù)資格的材料與案件事實(shí)存在關(guān)聯(lián)[5]。然而，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟調(diào)查核實(shí)過程中，因調(diào)查核實(shí)所獲材料的證據(jù)形式不合法、證據(jù)內(nèi)容不客觀和取證程序不規(guī)范等問題，調(diào)查核實(shí)所獲材料的證據(jù)資格存在缺陷。

（一）調(diào)查核實(shí)所獲材料的證據(jù)形式不合法

檢察機(jī)關(guān)在訴前階段行使調(diào)查核實(shí)權(quán)獲得的部分證據(jù)材料不具備法定的證據(jù)形式。在公益訴訟司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)除了采用實(shí)地調(diào)查、復(fù)印相關(guān)資料、詢問有關(guān)單位或個(gè)人、委托鑒定等調(diào)查核實(shí)手段，獲得行政調(diào)查筆錄、行政決定、調(diào)查報(bào)告等物證、書證或鑒定意見證據(jù)材料外，還常常以會(huì)議紀(jì)要、座談?dòng)涗浀刃问絹碜C明案件事實(shí)，以工作記錄代替詢問筆錄[6]。在環(huán)境損害鑒定評(píng)估方面，囿于合格、合法的鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)數(shù)量有限，檢察機(jī)關(guān)會(huì)通過專家咨詢的手段進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并將專家意見作為證據(jù)[7]。然而，檢察調(diào)查核實(shí)所獲的專家意見并不屬于法定證據(jù)形式。如果專家意見在訴訟階段直接取得證據(jù)資格，那么將引發(fā)以下兩種司法困境：其一，當(dāng)被告不認(rèn)可該項(xiàng)專家意見時(shí)，法院該如何判定專家意見的證明力；其二，若原被告雙方分別舉示專家意見，且兩份專家意見不一致，法院又該如何采信專家意見。

例如，在?？谑袡z察院訴被告黃某破壞生態(tài)環(huán)境資源案②參見海南省海口市海事法院〔2020〕瓊72民初313號(hào)民事判決書。中，市檢察院認(rèn)為被告黃某在明知國(guó)家禁止捕撈海龜、玳瑁、珊瑚等重點(diǎn)保護(hù)海洋野生動(dòng)物的情況下，為獲取非法利益，仍然捕撈這些海洋生物。訴前階段，市檢察院向該省海洋與漁業(yè)科學(xué)院高級(jí)工程師梁某、劉某就包括本案被告在內(nèi)的8人所施行為的生態(tài)環(huán)境損害后果及修復(fù)費(fèi)用進(jìn)行咨詢。專家出具意見認(rèn)為，珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)是海南典型的熱帶海洋生態(tài)系統(tǒng)，珊瑚是該生態(tài)系統(tǒng)的主要組成部分及功能生物，采挖珊瑚會(huì)損害該區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)。該項(xiàng)專家意見并非法定證據(jù)形式，應(yīng)經(jīng)過充分的質(zhì)證并取得證據(jù)資格，才能作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)。在本案中，法院僅依據(jù)出具專家意見的委托函及回復(fù)與原件無異，即認(rèn)可了專家意見的合法性、客觀性和關(guān)聯(lián)性。實(shí)際上，被告在何地捕撈何種生物、捕撈區(qū)域的生態(tài)狀況如何，這些關(guān)鍵性的事實(shí)信息并沒有在專家意見中呈現(xiàn)。本案專家意見所述內(nèi)容只是一些基本常識(shí)，與案件事實(shí)缺乏關(guān)聯(lián)性。

（二）調(diào)查核實(shí)所獲材料的證據(jù)內(nèi)容不客觀

檢察調(diào)查核實(shí)所獲材料的內(nèi)容未聚焦案件的事實(shí)問題，欠缺客觀性?？陀^性主要包含形式客觀性及內(nèi)容客觀性兩方面。形式客觀性是取得證據(jù)資格的材料應(yīng)當(dāng)具備為當(dāng)前法律所允許并且能夠被人所感知的存在形式。內(nèi)容客觀性就是取得證據(jù)資格的材料內(nèi)容應(yīng)當(dāng)能夠證明案件事實(shí)，而不是主觀的法律判斷。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟訴前階段作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，履行法律監(jiān)督職責(zé)，調(diào)查核實(shí)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)聚焦涉案行為，重點(diǎn)解決案件的事實(shí)認(rèn)定問題。在公益訴訟辦案實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)獲取到的證據(jù)材料大量以鑒定意見、評(píng)估報(bào)告等形式呈現(xiàn)。部分調(diào)查核實(shí)所獲材料的內(nèi)容未反映涉案行為及公共利益受損的事實(shí)，而是直接作出涉案行為是否違法的主觀判斷，不具備內(nèi)容客觀性，不應(yīng)當(dāng)在訴訟階段取得證據(jù)資格。

在某人民檢察院與黃某等環(huán)境資源損害賠償公益訴訟案③參見重慶市第四中級(jí)人民法院〔2020〕渝04民初5號(hào)民事判決書。中，被告黃某等人開采煤矸石，導(dǎo)致林地、耕地土壤及森林生態(tài)系統(tǒng)遭受損害。檢察機(jī)關(guān)委托某司法鑒定所進(jìn)行鑒定，鑒定意見的內(nèi)容載明：黃某等人的行為屬于“非法開采用頁(yè)巖”。在本案中，檢察機(jī)關(guān)所獲得的鑒定意見內(nèi)容直接針對(duì)被告黃某等人涉案行為的合法性，認(rèn)定被告黃某等人的開采行為屬于“非法開采用頁(yè)巖”。檢察機(jī)關(guān)通過委托鑒定進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，鑒定意見的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)反映被告黃某等人開采的究竟是何種物質(zhì)、實(shí)際使用的是何種開采手段等案件事實(shí)。至于被告黃某等人的涉案行為是否屬于“非法開采”，應(yīng)當(dāng)由司法機(jī)關(guān)在后續(xù)階段綜合各種在案證據(jù)進(jìn)行評(píng)價(jià)。該鑒定意見的內(nèi)容直接將開采行為定性為“非法開采”，是針對(duì)法律問題做出的主觀判斷。鑒定意見的內(nèi)容不具備客觀性，導(dǎo)致其欠缺證據(jù)資格[8]。

（三）調(diào)查核實(shí)所獲材料的取證程序不規(guī)范

調(diào)查核實(shí)程序規(guī)范，不僅有利于檢察機(jī)關(guān)依法開展公益訴訟檢察工作，而且有利于檢察機(jī)關(guān)有效調(diào)取證據(jù)材料。調(diào)查核實(shí)程序不規(guī)范，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)取證程序欠缺合法性。調(diào)查核實(shí)程序不規(guī)范的表現(xiàn)主要有：檢察人員向行政機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)案件線索時(shí)，忽視調(diào)查核實(shí)程序的合法性，在調(diào)查過程中未向行政機(jī)關(guān)提供取證依據(jù)[6]，或者在調(diào)取證據(jù)材料復(fù)印件時(shí)未能出具有關(guān)證據(jù)出處、提供人信息等說明材料；檢察人員單方面拍攝案件現(xiàn)場(chǎng)照片并作為證據(jù)等[9]。檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行調(diào)查核實(shí)的過程中，調(diào)查核實(shí)程序因存在不規(guī)范之處而欠缺合法性，導(dǎo)致調(diào)查核實(shí)所獲材料在訴訟階段無法取得證據(jù)資格[10]。

例如某縣環(huán)境保護(hù)局被訴不履行法定職責(zé)案①參見云南省楚雄市人民法院〔2017〕云2301行初18號(hào)行政判決書。，檢察機(jī)關(guān)在對(duì)涉案加工廠現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行拍照過程中，未記錄調(diào)查時(shí)間，導(dǎo)致被告對(duì)檢察機(jī)關(guān)提交的涉案加工廠現(xiàn)場(chǎng)照片不予認(rèn)可。被告認(rèn)為照片拍攝時(shí)間不詳，沒有明顯標(biāo)志物，照片反映的情況與現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際情況也不相符。檢察機(jī)關(guān)獲取的水利志復(fù)印件材料未經(jīng)過保管部門加蓋印章并確認(rèn)出處，被告同樣不認(rèn)可該份證據(jù)材料。在某城市管理執(zhí)法局被訴不履行法定職責(zé)案②參見湖北省鐘祥市人民法院〔2020〕鄂0881行初16號(hào)行政判決書。中，檢察機(jī)關(guān)拍攝了涉案垃圾中轉(zhuǎn)場(chǎng)現(xiàn)場(chǎng)照片，但該份照片材料系檢察院?jiǎn)畏街谱?，缺少其他見證人在場(chǎng)的證明，被告對(duì)該照片的真實(shí)性存有異議。再如在某市檢察院訴羅某破壞生態(tài)公益訴訟案③參見安徽省亳州市中級(jí)人民法院〔2020〕皖16民初474號(hào)民事判決書。中，市檢察院認(rèn)為羅某破壞耕地資源的行為嚴(yán)重破壞了涉案區(qū)域的耕地種植條件。市檢察院在調(diào)取有關(guān)文書材料時(shí)，從網(wǎng)上下載一份刑事判決書和一份刑事裁定書，相關(guān)文書對(duì)證人姓名等內(nèi)容均做了上網(wǎng)處理。檢察機(jī)關(guān)未能提供以上兩份法律文書的原始文本，導(dǎo)致該文書材料不能有效證明案件事實(shí)。

三、檢察調(diào)查核實(shí)所獲材料證據(jù)資格缺陷的制度根源

檢察機(jī)關(guān)行使的調(diào)查核實(shí)手段與調(diào)查取證方式不統(tǒng)一、混同了法律監(jiān)督機(jī)關(guān)與公益訴訟起訴人的職責(zé)范圍、調(diào)查核實(shí)程序缺乏明確規(guī)定，是導(dǎo)致公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)所獲材料證據(jù)資格缺陷的制度根源。

（一）調(diào)查核實(shí)手段與調(diào)查取證方式不統(tǒng)一

依據(jù)訴訟法及相關(guān)規(guī)范性文件，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)手段與調(diào)查取證方式存在差異?！度嗣駲z察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《辦案規(guī)則》）第三十五條④《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第三十五條：“人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以采取以下方式開展調(diào)查和收集證據(jù)：（一）查閱、調(diào)取、復(fù)制有關(guān)執(zhí)法、訴訟卷宗材料等；（二）詢問行政機(jī)關(guān)工作人員、違法行為人及行政相對(duì)人、利害關(guān)系人、證人等；（三）向有關(guān)單位和個(gè)人收集書證、物證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)；（四）咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會(huì)等對(duì)專門問題的意見；（五）委托鑒定、評(píng)估、審計(jì)、檢驗(yàn)、檢測(cè)、翻譯；（六）勘驗(yàn)物證、現(xiàn)場(chǎng)；（七）其他必要的調(diào)查方式。人民檢察院開展調(diào)查和收集證據(jù)不得采取限制人規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的手段通常有查詢、復(fù)印、調(diào)取相關(guān)資料；向有關(guān)人員、機(jī)關(guān)、組織詢問；咨詢專業(yè)機(jī)構(gòu)和專家，委托鑒定；實(shí)地走訪，深入污染地進(jìn)行勘驗(yàn)、勘查等方式。依據(jù)《民事訴訟法》第六十三條⑤《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第六十三條：“證據(jù)包括：（一）當(dāng)事人的陳述；（二）書證；（三）物證；（四）視聽資料；（五）電子數(shù)據(jù)；（六）證人證言；（七）鑒定意見；（八）勘驗(yàn)筆錄。證據(jù)必須查證屬實(shí)，才能作為認(rèn)定事實(shí)的根據(jù)。”、《行政訴訟法》第三十三條⑥《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第三十三條：“證據(jù)包括：（一）書證；（二）物證；（三）視聽資料；（四）電子數(shù)據(jù)；（五）證人證言；（六）當(dāng)事人的陳述；（七）鑒定意見；（八）勘驗(yàn)筆錄、現(xiàn)場(chǎng)筆錄。以上證據(jù)經(jīng)法庭審查屬實(shí)，才能作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)。”，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的方式有復(fù)印、調(diào)取相關(guān)資料；向當(dāng)事人、證人詢問；委托專業(yè)機(jī)構(gòu)和專家進(jìn)行鑒定；實(shí)身自由或者查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施?！钡刈咴L，深入污染地進(jìn)行勘驗(yàn)等。通過對(duì)比上述相關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證方式中并不包含咨詢專家意見。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟辦案過程中進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，通過咨詢專家所獲的專家意見，并不屬于法定證據(jù)形式。

檢察機(jī)關(guān)在訴前階段通過咨詢專家進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，獲取到的材料只能被稱為專家意見。專家依據(jù)專門知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、行業(yè)規(guī)則等，對(duì)案件所包含的專門性問題進(jìn)行專業(yè)判斷。專家意見不是對(duì)案件事實(shí)的描述性證據(jù)材料，而是認(rèn)識(shí)性證據(jù)材料。因此，在認(rèn)定專家意見的證據(jù)資格時(shí)，應(yīng)當(dāng)特別慎重[11]。訴訟法及《辦案規(guī)則》等未規(guī)定公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)所獲專家意見的認(rèn)證規(guī)則，導(dǎo)致法院對(duì)專家意見的證據(jù)資格缺乏明確的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)所獲專家意見不同于調(diào)查取證所獲鑒定意見。專家意見不屬于法定證據(jù)形式。這不僅給檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查核實(shí)工作帶來困惑，而且不利于法院在訴訟階段對(duì)專家意見的證據(jù)資格認(rèn)定[12]。

（二）法律監(jiān)督機(jī)關(guān)與公益訴訟起訴人職責(zé)混同

在公益訴訟的訴前階段和訴訟階段，檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)定位不同。2018年修訂的《人民檢察院組織法》提出“檢察機(jī)關(guān)能夠進(jìn)行調(diào)查核實(shí)”。檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)是為提出糾正意見、檢察建議等提供證據(jù)材料。調(diào)查核實(shí)、提出檢察建議及糾正意見、提起公益訴訟等環(huán)節(jié)互相獨(dú)立、彼此銜接，協(xié)同實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督目標(biāo)?！度嗣駲z察院組織法》第二十一條表明，檢察機(jī)關(guān)在發(fā)出檢察建議之前進(jìn)行調(diào)查核實(shí)屬于履行法律監(jiān)督職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中進(jìn)行調(diào)查核實(shí)的目的是保障檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的有效性。因此，訴前階段檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)定位是法律監(jiān)督，在調(diào)查核實(shí)過程中關(guān)注涉案行為的違法事實(shí)，致力于對(duì)違法行為的法律監(jiān)督。當(dāng)案件進(jìn)入訴訟階段后，檢察機(jī)關(guān)的身份為公益訴訟起訴人，其職責(zé)定位提起訴訟，在訴訟過程中關(guān)注舉證責(zé)任與證明標(biāo)準(zhǔn)，致力于獲得勝訴，通過司法裁判解決法律爭(zhēng)議、維護(hù)法律秩序。

《辦案規(guī)則》未明確區(qū)分檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟不同階段的職責(zé)定位，導(dǎo)致調(diào)查核實(shí)內(nèi)容范圍模糊?！掇k案規(guī)則》第七十一條①《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第七十一條：“人民檢察院辦理行政公益訴訟案件，圍繞以下事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查：（一）國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的事實(shí)；（二）行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)；（三）行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的行為；（四）行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的行為與國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的關(guān)聯(lián)性；（五）其他需要查明的事項(xiàng)?！薄⒌诎耸鶙l②《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第八十六條：“（一）違法行為人的基本情況；（二）違法行為人實(shí)施的損害社會(huì)公共利益的行為；（三）社會(huì)公共利益受到損害的類型、具體數(shù)額或者修復(fù)費(fèi)用等；（四）違法行為與損害后果之間的因果關(guān)系；（五）違法行為人的主觀過錯(cuò)情況；（六）違法行為人是否存在免除或者減輕責(zé)任的相關(guān)事實(shí)；（七）其他需要查明的事項(xiàng)。對(duì)于污染環(huán)境、破壞生態(tài)等應(yīng)當(dāng)由違法行為人依法就其不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任，及其行為與損害后果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任的案件，可以重點(diǎn)調(diào)查（一）（二）（三）項(xiàng)及違法行為與損害后果之間的關(guān)聯(lián)性?！?，將“國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的事實(shí)”“社會(huì)公共利益受到損害的類型、具體數(shù)額或者修復(fù)費(fèi)用等”納入調(diào)查核實(shí)的內(nèi)容范圍。公共利益受損害的具體數(shù)額和修復(fù)費(fèi)用，是檢察機(jī)關(guān)在訴訟階段履行公益訴訟起訴人職責(zé)、為支持其訴訟請(qǐng)求而調(diào)查的內(nèi)容。然而，檢察機(jī)關(guān)混淆法律監(jiān)督機(jī)關(guān)與公益訴訟起訴人的職責(zé)，在訴前階段承擔(dān)了公益訴訟起訴人的職責(zé)，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)所獲材料的內(nèi)容未能聚焦法律監(jiān)督事項(xiàng)。檢察機(jī)關(guān)單方面調(diào)取需要被告方在場(chǎng)或者認(rèn)可的證據(jù)材料，導(dǎo)致調(diào)查核實(shí)所獲材料的客觀性不足、與案件事實(shí)缺乏關(guān)聯(lián)性，進(jìn)而無法在訴訟階段取得證據(jù)資格。

（三）檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)程序缺乏明確規(guī)定

一方面，《民事訴訟法》和《行政訴訟法》均未具體規(guī)定檢察調(diào)查核實(shí)程序。訴訟法中有關(guān)調(diào)查取證程序的內(nèi)容主要是基于訴訟當(dāng)事人的調(diào)查取證權(quán)而設(shè)計(jì)的。調(diào)查取證權(quán)與基于法律監(jiān)督權(quán)而行使的調(diào)查核實(shí)權(quán)不同。調(diào)查核實(shí)程序規(guī)范性的缺失，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查核實(shí)時(shí)忽視材料獲取過程的規(guī)范性[13]。進(jìn)入訴訟程序后，這種通過失范程序收集到的證據(jù)材料不能取得證據(jù)資格，無法有效證明案件事實(shí)。雖然我國(guó)訴訟法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查核實(shí)環(huán)境違法行為時(shí)，可以采取調(diào)取、查閱、復(fù)制有關(guān)卷宗等手段，但是對(duì)于檢察調(diào)查核實(shí)的程序描述過于簡(jiǎn)略，系統(tǒng)性不強(qiáng)[14]。檢察調(diào)查核實(shí)程序缺位，給當(dāng)下公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)工作的開展帶來了挑戰(zhàn)[15]。

另一方面，《辦案規(guī)則》也未具體規(guī)定公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)程序。盡管《辦案規(guī)則》的出臺(tái)有利于加強(qiáng)和規(guī)范檢察公益訴訟工作，但其中僅簡(jiǎn)單列舉了調(diào)查核實(shí)措施種類及調(diào)查報(bào)告制作程序，未就公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)的程序運(yùn)行及其監(jiān)督機(jī)制等作出具體規(guī)定[16]。《辦案規(guī)則》對(duì)公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)的一般規(guī)定僅有十四條，調(diào)查核實(shí)程序規(guī)定模糊、缺位。例如，《辦案規(guī)則》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行調(diào)查取證時(shí)，須由兩名以上檢察人員共同完成①《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第三十六條第一款：“人民檢察院開展調(diào)查和收集證據(jù)，應(yīng)當(dāng)由兩名以上檢察人員共同進(jìn)行。檢察官可以組織司法警察、檢察技術(shù)人員參加，必要時(shí)可以指派或者聘請(qǐng)其他具有專門知識(shí)的人參與。根據(jù)案件實(shí)際情況，也可以商請(qǐng)相關(guān)單位協(xié)助進(jìn)行?！?，但并未明確檢察人員的資格條件，也未針對(duì)不同類型的案件作不同的程序要求。再如，《辦案規(guī)則》明確檢察機(jī)關(guān)可使用執(zhí)法記錄儀等技術(shù)手段②《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第三十六條第二款：“在調(diào)查收集證據(jù)過程中，檢察人員可以依照有關(guān)規(guī)定使用執(zhí)法記錄儀、自動(dòng)檢測(cè)儀等辦案設(shè)備和無人機(jī)航拍、衛(wèi)星遙感等技術(shù)手段?！?，但未設(shè)立同步錄音錄像制度，調(diào)查核實(shí)程序的合法性得不到有效保障。公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)程序缺乏細(xì)化規(guī)定，即便針對(duì)同類事項(xiàng)的調(diào)查核實(shí)工作，各地檢察機(jī)關(guān)也采取形式各異的方式和流程。因此，有關(guān)公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)程序的法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)盡快完善，以保障調(diào)查核實(shí)所獲材料能夠取得證據(jù)資格。

四、公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)所獲材料證據(jù)資格的制度保障

為保障公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)所獲材料能夠在訴訟階段取得證據(jù)資格，充分發(fā)揮訴前階段檢察調(diào)查核實(shí)的作用，有必要從證據(jù)形式、調(diào)查核實(shí)取證內(nèi)容、調(diào)查核實(shí)取證程序三方面對(duì)調(diào)查核實(shí)所獲材料進(jìn)行規(guī)范。

（一）參照訴訟法規(guī)定轉(zhuǎn)化所獲材料的證據(jù)形式

檢察機(jī)關(guān)在行使調(diào)查核實(shí)手段時(shí)需參照訴訟法規(guī)定的取證手段，合理轉(zhuǎn)化所獲材料的證據(jù)形式。檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)手段比調(diào)查取證方式要廣泛，但是用超出調(diào)查取證方式范圍的手段進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，所獲材料只能用于法律監(jiān)督。欲使所獲材料在訴訟階段取得證據(jù)資格，可以考慮轉(zhuǎn)化其證據(jù)形式[17]。例如，將檢察調(diào)查核實(shí)所獲專家意見轉(zhuǎn)化為當(dāng)事人陳述。因?yàn)楫?dāng)前我國(guó)鑒定機(jī)構(gòu)的數(shù)量和質(zhì)量均不能滿足公益訴訟辦案需要，所以專家意見作為公益訴訟的證據(jù)材料在很大程度上起到彌補(bǔ)鑒定能力不足的作用。專家意見在檢察公益訴訟中不僅得到廣泛使用，而且還將長(zhǎng)期使用。鑒于專家意見的特殊性，不宜簡(jiǎn)單因?yàn)樗菍＜乙庖娋洼p易認(rèn)定其證據(jù)資格，而應(yīng)當(dāng)將其歸入現(xiàn)有法定證據(jù)類型并嚴(yán)格接受當(dāng)事人質(zhì)證。

為解決上述問題，可以考慮在司法解釋中明確法官對(duì)專家意見的采信規(guī)則：其一，將檢察機(jī)關(guān)在訴前階段調(diào)查核實(shí)獲得的專家意見在訴訟階段以當(dāng)事人陳述的形式舉示，而不能將專家意見與鑒定意見混同。我國(guó)訴訟法已將證據(jù)種類規(guī)定得較為明確，專家意見旨在幫助當(dāng)事人和法官理解專門性問題，具備言詞證據(jù)特征，將專家意見轉(zhuǎn)化為當(dāng)事人陳述是合適的。其二，法官在組織法庭調(diào)查的過程中，應(yīng)當(dāng)允許對(duì)方當(dāng)事人及其代理人對(duì)專家意見進(jìn)行充分質(zhì)證，而不能僅從形式上審查專家意見是否為原件或?qū)＜疑矸菔欠裾鎸?shí)。至于在何謂“專家”的問題上，不宜直接限定專家資格。對(duì)于某些未取得資質(zhì)證書的專業(yè)人士，如果其專業(yè)知識(shí)或技能足以幫助解答案件中涉及的專門性問題，那么法官就應(yīng)當(dāng)認(rèn)可其具備專家資格。在判斷專家的資格和能力時(shí)，不能只考慮其形式上的資質(zhì)情況，而要注重其實(shí)質(zhì)上有助于法官解決專業(yè)領(lǐng)域問題的能力[18]。

（二）立足法律監(jiān)督職能規(guī)定調(diào)查核實(shí)內(nèi)容

一方面，《人民檢察院組織法》應(yīng)明確規(guī)定調(diào)查核實(shí)僅適用于訴前階段，區(qū)別于訴訟階段的調(diào)查取證。在公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)因經(jīng)歷不同的案件階段，由此獲得法律監(jiān)督機(jī)關(guān)與公益訴訟起訴人的雙重身份[19]。在訴前階段，檢察機(jī)關(guān)的角色定位為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其履職目標(biāo)在于通過調(diào)查核實(shí)對(duì)違法行為進(jìn)行監(jiān)督。進(jìn)入訴訟階段后，檢察機(jī)關(guān)的角色定位轉(zhuǎn)變?yōu)楣嬖V訟起訴人，其履職目標(biāo)在于解決法律爭(zhēng)議及維護(hù)法律秩序[20]。公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)所獲材料是檢察機(jī)關(guān)在對(duì)涉案行為予以法律監(jiān)督的過程中收集的，服務(wù)于違法行為的糾正和責(zé)任追究。鑒于《辦案規(guī)則》第八十六條對(duì)調(diào)查核實(shí)所獲材料的內(nèi)容缺乏階段性的細(xì)化規(guī)定，建議在《辦案規(guī)則》中設(shè)立專節(jié)規(guī)定“訴前階段調(diào)查核實(shí)所獲材料內(nèi)容”，將“違法行為人的基本情況”“違法行為人實(shí)施的損害社會(huì)公共利益的行為”等事實(shí)認(rèn)定問題納入“訴前階段調(diào)查核實(shí)所獲材料內(nèi)容”中，將“違法行為與損害后果之間的因果關(guān)系”“違法行為人是否存在免除或者減輕責(zé)任的相關(guān)事實(shí)”等其他因具體適用法律和責(zé)任分擔(dān)而需要調(diào)查的內(nèi)容歸入訴訟階段檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的范圍中。

另一方面，《辦案規(guī)則》應(yīng)細(xì)化訴前階段檢察調(diào)查核實(shí)所獲材料的內(nèi)容范圍，使其緊密圍繞涉案行為的事實(shí)問題，保障所獲材料內(nèi)容的客觀性。如前所述，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟的程序中應(yīng)關(guān)注的是客觀的法律秩序，公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)的重點(diǎn)是收集能夠證明案涉行為事實(shí)的證據(jù)材料。檢察機(jī)關(guān)在訴前階段，即立案后至發(fā)出檢察建議、糾正意見前，通過對(duì)公益訴訟的案件事實(shí)問題進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，根據(jù)所獲材料綜合審查涉案主體行為的合法性，對(duì)涉案主體采取發(fā)出檢察建議、糾正意見等法律監(jiān)督手段，及時(shí)糾正違法行為。這樣不僅明確賦予了訴前階段檢察調(diào)查核實(shí)行為的法律監(jiān)督屬性，而且還為調(diào)查核實(shí)所獲證據(jù)的內(nèi)容指向法律監(jiān)督事項(xiàng)提供明確指引。通過明確訴前階段檢察調(diào)查核實(shí)所獲材料的內(nèi)容范圍，檢察機(jī)關(guān)在訴前階段能夠圍繞涉案行為的待證事實(shí)問題作出有針對(duì)性的調(diào)查核實(shí)。至于涉案行為的違法性如何認(rèn)定，涉案主體的責(zé)任如何分擔(dān)等法律問題，應(yīng)交給司法機(jī)關(guān)依據(jù)訴訟法規(guī)定的證明責(zé)任來判定。

（三）參照調(diào)查取證要求規(guī)范調(diào)查核實(shí)程序

其一，及時(shí)修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》。充實(shí)完善《民事訴訟法》《行政訴訟法》中關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中調(diào)查核實(shí)的具體程序規(guī)定，能夠更好地保障調(diào)查核實(shí)所獲材料取得證據(jù)資格。為保障檢察調(diào)查核實(shí)所獲材料取得證據(jù)資格，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)參照調(diào)查取證的程序進(jìn)行調(diào)查核實(shí)[21]。公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)程序參照訴訟法中的調(diào)查取證要求，即檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查核實(shí)獲取材料時(shí)應(yīng)當(dāng)以公益訴訟案件的目的和需要為限[22]，參照訴訟法關(guān)于調(diào)查取證的程序?qū)Σ牧线M(jìn)行調(diào)查、核實(shí)，增加所獲材料的合法性。建議在《民事訴訟法》第二百一十條規(guī)定的基礎(chǔ)上再增加一款“為提起公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況”，并且適當(dāng)增加公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)程序的具體內(nèi)容。在完善《行政訴訟法》關(guān)于檢察調(diào)查核實(shí)程序的內(nèi)容時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合檢察機(jī)關(guān)公益訴訟實(shí)踐，以《行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》為主要參考，完善公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)程序的具體制度，規(guī)范調(diào)查核實(shí)程序，保障調(diào)查核實(shí)所獲材料在訴訟階段能夠取得證據(jù)資格。例如，檢察機(jī)關(guān)在委托專門的鑒定機(jī)構(gòu)時(shí)應(yīng)當(dāng)出具列明委托單位與委托事項(xiàng)并附有檢察機(jī)關(guān)公章的委托書；鑒定意見的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括鑒定的具體事項(xiàng)、方式方法與鑒定依據(jù)等，此外還應(yīng)包括參與人的簽章、鑒定機(jī)構(gòu)和人員的資質(zhì)說明等。

其二，加緊研究并適時(shí)出臺(tái)專門的“公益訴訟法”。結(jié)合檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在“公益訴訟法”中細(xì)致明確公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)程序。有關(guān)部門在制定“公益訴訟法”時(shí)應(yīng)參考《民事訴訟法》《行政訴訟法》中關(guān)于檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證程序的規(guī)定，規(guī)范調(diào)查核實(shí)所獲材料的取證程序和證據(jù)資格要求。例如，在收集物證、書證時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)持有調(diào)取證據(jù)通知書和調(diào)取證據(jù)清單；以專家咨詢的方式進(jìn)行調(diào)查時(shí)，由接受咨詢的專家出具專家意見并附上簽章，拒絕簽章的，應(yīng)記明情況；以鑒定、評(píng)估、審計(jì)的手段獲取材料時(shí)，應(yīng)當(dāng)委托具備專業(yè)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行[23]，及時(shí)送交原始材料，鑒定意見、評(píng)估報(bào)告、審計(jì)報(bào)告應(yīng)附有鑒定人、評(píng)估人、審計(jì)人的簽章，拒絕簽章的，應(yīng)記明情況；以現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)手段進(jìn)行調(diào)查時(shí)，檢察人員應(yīng)出示工作證，同時(shí)應(yīng)當(dāng)保證有見證人在場(chǎng)，及時(shí)制作勘驗(yàn)筆錄并附有勘驗(yàn)人、當(dāng)事人和見證人的簽章[24]。此外，為減少公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)程序不規(guī)范的情況，上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期進(jìn)行案件質(zhì)量評(píng)查，著重對(duì)文書制作、調(diào)查核實(shí)手續(xù)、材料獲取過程等進(jìn)行規(guī)范性審查，保證調(diào)查核實(shí)所獲材料能夠取得證據(jù)資格[25]。

五、結(jié) 語(yǔ)

公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)所獲材料能否取得證據(jù)資格，不僅關(guān)乎公益訴訟檢察調(diào)查取證實(shí)效，而且關(guān)系到檢察機(jī)關(guān)能否實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督目標(biāo)。本文結(jié)合環(huán)境資源領(lǐng)域檢察公益訴訟司法案例，分析檢察調(diào)查核實(shí)所獲材料的證據(jù)資格缺陷問題，進(jìn)而反思證據(jù)資格缺陷背后的制度根源，從調(diào)查核實(shí)所獲材料的證據(jù)形式、調(diào)查核實(shí)內(nèi)容、調(diào)查核實(shí)程序三個(gè)方面，完善公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)制度，保障調(diào)查核實(shí)所獲材料取得證據(jù)資格。但是，囿于客觀條件，本文的研究還不深入，對(duì)部分觀點(diǎn)的論證還不充分。針對(duì)調(diào)查核實(shí)所獲材料的證據(jù)資格缺陷問題，亟待更多的專家學(xué)者在司法實(shí)踐的基礎(chǔ)上進(jìn)行深入研究，以完善檢察調(diào)查核實(shí)所獲材料的證據(jù)資格取得規(guī)則，保障檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)獲取材料的合法性及有效性，促進(jìn)檢察公益訴訟制度健康發(fā)展。