推進(jìn)上海市公共數(shù)據(jù)開放的戰(zhàn)略思路與政策建議

王曄 馬軍杰

近幾年，盡管各省市紛紛出臺(tái)關(guān)于公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的相關(guān)法規(guī)，但是因?yàn)槿狈Ω邔用娴慕y(tǒng)一定義，不同法規(guī)關(guān)于公共數(shù)據(jù)的認(rèn)識(shí)仍然存在一定的差別。而不同機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者對(duì)此的理解也各有差異，從定義邏輯來看，主要分為主體論和屬性論兩類（表1）

表1 關(guān)于數(shù)據(jù)定義的兩類觀點(diǎn)

簡(jiǎn)單來說，兩種定義邏輯并無對(duì)錯(cuò)之分，而是在效果層面和操作層面各有優(yōu)缺點(diǎn)。介于主體論和屬性論之間，還存在一種觀點(diǎn)，即認(rèn)為公共數(shù)據(jù)應(yīng)該包含政府從社會(huì)部門購買的具備公共屬性的數(shù)據(jù)。這種定義一方面由于包含了社會(huì)數(shù)據(jù)，在數(shù)據(jù)集的完整性上要優(yōu)于主體論，又強(qiáng)調(diào)了公共部門購買，即數(shù)據(jù)歸屬的主體仍然是公共部門，因而數(shù)據(jù)邊界較為明晰。

雖然當(dāng)前大多數(shù)政府法規(guī)都采用了主體論定義，但是大多并未明確排除采購數(shù)據(jù)。以《上海市數(shù)據(jù)條例》為例，條例將公共數(shù)據(jù)的定義為“本市國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、經(jīng)依法授權(quán)具有管理公共事務(wù)職能的組織，以及提供供水、供電、供氣、公共交通等公共服務(wù)的組織（以下統(tǒng)稱公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)）在履行公共管理和服務(wù)職責(zé)過程中，收集和產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù)”。

該條例對(duì)公共數(shù)據(jù)的定義較有代表性。從定義可以看出，首先，條例的主要思想還是基于主體論定義的。其次，條例并未明文排除外購數(shù)據(jù)，而將外購數(shù)據(jù)視為“履行公共管理和服務(wù)職責(zé)過程中收集的數(shù)據(jù)”。事實(shí)上，公共部門在公共管理和公共服務(wù)中本來就需要收集大量的社會(huì)數(shù)據(jù)，與外購數(shù)據(jù)的差異只在于有無付費(fèi)而已。與此相似的，美國在公共數(shù)據(jù)管理?xiàng)l例中提出“多樣化數(shù)據(jù)準(zhǔn)入以及利用購買力”原則，即系統(tǒng)性利用私營部門對(duì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)、服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的購買力，促進(jìn)效率和降低成本。

實(shí)際上，如果政府發(fā)現(xiàn)自行收集社會(huì)數(shù)據(jù)成本要高于從私營部門購買數(shù)據(jù)的成本，顯然外購數(shù)據(jù)是更為合理的選擇，因而排除外購數(shù)據(jù)于公共數(shù)據(jù)之外并無意義。

當(dāng)前，公共數(shù)據(jù)因其特殊的自然與經(jīng)濟(jì)屬性，在法律規(guī)則方面存在較多討論和爭(zhēng)議，在頂層設(shè)計(jì)層面缺乏必要的體系化研究。此外，由于在技術(shù)、管理、運(yùn)作、認(rèn)知等方面存在疑慮，導(dǎo)致業(yè)務(wù)部門對(duì)于公共數(shù)據(jù)開放應(yīng)該遵循何種路徑以及應(yīng)當(dāng)如何推進(jìn)，還缺乏系統(tǒng)性認(rèn)知，因此有必要從頂層視角對(duì)公共數(shù)據(jù)開放的戰(zhàn)略路徑進(jìn)行更為系統(tǒng)和深入的思考。

一、推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開放的戰(zhàn)略思路

從戰(zhàn)略目標(biāo)來看，公共數(shù)據(jù)開放的目的是實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的共治共享以及公共數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)的大融合，提高公共數(shù)據(jù)的市場(chǎng)有效配置，激發(fā)政府與社會(huì)單位挖掘數(shù)據(jù)資源的熱情與動(dòng)力，最終實(shí)現(xiàn)政府治理能力、公共服務(wù)水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展效能的提升。目前公共數(shù)據(jù)開放的主要工作是政府?dāng)?shù)據(jù)開放上網(wǎng)，這是公共數(shù)據(jù)開發(fā)工作的基礎(chǔ)工作，但并非最終的目的。

從戰(zhàn)略路徑角度來看，公共數(shù)據(jù)開放是一個(gè)操作難度從易到難、實(shí)施效果從小到大的過程。在這一過程中存在不同層面、不同難度的問題，因此公共數(shù)據(jù)開放的戰(zhàn)略路徑應(yīng)該分階段實(shí)施（圖1），每個(gè)階段都解決相應(yīng)的問題。盡管不同階段的工作并不一定要按照時(shí)間順序嚴(yán)格排序，但是階段上升應(yīng)避免跳躍。只有夯實(shí)基礎(chǔ)，才能在路徑上穩(wěn)定發(fā)展。

圖1 公共數(shù)據(jù)分階段推進(jìn)圖解（來源：課題組自制）

（一）謀劃宏觀布局，分階段推進(jìn)部署

初級(jí)階段：在該階段，對(duì)于公共數(shù)據(jù)的界定主要基于“主體論”觀點(diǎn)，主要工作是實(shí)現(xiàn)政府可控的數(shù)據(jù)開放。這個(gè)階段的工作主要在行政機(jī)關(guān)和國家企事業(yè)單位之間完成，因此工作的推進(jìn)以行政指令為基礎(chǔ)，存在少量的市場(chǎng)行為。公共數(shù)據(jù)開放也被視為公共服務(wù)的一種，其重要目的在于釋放政府?dāng)?shù)據(jù)能量。

過渡階段：主體論下的公共數(shù)據(jù)存在兩個(gè)較大缺陷。一是數(shù)據(jù)不全且可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)偏差。特別在國有企業(yè)和私營企業(yè)共存的市場(chǎng)，如醫(yī)療、教育、金融等行業(yè)，由于公共數(shù)據(jù)僅包括國有企事業(yè)單位的數(shù)據(jù)，而遺漏私營市場(chǎng)的數(shù)據(jù)，因而行業(yè)數(shù)據(jù)會(huì)出現(xiàn)缺漏，將給數(shù)據(jù)的再開發(fā)和再利用帶來不同程度的影響。二是主體論下的公共數(shù)據(jù)是單向數(shù)據(jù)，即只是公共部門向私營部門提供數(shù)據(jù)，而公共部門無法從私營部門獲取數(shù)據(jù)。在數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化高度發(fā)展的現(xiàn)在，私營部門的影響力越來越大，市場(chǎng)能力越來越大。獲取私營部門數(shù)據(jù)，可以更有效監(jiān)督私營部門的行為，整合私營部門業(yè)務(wù)與公共資源的關(guān)系，并利于政府提升治理水平，保證經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)安全運(yùn)行，提高公共服務(wù)質(zhì)量。

成熟階段：在成熟階段，公共數(shù)據(jù)的外延進(jìn)一步擴(kuò)大，主體論論述轉(zhuǎn)為屬性論論述，形成成熟的公共數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)。公共數(shù)據(jù)不再局限于公共部門與私營部門業(yè)務(wù)活動(dòng)中衍生的數(shù)據(jù)本身，更擴(kuò)展到基于公共數(shù)據(jù)的二次開發(fā)以及針對(duì)數(shù)據(jù)的專門采集、處理和生產(chǎn)。公共數(shù)據(jù)與私營數(shù)據(jù)、政府?dāng)?shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)能夠相輔相成，互補(bǔ)不足，為社會(huì)生產(chǎn)力提高、政府公共服務(wù)水平提升提供可持續(xù)發(fā)展的數(shù)據(jù)生態(tài)圈。

（二）立足現(xiàn)有基礎(chǔ)，尋求效率平衡點(diǎn)

從現(xiàn)有情況來看，公共數(shù)據(jù)開放的效果與操作難度是相悖的，因此公共數(shù)據(jù)開放是一個(gè)效果逐漸提升，同時(shí)操作難度也不斷提升的過程。操作難度包括技術(shù)上實(shí)現(xiàn)、政府與社會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)開放的認(rèn)知、現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)制等。因此分階段實(shí)施是在每個(gè)階段尋求效果和操作的平衡點(diǎn)，并通過持續(xù)解決問題、夯實(shí)基礎(chǔ)、提高認(rèn)識(shí)，在條件成熟時(shí)邁入下一階段。

表2 不同階段的問題和均衡目標(biāo)

二、推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開放的政策建議

（一）公共部門內(nèi)部做到“三統(tǒng)一”

1.統(tǒng)一概念邊界

公共數(shù)據(jù)的定義以及邊界并非固定不變的，而是動(dòng)態(tài)擴(kuò)展的。定義的目的是提供公共數(shù)據(jù)開放和交易的邊界和框架，就每個(gè)階段而言，仍然需要一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一的定義概念以及與之相應(yīng)的目標(biāo)和措施?！渡虾Ｊ泄矓?shù)據(jù)開放暫行辦法》將公共數(shù)據(jù)定義為“各級(jí)行政機(jī)關(guān)以及履行公共管理和服務(wù)職能的事業(yè)單位在依法履職過程中，采集和產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù)資源”。這個(gè)定義包含了“水務(wù)、電力、燃?xì)?、通信、公共交通、民航、鐵路等公用事業(yè)運(yùn)營單位涉及公共屬性的數(shù)據(jù)”，就上海公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展現(xiàn)狀而言，該定義是適合公共數(shù)據(jù)開放初級(jí)階段需求的。

2.統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)

公共數(shù)據(jù)開放以及未來的市場(chǎng)化配置都需要一個(gè)專門的管理機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)應(yīng)與原本存在的政府信息化管理機(jī)構(gòu)有所區(qū)別但保持密切聯(lián)系。簡(jiǎn)單來說，政府信息化管理機(jī)構(gòu)主要面對(duì)公共部門內(nèi)部的數(shù)據(jù)交換，而公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)公共部門與外部的數(shù)據(jù)交換。政府信息化管理主要是業(yè)務(wù)導(dǎo)向，而公共數(shù)據(jù)管理部門則是數(shù)據(jù)導(dǎo)向。

公共數(shù)據(jù)共享相關(guān)工作仍屬于政府信息化范疇，但相關(guān)工作必然影響公共數(shù)據(jù)開放，同時(shí)公共部門從外部獲取對(duì)數(shù)據(jù)的要求也需要反饋到政府信息化部門，從而決定是否對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)或者數(shù)據(jù)獲取進(jìn)行變動(dòng)。

3.統(tǒng)一平臺(tái)規(guī)范

目前政府的公共數(shù)據(jù)開放都有一個(gè)專門的網(wǎng)站平臺(tái)，但是公共數(shù)據(jù)開放并非簡(jiǎn)單地將各級(jí)行政機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)放在網(wǎng)站平臺(tái)提供下載，而需要管理中心對(duì)所有的公共數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范，包括公共數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則、范圍等。數(shù)據(jù)開放的進(jìn)度和內(nèi)容，對(duì)應(yīng)公共數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)性、完備性、系統(tǒng)性的規(guī)劃和準(zhǔn)則。

公共數(shù)據(jù)的管理結(jié)構(gòu)職能伴隨著公共數(shù)據(jù)開放階段的發(fā)展，其職能重心也相應(yīng)變化。在初級(jí)階段，管理中心的主要職責(zé)是建立公共數(shù)據(jù)開放的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則；指導(dǎo)和監(jiān)督各個(gè)行政部門數(shù)據(jù)開放的進(jìn)展，統(tǒng)一和協(xié)調(diào)各部門的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容；接受外部單位的監(jiān)督和意見；對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行整體審核和評(píng)級(jí)工作。

（二）公共部門外部實(shí)施“三推動(dòng)”

1.推動(dòng)融合社會(huì)數(shù)據(jù)

公共數(shù)據(jù)開放最終應(yīng)該從公共部門數(shù)據(jù)開放走向更大范圍的公共數(shù)據(jù)開放。社會(huì)數(shù)據(jù)融合，存在的主要問題在于私營部門的數(shù)據(jù)可能涉及企業(yè)的商業(yè)隱私、核心競(jìng)爭(zhēng)力等，因而即使私營部門的數(shù)據(jù)具備公共性屬性，也不愿意給政府或者其他單位提供這些數(shù)據(jù)。在社會(huì)數(shù)據(jù)融合方面，有三種方式。

（1）行政獲?。杭凑ㄟ^行政手段要求社會(huì)部門提供相應(yīng)的數(shù)據(jù)。這種獲取方式不宜對(duì)數(shù)據(jù)范圍任意擴(kuò)大化，最好符合以下幾種情況：a）行業(yè)數(shù)據(jù)具備一定的政府或行業(yè)規(guī)范，基本數(shù)據(jù)的構(gòu)成已經(jīng)非常清楚；b）該行業(yè)公立和私立同時(shí)存在，且公立比例更大，公立比例大意味著這個(gè)行業(yè)更涉及公共利益，而私立往往是一個(gè)有效的補(bǔ)充；c）該行業(yè)與公共利益密切相關(guān)，至少在初級(jí)階段，行業(yè)應(yīng)選定與國家安全、人民生命和財(cái)產(chǎn)安全、公共衛(wèi)生等密切相關(guān)的限定領(lǐng)域。

（2）政府直接采購：政府從私營部門購買數(shù)據(jù)，該數(shù)據(jù)歸屬政府后轉(zhuǎn)化成公共數(shù)據(jù)。這里的政府采購并非從數(shù)據(jù)市場(chǎng)上進(jìn)行購買，而是政府直接從私營部門購買數(shù)據(jù)。存在的問題在于：一是可能沒有一個(gè)可參照的市場(chǎng)價(jià)格；二是采購行為很難避免暗含的行政權(quán)力。對(duì)于具備市場(chǎng)支配力或者其數(shù)據(jù)具備壟斷性的情況，政府要出臺(tái)數(shù)據(jù)價(jià)值評(píng)估規(guī)范，保證數(shù)據(jù)交易的價(jià)格合理性，同時(shí)也要對(duì)類似的情況確定相關(guān)規(guī)則，確保政府對(duì)數(shù)據(jù)的購買。

（3）實(shí)施公共數(shù)據(jù)認(rèn)證機(jī)制。中共中央、國務(wù)院聯(lián)合頒布的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》中提出，“研究建立促進(jìn)企業(yè)登記、交通運(yùn)輸、氣象等公共數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)資源有效流動(dòng)的制度規(guī)范”。因此，可以建立針對(duì)社會(huì)部門的公共數(shù)據(jù)認(rèn)證機(jī)制和企業(yè)登記制度。私營部門可以將自己的數(shù)據(jù)自主認(rèn)證為公共數(shù)據(jù)，被認(rèn)證為公共數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)可以在公共數(shù)據(jù)市場(chǎng)上交易，企業(yè)登記為公共數(shù)據(jù)的生產(chǎn)部門。在這種情況下，公共數(shù)據(jù)的市場(chǎng)化配置基本完成，但屬于公共部門的數(shù)據(jù)仍然應(yīng)該采用免費(fèi)或者價(jià)格限制方式。當(dāng)然，為了激勵(lì)私營部門將私營數(shù)據(jù)認(rèn)證為公共數(shù)據(jù)，政府應(yīng)當(dāng)出臺(tái)有力的激勵(lì)政策，如交易免稅、收入抵扣等。

2.推動(dòng)提高數(shù)據(jù)能力

公共數(shù)據(jù)開放的初級(jí)階段主要是公共部門數(shù)據(jù)向社會(huì)部門的單向開放，盡管社會(huì)部門通過獲得公共數(shù)據(jù)得到好處，但公共部門并未因此提升公共服務(wù)水平和自身對(duì)于數(shù)據(jù)的利用能力。因此，公共部門也需要通過開放公共數(shù)據(jù)的契機(jī)，積極引入社會(huì)力量的合作，通過政府激勵(lì)和一定的市場(chǎng)機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)力量與政府共同對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行二次開發(fā)，鼓勵(lì)大中專院校、研究機(jī)構(gòu)和第三方的數(shù)據(jù)公司向市場(chǎng)提供相關(guān)業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)從事專門的數(shù)據(jù)生產(chǎn)、加工等業(yè)務(wù)，充分挖掘數(shù)據(jù)潛在價(jià)值，提升公共部門利用數(shù)據(jù)的能力，并將成果反饋給公共部門，進(jìn)而提高政府行政效率和公共服務(wù)水平。

3.推動(dòng)實(shí)施激勵(lì)機(jī)制

在公共數(shù)據(jù)開放的初級(jí)階段，主要的激勵(lì)機(jī)制問題在公共部門內(nèi)部。與公共數(shù)據(jù)共享不同，公共數(shù)據(jù)共享能夠極大提高行政效率、提升行政能力，但對(duì)社會(huì)部門，既不能直接提升公共部門的行政效率，也很難評(píng)估數(shù)據(jù)開放的效果，相對(duì)而言還增加了行政部門的工作量，因而需要激勵(lì)機(jī)制的支持。

（1）工作內(nèi)容激勵(lì)，確定工作目標(biāo)與工作內(nèi)容、確定相應(yīng)的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，完善內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制。

（2）工作成果激勵(lì)，鼓勵(lì)公共部門利用社會(huì)力量對(duì)公共部門的公共數(shù)據(jù)進(jìn)行二次開發(fā)。

公共數(shù)據(jù)開放過渡階段的主要激勵(lì)問題，是社會(huì)部門缺乏將私營數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)為公共數(shù)據(jù)的動(dòng)力。政府應(yīng)該鼓勵(lì)私營部門積極參與公共部門的數(shù)據(jù)挖掘和開發(fā)工作，鼓勵(lì)私營部門對(duì)現(xiàn)有公共數(shù)據(jù)提出改進(jìn)方案，鼓勵(lì)私營部門對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行再開發(fā)并向公共部門反饋研究成果，鼓勵(lì)私營部門專門進(jìn)行公共屬性數(shù)據(jù)的收集、開發(fā)、生產(chǎn)和交易，通過稅收優(yōu)惠等措施，激勵(lì)私營部門將其數(shù)據(jù)進(jìn)行公共數(shù)據(jù)認(rèn)證，并放入專門市場(chǎng)進(jìn)行交易。