崔寒玉

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

國(guó)家權(quán)力的合理運(yùn)行是實(shí)現(xiàn)人民良善生活的前提。黨的十九屆四中全會(huì)專題研究了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的問(wèn)題?！?〕其中，依法完善權(quán)力組織和運(yùn)行機(jī)制是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的核心議題。那么，如何完善國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制？我國(guó)《憲法》規(guī)定，中華人民共和國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)行使民主集中制原則，〔2〕該原則是憲法中國(guó)家機(jī)構(gòu)的根本原則?；谠撛瓌t，我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)形成了以人民代表大會(huì)制度為核心，國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)受人大監(jiān)督、對(duì)人大負(fù)責(zé)的權(quán)力配置模式，同時(shí)也形成了在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，賦予地方更多自主權(quán)的央地國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分。

然而，作為國(guó)家機(jī)構(gòu)之基本原則的民主集中制卻是一個(gè)“十分靈活，難以捉摸的實(shí)用主義原則”，〔3〕對(duì)它的官方解讀是“三權(quán)分立”之對(duì)立面，〔4〕學(xué)理研究則認(rèn)為它既可容納權(quán)力制約之意，〔5〕又可被解讀為一種中國(guó)特色的政體體現(xiàn)。〔6〕為了使民主集中制的憲法規(guī)范體系具體化，近些年來(lái)法學(xué)界展開(kāi)了對(duì)該原則的憲法釋義與規(guī)范建構(gòu)，〔7〕由此產(chǎn)生了對(duì)民主集中制原則的立法者原意解釋、〔8〕功能主義解釋〔9〕等多種解釋進(jìn)路。但諸種法學(xué)釋義少有關(guān)注對(duì)民主集中制運(yùn)作邏輯及其微觀機(jī)制的探討。民主集中制的有效運(yùn)行，依賴于實(shí)體民主與程序民主的有效結(jié)合，而協(xié)商作為程序意義上的民主是民主集中制的應(yīng)有之義。但在現(xiàn)有的解釋進(jìn)路中，卻少有研究探討“協(xié)商”要素與民主集中制的關(guān)系，尤其是協(xié)商機(jī)制在民主集中制原則的規(guī)范化與具體化過(guò)程中所起到的作用。因此，有必要追本溯源，從民主集中制原則的演進(jìn)中發(fā)掘二者之關(guān)系，這不僅有助于我們正確理解憲法中的民主集中制，為“構(gòu)建系統(tǒng)完備，科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系”〔10〕等實(shí)踐提供理論指引，亦可為進(jìn)一步完善我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)組織及其運(yùn)行機(jī)制提供解決方案。

一、民主集中制原則的法釋義學(xué)

民主集中制一直是政治學(xué)研究的核心問(wèn)題之一?！?1〕近幾年來(lái)，為了豐富國(guó)家機(jī)構(gòu)的法學(xué)理論，學(xué)者們從國(guó)家機(jī)構(gòu)組織原則出發(fā)，展開(kāi)了一系列對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)的法釋義學(xué)研究。

(一)法釋義學(xué)的展開(kāi)：以功能主義解釋為主要例證

民主集中制作為我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)的基本原則，成為了法釋義學(xué)初步展開(kāi)研究的對(duì)象。學(xué)者們從不同的研究路徑出發(fā)，以不同的解釋方法對(duì)民主集中制原則進(jìn)行補(bǔ)充詮釋，其中包括對(duì)民主集中制的文義解釋、功能主義解釋、立法者原意解釋、歷史解釋等，還有對(duì)民主集中制中橫向國(guó)家權(quán)力配置結(jié)構(gòu)，〔12〕以及民主集中制與議行合一之關(guān)系及優(yōu)劣〔13〕的討論。不同的解釋路徑展現(xiàn)了民主集中制在國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的不同面向。例如，王旭教授主要聚焦于對(duì)民主集中制的法律文本與制度實(shí)踐的梳理，主要采用立法者原意解釋闡明了民主集中制理論背后的馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)中的社會(huì)平等自由觀，以及民主集中制對(duì)國(guó)家民主正當(dāng)性及治理有效性的雙重追求；〔14〕林彥教授則主要關(guān)注民主集中制中的國(guó)家權(quán)力橫向配置，試圖通過(guò)抽取憲法規(guī)范中的共同要素，結(jié)合立法和個(gè)案來(lái)重塑我國(guó)國(guó)家權(quán)力的橫向配置結(jié)構(gòu)?！?5〕諸項(xiàng)釋義大都力求在憲法規(guī)范之下探尋并闡釋出民主集中制原則背后的內(nèi)涵，并對(duì)其作出新的解釋。但規(guī)范的憲法教義學(xué)解釋并不能完全展現(xiàn)民主集中制在現(xiàn)實(shí)中的運(yùn)作邏輯，有時(shí)甚至?xí)鲆晳椃w制下具體制度變遷對(duì)民主集中制內(nèi)涵的豐富與發(fā)展。

對(duì)民主集中制的功能主義解釋是法教義學(xué)方法論范式的一種應(yīng)用，該種解釋方法由張翔教授提出。張翔教授引入這種解釋方法是為了在兩個(gè)層面優(yōu)化對(duì)民主集中制的規(guī)范釋義：一是通過(guò)功能主義解釋擺脫意識(shí)形態(tài)論對(duì)權(quán)力配置理論的影響，尋找權(quán)力配置原則的一般性內(nèi)涵；二是探尋一種務(wù)實(shí)的、技術(shù)性的解釋方法，來(lái)解決民主集中制原則在規(guī)范上的模糊性問(wèn)題?！?6〕

為了論證功能主義進(jìn)路在解釋國(guó)家權(quán)力配置原則上的理論優(yōu)勢(shì)，張翔分別從“權(quán)力分合問(wèn)題的祛魅”“以‘正確性’作為民主集中制的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”以及“對(duì)八二憲法功能主義考量”三方面對(duì)功能主義的權(quán)力配置原則進(jìn)行釋義。對(duì)于“權(quán)力分合問(wèn)題”的探討，旨在通過(guò)對(duì)三權(quán)分立與議行合一兩種國(guó)家權(quán)力配置體制祛魅，擺脫以意識(shí)形態(tài)來(lái)區(qū)分二者的形式主義分類方法。他認(rèn)為，無(wú)論是三權(quán)分立還是議行合一，都以國(guó)家權(quán)力的合理分工為核心要旨。通過(guò)簡(jiǎn)單的二分法，既不能說(shuō)明孰優(yōu)孰劣，也缺乏對(duì)政制問(wèn)題復(fù)雜性的理解?！?7〕“以‘正確性’作為民主集中制的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”是功能主義解釋的核心。張翔認(rèn)為，將民主集中制原則視為組織原則而非活動(dòng)原則的解讀〔18〕并不充分，有必要通過(guò)引入“正確性”要求來(lái)豐富民主集中制的規(guī)范內(nèi)涵。他將“正確性”要求概括為“國(guó)家的各種決策要在國(guó)家目標(biāo)的指引下，盡可能科學(xué)、高效”，并通過(guò)對(duì)制憲史材料的梳理，為正確性找到規(guī)范性依據(jù)，其中包含了“有效性”“科學(xué)性”“能力和效力”等內(nèi)涵?！?9〕對(duì)于八二憲法的功能主義考量，亦是在證成民主集中制所體現(xiàn)的功能主義因素。在闡釋了功能主義指導(dǎo)下的權(quán)力觀之后，張翔教授通過(guò)對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)職權(quán)與組織的強(qiáng)化、國(guó)家主席的恢復(fù)設(shè)置、總理負(fù)責(zé)制與國(guó)務(wù)院會(huì)議制度的發(fā)展以及最高權(quán)力機(jī)關(guān)的兜底職權(quán)四個(gè)例子來(lái)證明我國(guó)國(guó)家權(quán)力配置中的功能主義考量。最后，他又通過(guò)行政訴訟、審判獨(dú)立、法律解釋幾個(gè)實(shí)例論述了功能主義可在日后的法治實(shí)踐及制度建構(gòu)中發(fā)揮的規(guī)范性指導(dǎo)意義?！?0〕

從理論意義上講，面對(duì)當(dāng)前民主集中制的內(nèi)涵界定較為空洞且模糊的現(xiàn)狀，功能主義解釋的確提供了一種具有啟發(fā)意義的思維進(jìn)路。這一解釋進(jìn)路試圖將“重視國(guó)家權(quán)力行使的正確性”和“國(guó)家的權(quán)能與效率”納入對(duì)民主集中制原則的解釋中，以期實(shí)現(xiàn)權(quán)力分工的積極效果，即為政治共同體創(chuàng)造穩(wěn)定有效的秩序，實(shí)現(xiàn)共同體之目的?！?1〕相對(duì)于原有對(duì)民主集中制之解釋中“民主”〔22〕以及“權(quán)力統(tǒng)一”這兩重內(nèi)涵，“正確性”標(biāo)準(zhǔn)的引入能夠說(shuō)明民主集中制下的權(quán)力分工是基于何種功能主義的考量因素，從而補(bǔ)強(qiáng)憲法中民主集中制原則內(nèi)涵的精確性與規(guī)范性，豐富法學(xué)研究關(guān)于國(guó)家機(jī)構(gòu)配置原則的規(guī)范性理論。

(二)既有解釋之不足及其紓解

然而，功能主義解釋仍然有其不足之處。例如，從內(nèi)涵界定的清晰度來(lái)看，作為實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的“正確性”的定義仍然是模糊的。如何評(píng)判何為“正確”？張翔教授用“有效性”“科學(xué)性”等作為“正確性”的規(guī)范釋義。但如何判定何為“有效”、何為“科學(xué)”，這些均需要進(jìn)一步的闡明。而且，功能主義解釋著重強(qiáng)調(diào)了“正確性”要求旨在實(shí)現(xiàn)國(guó)家功能的最優(yōu)化，即國(guó)家權(quán)力行使的高效能?！?3〕那么為什么不能將“正確性”標(biāo)準(zhǔn)變成“效能”標(biāo)準(zhǔn)呢？為什么“正確性”標(biāo)準(zhǔn)相比于“效能”標(biāo)準(zhǔn)更適合作為權(quán)力配置實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)？其優(yōu)勢(shì)究竟體現(xiàn)在哪呢？張文中并未說(shuō)明。

另外，由于功能主義解釋進(jìn)路試圖擺脫權(quán)力配置理論所根植的政治及社會(huì)背景，采用拋開(kāi)意識(shí)形態(tài)論的方式來(lái)解釋民主集中制原則，依此對(duì)民主集中制的重新詮釋也是不充分的。因?yàn)檫@種解釋方法產(chǎn)生的僅是作為一般性概念的“權(quán)力配置原則”的內(nèi)涵，而并非是“民主集中制”的內(nèi)涵。

從理論基礎(chǔ)來(lái)看，對(duì)民主集中制原則的功能主義解釋繼承了現(xiàn)代公法之功能主義理論的精髓。功能主義是近代以來(lái)公法思想發(fā)展的一大趨勢(shì)，其將公法的關(guān)注點(diǎn)從控制和權(quán)力轉(zhuǎn)向了功能和效率?！?4〕功能主義理論者大都致力于用“科學(xué)”的方法來(lái)解決政治和法律中的難題，其目標(biāo)是為政府的有效運(yùn)行提供一個(gè)公正的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)來(lái)促進(jìn)公共福祉。〔25〕例如，格里菲斯主張，抵御權(quán)力濫用的最佳方法是強(qiáng)化傳統(tǒng)憲法模式中的政治責(zé)任機(jī)制，通過(guò)調(diào)整政治責(zé)任機(jī)制的改革以及專業(yè)發(fā)展，培育一種公共服務(wù)精神?！?6〕近代以來(lái)，功能主義進(jìn)路逐漸形成了一種經(jīng)驗(yàn)主義的、工具主義的法律觀，即試圖歸納出現(xiàn)有法律理論中的一般性概念。因此，借用功能主義對(duì)民主集中制原則進(jìn)行釋義，其優(yōu)勢(shì)在于能夠在民主集中制作為“權(quán)力配置原則”的概念意義上實(shí)現(xiàn)中西方權(quán)力配置理論的共通性?！?7〕但是，這也決定了功能主義解釋不可能完整闡釋出民主集中制在我國(guó)國(guó)家治理體系及其權(quán)力運(yùn)行中的基礎(chǔ)性作用。功能主義解釋試圖拋開(kāi)法外因素對(duì)權(quán)力組織所產(chǎn)生的影響來(lái)談原則的具體內(nèi)涵，其結(jié)果就是用一般性的“功能適當(dāng)原則”代替了“民主集中制原則”。

但實(shí)際上，民主集中制原則的內(nèi)在特性不可忽略。該憲法原則如何發(fā)揮其統(tǒng)攝國(guó)家機(jī)構(gòu)條款的作用，如何被基本法律具體化以及如何指導(dǎo)日常國(guó)家機(jī)構(gòu)運(yùn)行實(shí)現(xiàn)等問(wèn)題的探究，都有助于豐富民主集中制的內(nèi)涵。從民主集中制產(chǎn)生與發(fā)展的歷史背景來(lái)看，民主集中制的“中國(guó)化”“法制化”過(guò)程展現(xiàn)出了獨(dú)特的運(yùn)作邏輯，而其中“協(xié)商”機(jī)制是民主集中制運(yùn)作的關(guān)鍵要素之一。如果說(shuō)民主集中制作為組織原則反映了我國(guó)國(guó)家治理體系與治理能力之間的內(nèi)在邏輯，那么協(xié)商機(jī)制則是民主集中制溝通國(guó)家治理體系與治理能力的重要媒介。對(duì)民主集中制的功能主義解釋論中，張翔教授也提及了應(yīng)當(dāng)將民主集中制視為組織原則與活動(dòng)原則的統(tǒng)合，〔28〕但其沒(méi)有進(jìn)一步從過(guò)程論的角度對(duì)民主集中制作為組織活動(dòng)原則的運(yùn)作邏輯加以闡釋，亦沒(méi)有在過(guò)程論中發(fā)掘民主集中制規(guī)范內(nèi)涵的其他要素。

基于此，筆者認(rèn)為有必要探究民主集中制原則納入法規(guī)范的“中國(guó)化”過(guò)程，并從中發(fā)掘“協(xié)商”機(jī)制在民主集中制演進(jìn)和運(yùn)作實(shí)施中的作用，這既有助于我們更全面地理解憲法中的民主集中制，也更能清晰地展現(xiàn)民主集中制原則對(duì)我國(guó)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化與法治化的深層意義。

二、協(xié)商作為民主集中制的運(yùn)作邏輯

(一)民主集中制的“中國(guó)化”與“法制化”

民主集中制最初是以無(wú)產(chǎn)階級(jí)建黨原則為樣態(tài)在我國(guó)生根發(fā)芽的。在引入我國(guó)之前，作為無(wú)產(chǎn)階級(jí)建黨原則的民主集中制首先經(jīng)歷了從“集中制”“自我集中制”到“工人民主制”等多種樣態(tài)的發(fā)展,逐漸產(chǎn)生了豐富的黨組原則內(nèi)涵?！?9〕在進(jìn)入我國(guó)之后，民主集中制又經(jīng)歷了從“黨組原則”到“國(guó)家機(jī)構(gòu)原則”〔30〕的中國(guó)化過(guò)程，最終才形成了現(xiàn)行憲法中的民主集中制。在整個(gè)進(jìn)化的過(guò)程中，民主集中制實(shí)現(xiàn)了內(nèi)涵與性質(zhì)的全面轉(zhuǎn)型。

民主集中制可被用以“治國(guó)”的思想最早產(chǎn)生于十月革命之前——列寧在《國(guó)家與革命》中提出了“民主集中制的共和國(guó)”概念?！?1〕在十月革命勝利之后，列寧將這一治國(guó)思想運(yùn)用到了蘇維埃政權(quán)的建設(shè)之中，并通過(guò)一系列的制度安排和構(gòu)想豐富了民主集中制的內(nèi)涵。〔32〕不過(guò)，列寧時(shí)期并沒(méi)有將民主集中制規(guī)定在憲法之中。民主集中制首次被納入憲法且成為一項(xiàng)國(guó)家權(quán)力配置原則，源于1954年的《中華人民共和國(guó)憲法》。自此，民主集中制從一種治國(guó)理念轉(zhuǎn)變成了一項(xiàng)法律規(guī)范。

從五四憲法到八二憲法，民主集中制逐漸形成了涵蓋橫向與縱向權(quán)力配置關(guān)系的法律規(guī)范體系?！?3〕在八二憲法中，作為國(guó)家機(jī)構(gòu)原則的民主集中制被賦予了新的規(guī)范意義?！稇椃ā返牡?條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則。(1)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。(2)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。(3)中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。”三條子原則的加入豐富了民主集中制原則的內(nèi)涵，其分別從國(guó)家與人民、國(guó)家機(jī)關(guān)之關(guān)系以及央地關(guān)系三個(gè)維度說(shuō)明了民主集中制原則的組織應(yīng)用。這與五四憲法中的民主集中制區(qū)別甚大：一方面，刪掉了“一律”而采用“原則”來(lái)規(guī)范我國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)及其權(quán)力運(yùn)行，這意味著民主集中制下的國(guó)家治理體系逐漸從依賴黨組原則的制度經(jīng)驗(yàn)以及新民主主義革命時(shí)期的治國(guó)理念，發(fā)展成依照法律來(lái)規(guī)范國(guó)家機(jī)構(gòu)權(quán)力運(yùn)行的相對(duì)獨(dú)立體制；另一方面，增加有關(guān)央地關(guān)系的規(guī)定，明確了未來(lái)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢(shì)，即充分發(fā)揮地方機(jī)關(guān)的組織能力來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系的高效運(yùn)行。

從“黨組原則”到“國(guó)家機(jī)構(gòu)原則”，民主集中制的兩種內(nèi)涵隨著時(shí)代更迭在規(guī)范層面的內(nèi)涵差別逐漸擴(kuò)大。這種差別首先表現(xiàn)在由于組織目的不完全相同，兩種類型的民主集中制在規(guī)范層面的表述有所差別?！?4〕二者在規(guī)范層面的不一致部分是由于組織規(guī)模的不同而產(chǎn)生的。從理念到規(guī)范，從黨到國(guó)家，民主集中制原則的適用涉及到一個(gè)“規(guī)?！弊兞俊慕M織學(xué)角度來(lái)講，規(guī)模作為關(guān)鍵變量將會(huì)引發(fā)組織程度、組織方式和組織成本等一系列問(wèn)題?！?5〕因此，作為國(guó)家機(jī)構(gòu)原則的民主集中制的實(shí)施，與黨組原則不同，將依賴于大規(guī)模的整合機(jī)制才能得以完成。作為國(guó)家機(jī)構(gòu)原則的民主集中制所要適用的范圍大至全國(guó)，而由于不同地區(qū)的文化、宗教、生活方式等各方面差異極大，因而也增加了治理的難度與復(fù)雜性。另外，從規(guī)范意義上來(lái)講，作為《黨章》一部分的黨組原則與作為法規(guī)范的國(guó)家機(jī)構(gòu)原則類屬于不同的規(guī)范體系，二者在規(guī)范屬性、調(diào)整關(guān)系等諸多方面都不相同。盡管近些年產(chǎn)生了諸多關(guān)于黨規(guī)與國(guó)法之關(guān)聯(lián)性的研究，但其中大都也承認(rèn)兩種規(guī)范的影響需要轉(zhuǎn)化與銜接，不存在直接適用的情況?！?6〕

總的來(lái)說(shuō)，從新民主主義革命時(shí)期到社會(huì)主義革命與改革時(shí)期，作為國(guó)家機(jī)構(gòu)原則的民主集中制內(nèi)涵不斷地豐富與發(fā)展，這主要得益于以下兩方面：一是吸收作為黨組原則的民主集中制近幾十年來(lái)的組織經(jīng)驗(yàn)，二是改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)走向法治化進(jìn)程中公共權(quán)力合法化運(yùn)行所積累的組織經(jīng)驗(yàn)。正是基于民主集中制在“執(zhí)政”與“法治”兩方面的組織制度安排，該原則被視為黨的領(lǐng)導(dǎo)體制與國(guó)家社會(huì)主義法治體系之間的橋梁。〔37〕基于民主集中制的“雙重內(nèi)涵”，我國(guó)形成了具有中國(guó)特色的國(guó)家治理體系：一方面，黨章中的民主集中制是黨民主執(zhí)政的制度載體，通過(guò)黨章中的民主集中制調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系，以集中指導(dǎo)下的民主實(shí)現(xiàn)黨組織意志的集中和統(tǒng)一，以黨團(tuán)結(jié)人民實(shí)現(xiàn)民主執(zhí)政；另一方面，憲法中的民主集中制是依法治國(guó)的制度載體，依照民主集中制，由人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力，構(gòu)建合理分工又相互協(xié)調(diào)的國(guó)家權(quán)力配置模式，維護(hù)憲法的基本結(jié)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)。

(二)民主集中制中的“協(xié)商”要素

從過(guò)程論的角度來(lái)講，民主集中制原則在基本法律中的具體化及其在制度實(shí)踐中的運(yùn)用也是該原則的重要組成部分。民主集中制的立法者原意解釋、歷史解釋與功能主義解釋都曾從不同角度闡述了該憲法原則的具體化所產(chǎn)生的新內(nèi)涵。但諸項(xiàng)解釋都沒(méi)有從活動(dòng)原則及決策原則角度來(lái)探討民主集中制，而“協(xié)商”要素便是民主集中制作為國(guó)家機(jī)構(gòu)活動(dòng)與決策原則的重要表現(xiàn)形式之一，其應(yīng)當(dāng)被作為民主集中制具體化與規(guī)范化的有益經(jīng)驗(yàn)保留下來(lái)。

在民主集中制的規(guī)范內(nèi)涵中，并沒(méi)有直接體現(xiàn)“協(xié)商”之義，但“協(xié)商”作為民主決策的重要環(huán)節(jié)，無(wú)不體現(xiàn)在民主集中制原則的實(shí)踐運(yùn)行之中。關(guān)于如何踐行民主集中制原則，最初的完整闡釋來(lái)自于毛澤東關(guān)于如何實(shí)行民主集中制的講話中。他認(rèn)為：“沒(méi)有民主，不可能有正確的集中，因?yàn)榇蠹乙庖?jiàn)分歧，沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，集中制就建立不起來(lái)。什么叫集中？首先是要集中正確的意見(jiàn)?！瓫](méi)有民主，就不可能正確地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。我們的集中制，是建立在民主基礎(chǔ)上的集中制……在黨委會(huì)內(nèi)部只應(yīng)當(dāng)實(shí)行民主集中制……如果不是這樣，就是一人稱霸。這樣的第一書(shū)記，應(yīng)當(dāng)叫做霸王，不是民主集中制的‘班長(zhǎng)’?！薄?8〕這是對(duì)民主集中制決策機(jī)制最經(jīng)典的表述，雖然其中并沒(méi)有明確民主與集中的實(shí)際運(yùn)行機(jī)理，但解釋了民主與集中在實(shí)施層面上的主從關(guān)系，將民主決策置于集中之前，表明了民主與集中的有機(jī)統(tǒng)一關(guān)系。這一發(fā)端于黨組原則的民主決策經(jīng)驗(yàn)，在21世紀(jì)民主集中制入憲及法制化的過(guò)程中被有效吸收和利用，并有了系統(tǒng)性的發(fā)展。

隨著對(duì)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求的不斷提升，民主決策已經(jīng)成為國(guó)家重大決策的必經(jīng)程序，公眾參與和集體討論決定等機(jī)制已經(jīng)成為中國(guó)民主政治的重要組成部分?！?9〕其具體表現(xiàn)為在立法層面，為實(shí)現(xiàn)人大與人民之間的聯(lián)結(jié)，實(shí)行開(kāi)門(mén)立法，將直接涉及群眾切身利益的法律法規(guī)草案向全社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)；在行政執(zhí)法方面，國(guó)務(wù)院等行政部門(mén)作出行政決策的過(guò)程中引入專家咨詢、合法性審查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制等公眾參與程序以保障民眾的知情權(quán)。

決策機(jī)制的優(yōu)化使民主集中制中的“民主”內(nèi)涵得以豐富，也充分發(fā)揮出了民主集中制在提升國(guó)家治理能力方面的指導(dǎo)性作用。而在實(shí)踐中，“協(xié)商”則是民主決策機(jī)制得以有效運(yùn)行的關(guān)鍵。

從運(yùn)作機(jī)理來(lái)講，“協(xié)商”要素融入民主決策并作為民主集中制中的運(yùn)作邏輯，歸因于以下幾個(gè)方面：一是協(xié)商機(jī)制符合民主集中制力圖實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需求。民主集中制的實(shí)踐機(jī)制就是要充分發(fā)揚(yáng)民主，集體議事，使人民的意愿和要求得到充分的表達(dá)和反映，在此基礎(chǔ)上集中正確意見(jiàn)，集體決策，使人民的意愿和要求得以落實(shí)和滿足。所以，民主集中制的有效運(yùn)行依賴于實(shí)體民主與程序民主的有效結(jié)合。實(shí)體意義上，民主集中制強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力運(yùn)行符合“民主基礎(chǔ)上的集中”和“集中指導(dǎo)下的民主”組織原則，以權(quán)利為基礎(chǔ)，通過(guò)民主集中制對(duì)國(guó)家權(quán)力加以約束；而程序意義上，民主集中制則依賴于民主過(guò)程和集中過(guò)程的有機(jī)統(tǒng)一，通過(guò)鏈條式的民主過(guò)程實(shí)現(xiàn)權(quán)利保障與規(guī)范權(quán)力的平衡，而協(xié)商機(jī)制則是程序意義上的具體體現(xiàn)。協(xié)商的嵌入，既有助于消解民主集中制在運(yùn)行中的過(guò)度集中危險(xiǎn)，又能達(dá)到充分發(fā)揚(yáng)民主，保證正確集中的理想狀態(tài)。

二是協(xié)商能夠在程序民主意義上對(duì)民主集中制加以改進(jìn)，有助于民主決策的科學(xué)化和合理性。從程序意義上講，協(xié)商并不是民主集中制的唯一要求。民主集中制中“民主”的體現(xiàn)不僅要通過(guò)公民對(duì)政治事務(wù)的參與，保障公民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等方式實(shí)現(xiàn)，還要通過(guò)選舉權(quán)和選舉過(guò)程來(lái)實(shí)現(xiàn)，民主集中制應(yīng)當(dāng)是選舉民主與協(xié)商民主的結(jié)合。但協(xié)商機(jī)制的融入更能有效降低民主集中制中的決策風(fēng)險(xiǎn)。協(xié)商以討論、對(duì)話、批評(píng)審議等形式表達(dá)訴求，參與并影響決策，且能通過(guò)程序民主的完善保障公民對(duì)政治事務(wù)的平等參與、公民與國(guó)家機(jī)構(gòu)的協(xié)商對(duì)話與平等交流，從而使不同的利益訴求得到充分尊重。

三是協(xié)商本質(zhì)上與民主集中制有著共同的價(jià)值取向。以協(xié)商作為決策機(jī)制的民主形式在價(jià)值層面體現(xiàn)了對(duì)人本主義與集體理性的追求。人本主義體現(xiàn)在，協(xié)商意在強(qiáng)調(diào)公民平等參與政治生活，以切實(shí)保障公民的民主權(quán)利。集體理性則表現(xiàn)在協(xié)商的過(guò)程中——協(xié)商的過(guò)程是反復(fù)商量、交換意見(jiàn)的過(guò)程，最終形成集中的智慧，為執(zhí)政黨和政府決策提供咨詢、意見(jiàn)或建議，有效解決實(shí)際問(wèn)題。有學(xué)者指出，協(xié)商過(guò)程的政治合法性不僅僅出于多數(shù)的意愿，而且還基于集體的理性反思結(jié)果，這種反思是通過(guò)在政治上平等參與而完成的?！?0〕

三、協(xié)商作為民主集中制的微觀機(jī)制

作為國(guó)家機(jī)構(gòu)原則的民主集中制是宏觀性結(jié)構(gòu)，而這一政治制度的生命力需要微觀機(jī)制來(lái)豐富?！?1〕作為憲法中國(guó)家機(jī)構(gòu)原則的民主集中制，在實(shí)踐中需要通過(guò)多元而有效的民主形式來(lái)健全。中央關(guān)于全面深化改革的決定中也指出了要建立全方位多層次的民主協(xié)商制度，而這一決定的落實(shí)則需要構(gòu)建從中央到地方、從基層治理到政府決策等各個(gè)維度的協(xié)商民主制度。將協(xié)商作為民主集中制的微觀機(jī)制，可以使民主集中制包容、支持和保護(hù)公民足夠的政治參與。

《憲法》規(guī)定了民主集中制在規(guī)范人大與人民之間、國(guó)家各機(jī)關(guān)之間、中央與地方之間的組織和運(yùn)作關(guān)系。當(dāng)這些規(guī)范需要落實(shí)到制度建構(gòu)層面，協(xié)商至少能在以下方面促進(jìn)對(duì)民主集中制原則的實(shí)施與完善：

(一)對(duì)選舉民主的輔助作用

根據(jù)《憲法》第3條第1款，人民代表大會(huì)的民主選舉及人民對(duì)人大的監(jiān)督是民主集中制在中央層面國(guó)家權(quán)力的組織與運(yùn)行規(guī)范。民主選舉作為人民代表大會(huì)體現(xiàn)民主、民意的重要方式，需要配之以人民的監(jiān)督才能促進(jìn)民主集中制的進(jìn)一步落實(shí)。將人民監(jiān)督這一宏觀原則落實(shí)為微觀機(jī)制，協(xié)商對(duì)民主選舉的輔助作用則是不可替代的。

首先，運(yùn)作機(jī)制上，協(xié)商可將民主政治發(fā)展的重點(diǎn)從票決引向公平的政治參與，由注重民主的結(jié)果轉(zhuǎn)向關(guān)注民主的過(guò)程，在一定程度上推進(jìn)人大工作的全過(guò)程民主。而且加強(qiáng)人大立法決策中的協(xié)商機(jī)制已經(jīng)成為國(guó)家治理法治化的重要組成部分。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出了要深入開(kāi)展立法協(xié)商。黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)立法協(xié)商提出了更為具體的要求。2015年2月初，中共中央《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》再次強(qiáng)調(diào)，“積極開(kāi)展立法協(xié)商”“深入開(kāi)展立法工作中的協(xié)商”?！?2〕2016年2月底，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，“推動(dòng)健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，按照科學(xué)立法、民主立法的要求，加強(qiáng)立法協(xié)商，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制”?！?3〕這些均反映了協(xié)商機(jī)制在推進(jìn)社會(huì)主義民主政治及民主集中制貫徹落實(shí)中的關(guān)鍵作用與實(shí)施路徑。

其次，協(xié)商與選舉民主的結(jié)合可增進(jìn)公民對(duì)國(guó)家政治生活的有序參與，以促進(jìn)民主集中制原則的實(shí)施。各級(jí)人民代表組織法是民主集中制原則在基本法律層面的具體實(shí)施規(guī)范，其中也包含了諸項(xiàng)有關(guān)“協(xié)商”機(jī)制的條款。例如，根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》的第8條和第44條規(guī)定，各級(jí)人大及其常委會(huì)在不同行政區(qū)域內(nèi)有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)、教育等各方面的重大事項(xiàng)的決定，都需要經(jīng)過(guò)“討論”程序；第22條規(guī)定，在人大代表的選舉中，查核選舉的數(shù)量需要主席團(tuán)提交代表“討論”后，進(jìn)行預(yù)選；第60、63條規(guī)定，在各級(jí)政府制定規(guī)章或處理政府工作的重大問(wèn)題時(shí)，須經(jīng)各級(jí)政府常務(wù)會(huì)議或全體會(huì)議討論決定。可見(jiàn)，討論與協(xié)商已經(jīng)成了重大決策作出的必經(jīng)程序，這也在某種程度上豐富了民主集中制中“民主”的概念內(nèi)涵，促進(jìn)了選舉民主和協(xié)商民主的結(jié)合。

最后，協(xié)商是全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)組織與決策的重要手段，其既可以體現(xiàn)人大的民主屬性，又能體現(xiàn)人大的集中需求。在《立法法》與《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》中都能發(fā)現(xiàn)對(duì)協(xié)商機(jī)制的詳細(xì)規(guī)定，而這些散見(jiàn)于法律法規(guī)中的“協(xié)商”制度安排主要表現(xiàn)為聽(tīng)證、論證調(diào)研、審議辯論等人大立法協(xié)商制度，意見(jiàn)咨詢、民意測(cè)驗(yàn)等人大決策和監(jiān)督協(xié)商制度，正式代表候選人預(yù)選等人大代表選舉協(xié)商制度，人大常委會(huì)主任接待日、人大代表述職評(píng)議等人大代表聯(lián)系群眾制度等多種制度形式。〔44〕另外，協(xié)商機(jī)制的運(yùn)用還體現(xiàn)在人民對(duì)人大的監(jiān)督之中，其能夠保障在人大的民主決策過(guò)程中既能做到尊重多數(shù)人的意愿，又照顧到少數(shù)人的合理意見(jiàn)與要求。在實(shí)現(xiàn)多數(shù)人民主權(quán)利的同時(shí)，少數(shù)人的意見(jiàn)可以得到充分的表達(dá)，使尊重多數(shù)和保護(hù)少數(shù)相統(tǒng)一?！?5〕

(二)促進(jìn)中央與地方之關(guān)系的良性互動(dòng)

《憲法》第3條明確地規(guī)定了民主集中制協(xié)調(diào)央地關(guān)系的基本原則，即“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”。關(guān)于如何實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的民主化，民主集中制的基本規(guī)定是以中央領(lǐng)導(dǎo)與地方自治相結(jié)合，也有學(xué)者將其解讀為“在堅(jiān)持中央領(lǐng)導(dǎo)的前提下，建立地方利益的表達(dá)和平衡機(jī)制來(lái)促進(jìn)中央決策民主化”?！?6〕而央地關(guān)系的民主化需要通過(guò)一定的制度設(shè)計(jì)才能夠?qū)崿F(xiàn)。根據(jù)《憲法》的規(guī)定，央地關(guān)系的民主化并不是片面地強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)，也不強(qiáng)調(diào)地方自治，而是在中央決策的過(guò)程中保障地方的民主參與，并允許地方對(duì)中央決策實(shí)施民主監(jiān)督。而在這一過(guò)程中，協(xié)商機(jī)制則是推進(jìn)地方民主參與的重要手段。

協(xié)商作為一種決策機(jī)制，其在解決央地關(guān)系上能克服民主集中制的實(shí)施不當(dāng)所帶來(lái)的諸多風(fēng)險(xiǎn)。一是協(xié)商能夠通過(guò)充分的討論緩和央地沖突，以實(shí)現(xiàn)中央與地方在利益上的互動(dòng)，有效避免中央在權(quán)力組織與職權(quán)分配過(guò)度集中方面的風(fēng)險(xiǎn)?！?7〕在當(dāng)下我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)運(yùn)作中，無(wú)論是中央還是地方，其公共決策都或多或少地存在著“目標(biāo)錯(cuò)位”“非市場(chǎng)化”等問(wèn)題?！?8〕由于對(duì)民主與集中的程度把握不清，在地方政府決策中很容易出現(xiàn)或是權(quán)限受上級(jí)制約，決策權(quán)力高度集中等過(guò)度集中的情況，或是自主決策過(guò)于倚重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，決策制度不健全等傾向?！?9〕因此，在央地關(guān)系及其決策中，協(xié)商機(jī)制的引入是極為必要的，它不僅包含了民主的內(nèi)在要求，也能夠促進(jìn)中央和地方?jīng)Q策的科學(xué)化。

二是協(xié)商機(jī)制的引入可以平衡央地之間的利益關(guān)系，通過(guò)協(xié)商機(jī)制靈活調(diào)整中央與地方的權(quán)力界限，形成央地關(guān)系的良性互動(dòng)。多數(shù)學(xué)者贊同央地關(guān)系法治化的主要問(wèn)題在于央地關(guān)系中的地方自治與垂直管理問(wèn)題，而其中贊同拓展地方自治和分權(quán)的不是少數(shù)。〔50〕的確，地方政府的角色定位及其權(quán)限的明確化是央地關(guān)系的核心要素。但無(wú)論是拓展地方自治還是分權(quán)，都是將央地關(guān)系趨于對(duì)立的位置，這很難促進(jìn)央地關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展。近些年來(lái)，隨著改革開(kāi)放的不斷深化發(fā)展，中央和地方之間的博弈越來(lái)越多。如果缺乏良性的協(xié)調(diào)機(jī)制，地方可能通過(guò)非正常的渠道來(lái)追求利益，這不僅可能損害其他地方的正當(dāng)利益，還可能造成權(quán)力尋租，滋生腐敗?！?1〕因此，建立一套能有效處理央地行政權(quán)限沖突的“協(xié)商”機(jī)制，在央地之間形成協(xié)商對(duì)話和平等溝通的渠道勢(shì)在必行。良性統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的建立，可能是重塑央地關(guān)系不可或缺的要件，也是貫徹落實(shí)民主集中制的重要手段。

四、結(jié) 語(yǔ)

民主集中制作為憲法上的國(guó)家機(jī)構(gòu)基本原則，尚有理論上和制度上的豐富空間待發(fā)掘。對(duì)民主集中制“協(xié)商”要素的探討僅是從過(guò)程論角度探究民主集中制運(yùn)作邏輯及其規(guī)范化的路徑之一。將協(xié)商視為民主集中制的具體化與微觀機(jī)制，可以充分利用其公眾參與的特征，將協(xié)商廣泛滲透到公權(quán)力的運(yùn)行過(guò)程中，形成多元化的民主治理形式，消除現(xiàn)有體制在實(shí)際運(yùn)行中的障礙，豐富民主集中制中的“民主”意涵。不過(guò)，民主集中制原則在基本法律法規(guī)中的具體化體現(xiàn)出更為豐富的邏輯內(nèi)涵，其在法律實(shí)踐中的具體應(yīng)用模式及路徑仍需學(xué)者們繼續(xù)探索、發(fā)現(xiàn)與詮釋。相比于文義解釋與立法者原意解釋來(lái)講，從過(guò)程論角度對(duì)民主集中制原則的形成與發(fā)展加以歷史分析、制度建構(gòu)與未來(lái)趨勢(shì)的考察，或許更有利于對(duì)其內(nèi)涵的解讀。民主集中制的內(nèi)涵本身也是動(dòng)態(tài)發(fā)展的，不應(yīng)拘泥于某種固有的定義來(lái)限制這一原則的應(yīng)用，這既不利于國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，也無(wú)助于民主政治的法治化進(jìn)程。

注釋：

〔1〕《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，中國(guó)政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm。

〔2〕《憲法》第3條。

〔3〕陳端洪：《中央地方關(guān)系中的民主集中制》，《中國(guó)—瑞士“權(quán)力的縱向配置與地方治理”國(guó)際學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集》，2009年，第45頁(yè)。

〔4〕李鵬：《在九屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議上的講話》(1999年4月29日)，《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》1999年第3期；吳邦國(guó)：《在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上的講話》(2003年3月19日)，《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2003年第2期。

〔5〕王惠巖：《論民主與法制》，《政治學(xué)研究》2000年第3期。

〔6〕張錫恩：《論民主集中制法制化》，《政治學(xué)研究》1997年第3期。

〔7〕主要研究成果詳見(jiàn)王旭：《作為國(guó)家機(jī)構(gòu)原則的民主集中制》，《中國(guó)法學(xué)》2019年第8期；張翔：《我國(guó)國(guó)家權(quán)力配置原則的功能主義解釋》，《中外法學(xué)》2018年第2期；馬嶺：《我國(guó)現(xiàn)行〈憲法〉中的民主集中制原則》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版)》2013年第4期。還有對(duì)該原則是否能作為國(guó)家權(quán)力配置基本原則的探討，詳見(jiàn)杜強(qiáng)強(qiáng)：《議行合一與我國(guó)國(guó)家權(quán)力配置原則》，《法學(xué)家》2019年第1期。

〔8〕〔14〕王旭：《作為國(guó)家機(jī)構(gòu)原則的民主集中制》，《中國(guó)法學(xué)》2019年第8期。

〔9〕〔16〕〔17〕〔19〕〔20〕〔21〕〔23〕〔28〕張翔：《我國(guó)國(guó)家權(quán)力配置原則的功能主義解釋》，《中外法學(xué)》2018年第2期。

〔10〕《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)。

〔11〕前期對(duì)民主集中制的法學(xué)研究主要成果有侯猛：《政法傳統(tǒng)中的民主集中制》,《法商研究》2011年第1期；韓大元：《中國(guó)共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政論析》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2014年第6期；范進(jìn)學(xué)等：《民主集中制的憲法原則研究》，北京：東方出版社，2011年；馬嶺：《我國(guó)現(xiàn)行〈憲法〉中的民主集中制原則》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版)》2013年第4期。

〔12〕〔15〕〔33〕林彥：《國(guó)家權(quán)力的橫向配置結(jié)構(gòu)》，《法學(xué)家》2018年第5期。

〔13〕杜強(qiáng)強(qiáng)：《議行合一與我國(guó)國(guó)家權(quán)力配置原則》，《法學(xué)家》2019年第1期。

〔18〕劉松山：《運(yùn)行中的憲法》，北京：中國(guó)民主法制出版社，2008年，第59頁(yè)；馬嶺：《我國(guó)現(xiàn)行〈憲法〉中的民主集中制原則》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版)》2013年第4期。

〔22〕關(guān)于民主集中制原則的民主屬性的討論，參見(jiàn)楊光斌、喬哲青：《論作為“中國(guó)模式”的民主集中制政體》，《政治學(xué)研究》2015年第6期。

〔24〕其代表人物有尼克·巴伯，杰里米·沃爾德倫等。主要觀點(diǎn)詳見(jiàn)N.W.Barber,“Prelude to the Separation of Powers”,Cambridge Law Journal,Vol.60,2001；Jeremy Waldron,“Separation of Powers in Thought and Practice”,Boston College Law Review,Vol.54,2013。

〔25〕〔26〕〔英〕馬丁·洛克林：《公法與政治理論》，鄭戈譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，2013年，第290、288頁(yè)。

〔27〕從功能主義角度看，民主集中制作為我國(guó)的權(quán)力配置原則與西方的分權(quán)原則在注重功能與效率的核心價(jià)值上是雷同的。民主集中制原則的“正確性”內(nèi)涵實(shí)際上與功能主義分權(quán)理論的“功能適當(dāng)原則”所體現(xiàn)的核心思想是一致的，即保證國(guó)家決策的正確性。

〔29〕趙宬斐：《民主集中制：過(guò)去、現(xiàn)在與未來(lái)》，《學(xué)術(shù)月刊》2011年第2期。

〔30〕對(duì)于民主集中制在憲法中的性質(zhì)與地位，學(xué)界有不同的觀點(diǎn)，例如張翔教授、林彥教授將其定義為國(guó)家權(quán)力配置原則，王旭教授則將其定義為國(guó)家機(jī)構(gòu)原則。筆者在此文中更贊同王旭教授的觀點(diǎn)。相比于國(guó)家權(quán)力配置原則，國(guó)家機(jī)構(gòu)原則更具有包容性，并更能體現(xiàn)民主集中制在組織制度、決策過(guò)程以及政治制度等多方面的作用和內(nèi)涵。因此，本文以下部分將沿用民主集中制作為國(guó)家機(jī)構(gòu)原則的觀點(diǎn)進(jìn)行論述。

〔31〕列寧對(duì)這一概念進(jìn)行了三重釋義：在政體意義上，建立統(tǒng)一的民主集中制的共和國(guó)，較之聯(lián)邦制能使地方享有更多的自由和民主；在制度實(shí)施中，民主集中制要與地方自治、民族自決等相結(jié)合，發(fā)揮民主集中制在民族融合與國(guó)家整合上的作用；并且，作為國(guó)家機(jī)構(gòu)配置原則的民主集中制則亦是“民主集中制共和國(guó)”的應(yīng)有之義，列寧認(rèn)為的民主集中制是處理國(guó)家內(nèi)部中央與地方關(guān)系的原則，具有社會(huì)主義國(guó)家結(jié)構(gòu)原則之意義。《列寧選集》第2卷，北京：人民出版社，1995年，第346、348、564頁(yè)。

〔32〕《列寧全集》第34卷，北京：人民出版社，2017年，第139頁(yè)。

〔34〕作為黨組原則的民主集中制規(guī)定在《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》的總綱和第二章(黨的組織制度)之中，成為黨章的重要組成部分。《黨章》規(guī)定，中國(guó)共產(chǎn)黨是按照民主集中制原則組織起來(lái)的。民主集中制，就是“民主基礎(chǔ)上的集中”和“集中指導(dǎo)下的民主”相結(jié)合的制度，其主要原則體現(xiàn)為“四個(gè)服從”、民主選舉、領(lǐng)導(dǎo)制度和上下級(jí)組織互相溝通等?！饵h章》中的民主集中制有著明確而具體的實(shí)施細(xì)則，這源于執(zhí)政黨對(duì)作為黨組原則的民主集中制幾十余年的改造與經(jīng)驗(yàn)積累。作為國(guó)家權(quán)力配置原則的民主集中制規(guī)定在《憲法》第3條之中，成為調(diào)整國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力關(guān)系的基本原則。與黨章相比，《憲法》對(duì)民主集中制的規(guī)定是更加原則性和概括性的：該條款包含了四個(gè)方面的具體規(guī)定，即民主集中制的總原則(第1款)、人大與人民的關(guān)系(第2款)、中央層面的橫向關(guān)系(第3款)和央地之間的縱向關(guān)系(第4款)。

〔35〕周雪光：《中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯——一個(gè)組織學(xué)研究》，北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2017年，第14頁(yè)。

〔36〕韓大元：《中國(guó)共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政論析》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2014年第6期。

〔37〕李忠夏：《合憲性審查制度的中國(guó)道路與功能》，《法學(xué)研究》2019年第6期。

〔38〕《毛澤東著作選讀(下冊(cè))》，北京：人民出版社，1986年，第819-820頁(yè)。

〔39〕〔41〕楊光斌、喬哲青：《論作為“中國(guó)模式”的民主集中制政體》，《政治學(xué)研究》2015年第6期。

〔40〕陳家剛：《協(xié)商民主與當(dāng)代中國(guó)政治》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009年，第92頁(yè)。

〔42〕《中共中央印發(fā)〈關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)〉》,中國(guó)政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2015-02/09/content_2816784.htm。

〔43〕《關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的實(shí)踐和思考》,中國(guó)人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/lfzt/rlyw/2016-09/18/content_1997614.htm。

〔44〕楊積堂：《立法協(xié)商的民主源起與制度建構(gòu)》，《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2016年第4期。

〔45〕馬一德：《論協(xié)商民主在憲法體制與法治中國(guó)建設(shè)中的作用》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第11期。

〔46〕董澤文：《轉(zhuǎn)型時(shí)期實(shí)現(xiàn)我國(guó)中央與地方關(guān)系民主化的路徑》，《前沿》2005年第1期。

〔47〕呂成：《協(xié)商民主——我國(guó)中央與地方關(guān)系重構(gòu)的路徑選擇》，《河南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2008年第3期。

〔48〕戴艷軍、趙東霞：《試論我國(guó)轉(zhuǎn)型期的公共政策決策模式》，《學(xué)術(shù)研究》2003年第1期。

〔49〕許才明：《論縣級(jí)政府公共決策的科學(xué)化和民主化》，《理論導(dǎo)刊》2007年第1期。

〔50〕楊海坤、金亮新：《中央與地方關(guān)系法治化之基本問(wèn)題研討》，《現(xiàn)代法學(xué)》2007年第6期；苗連營(yíng)、王圭宇：《地方“人格化”、財(cái)政分權(quán)與央地關(guān)系》，《河南社會(huì)科學(xué)》2009年第2期。

〔51〕樊繼達(dá)：《央地關(guān)系重塑：從政府職能配置的角度生發(fā)》，《行政管理改革》2012年第7期。