加強行政事業(yè)單位財務管理的幾點思考

馮媛媛 揚州市金融服務中心

引言

近年來，隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的提高，國家不斷加大民生投入力度，并以《預算法》為引領，強化行政事業(yè)單位財務管理的嚴肅性，強調(diào)行政事業(yè)單位在預算編報中應該具備會計目標的完整性和全面性。2019年實行的《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》對行政事業(yè)單位完善會計核算科目，提升會計信息質(zhì)量，確保資金配置效率提出了明確要求。行政事業(yè)單位的基本建設支出必須合并在單位統(tǒng)一的賬務中進行核算，保證單位財務信息完整性。雙基礎體系成為強化單位財務管理的重要手段，有利于實現(xiàn)監(jiān)察、審計和監(jiān)督，確保資金安全和使用效率。在此要求下，行政事業(yè)單位的財務管理，需要加強預算編報，注重厲行節(jié)約，合法合規(guī)地開展業(yè)務，不斷提升財政資金績效。

一、行政事業(yè)單位加強財務管理的重要意義

行政事業(yè)單位屬于非營利性的組織結(jié)構(gòu)，主要是以提供經(jīng)濟社會發(fā)展所需的公共服務和產(chǎn)品為手段，承擔精神文化傳播、國家人才培養(yǎng)、公共醫(yī)療衛(wèi)生等主要職能。因此，行政事業(yè)單位的內(nèi)部建設與穩(wěn)定運行，除了需要構(gòu)建科學合理的組織架構(gòu)和管理架構(gòu)，還需要不斷完善內(nèi)部財務管理。這是維系行政事業(yè)單位自身發(fā)展，確保服務功能充分實現(xiàn)的重要保證。

預算是行政事業(yè)單位財務管理的基本前提，也是影響財務管理方向的決定性因素。單位通過科學合理的預算編制獲得建設資源，并在管理和運行過程中，進一步落實各項管理制度，保證財務支出的程序性和規(guī)范性，提升各項資源的使用效率。新的《政府會計制度》采用權(quán)責發(fā)生制，對單位預算編制提出更高要求。在此要求下，單位財務管理貫穿于經(jīng)濟活動的全過程，進一步強化各部門的職責分工、業(yè)務流程和操作規(guī)范，使內(nèi)部形成相互制約、相互監(jiān)督的制衡機制，還能夠促進內(nèi)部控制建設更加具有針對性和可操作性，從而降低資金管理風險的發(fā)生概率。

二、行政事業(yè)單位在財務管理中存在的問題

（一）成本管理意識薄弱

隨著體制改革的不斷深入和完善，我國行政事業(yè)單位的定位和功能也更加清晰。行政事業(yè)單位作為非營利性質(zhì)的社會組織，固定資產(chǎn)、人力資源、運營管理等成本都是由專項資金和基礎支出所構(gòu)成的。單位的財務管理需要保證合法性、合規(guī)性與公共服務效益性。由于行政事業(yè)單位的資金費用有很大一部分是由國家財政提供，運行中不以營利為目的，就容易導致單位對資金管理的重視程度不夠，成本管理氛圍欠缺。部分行政事業(yè)單位忽視內(nèi)部成本管理與控制建設，導致成本管理制度不完善、成本管理制度的執(zhí)行力度不足、內(nèi)部監(jiān)管體系不健全等問題，間接影響其管理職能與服務職能的發(fā)揮。

（二）對預算編制重視不夠

行政事業(yè)單位預算管理是資金效益的產(chǎn)出結(jié)果，理應貫穿于單位預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，其目的是花盡量少的錢辦盡量多的事。但是，有些基層行政事業(yè)單位財務管理工作相對簡單，對于預算編制、執(zhí)行、資金流動等工作不夠重視。在資產(chǎn)配置上，單位不注重科學合理的預算。在多頭管理或交叉管理的態(tài)勢下，單位盲目添置固定資產(chǎn)及設備。比如，在沒有充分考慮添置資產(chǎn)的效益前景和單位人員增減的情況下，大量購置車輛及辦公設備等。這樣增大了資產(chǎn)閑置的風險，不僅降低了現(xiàn)有資產(chǎn)的使用效率，同時也存在國有資產(chǎn)流失的潛在隱患。

（三）管理制度有待完善

我國行政事業(yè)單位除了財政進行差額撥款以外，還針對有些特殊領域?qū)嵭凶允兆灾У墓芾磉\行模式。如果管理制度不完善，單位就很容易出現(xiàn)財務管理的漏洞。特別是文化、教育、醫(yī)療等領域，其提供的大多是難以量化的無形產(chǎn)品和服務，對于資金的投入產(chǎn)出比很難進行計量。部分行政事業(yè)單位雖然建立起財務管理制度，但在執(zhí)行過程中存在很大的隨意性。固定資產(chǎn)管理、現(xiàn)金流、政府采購等不夠規(guī)范，沒有建立內(nèi)部相互制約的工作機制。比如，固定資產(chǎn)管理方面從實物入賬、使用和處置的一系列流程，缺乏有效的制度約束，出現(xiàn)賬務不符、賬卡不符的現(xiàn)象；問責機制不健全，缺乏民主決策和監(jiān)督機制，一支筆的權(quán)力運行模式，制約著單位財務管理的規(guī)范運行；支出項目的審核與報銷存在漏洞，影響單位服務效能的提升。

（四）管理人才隊伍有待加強

《政府會計制度》自2019年實行以來，單位的會計核算更加復雜，對財務人員的專業(yè)水平要求更高。但目前行政事業(yè)單位財務人員的素質(zhì)參差不齊，除了核心職位要求從業(yè)人員具有專業(yè)職稱以外，一般崗位的進入門檻并不高。部分財務人員沒有財務專業(yè)的知識結(jié)構(gòu)，欠缺財務工作經(jīng)驗，對最新的財務政策法規(guī)不關(guān)注不理解，只能做簡單的記賬工作，不能快速反應和有效應對一些復雜業(yè)務。在專業(yè)人員缺失的情況下，單位內(nèi)部對專業(yè)會計會存在很大的依賴性。專業(yè)會計的工作范圍廣、工作任務大，容易產(chǎn)生職責錯位，影響會計核算工作質(zhì)量。

（五）監(jiān)管體系不健全

一些行政事業(yè)單位受編制數(shù)量、人員結(jié)構(gòu)等因素限制，一崗多職的現(xiàn)象普遍存在，不相容職務未能徹底分離，未實現(xiàn)定期輪崗制度，也沒有建立專門的內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)。財務人員既是財務的管理者，又是財務的執(zhí)行者，這樣造成內(nèi)部監(jiān)管力度不足、流于形式等問題。比如，閑置資產(chǎn)出租，有些過期幾年也沒有按期收回租金，長期無人過問，導致呆賬、壞賬，增大國有資產(chǎn)流失風險。另外，從外部監(jiān)管體系來看，基層相關(guān)審查部門雖然有獨立行使審查、監(jiān)督的權(quán)力，但在權(quán)力運行中還存在很大的局限性，在一些重大項目上只重視項目的立項與程序合法合規(guī)性，對項目實施過程和項目支出流程難以真實把握，往往只是審查會計資料，審查的針對性不強，監(jiān)管力度難以發(fā)揮。再加上行政事業(yè)單位管理者監(jiān)管意識不強，內(nèi)部難以形成成本節(jié)約的環(huán)境氛圍，缺乏對財務管理的重視，簡單地將國家的政策法規(guī)代替單位內(nèi)部財務監(jiān)管工具，造成單位財務監(jiān)管的缺失和缺位。

三、加強行政事業(yè)單位財務管理的措施與建議

（一）提高對成本管理重要性的認識

成本管理是任何組織機構(gòu)的核心要素。行政事業(yè)單位追求社會效益，更應該強化成本效應。將企業(yè)管理的思維理念應用到管理事務中，是行政事業(yè)單位應該追求的基本目標。首先，行政事業(yè)單位要轉(zhuǎn)變思想觀念，將管理職能向服務職能轉(zhuǎn)化，堅持樹立人民公仆的良好形象，始終把為人民服務的職責使命放在首位，提高成本管理意識，完善各項成本管理和控制制度。其次，單位要構(gòu)建科學合理的成本管理體系，通過良好的管理確保全員上下嚴肅對待成本，防范、杜絕私心雜念和非分之想的生存空間。這就需要從源頭上對預算進行有效把控。增強預算編制的準確性，如果需要調(diào)整項目預算，必須按照規(guī)范程序進行申報，提供必要的證明材料，通過單位專家組論證和審核后，修改和調(diào)整預算額度，保證成本管理體系的嚴肅性。

（二）科學編制單位預算

行政事業(yè)單位的財務管理工作，是一個預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程。預算是行政事業(yè)單位全面管理工作的重中之重。預算的編制應堅持強化收支平衡、量入為出的基本原則，摒棄“重預算編制、輕預算執(zhí)行”的傳統(tǒng)觀念?？茖W合理的預算管理需要涵蓋行政事業(yè)單位的收入、支出和成本，在構(gòu)建規(guī)范性、獨立性和前瞻性預算的基礎上，更要強調(diào)預算會計的責任心和透明度。通過建立“行政事業(yè)單位會計”對“地方財政總預算會計”負責制管理模式，有效降低財政資金在單位處置使用中的隨意性，提高國家資金使用的安全性和效率。行政事業(yè)單位編制的項目資金數(shù)額應該具有明晰的流向目標，并按照相關(guān)規(guī)定的審批流程逐一申報。這樣便于財政總預算會計精準配置公共資源，有效避免財政資源的閑置和浪費，從而控制“三公經(jīng)費”超規(guī)格、超標準列支。

“三分離一公開”即預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分立，績效評價公開。這是行政事業(yè)單位會計管理流程中的創(chuàng)新模式，是以會計集中核算制度促進財務管理效率提高的會計體系。會計集中核算的基本形態(tài)是以地方財政為主體成立的會計核算中心，其應用策略是在單位財務自主權(quán)不變的前提下，不再設立多個會計和出納。各單位只需設立一名報賬員，在總會計的委派下，向會計集中核算中心呈報會計信息，由會計集中核算中心為單位辦理會計預算和核算業(yè)務。行政事業(yè)單位財務管理流程中的會計集中核算制度，改變了財務人員管理結(jié)構(gòu)和會計業(yè)務處理程序上的諸多弊端，進一步強化了會計預算和會計監(jiān)督。這一模式可以從源頭上對資金流動進行掌握和控制，有效避免行政事業(yè)單位自身的財務風險。

（三）建立健全各項財務管理制度

對于任何組織機構(gòu)來說，財務管理制度是財務績效提升的重要支撐。因此，加強單位財務管理制度建設，是確保行政事業(yè)單位財務實效性的必然選擇。財務管理制度重點是對人的思想行為進行規(guī)范和約束，既要防止權(quán)力濫用，也要強調(diào)民主集中。財務管理制度應覆蓋單位內(nèi)部的一切經(jīng)濟活動，同時注重制度執(zhí)行的全過程監(jiān)管，形成業(yè)務與財務相互制約和控制的體系。一是建立不相容崗位相分離的責權(quán)制度，規(guī)范各關(guān)鍵崗位的職責職能，有條件的單位要實行定期輪崗制度。二是建立資金使用審批流程制度，加強單位資金管理，杜絕擅自挪用、侵占資金等違法違規(guī)行為。三是完善預算管理制度，其側(cè)重面是落實制度的執(zhí)行，將單位運行過程中的每一項細小支出都要納入預算，執(zhí)行時明確單位負責人的主體職責，防范和管控執(zhí)行過程中產(chǎn)生的經(jīng)濟活動風險。行政事業(yè)單位要不斷完善制度，以規(guī)章和制度為準繩，建立良好的溝通機制和渠道，促進執(zhí)行結(jié)果的信息反饋，及時糾偏糾錯。

（四）加強管理人才隊伍建設

財務人力資源是行政事業(yè)單位發(fā)展的核心要素之一。建立長期的人才培養(yǎng)機制是行政事業(yè)單位前瞻性發(fā)展的基本體現(xiàn)。要充分發(fā)揮財務管理的功能和作用，就需要有優(yōu)秀的專業(yè)人才作支撐。首先，行政事業(yè)單位在財務管理方面的人才隊伍建設上，要根據(jù)單位的職能特征和規(guī)模，設置合理的工作崗位，內(nèi)部培養(yǎng)或外部引進財務專業(yè)人員。其次，單位要秉持“任人唯賢”的用人理念，對招聘的財務人員要進行專業(yè)知識和工作技能考核，并對思想、道德、態(tài)度等各個維度進行全方位評估，選擇性地錄用合格人才，保證行政事業(yè)單位財務工作團隊的專業(yè)性和純潔性。然后，單位還要加強對財務工作人員的在職培訓，鼓勵與支持財務人員進修培訓和專業(yè)等級提升。對于在職財務人員的培訓，單位可以采取線上線下和委托培訓的方式，幫助財務人員鞏固與提高理論知識，強化政策法規(guī)的學習與應用。最后，單位還要提升財務人員的信息技術(shù)水平。這是財務人員和單位自身后續(xù)發(fā)展的必備能力。目前“數(shù)字財務”“智能財務”已被應用于財務管理的各個環(huán)節(jié)。單位必須加大財務人員的信息素質(zhì)培養(yǎng)，使財務管理更加高效、規(guī)范和真實。只有這樣，行政事業(yè)單位全面管理才能順利發(fā)展。

（五）構(gòu)建單位內(nèi)部和外部監(jiān)督管理體系

完善的財務監(jiān)管體系，是行政事業(yè)單位良性發(fā)展的基本保障。因此，需要構(gòu)建第三方專業(yè)機構(gòu)監(jiān)管、內(nèi)部機構(gòu)監(jiān)管和內(nèi)部職工監(jiān)管的立體式監(jiān)管體系。

一是建立內(nèi)部審計機構(gòu)或部門，專職負責監(jiān)督單位內(nèi)部財務審核和日常財務運行，關(guān)注財務管理流程，權(quán)、責劃分和重點崗位等方面，履行內(nèi)部審計職責。單位要重點加強預算編制及執(zhí)行過程監(jiān)督，尤其是重大政策措施落實情況、基礎設施建設、資產(chǎn)購置等等。通過開展定期或不定期檢查、專項檢查、隨機抽查等形式，對發(fā)現(xiàn)的典型性、普遍性、傾向性問題，及時分析研究，制定相關(guān)管理制度，完善內(nèi)部控制措施。

二是重視外部監(jiān)督力量。單位自身人員不足，或者專業(yè)水平不足的情況下，可以借助第三方專業(yè)機構(gòu)共同開展內(nèi)部審計工作。單位主動接受來自外部的監(jiān)督，包括地方財政、審計、稅務、紀檢及上級部門的檢查、審核和監(jiān)督，以彌補單位自身監(jiān)管的不足。通過檢查發(fā)現(xiàn)問題，及時整改，完善治理，促進財務管理流程程序化和規(guī)范化。

三是強化民主監(jiān)督。要切實保障單位員工對財務管理的知情權(quán)、參與權(quán)、咨詢權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)。單位要在合法、合規(guī)的原則下，通過多種形式實行財務公開，主動接受群眾的監(jiān)督，廣泛聽取群眾的意見和合理化建議。單位可以通過設置監(jiān)督專線和懸掛意見箱等形式，來收集職工的意見和建議，并對處置結(jié)果及時反饋，提高內(nèi)部職工監(jiān)督的積極性，以此促進單位財務管理和整體事業(yè)的健康發(fā)展。

結(jié)語

行政事業(yè)單位的財務管理就是對人、財、物的管理和控制。從管人的角度，主要是防止權(quán)力濫用，杜絕腐敗，從管財和物的角度來講，就是通過科學、規(guī)范、合理的財務預算來控制成本，提升資金使用效率，實現(xiàn)行政事業(yè)單位內(nèi)部管理整體水平的提高。完善行政事業(yè)單位財務管理，需要提高認識和轉(zhuǎn)變觀念，建立嚴格、規(guī)范、行之有效的管理制度。需要強調(diào)的是，單位一定要強化管理制度的執(zhí)行與落實，加強財務人員的教育與培養(yǎng)，確保財務人員整體素質(zhì)與單位發(fā)展相匹配。這樣才能進一步提高行政事業(yè)單位管理水平和服務質(zhì)量，并通過良好的財務管理幫助政府建立穩(wěn)健的財政政策，提高財務風險管控能力。