柏必成

（中共河南省委黨校 決策咨詢部，河南 鄭州 450001）

國家興，則智庫興；智庫興，助力國家興。中國特色新型智庫是黨和政府科學民主依法決策的重要支撐，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障，是國家軟實力的重要組成部分，在政策過程與公共事務(wù)治理中發(fā)揮著重要作用。智庫追求的目標在于影響力，智庫績效一般也是由影響力來衡量的。從政策主體的角度來看，智庫影響力包括對決策者的影響力（決策影響力）、對公眾的影響力（公眾影響力）、對媒體的影響力（媒體影響力）、對學術(shù)界的影響力（學術(shù)影響力）和對智庫同行的影響力（同行影響力）等，其中決策影響力處于內(nèi)核地位，是智庫影響力最為重要的表現(xiàn)形式；從政策過程的角度來劃分，智庫影響力包括對議程設(shè)置的影響力、對政策形成的影響力、對政策執(zhí)行的影響力、對政策評估的影響力與對政策變遷的影響力。從不同角度劃分的智庫影響力具有內(nèi)在一致性。然而，對智庫影響力進行測量與評價客觀上面臨著種種困難，國內(nèi)外均有學者指出，智庫影響力難以證明和測量［1］，對智庫影響力進行評價是一個全球性的難題［2］。分析起來，其中的難度主要產(chǎn)生于以下方面。

一、智庫對各類政策主體的影響是潛移默化的

智庫是通過思想產(chǎn)品來影響包括決策者在內(nèi)的其他各方政策主體的，其他政策主體受到的影響并不一定會直觀地表現(xiàn)在行為的變化上，也不一定會直觀地體現(xiàn)在某一項政策的制定中，這種影響往往體現(xiàn)在政策主體思想、觀念和認識的無形變化上，對于這樣的影響，人們難以計量，甚至難以察覺。人們能夠看到的是智庫發(fā)布研究報告的數(shù)量、智庫舉辦會議的數(shù)量和規(guī)模、智庫研究人員在電視上露面的次數(shù)、智庫成果被媒體引用的次數(shù)等，但這些并不意味著智庫影響力層次的深淺，也不代表決策者的思想和觀念是否受到了智庫的影響。

不僅如此，各類政策主體受到智庫影響的方式和途徑也是不固定的：可能是在正式場合受到了影響，也可能是在非正式場合受到了影響；可能是有意識地受到了影響，也可能是在無意中受到了影響；可能是直接受到了影響，也可能是間接受到了影響；可能是在短時間內(nèi)受到了影響，也可能是逐漸受到了影響。在很多情況下，決策者等受到的是一種潛移默化的影響，這種影響難以為外界所知，但不能說它就不存在。因此，智庫有些時候并不完全依賴書面的證明或具體的數(shù)字來評估自身的影響力，它還會通過一種主觀的感知來推測自身的影響力。對此，美國一家知名智庫的領(lǐng)導者講道：“智庫對政策的影響很難用量化的方法測量，有時只能通過講故事（描述事實）的方式來表明智庫對政策產(chǎn)生了影響，例如，自己有一次與國防部部長一起吃飯，國防部部長講到每期都閱讀我們智庫出版的季刊，這讓自己感受到我們的智庫產(chǎn)生了影響力?！雹?/p>

智庫憑借主觀的感知來推測自身的影響力有一定的合理性，這是與智庫影響力的模糊性相關(guān)聯(lián)的。知識在政策制定中的作用遠非采用或不采用那樣簡單［3］。很難確定知識和政策之間的因果聯(lián)系，政策的改變極少遵循“從A 到B”（從智庫的思想到政府的政策）這樣一個簡單的邏輯關(guān)系②。不過，主觀的感知也可能導致智庫對自身的影響力作過高估計，比如，有的智庫領(lǐng)導者一再聲稱他們的智庫發(fā)揮著重要的影響力，但對此卻拿不出確切的憑據(jù)［4］。

正是由于智庫對決策者等政策主體的影響往往是潛移默化的，因而有學者認為應(yīng)當更加關(guān)注智庫的貢獻，而不是它們的影響力［5］。

二、部分政策決策過程具有長期性和參與者的多樣性

有的政策過程從議題的提出到政策的出臺只用了很短的時間，其中有兩個關(guān)鍵的原因：一是提出的議題容易得到?jīng)Q策者的認同，或者議題本身就是決策者提出的；二是議題處理起來并不復雜，存在著現(xiàn)成的解決方案或者能夠迅速找到解決問題的辦法。當然，還可能存在著其他的原因，比如政策議題具有高度的緊迫性，決策者必須制定出應(yīng)急式的解決方案。

在上述情形中，智庫在政策形成環(huán)節(jié)不可能發(fā)揮出明顯的作用，因為這一環(huán)節(jié)較少依賴智庫的智力支持；智庫能夠發(fā)揮作用的地方在于議程設(shè)置環(huán)節(jié)，具體表現(xiàn)在提出議題并向決策者進行議題倡導。然而智庫的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢往往又不起主要作用，起主要作用的是智庫的社會責任感，智庫發(fā)揮的是一個公益表達和為民請命的作用［6］，智庫所倡導的議題反映了公眾強烈的利益訴求和輿論關(guān)注的焦點。對于智庫的這種作用以及相應(yīng)的智庫影響力，人們較容易識別，因為在智庫的提議和決策者對議題的關(guān)注之間并不存在很長的時間間隔，兩者之間的邏輯關(guān)系相對直接和清晰。

還有些政策從議題的提出到政策的出臺則需要經(jīng)歷一個漫長的過程：一是由于提出的議題很復雜，界定政策問題和明確政策方案都需要花費大量時間；二是由于政策制定中遇到的阻力比較大，提出的議題不容易進入政策議程，很多時間要用在說服、“軟化”以及爭取支持性力量上面。在漫長的政策過程中，大量的政策主體（包括利益相關(guān)方、媒體、智庫等）都可能參與進來，形成一個較大的范圍，并且政策過程持續(xù)的時間越長，這個范圍就越可能得到擴展。在上述情況下，如果智庫是議題的提出者，那么智庫的首要目標就是使自己提出的議題引起決策者的關(guān)注。引起決策者關(guān)注的難度越大，議程設(shè)置的時間拖得越長，人們就越難以對智庫的影響力作出評估。不同的智庫都爭相在擁擠的政策舞臺上發(fā)出聲音，以致時間一長，人們根本弄不清楚思想的源頭在哪里［7］，弄不清楚究竟是哪一個智庫率先提出了議題，人們很難將智庫產(chǎn)生的影響與其他政策主體所產(chǎn)生的影響清晰地區(qū)別開來。

在議題引起決策者關(guān)注之后，出于議題本身的復雜性，問題需要進一步界定，方案需要進一步明確。界定問題與明確方案花費的時間越長，參與到政策過程中的智庫就可能越多，并且不同智庫提出的建議可能是類似的，人們就更難辨別不同智庫各自的影響力，不同的智庫都可能把決策者所采納的某項建議劃歸到自己名下。美國智庫界有一句俗話：“任何一個智庫建議，背后都有100位父母。”［8］

由于政策決策過程的長期性和政策參與主體的多樣性，智庫的行為和決策者的行為之間的邏輯線索被明顯模糊化了，這大大增加了人們評估智庫影響力的難度。

美國的傳統(tǒng)基金會（Heritage Foundation）在1980年推出了一部長達1093頁的《領(lǐng)導人的職責》，這部書共提出了2000項建議。據(jù)傳統(tǒng)基金會聲稱，該書提出的大部分建議都被里根政府所采用。但還有人講，在傳統(tǒng)基金會所聲稱的被里根政府采用的那些建議當中，有不少實際上在多年前已經(jīng)被其他個人或者智庫提出了。這個案例雖然講的并不是某一項具體政策的制定過程，但同樣表明了對智庫思想和智庫建議追本溯源的困難。

三、智庫的部分介入行為不具有公開性

評估智庫介入政策過程的效果，首先要能感知和了解智庫的介入行為，不了解智庫的介入行為，便無從評價該行為究竟對政策過程產(chǎn)生了怎樣的影響。智庫的一些介入行為是公開的，有的智庫為了彰顯自身的活躍度與影響力，千方百計將介入行為予以公開。然而，智庫還有一些介入行為是不公開的：一是由于議題的敏感性與保密性，智庫的介入行為以及智庫向決策者建言的內(nèi)容不宜向外界透露；二是由于智庫的介入行為利用的不是公開渠道，而是建立在私人交往和人脈關(guān)系基礎(chǔ)上的非正式渠道（非制度化途徑）；三是由于智庫對自身的介入行為刻意地保持低調(diào)。

如果說公開的介入行為是在臺前發(fā)生的，那么不公開的介入行為則是在幕后發(fā)生的，比如召開有政府官員參加的閉門會議。不公開的介入行為難以為外界所知，無法通過顯性的評價指標反映出來，容易被忽略，然而這種介入行為產(chǎn)生的影響力往往比被媒體曝光或有文字記載的介入行為產(chǎn)生的影響力更大［9］，因為這種介入行為常常意味著智庫和決策者之間有著更為緊密的聯(lián)系和深層的互動。中國金融四十人論壇的討論會幾乎都是閉門會議，由于不向外界公開，官員們不但樂意參加，而且能夠坦誠發(fā)表觀點［10］。有的智庫管理者明確講到，盡管有時智庫所做的事情對于政策制定產(chǎn)生了重要作用，但智庫基于保密要求不能向外界宣傳，那么這時智庫以外的評價主體如何充分感知和準確估量智庫的影響力？［11］

另外，對于測量智庫影響力所需要的有關(guān)數(shù)據(jù)和信息，智庫往往不會主動向外界公開，比如，了解智庫內(nèi)參報告的報送與批示情況就不同于查詢學術(shù)論文在中國知網(wǎng)的下載量與引用量。

因此，完全按照顯性指標和顯性特征，外界會低估有些智庫的影響力，在這種情況下，智庫的自我評估就顯得很有必要。

四、政策運行過程存在一定的不透明性

隨著決策科學化民主化進程的推進，我國政策運行過程的透明性得到明顯改善，但客觀上講，現(xiàn)實中的政策運行過程仍是難以被研究者完全打開的“黑箱”（blackbox）。由于政策運行過程存在一定的不透明性，人們難以清楚各政策主體的互動關(guān)系和博弈關(guān)系是怎樣的，也難以清楚決策者在多大程度上受到了智庫的啟發(fā)、采納了智庫的建議，因而無法掌握政策過程的全部細節(jié)甚至是關(guān)鍵細節(jié)。這樣，對于智庫介入政策過程的效果，人們更多要依靠推測，得知的與其說是一種切實的智庫影響力，不如說是智庫產(chǎn)生影響力的一種可能性或概率。

另外，政策運行過程的不透明也為有關(guān)數(shù)據(jù)和信息的采集造成了困難，測量和評價智庫影響力，不僅要從智庫那里采集信息，也需要從政府那里采集信息。

五、智庫的影響作用對象具有復雜性

前文已經(jīng)提到：從政策主體的角度來看，智庫的影響作用對象包括不同的政策主體；從政策過程的角度來看，智庫的影響作用對象包括政策過程的各環(huán)節(jié)。影響作用對象的復雜性意味著智庫影響力類型的多元性，而如何在不同的影響力之間進行區(qū)分，如何對不同類型的影響力賦予合理的權(quán)重，以及如何對不同類型的影響力進行加總以得出一個對智庫影響力的整體認識，這些都是人們在測量智庫影響力當中面臨的難題。

以上困難決定了對智庫影響力進行測量與評價具有嘗試性和探索性［12］，但并不意味著這樣的評價就不必要。國內(nèi)已有多家機構(gòu)基于以評促建和以評助建的目的，在智庫評價方面開展了積極和有益的探索，形成了若干被人們廣泛關(guān)注的智庫評價報告，為我們分析和認識我國智庫的影響力提供了重要參考。同時，人們也不應(yīng)因智庫影響力測量與評價的困難而對智庫的作用產(chǎn)生悲觀情緒。智庫是政策共同體的重要組成部分，其地位始終不可替代，況且智庫的建議哪怕只有一條被采納，對改進政策質(zhì)量和促進公共利益發(fā)揮了作用，其付出的努力就是有成效、有意義的。對智庫影響力測量與評價的困難也在一定意義上啟示人們要走一條務(wù)實穩(wěn)健的智庫建設(shè)之路。

注釋：

①來源于2017年10月17日對美國某知名智庫領(lǐng)導者A 先生的訪談記錄，地點：費城（Philadelphia）。

②來源于2017年10月16日對美國外交政策研究院（Foreign Policy Research Institute，F(xiàn)PRI）研究人員N 博士演講的現(xiàn)場記錄，地點：費城。