疫情防控常態(tài)化下社區(qū)網格化管理的完善路徑
——以福建省漳州市為例

謝丹妮 張智文

（中共漳州市委黨校，福建 漳州 363000）

2019年末，一場突如其來的新冠肺炎疫情席卷全國，給我國城市社區(qū)治理帶來了前所未有的沖擊和挑戰(zhàn)。作為承載資源、管理、服務下沉的基礎單位，社區(qū)網格化管理以“條條聯合、縱向到底、橫向到邊”的優(yōu)勢，表現出良好的成效。2020年2月3日，習近平總書記強調，各地區(qū)要壓實地方黨委和政府責任，強化社區(qū)防控網格化管理，采取更加周密精準、更加管用有效的措施，防止疫情蔓延[1]。對城市社區(qū)治理來說，疫情既是一次考驗，同時也是一次轉機。隨著疫情防控進入常態(tài)化，如何進一步用好社區(qū)網格化管理，激發(fā)其治理效能，彰顯其制度優(yōu)勢，對提升城市社區(qū)治理體系現代化具有較大的啟示意義。本文以福建省漳州市為例，通過了解該市社區(qū)網格化管理在疫情防控中的情況，對存在的不足及解決思路進行分析探討，以期為基層社會治理提供一些有益建議。

一、疫情防控下漳州市社區(qū)網格化管理的主要舉措

2013年，根據中央、省委部署和要求，漳州市制定出臺了《關于全面推行社區(qū)網格化管理的意見》，堅持黨委領導、政府主導、各部門齊抓共管、社會力量積極參與，在城鄉(xiāng)社區(qū)開展網格化管理服務。2013—2017年連續(xù)五年把網格化服務管理平臺建設列入為民辦實事項目，采取有力舉措，高起點規(guī)劃、嚴標準建設、多渠道保障，推進社區(qū)網格化管理工作。2019年，還創(chuàng)新推行了城鄉(xiāng)社區(qū)網格治理“2+N”模式暨“社區(qū)（鄉(xiāng)村）110”，打通了基層社會治理的“最后一公里”。疫情爆發(fā)以來，漳州市利用網格化管理手段，實現了高效化、精細化、數字化、社會化的疫情防控目標，嚴密構建起“基礎牢、覆蓋廣”的社區(qū)防疫體系，成為全市打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)的一支生力軍，保障了人民群眾的生命健康安全。

（一）以制度化建設為抓手，強化社區(qū)防控能力

作為近年來社會管理的創(chuàng)新形式，網格化管理在社會控制維度與公共服務維度蘊藏著一定制度潛力，在防疫抗疫中被委以重任，且迅速成長為社區(qū)疫情防控砥柱。漳州市在原有應急指揮體系的基礎上，落實“2+N”管理機制，網格員、警員（“2”）“一格”運行，主導和指導轄區(qū)專門隊伍（“N”），細化責任分工、密切協作配合，并與同級疫情防控指揮部、衛(wèi)健委等機構部門建立聯動機制，構建市、縣、鄉(xiāng)、村（社區(qū)）四級同網銜接、一體運作的疫情防控工作體系。多層級的網格設置，通過常態(tài)化巡查、結案率目標管理責任、績效考核的壓力驅動等制度安排，為及時回應、有效解決基層社區(qū)居民在疫情期間的“急難愁”問題提供有力保障。此外，還系統推進疫情防控工作常態(tài)化、制度化。通過落實聯防聯控機制，協助衛(wèi)健等部門做好對轄區(qū)疫情摸排管控；落實風險防控機制，完善重大隱患風險的研判、評估、決策、防控協同機制，全面提升預測預警預防能力；落實信息共享機制，配備運用綜治信息系統、公共安全視頻監(jiān)控系統等，并聯通對接國家人口基礎信息庫、行政服務中心信息庫等相關職能部門信息系統，實現整合共享、關聯比對、綜合集成，有效地構建起一道道橫到邊、縱到底的疫情防控“護城河”。

（二）以精細化管理為目標，織密社區(qū)防疫網絡

網格化管理的優(yōu)勢是能夠將治理單位進一步縮小，在社區(qū)內采取拉網式、地毯式健康情況排查，及時掃清疫情盲區(qū)，更好滿足細密化的防控要求、提供精準化服務供給。目前，漳州市共劃分網格2 132個、網格員2 216人、專職警員2 744人，以及社區(qū)（鄉(xiāng)村）治理專門隊伍2 018支15 525人。在防疫過程中，走訪社區(qū)借助“2+N”城鄉(xiāng)社區(qū)網格治理模式，進一步織密織牢網格，細化網格責任分工，做到社區(qū)精細化防控。如實行“黨員樓長制”，每幢樓一個單元推選1名黨員做樓長，亮出“黨員”身份，發(fā)揮先鋒模范作用，帶動網格員、樓組長以及熱心居民參與疫情防控；建立以“專職網格員為主，兼職網格員為輔”的網格工作隊伍，在網格區(qū)內牽頭組織古城十鋪聯防網格志愿者、古城厝邊阿姨志愿者服務隊等做好疫情防控各項工作；精細網格配置，構建“街道——社區(qū)——樓宇——樓梯”四級網格聯動體系，做到社區(qū)精細化、動態(tài)化服務管理；創(chuàng)新“兩平臺、六機制”社會治理新模式，依托綜治網格信息平臺和城鄉(xiāng)社區(qū)110架構平臺，通過“一公益一倡議”工作制度、志愿服務激勵機制、“五好家庭”評選制度、網格治理層級工作職責、“五方例會”工作制度、社區(qū)法律顧問制度，激發(fā)群眾自我管理、自我服務、共建共享意識。

（三）以社會化服務為保障，增強疫情防控力量

疫情的暴發(fā)，需要國家與社會聯動抗疫，而實行網格化管理是有效破除行政與社會貫通的壁壘。努力動員和激活社區(qū)居民自下而上的參與，是社區(qū)取得抗擊疫情勝利的關鍵[2]。為了有效開展對社區(qū)居民的管理和服務，漳州市在充分發(fā)揮“2+N”網格員、警員管理作用的基礎上，組織發(fā)動了全市28萬多名平安志愿者，同時充分利用鄰里熱心人和各行各業(yè)志愿者隊伍，以“排查員、宣傳員、守門員、服務員”的角色，全天候參與疫情防控工作，并落實到每個社區(qū)（村）、每個小區(qū)、每個家庭、每個人，在居民情況摸排、居民健康檢測、居民需求滿足等方面發(fā)揮了重要作用，有效解決了疫情防控阻擊戰(zhàn)“最后一米”問題。據了解，走訪社區(qū)充分發(fā)揮“志愿者隊伍”優(yōu)勢，在配合“兩員”的基礎上，積極開展宣傳發(fā)布、入戶調查、居民隔離、發(fā)放物資、反映居民訴求等工作，為持續(xù)做好疫情阻擊營造良好的社會氛圍。如有社區(qū)一住戶，家人剛好來自武漢，一些熱心居民積極為社區(qū)籌集口罩、消毒液、體溫計等防疫物資和生活用品，參與日常防控工作，形成共同抗疫的工作格局。

（四）以信息化建設為支撐，提升疫情防控效能

針對此次疫情病毒傳染性強、潛伏期長等特點，社區(qū)注重發(fā)揮網格防控的信息化功能，依托網格平臺開展管理和服務，收集一些包括人員流動、身體健康、生活訴求等在內的關鍵信息，并對信息進行拆解、分包和優(yōu)化配置，便于政府進行全面、系統的了解和分析，做出科學判斷和抗疫決策，實現了實時反饋信息、降低溝通成本、提升管理效能。如有社區(qū)在春節(jié)期間通過治安視頻監(jiān)控，成功排查到1輛武漢號牌車輛和6名武漢籍游客，及時做好上門勸導、疫情隔離工作。截至2020年2月20日，全市網格化平臺共收集湖北流動人口1 785人（其中武漢68人）、溫州流動人口186人，涉及疫情防控信息9 783人條。從2020年4月起，漳州市開始在各社區(qū)推廣具有當地特色的“網格E通”，群眾可以既快速又便捷在線上報，相關單位線上及時處理，深受居民群眾歡迎和點贊，為百姓搭建起與政府各部門溝通的便捷渠道。此外，走訪社區(qū)還依托微信群、短信等網絡交流平臺，如建立了“一棟一群”，及時上報疫情情況，使抗疫服務更加精細、及時。

二、疫情防控下漳州市社區(qū)網格化管理存在的問題

（一）網格資源和任務不對稱

新冠疫情是極為罕見的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，且該事件還涉及居民的生命健康，這就一定程度上增大了社區(qū)管理的壓力。社區(qū)作為政府管理的末端，在承擔自治和協助事項之外，還需要落實上級臨時布置的任務。然而，社區(qū)網格所擁有的配套資源十分有限。一是經費不足。據了解，社區(qū)經費主要包括上級撥款、專項工作經費和物業(yè)工作經費等，有些經費只能專款專用，來源較為單一，尤其是一些自收自支的社區(qū)，沒有財政撥款，必須靠自己賺錢養(yǎng)活自己。二是物資不足。在疫情防控的關鍵階段，有社區(qū)反映一些比較重要的防疫物資如護目鏡、防護服等較為緊缺，往往等到疫情有所緩解的時候物資才到位。三是配套設施較為缺乏。如有社區(qū)在實行封閉式管理期間辦出入卡和卡點的進出管控均是人工操作，不僅工作量大，如有居民不配合還可能存在管控漏洞等問題。此外，全市還有500多個老舊“三無”小區(qū)，疫情發(fā)生以來，也成為社區(qū)防控薄弱的環(huán)節(jié)。

（二）人員實際配備不足

疫情發(fā)生以來，各級政府各條線部門大量行政事務和疫情統計工作瞬間下沉，按照屬地負責的原則下沉到街居層面，使得基層社區(qū)網格的壓力空前增大[3]。全國近400萬名城鄉(xiāng)社區(qū)工作者奮戰(zhàn)在65萬個城鄉(xiāng)社區(qū)的疫情防控一線，平均6個社區(qū)工作者守護著一個社區(qū)，每名社區(qū)工作者面對350名群眾。網格員數量不足，容易造成網格出現漏洞，導致社區(qū)防控壓力較大。據調查了解，漳州市大部分城市社區(qū)在編人員均在6至7人左右，網格員大都由社區(qū)“兩委”兼任，人員年齡結構不合理，文化水平偏低。疫情時，網格員不僅要承擔綜治中心和網格中心所賦予的常規(guī)工作之外，還要負責道口值班、外來人員登記、小區(qū)宣傳排查、口罩預約登記發(fā)放、居家觀察人員體溫等防疫工作，任務異常艱巨。此外，還有很多工作的專業(yè)性超出了網格員的知識水平和能力，如有特殊需求的居民以及弱勢群體需要得到更專業(yè)化的照顧，僅僅依靠社區(qū)網格員是完全不夠的[4]。因此，“有限人手”長期承擔“無限職能”“無限責任”，致使職責模糊不清，極大地影響了份內職責履行、工作推動。

（三）多元主體能力不足

目前，基層治理及網格中的多元主體仍以政府為主，行政力量是最關鍵作用，多元主體的治理結構還不夠成熟[5]。一是居民參與度還不夠高。由于疫情需要居民待在家中，減少流動，緊急狀態(tài)下居民很難被調動起來，難以形成居民自身組織的力量，大多依靠的還是網絡員，居民自治能力較弱。此外，愿意參與的以老年人居多，但是老年人的身體素質和健康狀況又容易受到影響，也成為社區(qū)工作者的一大擔憂。二是居委會、業(yè)委會與物業(yè)公司“三駕馬車”的關聯未能理順。居委會代表的是行政力量，業(yè)委會和物業(yè)公司又有著各自的目標訴求，三股力量在共同承擔社區(qū)疫情防控任務時，容易出現各自為戰(zhàn)、扯皮推諉的局面，導致社區(qū)治理陷入碎片化困境[6]。三是社區(qū)社會組織表現不佳。社會轉型背景下，社會組織嵌入基層社會治理是我國新時代社會管理格局的重要部分[7]。從整體疫情防控工作的開展來看，社會組織特別是社區(qū)的社會組織在抗疫中基本上是缺位的。以往社區(qū)組織開展的活動主要以文體類為多，社會事務類較少，在面對防疫需要的時候，社區(qū)社會組織就會顯得力不從心，難以發(fā)揮有效作用。

（四）信息化建設不夠健全

社區(qū)網格化管理的特點就是管理手段數字化、信息化。受資金等多方面因素影響，社會服務管理數字化還存在差距，信息化建設有待進一步提升。一是部分縣區(qū)綜治中心和網格中心平臺尚未完成有效整合，信息系統接入存在繁雜、缺失的現象，未按照規(guī)定完整接入相應的網格化服務管理信息系統、視頻監(jiān)控聯網系統等信息系統。二是相關信息系統日常管理，普遍存在基礎信息采集不完整、不全面，動態(tài)信息更新不及時、不到位的現象，系統信息基本處于“靜態(tài)”“無效”的狀態(tài)，導致信息資源運用、挖掘整體滯后低效。三是部分縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治中心的大屏顯示、對接下級平臺網絡建設還較為滯后，未達到規(guī)定尺寸和網速要求，一線網格員終端配備不齊全，無配套手機客戶端，很多還停留在“純手工”模式，從而導致收集信息上報困難、時間滯后、工作量翻倍。四是基層綜治（網格）中心的個人信息、問題上報等填寫都是靠人工手寫，整理完了再錄入電腦，最后通過郵箱等傳統手段上報，數據交互存在堵點讓許多基層網格員不得不處于應付表格、數據的事務性工作中，占用了本應該參與更多管理服務的時間。五是數據整合問題。當前，需要網格員操作和更新的政務系統有很多，而實際上這其中存在很多重復性數據維護工作，很大程度上造成了資源的浪費。

三、疫情防控常態(tài)化下完善社區(qū)網格化管理的對策

社區(qū)網格化管理是社會轉型時期的產物，也是實現社區(qū)治理現代化的重要舉措[8]。基于以上疫情防控時期社區(qū)網格化管理所彰顯的制度優(yōu)勢和現實中所存在的短板，疫情防控常態(tài)化階段，即由“戰(zhàn)時”轉向“平時”的網格化社區(qū)治理階段，要堅持系統治理、綜合治理、依法治理、源頭治理，深入動員群眾、組織群眾、宣傳群眾、服務群眾，構建新時代社會治理新格局。

（一）資源下沉賦能網格

推動權責、資源、力量向社區(qū)“下沉”，防止社區(qū)網格化治理的泛化虛化。一要加強頂層設計。建立資源下沉社區(qū)網格的直通機制，通過專項撥款、?？铐椖康确绞?，促進治理資源直達社區(qū)網格。相關職能部門要與社區(qū)建立群眾問題的順暢機制，提高社區(qū)解決問題的能力。對社區(qū)防控的要求、措施建議、困難要及時給予幫助，科學引導其發(fā)揮優(yōu)勢。二要加強黨建引領。在“網格化管理”中落實黨政嵌入，向社區(qū)黨組織推薦人才。借鑒其他地市成功經驗，以城區(qū)為試點，可逐步推行單位黨組織和在職黨員進社區(qū)“雙報到”服務，市直機關、企事業(yè)單位黨組織到單位所在地社區(qū)，實行共駐共建；在職黨員到居住地社區(qū)報到，開展志愿服務。為充分發(fā)揮黨員先鋒模范作用，形成在職黨員進社區(qū)報到服務長效機制，制定實施《在職黨員進社區(qū)“雙報到”服務考核辦法（試行）》，把在職黨員進社區(qū)服務情況作為年度考核、評優(yōu)評先、提拔使用等工作的重要依據，并納入基層黨建責任述職、基層黨組織五星級管理和黨員積分管理，作為基層黨組織分類定級、黨員民主評議和不合格黨員處置的重要依據。通過政府黨員干部下沉社區(qū)，帶動治理資源向社區(qū)網格轉移，增強社區(qū)和網格的治理權威，彌補社區(qū)網格治理效能不足的缺陷[9]。三要加強基礎設施建設。針對此次疫情中老舊“三無”小區(qū)防控管理難的問題，要進行統一管理和規(guī)劃，擴大對其升級改造覆蓋面，特別是公共視頻監(jiān)控、消防設備等與群眾生命財產相關的硬件設施改造。

（二）加強網格員隊伍建設

全力鍛造一支奔走在基層社會治理前沿陣地的戰(zhàn)斗隊伍，在機構編制、人員聘用、考核考評、薪資待遇等方面著力突破解決。一要充實網格員隊伍力量?？蓪⒖h區(qū)一級綜治（網格）中心機構人員編制數調整為大縣8—10名、小縣6—8名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級綜治（網格）中心機構人員編制數為4—5名。根據去年初中央政法工作會提出的“大抓基層、大抓基礎，推動基層治理力量落到社區(qū)、網格、樓棟”的要求，針對基層網格員隊伍力量薄弱的情況，可采用政府統一購買服務、以獎代補等方式，向社會公開招聘村（社區(qū)）網格員，優(yōu)化網格設置，進一步充實“網格服務”力量。二要提升網格員基本待遇。針對網格員工資待遇存在“同城不同酬”問題，可制定全區(qū)域相對統一的執(zhí)行標準，避免區(qū)域間的不平衡而引發(fā)的穩(wěn)定壓力。同時要建立網格員工資自然增長機制，讓網格員隊伍有干頭、有盼頭、有甜頭。三要推進網格員隊伍專業(yè)化、職業(yè)化建設。完善網格員晉升和職業(yè)發(fā)展體制，幫助網格員逐步確立工作目標和發(fā)展方向，進一步拓展其職業(yè)發(fā)展空間。針對基層基礎較為薄弱、網格員業(yè)務不熟等問題，全面加強相關工作業(yè)務學習輪訓，普及相關信息技術知識及業(yè)務流程，加快提升網格員的綜合能力和業(yè)務水平，在各縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)培養(yǎng)一批業(yè)務能手骨干。

（三）吸納多元主體廣泛參與

網格化作為未來基層社會治理的新形態(tài)，應更側重治理和服務，加強多元主體協商共治[10]。一要增強居民自我治理意識。自我參與意識和權力意識，需要引導其觀念上逐步轉變，以專業(yè)技巧支持居民有序參與社區(qū)網格化管理，培養(yǎng)并發(fā)展網格員或網格長等。通過完善居民議事規(guī)則，采用民意調查、民情懇談、民事協商等有效形式，讓居民發(fā)表意見、建議，充分調動居民群眾關心、參與和支持社區(qū)建設的積極性，增強居民對社區(qū)的歸屬感和認同感；探索建立社區(qū)積分兌換制度，積分累計到一定額度就能獲得相應獎勵，激發(fā)更多居民自我管理意識，實現多數人管多數人、多數人服務多數人的良好局面；按照“一街一品牌，一居一特色”的目標，通過舉辦風采展示、鄰里互助、文體藝術等活動，強化社區(qū)文化建設、豐富社區(qū)文體活動，強化轄區(qū)居民“鄰里共同體”意識，為社區(qū)治理積累重要的社會資本。二要實現“多元共治”治理模式。社區(qū)要積極探索合作治理的可能，如探尋規(guī)則協商下的居委會、業(yè)委會與物業(yè)公司協同聯動的工作模式，充分利用物業(yè)公司掌握豐富基層社會資源的優(yōu)勢，將其融入社區(qū)網格工作中，為居民提供更加優(yōu)質的服務，努力滿足居民和服務對象的需求，切實發(fā)揮出基層網格力量，促進網格化管理運行通暢；發(fā)揮社會組織效用，與現有社群形成合力。與社區(qū)內組織建立制度化的網絡協同治理機制，探索項目統籌的方式，集中培育社會組織，統籌安排承接社區(qū)活動；引導各種社會企業(yè)和社區(qū)建立長期聯系、穩(wěn)定合作，采用市場手段解決基層社會治理問題，提升市場主體的經濟目標與社區(qū)需求有效整合的能力及政府政策引導能力。

（四）推進信息化社區(qū)建設

基層治理要杜絕形式主義的督查，推動社區(qū)治理向數字化、信息化發(fā)展。一要做好網格化管理服務平臺基礎支撐工作。加大基層網格中心科技支撐的軟硬件資源投入，切實提升基層智能設備的應對能力，真正以科技武器提升市域基層社會治理、應對突發(fā)事件的能力水平。針對部門間存在數據交互堵點等現狀問題，建議以全市信息系統“一張網”的規(guī)劃設計思路，整合基層社會治理資源，進一步下沉技術、數據到基層，實現網格間的資源共享與實現，避免造成多頭建設、重復建設和資源浪費等現象。依托城市網格化管理平臺，整合“雪亮工程”“智慧社區(qū)”、社區(qū)自管等監(jiān)控設備，運用數字高清監(jiān)控系統，對小區(qū)卡口、轄區(qū)主要路口、樓院實行智能化管控。二要加強社區(qū)微信公眾平臺建設。依托微信公眾號、微信群，將街道社區(qū)和居民群眾零距離、無時差地聯系在一起，高效解決群眾反映問題、盡力提供優(yōu)質服務，讓群眾相信網格、依賴網格、參與網格。通過建立微信公眾平臺，社區(qū)網格員可以對群眾上報的問題進行整理歸納，并在此基礎上以街道辦為載體，與相關部門機構建立起例會制度，對居民反映的焦點問題進行協商，切實解決社會服務與城市管理智能化“最后一公里”問題。