我國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的空間政治學(xué)解析*

葉海濤 沈利華

內(nèi)容提要 國(guó)土空間是人類生存和發(fā)展的自然物質(zhì)基礎(chǔ)，主體功能區(qū)規(guī)劃是國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的基礎(chǔ)制度。主體功能區(qū)規(guī)劃本質(zhì)上是一種事關(guān)戰(zhàn)略發(fā)展全局的空間生產(chǎn)，具有鮮明的社會(huì)政治屬性?；趪?guó)土空間的公共物品屬性，政府是主體功能區(qū)規(guī)劃的權(quán)力主體，其權(quán)力運(yùn)行應(yīng)充分保障公民個(gè)人空間權(quán)利。我國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃以滿足人民日益增長(zhǎng)的空間需求為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)人口、資源、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境等在國(guó)土空間格局中的合理均衡分布與可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，有效規(guī)避了權(quán)力與資本的共謀，有力保障了居民空間權(quán)利，彰顯了國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)中的空間生產(chǎn)正義、空間分配正義與空間消費(fèi)正義。

國(guó)土空間是人類賴以生存繁衍的家園和寶貴資源。我國(guó)960多萬(wàn)平方公里的陸地國(guó)土以及廣袤的海洋國(guó)土，是中華民族繁衍生息的家園和永續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。為了使資源能源狀況、人口結(jié)構(gòu)分布與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，建設(shè)美麗中國(guó)，給子孫后代留下天更藍(lán)、地更綠、水更清、氣更潔的美好家園，必須科學(xué)開(kāi)發(fā)與合理規(guī)劃國(guó)土空間。隨著《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)的頒布、修訂和實(shí)施，我國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)在國(guó)家戰(zhàn)略層面上的遠(yuǎn)景目標(biāo)、行動(dòng)綱領(lǐng)與宏偉藍(lán)圖已經(jīng)確立和繪就。習(xí)近平總書(shū)記指出：主體功能區(qū)規(guī)劃是“國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的基礎(chǔ)制度，也是從源頭上保護(hù)生態(tài)環(huán)境的根本舉措”。①成型于20世紀(jì)70年代的空間政治學(xué)，以極具穿透性的想象力和極富創(chuàng)新性的理論邏輯，有力闡釋了地理空間的社會(huì)政治屬性，有效改變了長(zhǎng)期以來(lái)政治學(xué)研究中的空間缺漏與薄弱現(xiàn)象，極大地推動(dòng)了哲學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)等人文社會(huì)科學(xué)研究的空間“轉(zhuǎn)向”。本文試圖以空間政治學(xué)理論框架，研究作為一種空間生產(chǎn)的我國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，闡釋空間生產(chǎn)的社會(huì)政治屬性，分析其中的權(quán)力運(yùn)行與權(quán)利保障，展望以空間正義為價(jià)值導(dǎo)向的我國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃愿景。

作為空間生產(chǎn)的主體功能區(qū)規(guī)劃

人類本身是一種空性間的存在。從原始的洞穴到聚集的村落，從寧?kù)o的鄉(xiāng)村到繁忙的都市，我們無(wú)時(shí)無(wú)刻建構(gòu)自己的生存空間，并積極塑造著生活于其中的社會(huì)關(guān)系空間。因此，需要認(rèn)真思考“地點(diǎn)、方位、方位性、景觀、環(huán)境、家園、城市、地域、領(lǐng)土以及地理”這些與空間密切相關(guān)的概念，正是“它們組構(gòu)成了人們生活與生俱來(lái)的空間性”。②無(wú)論是以工業(yè)化為基礎(chǔ)的現(xiàn)代化，還是以城市化為表征的現(xiàn)代化，其確立和實(shí)施必然要落實(shí)到具體的國(guó)土空間。在此意義上，現(xiàn)代化就是自然空間和農(nóng)業(yè)空間轉(zhuǎn)化為工礦建設(shè)空間和城市建設(shè)空間的過(guò)程。

現(xiàn)代化進(jìn)程中的中國(guó)，國(guó)土空間中的人口分布、資源配置等狀況有些先天不足，存在適宜居住和開(kāi)發(fā)面積少、資源空間分布不均且與主要消費(fèi)地逆向分布、自然災(zāi)害頻繁、生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱等問(wèn)題。再加上長(zhǎng)期以來(lái)受行政區(qū)劃的影響，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力下，“有水快流”式資源能源開(kāi)發(fā)政策成為空間生產(chǎn)和規(guī)劃的主流模式，很大程度上擾亂了空間開(kāi)發(fā)秩序，空間總量不足、空間結(jié)構(gòu)失衡等問(wèn)題進(jìn)一步加劇。以“中國(guó)地理百年大發(fā)現(xiàn)”之一的“胡煥庸線”(Aihui-Tengchong Line)③為例，該線東南方的36%國(guó)土空間中居住著96%的人口，該線西北64%的土地僅供養(yǎng)了全國(guó)4%的人口。二者平均人口密度比為42.6∶1。這條線不僅揭示了中國(guó)人口分布的空間異質(zhì)特征，而且反映了中國(guó)人口分布與自然地理空間的高度耦合。時(shí)至今日，“胡煥庸線”基本上也可以視作現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化水平的分界線，線東南各省區(qū)市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城鎮(zhèn)化水平高，西北則相對(duì)較低。李克強(qiáng)總理曾指出：中西部一樣也需要城鎮(zhèn)化，也需要分享現(xiàn)代化，因而要研究“胡煥庸線怎么破？”④如在能源結(jié)構(gòu)方面，不同于世界上絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家以石油和天然氣為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，我國(guó)是一個(gè)煤炭大國(guó)，能源結(jié)構(gòu)以煤炭為主，優(yōu)質(zhì)化石能源嚴(yán)重欠缺。在全國(guó)已探明主要礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備量中，煤炭資源的77%集中分布在山西、內(nèi)蒙古、陜西和新疆，75.9%的鐵礦資源集中在遼寧、四川、河北、安徽、山西、云南、山東和內(nèi)蒙古，62.4%的銅礦資源集中在江西、西藏、云南、內(nèi)蒙古和山西。⑤上述資源主要集中區(qū)，恰恰又不是能源主要消費(fèi)區(qū)，這種逆向分布使得我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃布局難度進(jìn)一步加大。

主體功能區(qū)戰(zhàn)略的提出與《規(guī)劃》的出臺(tái)是對(duì)國(guó)土空間格局的戰(zhàn)略引領(lǐng)與合理布局。從根本上講，主體功能區(qū)規(guī)劃就是依據(jù)不同區(qū)域的人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)狀況等自然條件和社會(huì)條件，確定不同區(qū)域的發(fā)展定位方向，明確空間生產(chǎn)的功能與結(jié)構(gòu)，確定開(kāi)發(fā)政策與強(qiáng)度，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變與空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整，推進(jìn)各功能區(qū)域內(nèi)的空間生產(chǎn)，逐步形成資源環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求相協(xié)調(diào)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的高效利用。因而，主體功能區(qū)規(guī)劃本質(zhì)上就是一種空間生產(chǎn)與再生產(chǎn)。歷史地看，人類文明發(fā)展歷史長(zhǎng)河中的空間形態(tài)轉(zhuǎn)變，無(wú)一不是人類生產(chǎn)生活方式變動(dòng)的產(chǎn)物。從游牧文明時(shí)期的“天蒼蒼、野茫茫，風(fēng)吹草低見(jiàn)牛羊”，到農(nóng)業(yè)文明時(shí)代的“千畦細(xì)浪舞晴空”，再到工業(yè)文明時(shí)代的都市群與大灣區(qū)的“車如流水馬如龍”等，人類生產(chǎn)生活方式對(duì)于認(rèn)識(shí)、探索與改造生存空間有著關(guān)鍵的導(dǎo)向作用，從而塑造了充滿差異性的空間，并在合適的空間中生產(chǎn)和再生產(chǎn)。

作為一種事關(guān)戰(zhàn)略全局的空間生產(chǎn)，主體功能區(qū)規(guī)劃首先要找準(zhǔn)定位。因?yàn)橐粋€(gè)國(guó)家和地區(qū)國(guó)土空間格局一旦形成就很難調(diào)整和改變，特別是自然空間規(guī)劃調(diào)整為農(nóng)業(yè)空間或工業(yè)空間和城鎮(zhèn)建設(shè)空間后，調(diào)整和恢復(fù)為生態(tài)空間的難度、成本和代價(jià)會(huì)相當(dāng)大，往往會(huì)超過(guò)原來(lái)取得的所有經(jīng)濟(jì)效益。習(xí)近平總書(shū)記對(duì)此指出：“我國(guó)九百六十多萬(wàn)平方公里的國(guó)土，自然條件各不相同，功能定位一旦錯(cuò)了，之后的一切都不可能正確”，因而“要加快完善基于主體功能區(qū)的政策和差異化績(jī)效考核，推動(dòng)各地區(qū)依據(jù)主體功能定位發(fā)展”。⑥對(duì)于特定的國(guó)土空間而言，必須首先判定其主體功能：或工業(yè)或農(nóng)業(yè)或生態(tài)。這就是習(xí)近平總書(shū)記反復(fù)強(qiáng)調(diào)的“宜工則工，宜農(nóng)則農(nóng)，宜開(kāi)發(fā)則開(kāi)發(fā)，宜保護(hù)則保護(hù)”⑦規(guī)劃與開(kāi)發(fā)理念。一般而言，國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)以一種功能為主、其他功能為輔，確定合適的發(fā)展模式。在提供產(chǎn)品和服務(wù)的意義上，特定國(guó)土空間需要承擔(dān)不同的主體功能，⑧國(guó)土空間也相應(yīng)規(guī)劃為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。這些功能雖然在開(kāi)發(fā)方式、保護(hù)重點(diǎn)、首要目的等方面有所不同，但從根本上說(shuō)，其主體功能的實(shí)現(xiàn)都有賴于有效的空間生產(chǎn)，即通過(guò)將同類生產(chǎn)要素向特定區(qū)域集中，配合集聚相應(yīng)的人力、技術(shù)、資源等要素，使得某一區(qū)域能夠充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)功能，開(kāi)發(fā)形成特色生產(chǎn)模式和區(qū)域支柱產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)空間生產(chǎn)效用的最大化，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安和民族的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

空間生產(chǎn)的社會(huì)政治屬性

從某種意義上看，人類生存和發(fā)展的歷史就是不斷開(kāi)拓生存空間的歷史，不斷進(jìn)行空間生產(chǎn)和生產(chǎn)空間的歷史。人類先祖從森林走向草原，即是一種生存空間的拓展，后來(lái)又用火營(yíng)造了一個(gè)溫暖的棲居之地，成為生活比較舒適的穴居人。再往后，人類有了思維和意識(shí)，自然空間被改造的進(jìn)程大大加快。人類構(gòu)筑城池安居其中，創(chuàng)造了璀璨的人類文明、嚴(yán)密的政治體制與嚴(yán)格的社會(huì)等級(jí)制度。到了“地理大發(fā)現(xiàn)”時(shí)代，資本在全球空間擴(kuò)張并改塑了全球空間政治架構(gòu)，新大陸空間被強(qiáng)行推行歐洲人的生產(chǎn)生活方式、宗教文化觀念和政治國(guó)家建構(gòu)，甚至在資本意識(shí)形態(tài)化中被打上“理當(dāng)如此”的烙印。⑨空間在全球范圍內(nèi)被資本化和政治化。在生產(chǎn)方式矛盾運(yùn)動(dòng)中演進(jìn)的人類歷史和文明，總是依托物理性和社會(huì)政治性兼具的某種空間而存在。正所謂：“從物理意義上說(shuō)，歷史事件和歷史進(jìn)程必定發(fā)生在特定空間之中；從哲學(xué)意義上說(shuō)，歷史又必定是政治性或意識(shí)形態(tài)性的?！雹?/p>

在物理性、社會(huì)性和政治性的空間中，人類社會(huì)的歷史始于空間生產(chǎn)和生產(chǎn)空間之中。空間生產(chǎn)首先是一種具生產(chǎn)力意義的物質(zhì)生產(chǎn)，勞動(dòng)者在此借助勞動(dòng)工具，改造自然山川，馴養(yǎng)動(dòng)植物，在一定的空間中生產(chǎn)出用于生活和消費(fèi)的物品和服務(wù)。同時(shí)，在空間生產(chǎn)過(guò)程中也結(jié)成了一定的社會(huì)關(guān)系，生產(chǎn)出具有生產(chǎn)關(guān)系性質(zhì)的社會(huì)政治空間。生產(chǎn)不僅是空間中的物質(zhì)生產(chǎn)，而且是空間本身的生產(chǎn)和再生產(chǎn)；不僅是生產(chǎn)出了物理學(xué)意義的空間，也生產(chǎn)出了進(jìn)一步發(fā)展空間生產(chǎn)的生產(chǎn)要素，如政治性的社會(huì)關(guān)系。這就是馬克思早就指明的“生命的生產(chǎn)”所表現(xiàn)出來(lái)的雙重關(guān)系：自然關(guān)系和社會(huì)關(guān)系。列斐伏爾(Henri Lefebvre)進(jìn)一步闡發(fā)道：空間生產(chǎn)不僅是“在空間中進(jìn)行的某種物品的生產(chǎn)、某種東西的生產(chǎn)”，而且生產(chǎn)著“與生產(chǎn)力相適應(yīng)”的生產(chǎn)關(guān)系以及與生產(chǎn)關(guān)系相適應(yīng)的意識(shí)形態(tài)。列斐伏爾由此斷言：“空間是政治性的！”空間，本質(zhì)上也是一種生產(chǎn)方式；空間生產(chǎn)，構(gòu)成了空間政治學(xué)的邏輯基點(diǎn)和元理論。

照此理解，作為國(guó)土空間生產(chǎn)與規(guī)劃總綱的《規(guī)劃》，本質(zhì)上屬于一種國(guó)家戰(zhàn)略層面的政府行為，具有根本性、公共性、全局性和權(quán)威性等強(qiáng)烈政治色彩，以及戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性特征。蘇賈(Edward W. Soja)甚至認(rèn)為：“不管在哪種形式的公共生活里，……不管在哪種形式的權(quán)力運(yùn)作中，空間都是根本性的東西。”“權(quán)力”概念是政治分析的中心，以空間政治學(xué)審視主體功能區(qū)規(guī)劃，需要首先考察其中權(quán)力的運(yùn)作與運(yùn)行。權(quán)力是空間生產(chǎn)中的主導(dǎo)性要素，盡管資本、權(quán)利、技術(shù)等要素也起著重要作用。空間是政治行為的載體，換言之，政治活動(dòng)也需要在一定的空間中進(jìn)行，政治與空間密不可分。在空間生產(chǎn)和規(guī)劃過(guò)程中，政治權(quán)力通過(guò)空間中的生產(chǎn)、消費(fèi)、交換等環(huán)節(jié)施加影響，盤活國(guó)土空間中的各類資源，促進(jìn)公共部門、私營(yíng)企業(yè)與社會(huì)公眾形成合力，激發(fā)和滿足各類生產(chǎn)消費(fèi)主體的空間需求，協(xié)調(diào)各種社會(huì)關(guān)系和利益。在此意義上，空間生產(chǎn)和規(guī)劃也是權(quán)力獲得政治合法性的來(lái)源和場(chǎng)域。

作為權(quán)力主體的國(guó)家或政府，既是社會(huì)公共資源的最大分配者，同樣也是最強(qiáng)有力的行為主體。對(duì)于國(guó)土空間而言，其生產(chǎn)、規(guī)劃、消費(fèi)和分配當(dāng)然主要應(yīng)由政府公共權(quán)力部門負(fù)責(zé)和運(yùn)作。因?yàn)閲?guó)土空間資源具有比較典型的公共產(chǎn)品性質(zhì)，此類公共產(chǎn)品的空間制度規(guī)范、空間秩序管理、空間基礎(chǔ)設(shè)施等的供給和消費(fèi)，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)主要訴諸政治思維方式與公共選擇方法手段。國(guó)家及其代表政府，通過(guò)人口、金融、土地、房地產(chǎn)等制度性舉措，對(duì)其管轄范圍內(nèi)的國(guó)土空間生產(chǎn)和規(guī)劃發(fā)揮著主導(dǎo)作用。建立在空間生產(chǎn)基礎(chǔ)之上的主體功能區(qū)規(guī)劃，其中最關(guān)鍵的是要處理好生產(chǎn)性要素的供給和消費(fèi)性資源的配置。政府的空間權(quán)力以空間生產(chǎn)利益為導(dǎo)向，一方面合理配置生產(chǎn)要素，以滿足經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等各方面的需要；另一方面也通過(guò)空間載體傳達(dá)國(guó)家意志和戰(zhàn)略規(guī)劃，在鞏固政治權(quán)力合法性的來(lái)源和基礎(chǔ)的同時(shí)，明晰和保障公民個(gè)人空間權(quán)利。

另一方面，市場(chǎng)則是調(diào)節(jié)空間生產(chǎn)和消費(fèi)需求的主體力量。當(dāng)今世代，市場(chǎng)雖然是“組織運(yùn)營(yíng)一個(gè)復(fù)雜的大型經(jīng)濟(jì)”的不二之選，但在諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主薩繆爾森(Paul A. Samuelson)和諾德豪斯(William D. Nordhaus)看來(lái)，“市場(chǎng)既無(wú)心臟，也無(wú)頭腦，它沒(méi)有良心，也不會(huì)思考”。史上數(shù)次經(jīng)濟(jì)大危機(jī)說(shuō)明，市場(chǎng)并非萬(wàn)能，市場(chǎng)失靈也會(huì)經(jīng)常發(fā)生并揮之難去。因而需要政府來(lái)糾正市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的某些固有缺陷。在空間成為重要生產(chǎn)要素甚至是生產(chǎn)目的本身的資本主義社會(huì)，無(wú)孔不入的資本通過(guò)地理空間的擴(kuò)張與城市空間的結(jié)構(gòu)性改造，將空間切割為無(wú)數(shù)待售的碎片化商品，從而開(kāi)啟了空間資本化和商品化的歷史進(jìn)程。為了實(shí)現(xiàn)資本的最大利潤(rùn)和效用，空間生產(chǎn)中的資本要素愈來(lái)愈顯示出其統(tǒng)治地位，越來(lái)越使空間異化為“資本的游戲場(chǎng)”和政治統(tǒng)治的工具。資本主義社會(huì)空間生產(chǎn)和規(guī)劃的主導(dǎo)權(quán)屬于資本及其代言人：資產(chǎn)階級(jí)政府。正是它們決定了整個(gè)社會(huì)的空間生產(chǎn)和分配，決定了無(wú)產(chǎn)階級(jí)的空間生存狀態(tài)。由此不難理解恩格斯筆下19世紀(jì)英國(guó)工人階級(jí)的悲慘生活空間狀況。這一點(diǎn)，在城市空間生產(chǎn)中最為明顯。哈維(D. Harvey)一針見(jiàn)血地指出：“如同一架機(jī)器的制造和調(diào)適一樣，城市空間的建構(gòu)和再建構(gòu)，都是為了使資本的運(yùn)轉(zhuǎn)更有效，為了創(chuàng)造出更多的利潤(rùn)?！?/p>

上述空間生產(chǎn)中“資本與權(quán)力的共謀”狀態(tài)，既不利于國(guó)土空間的戰(zhàn)略性規(guī)劃，也會(huì)極大影響空間生產(chǎn)和規(guī)劃的整體功效；既不利于空間資源分配的公平正義，也不利于生態(tài)平衡和環(huán)境保護(hù)。在當(dāng)下快速推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的中國(guó)，堅(jiān)持科學(xué)的空間生產(chǎn)與規(guī)劃尤為重要。我國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃戰(zhàn)略以滿足人民空間需求為導(dǎo)向，以實(shí)現(xiàn)人地關(guān)系和諧乃至人與自然和諧共生為目標(biāo)，可以有效避免出現(xiàn)資本主義社會(huì)空間生產(chǎn)中的權(quán)力失范及其與資本共謀的痼疾。《規(guī)劃》指出，“既要發(fā)揮政府的科學(xué)引導(dǎo)作用，更要發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用”，并進(jìn)一步明確了政府的主要職責(zé)和市場(chǎng)的主要作用，從而保障了公民的空間權(quán)利，彰顯空間正義的價(jià)值導(dǎo)向。

空間正義：主體功能區(qū)規(guī)劃的價(jià)值導(dǎo)向

自柏拉圖將“正義”的基本內(nèi)涵理解為“得其所應(yīng)得”以來(lái)，“正義”成為理解兩千多年來(lái)政治哲學(xué)史的一條核心線索。繼亞里士多德視正義為“樹(shù)立社會(huì)秩序的基礎(chǔ)”，羅爾斯進(jìn)一步將“作為公平的正義”定型為“社會(huì)制度的首要價(jià)值”。作為人類追求的重要美德和人類社會(huì)制度構(gòu)建的首要價(jià)值，“正義”范疇自誕生以來(lái)其內(nèi)容和維度便不斷擴(kuò)充，國(guó)際正義、代際正義、環(huán)境正義，甚至種際正義等逐步進(jìn)入人類社會(huì)視野。隨著空間問(wèn)題的凸顯與空間權(quán)利的吁求，正義問(wèn)題的空間維度呼之欲出，空間正義問(wèn)題得到了學(xué)界的廣泛關(guān)注。其實(shí)早在恩格斯筆下，一個(gè)按照資本邏輯構(gòu)造出的嚴(yán)格等級(jí)化的城市居住空間就已經(jīng)得到了經(jīng)典刻畫：“高等的資產(chǎn)階級(jí)”住著通風(fēng)良好、空氣新鮮的華麗舒適別墅，“中等資產(chǎn)階級(jí)”住在整齊的街道兩邊，而工人則只配居住在“又骯臟又破舊”的房屋和“令人作嘔的建筑”空間里。以窮人區(qū)和富人區(qū)的二元對(duì)立為顯著特征的空間非正義現(xiàn)象由此生成，并根深蒂固地延續(xù)下來(lái)。

開(kāi)創(chuàng)性地將“正義”范疇納入空間生產(chǎn)領(lǐng)域的哈維認(rèn)為：在反對(duì)資本主義的斗爭(zhēng)時(shí)，“空間正義”是一種我們能夠找到并堅(jiān)持的“最好的地形”。在哈維看來(lái)，相對(duì)于富人而言，窮人更容易受到大氣污染和水源污染的嚴(yán)重傷害；相對(duì)于富國(guó)而言，窮國(guó)有更大幾率面臨生態(tài)環(huán)境危機(jī)的爆發(fā)。資本主導(dǎo)下的全球空間和生態(tài)殖民體系中，“貧窮者在嚴(yán)重的大氣和水污染面前更為無(wú)力”，這“不過(guò)是一部分人控制自然的事實(shí)在人類社會(huì)秩序中的投影”，絕大部分人事實(shí)上處于“無(wú)處不在而又無(wú)處可逃的不平等的空間關(guān)系之中，這種不平等的空間關(guān)系通常會(huì)以財(cái)富、政治地位、工作性質(zhì)等為區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)”。其后，學(xué)界逐漸得出了“空間正義”概念范疇的基本內(nèi)涵：在空間生產(chǎn)和空間資源配置中的社會(huì)正義。皮里(Gordon H. Pirie)后來(lái)對(duì)空間正義的理解雖有些直白但也頗具代表性：如果把空間看作是事物發(fā)生和社會(huì)關(guān)系演變的“容器”，那么“空間正義”就是“空間中的社會(huì)正義”的簡(jiǎn)單縮寫。

現(xiàn)代化特別是城市化以來(lái)，空間愈來(lái)愈成為一種稀缺性的資源。對(duì)生存和發(fā)展空間的需求已成為各國(guó)政府和人民關(guān)注的焦點(diǎn)。概而言之，“空間正義”即是空間資源依照公平的原則進(jìn)行分配，其核心要義不在于規(guī)定人與空間之間的關(guān)系，而是在于規(guī)范人與人之間空間關(guān)系的價(jià)值準(zhǔn)則，從而使得每個(gè)人在社會(huì)空間生產(chǎn)和分配中“得其所應(yīng)得”，實(shí)現(xiàn)對(duì)空間資源和產(chǎn)品的生產(chǎn)、占有、使用、交換以及消費(fèi)的公平正義。其中，公民權(quán)利的空間化及其保障應(yīng)成為空間正義問(wèn)題探討和實(shí)現(xiàn)的重中之重。正如正義維度的不斷延伸一樣，公民的權(quán)利清單也在政治現(xiàn)代化過(guò)程中不斷擴(kuò)充，由生命權(quán)、自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等自然權(quán)利到政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的權(quán)利，再到具有物權(quán)性質(zhì)的空間權(quán)。國(guó)家和社會(huì)應(yīng)保障公民對(duì)空間資源、空間產(chǎn)品和空間消費(fèi)等方面的基本權(quán)利，這種基本的空間權(quán)利不應(yīng)受到貧富、種族、性別、年齡等方面的限制。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)國(guó)土空間結(jié)構(gòu)開(kāi)始了劇烈變遷的歷史進(jìn)程。一方面，人類歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程由此開(kāi)啟；另一個(gè)方面，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力下，本就比較脆弱的生態(tài)環(huán)境也有些不堪重負(fù)。無(wú)論是城鎮(zhèn)化進(jìn)程還是生態(tài)環(huán)境保護(hù)，都是在國(guó)土空間規(guī)劃和生產(chǎn)中進(jìn)行的。習(xí)近平總書(shū)記指出：“實(shí)現(xiàn)一億人在城鎮(zhèn)落戶意義重大?！瓕?shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，既有利于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也有利于促進(jìn)社會(huì)公平正義與和諧穩(wěn)定，是全面小康社會(huì)惠及更多人口的內(nèi)在要求?！敝袊?guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)在釋放內(nèi)需巨大潛力與破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的同時(shí)，形成了一個(gè)高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，有效促進(jìn)了社會(huì)公平和共同富裕，世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全球生態(tài)環(huán)境保護(hù)也從中受益良多。但不可否認(rèn)的是，當(dāng)前中國(guó)城市化發(fā)展帶來(lái)的國(guó)土空間格局存在某些戰(zhàn)略性弊端，如偏重城市發(fā)展的數(shù)量和規(guī)模，一定程度上忽略了資源和環(huán)境的代價(jià)，并由此呈現(xiàn)出一定程度上粗放式空間生產(chǎn)的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

為有效應(yīng)對(duì)和解決國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用中的矛盾和問(wèn)題，《規(guī)劃》適時(shí)出臺(tái)，并在黨的十八屆三中全會(huì)后得以修訂、補(bǔ)充和完善。習(xí)近平總書(shū)記指出：“公平正義是中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求，共同富裕是中國(guó)特色社會(huì)主義的根本原則?！蔽覈?guó)主體功能區(qū)規(guī)劃以空間正義為導(dǎo)向和價(jià)值原則，旨在形成一種基礎(chǔ)厚實(shí)而略有差別的“大同小異”式的正義格局，以實(shí)現(xiàn)人口、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)等在國(guó)土空間格局中的合理均衡分布，同時(shí)又充分發(fā)揮地方的不同資源稟賦，以及基于主體功能的多樣化功能，形成主次分明、多元多級(jí)、發(fā)展方向明確的國(guó)土空間生產(chǎn)布局。

首先，我國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃彰顯了空間生產(chǎn)正義?？臻g也是一種生產(chǎn)力，主體功能區(qū)規(guī)劃本質(zhì)上是一種空間生產(chǎn)，其基礎(chǔ)和前提是自然生態(tài)和地理國(guó)土空間。在資本主義社會(huì)，本性逐利的資本充分運(yùn)用這種生產(chǎn)力擴(kuò)張?jiān)鲋?，操縱著空間生產(chǎn)和規(guī)劃，過(guò)度的空間生產(chǎn)必然導(dǎo)致空間和生態(tài)資源的過(guò)度消耗，國(guó)土空間生產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境破壞的雙重非正義后果接踵而至。我國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃秉持和踐行“以人為本”的規(guī)劃理念，始終把“提高全體人民的生活質(zhì)量、增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力”作為基本原則，既要應(yīng)對(duì)人口增加的壓力，又要滿足生產(chǎn)發(fā)展和人民生活改善的要求，特別是人民群眾對(duì)于“天藍(lán)、地綠、水清”的高品質(zhì)生活環(huán)境的需要。對(duì)國(guó)土空間的合理規(guī)劃和開(kāi)發(fā)利用，為空間生產(chǎn)正義奠定了自然生態(tài)意義上的物質(zhì)基礎(chǔ)。

《規(guī)劃》指出：按開(kāi)發(fā)方式，我國(guó)國(guó)土空間分為以下主體功能區(qū)：優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域。照此理解，在適宜開(kāi)發(fā)的國(guó)土空間，集中開(kāi)展工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)，使產(chǎn)業(yè)布局集聚、人口集中居住、城鎮(zhèn)密集分布，培育區(qū)域性城市群，形成多元、多極、網(wǎng)絡(luò)化的城市化格局，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的空間由東向西、由南向北拓展，人口和經(jīng)濟(jì)在國(guó)土空間的分布更趨集中均衡；在限制開(kāi)發(fā)的國(guó)土空間，人口向城市繼續(xù)有序轉(zhuǎn)移，所騰出的國(guó)土空間將復(fù)墾、還耕、還林、還草、還水，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)?；?、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和農(nóng)民人均收入，繼續(xù)逐步縮小城鄉(xiāng)差距，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展更趨協(xié)調(diào)；在禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，即國(guó)家和省級(jí)相關(guān)部門依法設(shè)立的各級(jí)各類保護(hù)區(qū)，具有重要的自然生態(tài)價(jià)值，是國(guó)家目前重點(diǎn)保護(hù)的自然文化遺產(chǎn)較為集中的區(qū)域，可適當(dāng)發(fā)展旅游業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)，但前提是不得破壞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)。

其次，我國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃彰顯了空間分配正義。如前所述，空間生產(chǎn)兼具物質(zhì)屬性和社會(huì)政治屬性。在價(jià)值屬性上，空間是一種公共物品，或者至少具有準(zhǔn)公共物品屬性。此類產(chǎn)品的供給和消費(fèi)不能完全依賴市場(chǎng)機(jī)制，而應(yīng)主要由政府主導(dǎo)其供給和需求。盡管存在資源的稀缺性與分配的差異性，但空間和生態(tài)環(huán)境決不能淪為待價(jià)而沽的商品，成為某些人賺取高額利潤(rùn)的工具。我國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃基于空間產(chǎn)品的公共物品屬性，在森林、綠地、水源等自然生態(tài)國(guó)土空間及住房、交通、教育、醫(yī)療等城市和鄉(xiāng)村生活空間其配套資源的分配中，應(yīng)對(duì)全體國(guó)民資源共享和均衡分配。需要說(shuō)明的是，空間分配正義不僅包含所占空間資源和產(chǎn)品的數(shù)量，而且關(guān)注其質(zhì)量。

《規(guī)劃》指出：按開(kāi)發(fā)內(nèi)容，我國(guó)國(guó)土空間分為以下主體功能區(qū)：城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。面對(duì)被大肆侵占的城市空間，以及上漲過(guò)猛過(guò)快的城市商品房，習(xí)近平總書(shū)記的回答擲地有聲：“堅(jiān)持房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居?！痹趶V大鄉(xiāng)村空間，應(yīng)綜合考慮空間結(jié)構(gòu)、環(huán)境條件、治安質(zhì)量等公共資源條件，完善配套設(shè)施建設(shè)，盡力縮小城鄉(xiāng)差距。在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，大幅減輕經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及工業(yè)化壓力，大幅提升涵養(yǎng)水源、防沙固沙、保持水土、維護(hù)生物多樣性、保護(hù)自然資源等生態(tài)功能和生態(tài)效能。

最后，我國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃彰顯了空間消費(fèi)正義。當(dāng)生產(chǎn)成為一種空間生產(chǎn)時(shí)，空間也就成為產(chǎn)品本身即消費(fèi)對(duì)象。雖說(shuō)“生產(chǎn)”是馬克思政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的決定性因素，因?yàn)椤皼](méi)有生產(chǎn)，消費(fèi)就沒(méi)有對(duì)象”；但馬克思從來(lái)也沒(méi)有忽視“消費(fèi)”的重要性。在馬克思看來(lái)，“如果沒(méi)有消費(fèi)，生產(chǎn)就沒(méi)有目的”，因?yàn)椤爱a(chǎn)品只是在消費(fèi)中才成為現(xiàn)實(shí)的產(chǎn)品”，并且“為消費(fèi)創(chuàng)造出新的生產(chǎn)的需要”，因此“生產(chǎn)直接是消費(fèi)，消費(fèi)直接是生產(chǎn)”。隨著空間生產(chǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，空間消費(fèi)需求也不斷被刺激，不僅包括房地產(chǎn)，而且包括旅游、休閑、度假、甚至遠(yuǎn)足探險(xiǎn)，已成為空間消費(fèi)的重要內(nèi)容。城市里的房屋、郊外的美景、甚至保護(hù)荒野的國(guó)家公園作為一個(gè)整體的空間，已成為空間生產(chǎn)中被消費(fèi)的對(duì)象，人們也“由空間的生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到空間的消費(fèi)中”。

《規(guī)劃》指出：在加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要階段，居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)快速升級(jí)，居民生活、城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、中西部建設(shè)、水源涵養(yǎng)與綠色生態(tài)等方面的空間需求面臨挑戰(zhàn)。為了滿足快速增長(zhǎng)和升級(jí)換代的空間消費(fèi)需求，就需要解決東部和中西部、城市和鄉(xiāng)村等在國(guó)土空間中的不平衡不充分發(fā)展問(wèn)題。近年來(lái)，新農(nóng)村建設(shè)、舊城改造、廉租房制度等城市空間治理舉措，以及城鄉(xiāng)融合、鄉(xiāng)村振興、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃等一系列空間均衡發(fā)展戰(zhàn)略，為平衡空間消費(fèi)需求與實(shí)現(xiàn)空間消費(fèi)正義奠定了堅(jiān)實(shí)的階段性基礎(chǔ)。

①⑥中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社，2017年，第44、64；64頁(yè)。

②愛(ài)德華·W.蘇賈：《后現(xiàn)代地理學(xué)——重申批判社會(huì)理論中的空間》，王文斌譯，商務(wù)印書(shū)館，2007年，第1頁(yè)。

③該條線從黑龍江省璦琿(1956年改稱愛(ài)輝，1983年改稱黑河市)到云南省騰沖，大致為傾斜45度基本直線。線東南以平原、丘陵、水網(wǎng)為主要地形地貌，自古以農(nóng)耕為主要生產(chǎn)方式，人口稠密；線西北是草原、沙漠和雪域高原的世界，自古以來(lái)就是游牧民族的地盤，人口密度極低。參見(jiàn)胡煥庸《中國(guó)人口之分布——附統(tǒng)計(jì)表與密度圖》，《地理學(xué)報(bào)》1935年第2期。

④http://www.gov.cn/xinwen/2014-11/29/content_2784676.htm

⑦習(xí)近平：《干在實(shí)處走在前列——推進(jìn)浙江新發(fā)展的思考與實(shí)踐》，中共中央黨校出版社，2006年，第198頁(yè)；習(xí)近平：《之江新語(yǔ)》，浙江人民出版社，2007年，第186頁(yè)。

⑧承擔(dān)不同的主體功能的區(qū)域“或者以提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品為主體功能，或者以提供農(nóng)產(chǎn)品為主體功能，或者以提供生態(tài)產(chǎn)品為主體功能”，其中的“生態(tài)產(chǎn)品”，是指維系生態(tài)安全、保障生態(tài)調(diào)節(jié)功能、提供良好人居環(huán)境的自然要素，包括清新的空氣、清潔的水源和宜人的氣候等。生態(tài)產(chǎn)品同農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品一樣，都是人類生存發(fā)展所必須的。(參見(jiàn)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃——構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局》，人民出版社，2015年，第12、14頁(yè))

⑩張生：《“空間”在歷史書(shū)寫中的重要意義》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年9月3日。