中央與地方政府間體育事權與支出責任劃分

劉景裕 李孟俊

(中南民族大學 體育學院，湖北 武漢 430074)

進入新世紀以來，中國體育事業(yè)取得一系列改革突破，“從體育大國走向體育強國”已經(jīng)成為全社會廣泛共識，但體育事業(yè)“官民不分、政事不分、政社不分、權責不分”等現(xiàn)象依然存在，導致行政、事業(yè)、社團、企業(yè)四位一體的組織，不能更好適應體育事業(yè)發(fā)展的新要求[1]。追其根源，在于中國政府間體育事權與支出責任劃分不明晰。為此，中共十八屆三中全會把政府間的事權劃分確定為全面深化改革的重要內容[2]。2016年8月，《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分的指導意見》對合理地界定政府間事權與財政收支關系提出了具體改革意見：推進中央與地方財政事權劃分[3]；完善中央與地方支出責任劃分；加快省級以下財政事權與支出責任劃分。鑒此，筆者試圖闡述中央與地方政府間體育事權與支出責任劃分的現(xiàn)狀，找出存在的共性問題，提出中央與地方政府間體育事權與支出責任劃分的優(yōu)化進路，為中國體育事業(yè)的改革發(fā)展提供對策建議。

一、體育事權與支出責任的內涵及分類

1.體育事權與支出責任的界定。公共經(jīng)濟學常以“政府支出”指代事權，“事權”為我國專有稱謂。所謂“事權”，就是處理事務的職權。政府“事權”作為一個通用概念，其涵義卻較為模糊。目前，學術界對事權概念的界定有以下幾種：如“事權是指不同層級政府的職能性質”[4]143；“事權可以定義為一級政府在公共事務和服務中應承擔的任務和職責”[5]；“事權本意即職權，一般指處理事務的權力”[6]。結合學界對事權的界定，筆者將體育事權定義為不同層級的政府及體育事業(yè)主管部門在公共體育事務和服務過程中應該承擔的職能、職責與權限。

2.政府間體育事權的類別及劃分。政府間體育事權劃分較為復雜，筆者以三級標準來具體細化。處理的步驟為：首先，根據(jù)中央與地方的體育機構設置及其職責對體育事權進行系統(tǒng)梳理；其次，將職能按相近程度分為6類一級事權、17類二級事權；再次，以二級事權在不同層級政府間的權力配置，以及參考體育部門及財政部門預算的分類標準，進一步將17類二級事權細分為39種三級事權，不同體育事權的承擔主體不同。綜合參考其他學者的研究、政府體育相關部門的機構職責以及體育實務部門的具體實踐，對不同體育事權在政府間作如下劃分，具體見表1。

表1 政府間體育事權劃分

3.體育支出責任的類別及劃分。政府間體育支出責任的分類不僅要考慮事權與支出責任的對應關系，亦要盡量與現(xiàn)行政府財政預算分類保持一致。以2018年為例，根據(jù)財政部制定的《2018政府收支分類科目》與《國家體育總局2018年部門預算》，中國體育事業(yè)經(jīng)費支出項目主要分為10大類。政府間體育支出責任的劃分同樣復雜，除了少量支出責任可以明確的劃分給不同層級政府外，其他大量體育支出責任均由不同層級政府共同承擔，只是在不同年度負擔的比例有所變化。10大類體育支出責任及在不同層級政府間的具體劃分見表2。

表2 體育事業(yè)支出責任劃分

二、體育事權與支出責任劃分的依據(jù)與意義

合理劃分不同層級政府間的事權與支出責任，是規(guī)范政府間財政關系的基礎[7]。以下對中央與地方政府間體育事權與支出責任劃分的內在邏輯與價值進行分析，回答“為什么要劃分”以及“合理劃分的意義”。

1.內在邏輯。一是政府職能轉變的需要。科學劃分有利于促進政府職能轉變。從1978年十一屆三中全會至2018年十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構改革方案》，中國已經(jīng)進行了8輪機構改革。歷次國務院機構改革不僅是機構數(shù)量的增減變化，也是政府機構職能的轉變與重構。與政府機構改革方案配套的還有經(jīng)濟體制改革和行政管理體制改革等一攬子方案，更是提出了政府間事權與財權優(yōu)化配置的新要求。如黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》提出，重塑“政府間事權劃分”格局，將其上升到新高度，作為行政管理體制改革的主要目標之一[8]。體育事業(yè)是公共事業(yè)的重要組成部分，計劃經(jīng)濟體制下以“舉國體制”為特征的“全能政府”體育管理體制已不能適應社會結構的轉型，社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立及社會利益和權力的再分配，促使政府體育管理體制必須在“有限政府”理念下重新定位。由此可見，中國政府體育管理部門進行職能轉變是體育改革的必然趨勢，而以政府間體育事權的重新配置和支出責任的明確劃分則是中國體育管理職能轉變的有力抓手。

二是有利于明確支出責任。分稅制改革后，政府間體育事業(yè)支出責任有待進一步完善， 1994年的分稅制改革，重新劃分了政府間的事權與財權，一些重要事權如科教、文衛(wèi)、體育等多項財政支出均是由中央和地方共同承擔。然而，由于不同層級政府間的職能劃分不夠明晰，財政責任的邊界也不夠清晰，導致政府職能和財政支出間出現(xiàn)“錯位”現(xiàn)象。同時，分稅制改革也進一步加大了中央與地方政府的財力差距[9]。與此相反，事權與支出責任進一步下放，中央與地方政府間的事權與支出責任不匹配的矛盾凸顯。因此，在分稅制改革背景下，應清晰厘定體育事業(yè)的哪些支出項目適宜由中央政府分擔，哪些支出項目適宜由地方政府承擔，哪些支出項目由中央與地方政府共同承擔，并合理規(guī)定政府間對于體育事業(yè)支出責任的分擔比例和方式，從而促進財政資源的合理分配，保障體育事業(yè)的健康發(fā)展。

三是有利于推進國家治理現(xiàn)代化，滿足其客觀需要。國家治理框架的搭建要從基礎做起，其中財政體制改革就是重要基礎之一。2013年后至2018年，十八屆中央各次全會的報告中，都提出“要建立事權與支出責任相適應的制度，推進各級政府事權規(guī)范化與法律化”。2014年出臺的《深化財稅體制改革》方案明確指出，要探索建立與國家治理現(xiàn)代化相適應的現(xiàn)代財政體制[10]。現(xiàn)代財政體制要求按照“事權和支出責任相適應”的原則理順政府間事權與財政關系，其主要內容就是明確各級政府的事權范圍、財政支出責任、完善轉移支付制度等。這些問題一一解決，才可能促成事權和支出責任的科學劃分，最終達到政府間的財政關系契合國家治理的新要求[11]。

2.價值詮釋。首先，保障體育公共產(chǎn)品提供的公平與有效。體育公共產(chǎn)品既包括“實物形態(tài)”的體育產(chǎn)品，也包括“非實物形態(tài)”的體育服務[12]。根據(jù)公共產(chǎn)品理論，可將體育產(chǎn)品界定為準公共產(chǎn)品(部分公共產(chǎn)品，部分私人產(chǎn)品)，由于具有準公共性，體育產(chǎn)品或服務由政府、市場、社會共同提供，在中國國情下，政府提供居于主導地位。供給側改革的目的是為了滿足需求側的需要，公平有效地提高體育公共產(chǎn)品的供給就是滿足廣大人民群眾對體育公共產(chǎn)品日益增大的需求。由于中國體育管理體制改革尚未對政府間的體育事權進行清晰的劃分，導致不同層級政府在體育公共產(chǎn)品的供給存在錯配現(xiàn)象，降低了體育公共產(chǎn)品的效率。對政府間體育事權進行科學劃分，一定程度上可減少事權劃分和政府履責過程中的錯配現(xiàn)象，保障各級政府體育公共產(chǎn)品的有效供給。

其次，有利于減少各級政府體育部門職能“缺位”“錯位”“越位”。職能“缺位”表現(xiàn)在，體育部門沒有生產(chǎn)和提供足夠的公共產(chǎn)品和服務，甚至在某些公共體育領域出現(xiàn)了“真空”，無法滿足社會的公共體育需求。職能“越位”主要是指，體育部門包攬了本可以由市場提供的私人產(chǎn)品，以及可以由政府、企業(yè)，非政府組織共同參與的混合性公共體育物品的生產(chǎn)。職能“錯位”指體育部門內部發(fā)生“你干我的事，我越你的權，互相打亂仗”的混亂現(xiàn)象。事權即職能，財權影響職能。因此，各級政府體育部門職能“缺位”“錯位”“越位”現(xiàn)象的出現(xiàn)，均很大程度上與不同層級政府間體育事權與支出責任劃分不科學、不合理有直接關系。

最后，可以有效保證體育財政有效供給。中國大部分地區(qū)，尤其是中西部地區(qū)，體育財政經(jīng)費與《“十四五”公共服務規(guī)劃》中關于體育事業(yè)經(jīng)費的基本目標還有一定的差距。中國體育公共財政的困難主要表現(xiàn)為總體投入不足、投入與產(chǎn)出比不高、基層政府體育財政能力不足。這些問題，歸根結底，是體育支出責任劃定不清的問題。因此，為了克服體育財政困難，不僅要加大力度保證總體投入，而且在總體投入既定的基礎上，還要建立與公共體育服務相適應的財政保障機制，科學清晰地劃定各級政府的體育支出責任。只有這樣，才能保證體育財政有效供給，滿足社會公眾對公共體育日益增長的需求[13]。

三、體育事權與支出責任劃分的基本原則

科學劃分政府間事權與支出責任必須遵循一定的原則。有學者提出了三項基本原則，即外部性原則、信息復雜性原則、激勵相容原則[4]267；這對政府間體育事權與支出責任劃分具有指導性。

1.外部性原則。如一項體育活動使地方受益或受損，沒有明顯的“外部性”，成本的負擔與收益的獲得被限定在特定區(qū)域，則可界定為“地方公共體育產(chǎn)品”，應交給地方政府來負責管理，保證財政資金使用最有效率。如該項體育活動是全國性的受益或受損，具有明顯“外部性”，應將責任和權力交給中央政府，確定為“中央事權”。因為地方基本上不會有動力去提供，若迫使地方提供該類公共體育產(chǎn)品，也會使財政資金使用效率降低。一項體育活動是跨區(qū)域的，“外部性”不明顯，全部由中央或地方負責都不合理，則應當歸為中央與地方共同擔責的“混合事權”，由更高級別政府統(tǒng)籌協(xié)調，地方政府協(xié)助管理[14]。

2.信息復雜性原則。就信息復雜性而言，不同層級的政府均具有不同的優(yōu)勢和劣勢；一般來說，地方有較為明顯的優(yōu)勢，信息復雜性低一些；全域性事務，適宜由中央政府管理。以全民健身項目為例，落實《關于印發(fā)全民健身計劃的通知》，要組織執(zhí)行《全民健身計劃》中主要任務和相關措施，如：完善法律政策保障，保障公民的體育健身權利；弘揚體育文化，促進人的全面發(fā)展；引領全民健身開放發(fā)展等[15]。因為這些任務的信息相對簡單，由中央政府及職能部門執(zhí)行較為合適。相比而言，《全民健身計劃》中的開展全民健身活動、統(tǒng)籌建設全民健身場地設施、方便群眾就近就便健身、樹立新型全民健身人才觀、加強全民健身人才隊伍建設等任務，因其信息較為復雜，由地方及職能部門組織實施較為合理。

3.激勵相容原則?！凹钕嗳荨钡闹贫劝才乓髤⑴c者理性實現(xiàn)個體利益最大化，與機制設計者所期望的目標一致。此理論后來被用于解決委托代理問題，學者又開創(chuàng)了委托代理理論。為解決“代理人問題”，使委托人與代理人的利益進行有效“捆綁”，以激勵代理人采取最有利于委托人的行為，從而委托人利益最大化的實現(xiàn)能夠通過代理人的效用最大化行為來實現(xiàn)激勵相容[16]。落實到政府間體育事權與支出責任劃分，即在該種制度安排下，各級政府都按照劃定的職能盡力做好本級政府部門的體育事業(yè)，使全局利益最大化，這種制度安排就是激勵相容的。也就是說，如果政府間事權與支出責任沒有劃分清楚，就會導致政府間的激勵不相容，局部利益可能損害總體利益，會造成經(jīng)濟、社會運營低效。

四、體育事權與支出責任劃分存在的問題與優(yōu)化進路

(一)體育事權與支出責任劃分的問題

1.法律法規(guī)不健全，法制保障不力。目前，政府間事權與支出責任劃分還沒有一部法律法規(guī)對具體內容進行明確的規(guī)定。現(xiàn)行法律，如《國務院組織法》《地方組織法》《預算法》《稅法》等，只提及各級政府的職能分工及財政收支原則，沒有涉及政府間事權與支出責任的具體劃分[17]。此外，政府出臺的部分規(guī)章制度對政府間的財政關系只加以原則性指導，這些文件內容較為籠統(tǒng)，其效力遠不如法律法規(guī)，不利于規(guī)范政府間的事權與財權關系。在具體實踐中，上級政府具有決定下級政府事權與支出責任的權力，造成部分公共事務承擔主體的偶然性和隨意性，制度穩(wěn)定性較差[18]。整體事權與支出責任法制化水平低，其他各領域也是如此，政府間體育事權與支出責任也不例外。

2．存在“缺位”“越位”“錯位”現(xiàn)象。在中央和地方政府共同承擔體育事權與支出責任的事項中，“錯位”“越位”和“缺位”現(xiàn)象并存?！霸轿弧北憩F(xiàn)在本該由市場承擔的體育賽事政府卻承擔了一些。“失位”表現(xiàn)在“推諉”、不作為：ZJ將大量體育事權下放到SQ，由省級下放到市縣時，市縣兩級需要承擔更多的體育事權，同時要承擔相應更多的支出責任，導致體育事權較小的一級政府卻承擔了需要較高一級政府承擔的體育事權與支出責任?！叭蔽弧币环矫姹憩F(xiàn)在，中、東、西部地市一級以及城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟發(fā)展差異較大，在體育公共服務設施供給中的分布失衡，出現(xiàn)短缺和浪費并存的現(xiàn)象；另一方面表現(xiàn)在競技體育方面投入較多，而忽略了群眾體育的發(fā)展。上級將某些體育事權下放給財力有限、但要承擔支出責任的地方，而地方由于財力所限又不能履行相關體育事權。

3．權責相互不匹配。體育事業(yè)的發(fā)展，必須以相應的人、財、物為保障基礎，體育事業(yè)經(jīng)費分配狀況可近似反映政府間所履行的體育事權。1991-1993年，中國地方政府以73.4%的財力承擔了91.9%的體育事權。1994年實行分稅制改革以后至2008年，中央財政收入超過地方，地方以47.4%的財力承擔了86.1%的體育事權。以1994年分稅制改革為分水嶺，分析地方政府財權和事權的比例可見，實行分稅制后，地方事權并未隨著財權減少而減輕，地方的事權與支出責任不匹配[19]。2008年至2017年，地方政府以52.2%的財力承擔了91.1%的體育事權。可見，地方對于體育事權的支出責任并沒有減少，負擔仍然很重，具體見表3。

表3 1991-2017年中央與地方財政收入及體育事業(yè)經(jīng)費投入比重(%)

4．體育公共財政轉移支付制度不完善。為實現(xiàn)政府間體育財政能力的動態(tài)平衡，轉移支付制度是最常見的手段，但中國體育公共財政轉移支付仍存在不完善之處。一是體育財政轉移支付制度化程度低且結構不合理。《預算法》《過渡時期轉移支付辦法》都事權依據(jù)不足。此外，體育財政基本沒有固定的一般性轉移支付，大多為項目補助或項目專款。地方政府的公關能力一定程度上決定了專項補助的多少，大部分項目補助或項目專款分配的客觀性和科學性有待提高。二是經(jīng)濟發(fā)展好的東部地區(qū)，往往能夠獲得更多的財力支持，而對于西部地區(qū)，轉移支付資金支持相對較少。東部地區(qū)對西部地區(qū)的體育財政橫向轉移支付更為空白。三是省以下政府轉移支付不規(guī)范且透明度低[20]。每一級政府的體育職能均不同，政府間體育事權的科學劃分又要求將大量體育事權下放至基層，與之相對應的支出責任在省以下變得較為模糊。轉移支付的額度到位情況不理想，上級政府往往對轉移支付的款項層層截流，導致最后到達基層時支付額度被打折扣。

(二)體育事權與支出責任劃分優(yōu)化進路

政府間體育事權與支出責任劃分是一個復雜問題，牽一發(fā)而動全身。優(yōu)化進路既要面對現(xiàn)狀，又要著眼長遠，主要包括以下三方面：

1.構建體育事權與支出責任劃分的整體框架。應結合體育部分公共產(chǎn)品的屬性、體育實務部門的機構職能及整體事權劃分科學原則，盡快形成政府間體育事權劃分的總體框架。首先是加強頂層設計。2016年8月，國務院發(fā)布了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分的指導意見》，對合理地界定政府間事權與財政收支關系，提出了新的指導性要求，并提出具體改革意見。作為中國體育事業(yè)發(fā)展的頂層主管機構，國家體育總局可在《意見》的指導下，展開體育事權與支出責任劃分的積極探索。其次是鼓勵省以下各級體育管理部門積極探索，發(fā)揮群策群力的作用。鼓勵基層政府積極探索，為制度設計出謀劃策。省以下體育管理部門的具體事權和支出責任，可以在這一整體框架下因地制宜、統(tǒng)籌考慮，充分照顧到效率、公平、公眾偏好、自身財力等因素。

2.加強法制建設，規(guī)范體育事權與支出責任劃分。政府間體育事權與支出責任的劃分目前處于較為模糊狀態(tài)，在具體體育事權劃分與支出責任的確定上存在隨意性，剛性和規(guī)范約束不足，加強體育事權與支出責任劃分的法制建設迫在眉睫。一是強化體育事權與支出責任劃分的法律約束，完善《體育法》，將體育事權與支出責任納入其中。二是加強體育事業(yè)經(jīng)費支出、使用的監(jiān)督力度，強化專項資金監(jiān)管，杜絕截留、擠占、挪用體育事業(yè)經(jīng)費。三是提高規(guī)范性文件制定的合理性和科學性。

3.構建合理規(guī)范的體育公共財政轉移支付制度。我國體育公共財政轉移支付制度存在不足之處，需進一步完善。其一，提高一般性轉移支付的科學性。由于一般性轉移支付沒有具體規(guī)定資金的使用方向，因此地方政府自主支配性較強，穩(wěn)定性不夠，透明度較低、隨意性很大[21]。應當加大對基層財政的轉移支付力度，設置體育財政轉移支付的項目和指標，保證各級政府有足夠的財力提供各項體育公共服務。其二，增強專項轉移支付的規(guī)范性。目前中央對基層的體育專項轉移支付呈現(xiàn)臨時性和過渡性特征，且需要地方提供配套資金；但并沒有規(guī)定省級及以下各級政府的具體分攤比例，這些都需要進一步增強專項轉移支付的操作性。其三，加強對轉移支付資金的監(jiān)督力度。在轉移支付資金的分配和使用上，加強事前、事中、事后監(jiān)督，完善追蹤考核問責機制，健全績效評價機制及體系。