楊 松

引言

近些年，地方金融快速發(fā)展中出現(xiàn)跨部門、跨行業(yè)、跨領域擴張，帶來風險隱患和頻繁爆雷，不斷引起金融監(jiān)管部門高度關注。2017年國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(以下簡稱金穩(wěn)委)成立，從機制上保證金融監(jiān)管協(xié)調有序。2018年合并組建了中國銀行保險監(jiān)督管理委員會，提升了金融跨市場監(jiān)管能力。黨的十九大之后，“一行三會”被“一委一行兩會”取代。適應新時代需要的新金融監(jiān)管體制已經(jīng)形成。彼時，地方政府紛紛設立地方金融監(jiān)督管理局，加強對“7+4+1”(1)“7”包括融資租賃公司、融資擔保公司、典當行、小額貸款公司、區(qū)域性股權市場、商業(yè)保理公司、地方資產管理公司；“4”包括轄區(qū)內投資公司、農民專業(yè)合作社、社會眾籌機構、地方各類交易所；“1”即網(wǎng)絡借貸信息中介機構。類金融監(jiān)管。在新金融監(jiān)管體制下，地方金融監(jiān)管已成為國家金融監(jiān)管體制的有機構成。2021年12月《地方金融監(jiān)督管理條例(草案征求意見稿)》和2022年4月《金融穩(wěn)定法(草案征求意見稿)》先后向全社會征求意見，地方金融監(jiān)管制度完善走進快車道。

合理與有效的金融監(jiān)管，關鍵是監(jiān)管權的配置結構，(2)參見楊松、魏曉東：《次貸危機后對銀行監(jiān)管權配置的法律思考》，載《法學》2010年第5期。它直接反映在金融領域國家權力劃分、央地政府功能以及監(jiān)管實施機制上。對此學界一直有分歧，有人強調地方金融監(jiān)管權歸地方政府；(3)參見劉志偉：《地方金融監(jiān)管權的理性歸位》，載《法律科學》2016年第5期。也有人關注金融市場的整體性，認為金融監(jiān)管權中央行使才符合邏輯。(4)參見殷劍峰：《協(xié)調推進的財政金融體制改革——關于我國財政金融體制改革“頂層設計”的思考(下)》載《第一財經(jīng)日報》2013年7月22日第A05版。地方政府依法行使地方金融監(jiān)管權已成共識，但是它究竟是地方政府的固有權、傳來權抑或制度性保障權？(5)參見法治斌、董保城：《憲法新論》，元照出版公司2010年版，第467-468頁。是中央權力的延伸，抑或相對獨立的權力架構？本文旨在對此作出回應，并探尋央地監(jiān)管關系優(yōu)化的合理路徑。

一、歷史啟示：我國央地金融監(jiān)管權關系變遷

計劃經(jīng)濟時期，金融資源由政府直接分配，不存在現(xiàn)代意義上的金融監(jiān)管，央地監(jiān)管權關系也就無從談起。改革開放后，我國金融市場逐步放開，監(jiān)管體制不斷衍化，央地監(jiān)管權關系隨之調整，大致可分為五個階段。(6)也有學者分為起步階段、過渡階段、發(fā)展階段、變革階段。參見何婧、雷夢嬌：《金融監(jiān)管的央地合作變遷及其對農村金融的影響》，載《改革》2021年第11期。

第一階段，1978至1997年金融監(jiān)管權嘗試下放階段。改革開放初期，地方政府更多關心獲取金融資源，并未按照金融風險邏輯構建相應的監(jiān)管機制，將區(qū)域金融風險責任轉嫁給中央政府。(7)參見苗文龍：《金融適度分權與地方金融股體系發(fā)展研究》，中國社會科學院2016年博士后研究報告，第11頁。這導致地方不斷突破中央供給計劃，信貸幾度失控，造成了金融混亂和嚴重的通貨膨脹，弱化了中央的宏觀調控能力。

第二階段，1998至2003年中央上收金融監(jiān)管權階段。金融監(jiān)管權下放教訓及東南亞金融危機的警示，中央不得不對前一階段的分權探索進行調整。大型國有金融機構實行黨組織垂直領導；人民銀行設立九大跨區(qū)域分支機構，形成“一行三會”的中央垂直監(jiān)管構架，地方金融監(jiān)管權被收歸中央。

第三階段，2004至2013年央地雙層金融監(jiān)管體制初步形成。游離于中央監(jiān)管體系之外的地方金融快速、無序發(fā)展，使“一行三會”監(jiān)管體系愈發(fā)捉襟見肘。為此，中央將部分金融監(jiān)管權及風險處置責任下放地方政府，各地順勢紛紛成立金融辦，央地雙層監(jiān)管體制雛形顯現(xiàn)。但因缺乏頂層設計，央地監(jiān)管邊界模糊不清，存在風險漏洞。地方金融監(jiān)管機構設立及行權的法律依據(jù)不足，在監(jiān)管執(zhí)法中陷入尷尬。

第四階段，2014至2016年央地雙層體制下監(jiān)管協(xié)調探索。2013年后，以互聯(lián)網(wǎng)金融為代表的新型金融爆發(fā)式增長，跨地域、跨行業(yè)經(jīng)營使風險外溢凸顯，P2P平臺爆雷等新型案件頻發(fā)，沖擊著央地“各管一攤”的監(jiān)管框架。2014年8月，國務院出臺《關于界定中央和地方金融監(jiān)管職責和風險處置責任的意見》，提出建立央地聯(lián)席會議機制。但地方金融監(jiān)管權的授權依據(jù)不足以及目標沖突性等問題仍未得到有效解決。

第五階段，2017年至今央地雙層金融監(jiān)管體制深化。第五次全國金融工作會議指出，“地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強化屬地風險處置責任”。隨后中共中央發(fā)布《關于服務實體經(jīng)濟、防控金融風險、深化金融改革的若干意見》，首次明確了地方金融監(jiān)管對象為“7+4+1”類金融業(yè)態(tài)。金穩(wěn)委指導、監(jiān)督、問責地方政府金融監(jiān)管。2018年4月，商務部將融資擔保等四類金融的經(jīng)營規(guī)則制定權及監(jiān)管權轉歸銀保監(jiān)會。隨后，地方政府設立地方金融監(jiān)督管理局，提升了地方金融監(jiān)管的重要性，央地雙層監(jiān)管體制得以深化。但地方金融風險外溢加劇，成為地方政府“無法承受之重”。此時，地方政府的授權文件對“監(jiān)管”和“管理”的混用，反映出地方金融監(jiān)管主體定位不明，法律依據(jù)不清。(8)參見陳斌彬：《論中央與地方金融監(jiān)管權配置之優(yōu)化——以地方性影子銀行的監(jiān)管為視角》，載《現(xiàn)代法學》2020年第1期。在地方監(jiān)管機構“辦”變“局”過程中，“監(jiān)督”與“管理”的連用，“一套人馬，兩塊牌子”的安排，更是凸顯了其職能交叉，監(jiān)管權與發(fā)展權的內在沖突越發(fā)顯現(xiàn)。

二、現(xiàn)實困頓：我國央地金融監(jiān)管權配置現(xiàn)狀及缺陷

我國金融監(jiān)管權的發(fā)展，始終伴隨著中央與地方權限的“確定-調整-再確定-再調整”的反復，使得央地監(jiān)管權長期處于集權與分權的輪回中，始終未形成穩(wěn)定的權力規(guī)律性配置。出現(xiàn)應急性政策性措施明顯、權責不統(tǒng)一等問題。

(一)我國央地金融監(jiān)管權配置現(xiàn)狀

1.央地金融監(jiān)管權配置法律依據(jù)

迄今，我國金融監(jiān)管權如何配置，可散見于《商業(yè)銀行法》《保險法》《證券法》、國家政策、行政法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性文件之中，并無統(tǒng)一法律規(guī)定。尤其是央地金融監(jiān)管權劃分的規(guī)定，分散于國務院政策和行政命令中。有學者認為這是“基于實踐發(fā)展需要”，(9)參見曾剛、賈曉雯：《重構地方金融監(jiān)管模式》，載《中國金融》2018年第3期。結果央地之間立法權的設計存在偏頗和失衡。(10)參見馮輝：《地方金融的央地協(xié)同治理及其法治路徑》，載《法學家》2021年第5期。也有人認為這是一種“暫時性”應對策略。(11)參見劉駿：《金融制度的地方性供給：源自民間金融的制度經(jīng)驗》，載《社會科學》2018年第8期。央地分權法律依據(jù)的缺失，引發(fā)地方金融監(jiān)管權合法性質疑。多地出臺地方性金融規(guī)章，但并沒有解決問題。

2.央地金融監(jiān)管權具體配置

從金融監(jiān)管權層級配置看，大體可劃分為中央監(jiān)管、央地共管及地方監(jiān)管事項(參見表1)：

表1：央地金融監(jiān)管權配置結構

應說明的是，目前我國央地金融監(jiān)管權邊界并不清晰，上述分類只是大致分類。究其原因，一是中央在監(jiān)管權配置中具有主導地位，往往要求地方政府承擔中央監(jiān)管對象的屬地風險處置責任；二是地方金融創(chuàng)新日益突破地域性限制，部分事宜并不適合完全由地方監(jiān)管，如中央金融監(jiān)管部門仍保留互聯(lián)網(wǎng)借貸平臺的日常行為監(jiān)管權；三是中央雖明確所有金融活動均納入監(jiān)管范疇，但并未制定全覆蓋的監(jiān)管規(guī)則，地方政府往往需要承擔兜底性監(jiān)管職責。

(二)我國央地金融監(jiān)管權配置缺陷

1.中央與地方金融監(jiān)管權的功能定位沖突

中央與地方金融監(jiān)管權功能定位不具有契合性。中央的監(jiān)管目標是防范系統(tǒng)性金融風險，維護金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。而地方政府更看重金融發(fā)展，紛紛設立金融辦履行地方金融發(fā)展職責。(12)參見劉丹冰：《新發(fā)展視角下統(tǒng)一“金融穩(wěn)定法”的制定》，載《法律科學》2022年第1期。所以地方金融監(jiān)管機構在關照地方政府經(jīng)濟指標同時，才考慮防范地方金融風險。(13)參見胡繼曄、董亞威：《基于央地博弈的地方金融監(jiān)管體制完善》，載《宏觀經(jīng)濟研究》2021年第3期。兩個功能的價值取向是沖突的，地方政府將金融發(fā)展權與金融監(jiān)管權都放在地方金融監(jiān)管局行使，這本身就是功能錯位，功能沖突。監(jiān)管獨立性較差，金融發(fā)展權與監(jiān)管權糾纏不清，自然會偏離監(jiān)管目標。這就需要有國家層面立法以解決地方監(jiān)管權的定位和權限，正在審議中的《地方金融監(jiān)督管理條例(草案征求意見稿)》和《金融穩(wěn)定法(草案征求意見稿)》應對解決這一問題做出規(guī)定。

2.央地金融監(jiān)管權配置的法治供給缺失

在中央層面，國務院發(fā)布多項央地金融監(jiān)管權配置政策和行政命令；在地方層面，多地制定了地方金融監(jiān)管條例。這兩個層面看似明確央地監(jiān)管權限，實則存在規(guī)則不對接現(xiàn)象，地方監(jiān)管權被隨意干預，監(jiān)管資源配備不足，(14)同前注⑧，陳斌彬文。不利于建立長效機制。與法律相比，政策波動性大，導致地方金融監(jiān)管法律依據(jù)不足、穩(wěn)定性不足，地方人員擔心崗位調整，其有效監(jiān)管積極性受到限制。國家多次推出“壓實風險處置責任”做法，但是并沒有體現(xiàn)“權責一致和平衡”原則，造成對地方金融監(jiān)管機構問責面過窄。

從地方層面看，亦存在立法依據(jù)缺失和碎片化問題?！读⒎ǚā返诎藯l明確規(guī)定，金融基本制度只能制定法律。第九條補充性規(guī)定，若尚未制定一般性法律的，全國人大及常委會可授權國務院制定行政法規(guī)。央地監(jiān)管權配置事關整個金融監(jiān)管體系的架構，屬于法律和行政法規(guī)調整事項。因此，地方性立法是不能作為央地監(jiān)管權配置依據(jù)的。那么，其是否符合《立法法》第73條的規(guī)定呢？該條就第八條所列事項的地方立法權，規(guī)定了兩種情形：根據(jù)本行政區(qū)域實際情況，制定法律、行政法規(guī)的具體執(zhí)行性規(guī)定；以及對屬于地方性的事務進行立法。但實際上，除《融資擔保公司監(jiān)督管理條例》外，并無其他“法律”或行政法規(guī)作為其上位法依據(jù)。由于缺乏上位法的指導和約束，各行其是的地方性條例的頒行導致制度碎片化。這種碎片化的地方性立法，不僅沖擊法制的統(tǒng)一性，(15)參見劉駿：《地方金融監(jiān)管權真的可行嗎》，載《現(xiàn)代經(jīng)濟探討》2019年第1期。也為地方金融發(fā)展不良競爭以及監(jiān)管競次埋下了制度伏筆。

3.央地金融監(jiān)管邊界不夠清晰

2020年5月，國家發(fā)布的《關于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》(以下簡稱《意見》)，指明了依法依規(guī)界定中央和地方金融監(jiān)管權責分工。對可能產生全國性或系統(tǒng)性風險的金融機構，由中央監(jiān)管部門批準設立及負責日常行為監(jiān)管；而對僅可能產生區(qū)域性風險的金融機構，由地方屬地監(jiān)管。形成了“誰批準，誰監(jiān)管”格局。《地方金融監(jiān)督管理條例(草案征求意見稿)》確認了這原則，即中央統(tǒng)一規(guī)則、地方實施監(jiān)管，誰審批、誰監(jiān)管、誰擔責。這種看似責任落地的做法，卻存在如下問題：一是全國性與區(qū)域性金融風險的界限并非分明。隨著地方金融機構規(guī)模壯大，在金融科技的加持下，其風險破壞力及外溢性愈發(fā)凸顯，很可能產生全國性金融風險。二是遍布于地方金融市場的金融產品，未必是地方政府的“孩子”，地方缺乏監(jiān)管積極性和把握能力，極易出現(xiàn)監(jiān)管空白。三是機構監(jiān)管與行為監(jiān)管脫節(jié)，如P2P平臺將行為監(jiān)管權與機構監(jiān)管權，分別賦予銀保監(jiān)會和地方金融監(jiān)管機構，行權主體多元化加大了監(jiān)管協(xié)調難度。

4.央地金融監(jiān)管權配置保障機制不足

中央金融監(jiān)管分支在地方延伸不足。銀保監(jiān)會、證監(jiān)會未設立縣級分支機構或辦事處等派出機構，大多數(shù)小額貸款公司、融資擔保公司、典當行等都設在縣鄉(xiāng)村級行政區(qū)域。在風險處置屬地責任下，地方金融監(jiān)管機構不得不設立相關監(jiān)管處室，“越位”彌補中央監(jiān)管的不足。地方金融監(jiān)管對象繁雜、創(chuàng)新層出不窮，但監(jiān)管能力不強而難以有效應對，導致部分金融風險外溢至中央監(jiān)管體系，加重中央監(jiān)管體系負擔，給中央金融監(jiān)管政策在地方的落實帶來不確定性和風險。

三、域外鏡鑒：國外央地金融監(jiān)管權關系理論與實踐

(一)國外央地金融監(jiān)管權關系理論探索(16)“地方金融”“地方金融監(jiān)管權”等概念頗具“中國特色”，在國外并不存在這些稱謂。筆者以國內通常使用的Local Financial (Supervision 或Oversight、Regulatory)為關鍵詞，在主要外文數(shù)據(jù)庫中進行檢索，結果顯示全部為國內學者以中國金融為語境的研究成果。這恰恰反映了不同國家的不同金融體制。

關于央地金融監(jiān)管權關系的研究，我國學者基本上是在“分權”(decentralization)理論框架下展開的。上世紀60年代，分權理論在國際上漸成國家治理的“顯學”。早期研究主要集中在公共產品供給領域，即從公共產品供給效率及滿足居民差異化需求角度，指出向地方政府分權的積極意義。(17)如美國學者 Dennis A. Rondinelli認為，廣泛參與是促進更公平發(fā)展和滿足最貧困群體基本公共產品需求的保障，而中央向地方分權是推動廣泛參與供給的重要方式。見Rondinelli D.A. Government Decentralization in Comparative Perspective: Theory and Practice in Developing Countries，International Review of Administrative Sciences, Vol.47:2,p.133-145(1980). 錢穎一與溫格斯特等提出的財政聯(lián)邦制理論，不再局限于公共產品的供給，將分權理論范疇進行了拓展，包括在促進地方競爭、硬化地方政府預算、維護市場機制運行等方面的積極作用，并討論了財政分權對信貸資源配置的影響。見Montinola, et al.. Federalism, Chinese Style: The Political Basis for Economic Success in China，World Politics, Vol.48:1,p. 50-81(1995).但關于分權治理，始終有不少學者持反對意見。(18)有的學者在研究了113個國家分權實踐對政府績效的影響后，認為“權力下放不應被過分地作為改善政府業(yè)績的政策藥方?！币奊oel Rajeev K., et al., Different Forms of Decentralization and Their Impact on Government Performance: Micro-level Evidence From 113 Countries，Economic Modelling，Vol.62:1,p.171-183(2017). 也有的學者認為分權“會加劇分化、危及社會穩(wěn)定及破壞效率?！币奝rud' Homme R. The Dangers of Decentralization，World Bank Research Observer, Vol.10:2,p.201-220(1995).與財政事權領域的分權研究熱情相比，國外學者鮮有金融監(jiān)管分權的專門論述，從有限的研究成果來看，基本持謹慎保留意見，其理由主要有：

一是金融監(jiān)管分權與金融穩(wěn)定、金融市場統(tǒng)一之間構成“不可能三角”。早在2000年，有人在全球金融治理研究中便提出了“金融穩(wěn)定三元悖論”，即全球金融穩(wěn)定、金融一體化和各國獨立的金融穩(wěn)定政策，三者之間目標是不兼容的，只能擇其二。(19)Eatwell, John & Lance Taylor. Global Finance at Risk：the Case for International Regulation，New York: The New Press,p.34-36(2000).隨后，這一理論被用來檢視歐盟的金融監(jiān)管體制。有歐洲學者指出，歐元區(qū)面臨一種新的“不可能三角”。對金融穩(wěn)定與金融市場統(tǒng)一的追求顯然是不可動搖的，那么，監(jiān)管分權的局面就必須被扭轉。(20)Choenmaker, Dirk & Sander Oosterloo. Financial Supervision in Europe: A Proposal for a New Architecture，in Lars Jonung et al., Building the Financial Foundations of the Euro-Experiences and Challenges, London: Routledge Press, p.337-354(2008).

二是分權形成的復雜金融監(jiān)管結構增加成本。有人指出，重復的行政結構增加了監(jiān)管成本。(21)Demaestri B. E.& Guerrero F. Financial Supervision: Integrated or Specialized? The Case of Latin America and the Caribbean, Financial Markets Institutions & Instruments, Vol.14:2, p.43-106(2005).也有學者在分析北歐國家金融制度后得出結論：對小國而言，統(tǒng)一監(jiān)管體制可發(fā)揮規(guī)模效益，比分散體制更能降低監(jiān)管成本。(22)Taylor M.& Fleming A. Integrated Financial Supervision: Lessons of Northern European Experience，IBRD Working Paper, September1999.盡管該結論主要是針對監(jiān)管權橫向配置而言的，但對縱向配置亦具有一定的適用性。

三是地方政府更為關注經(jīng)濟發(fā)展，在金融監(jiān)管方面存在“競次”風險。有人通過調查發(fā)現(xiàn)，美國各州對銀行監(jiān)管的嚴厲程度總體上低于聯(lián)邦，聯(lián)邦監(jiān)管機構降低銀行評級的頻率幾乎是州監(jiān)管機構的兩倍。州監(jiān)管機構的寬大處理以及可能出現(xiàn)的糾正行動遲緩，導致了較高的銀行倒閉率、較低的政府援助資金償還率和更昂貴的銀行清算費用。(23)Agarwal S., et al.Inconsistent Regulators: Evidence from Banking，Quarterly Journal of Economics, Vol.129:2，p.889-938(2014).也有指出，復雜的監(jiān)管結構導致監(jiān)管政策不一致，一旦經(jīng)濟發(fā)展受限，“競次”的監(jiān)管所積聚的金融風險將會集中爆發(fā)。(24)White E. N.To Establish a More Effective Supervision of Banking:How the Birth of the Fed Altered Bank Supervision，Nber Working Papers ,No.16825，p.1-55(2011).

四是分權所形成的雙層監(jiān)管體制，將誘發(fā)金融機構套利。有學者對美國銀行業(yè)監(jiān)管體制研究后發(fā)現(xiàn)，1994年《里格爾法》(Riegle Act)對州特許銀行監(jiān)管引入的“輪換制”(Policy on Alternating Examinations)，誘發(fā)銀行經(jīng)營決策的轉變，其在比較聯(lián)邦和州監(jiān)管政策嚴厲性程度后，決定選擇成為聯(lián)邦特許或州特許銀行，以規(guī)避嚴格的監(jiān)管規(guī)則。(25)同前注，Agarwal S.等文。

從有限成果來看，國外學者對分權理論在金融監(jiān)管領域的適用性更多地持否定意見。

(二)國外央地金融監(jiān)管權關系實踐

國際上并不存在央地金融監(jiān)管權關系的統(tǒng)一模型，大體上可分為單層和雙層體制。

單層金融監(jiān)管體制的基本特點是，中央政府構建覆蓋全國的監(jiān)管機構體系，并按照統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則實施監(jiān)管。英國2000年頒布的《金融服務及市場法》使高度集中統(tǒng)一的金融監(jiān)管體制得以強化，2013年新《金融服務法》后，英國金融服務管理局(FSA)解散，設立審慎監(jiān)管局(PRA)和金融行為監(jiān)管局(FCA)，PRA又整合入英格蘭銀行，但中央統(tǒng)一監(jiān)管模式并未發(fā)生改變。(26)參見陳盼：《央地金融監(jiān)管協(xié)作：經(jīng)驗、回顧與展望》，載《西南金融》2020年第4期。北歐國家自上世紀80年代便開始“一體化”監(jiān)管改革，地方普遍未設立專門金融監(jiān)管機構。因此，其“一體化”監(jiān)管既包含了權力的橫向集中，也包含了縱向集中。(27)同前注，Taylor M.& Fleming A. 文。上述國家的做法基本上可歸入單層金融監(jiān)管體制，“在這種金融監(jiān)管體制下，地方政府顯然不享有金融監(jiān)管權”(28)參見曲淑娟：《地方金融監(jiān)管權研究》，重慶大學2017年博士學位論文，第49頁。。

雙層金融監(jiān)管體制的特點是，中央與地方均建有相對獨立的監(jiān)管體系，依法設立各自的監(jiān)管機構，地方政府對轄區(qū)內金融機構實施監(jiān)管，甚至擁有規(guī)則制定權。美國是該模式的代表，聯(lián)邦和州按照“誰批準，誰監(jiān)管”的原則進行監(jiān)管分權。2008年金融危機后，美國通過《多德-弗蘭克法案》重新調整了聯(lián)邦和州監(jiān)管權，雖未根本上改變其雙層監(jiān)管體制，但聯(lián)邦獲得了更多監(jiān)管權，州監(jiān)管權被明顯削弱。(29)同前注，Agarwal S.等文。加拿大和澳大利亞亦實行雙層金融監(jiān)管體制。這些國家呈現(xiàn)出強化聯(lián)邦監(jiān)管權、弱化地方監(jiān)管權的趨勢。對這種權力向上集中的現(xiàn)象，早在2004年Josselin等學者便指出，這不能片面地歸結于(聯(lián)邦)權力的膨脹性，而是源于社會發(fā)展使得原本純粹地方性事務越來越多地具有全國性色彩。(30)Josselin J.M.& Marciano A.Federalism and Conflicts over Principalship：Some Insights into the American Constitutional History”，Constitutional Political Economy, Vol.15:3, p.281-304 (2004).

(三)他國理論與實踐對我國金融監(jiān)管權配置的啟示

1．央地金融監(jiān)管權配置無定式

各國央地金融監(jiān)管權配置受國家權力憲制結構、金融發(fā)展特點、國土面積等因素影響而存在明顯差異。首先，聯(lián)邦制國家與單一制國家金融監(jiān)管分權與否的憲法基礎不同。有學者認為，“分權”一詞不能在一般抽象意義上使用，必須置于特定國家的憲法語境之下。(31)Chigwata T. C.& Ziswa M.Entrenching Decentralisation in Africa: A Review of the African Charter on the Values and Principles of Decentralisation, Local Governance and Local Development，Hague Journal on the Rule of Law,Vol.10:5,p.295-316(2018).在聯(lián)邦制國家，地方自主性具有憲法保障，雙層監(jiān)管體制與之較為契合；而單一制國家更為強調中央權力的統(tǒng)一性與權威性，因而多采取單層監(jiān)管體制。其次，各國金融結構各異，對央地監(jiān)管權配置有著不同要求。美國與加拿大雖均實行雙層監(jiān)管體制，也存在明顯差異。最后，國土面積也是重要因素。面積較小的國家，中央政府有能力構建覆蓋全國的監(jiān)管體系并維持其有效運轉；而在幅員遼闊的國家，賦予地方政府一定監(jiān)管權可以彌補中央監(jiān)管無法覆蓋基層的不足。可見，央地金融監(jiān)管權配置沒有統(tǒng)一定式。我國并無現(xiàn)成經(jīng)驗可循，切不可簡單地借鑒或移植他國模式。

2.央地金融監(jiān)管權配置應與金融發(fā)展邏輯相適應

金融監(jiān)管權配置要符合本國金融發(fā)展邏輯。金融市場較為成熟的國家，政府與市場的邊界相對清晰，他們經(jīng)歷了“守夜人”“福利國家”向“風險社會國家”的轉型，客觀上要求國家應成為系統(tǒng)性風險管控者。這些國家金融市場的自由化、一體化，使得風險與市場高度連接，分權的科層管理體制并不適合。需注意的是，以美國為代表的雙層監(jiān)管體制，并非分層化的金融市場的反映，而是源于聯(lián)邦制的政治現(xiàn)實。而我國金融市場具有鮮明的“體制型發(fā)展”特點，即在中央統(tǒng)籌下政府逐步向市場放權、中央向地方分權。金融發(fā)展在一定意義上是中央政策建構的結果。政策建構與市場機制的互動與博弈，共同造就了復雜的央地金融結構；另一方面，金融市場的逐步成熟，以及在互聯(lián)網(wǎng)、金融科技的加持下，地方金融快速發(fā)展不斷挑戰(zhàn)和突破現(xiàn)有管理體制。因此，國內外金融發(fā)展邏輯的差異，形成了明顯不同的金融結構。我國采用央地結合的雙層監(jiān)管結構具有現(xiàn)實需要和正當性。

3.應理性對待金融監(jiān)管權下放

有人將國外分權理論作為金融監(jiān)管權配置依據(jù)，主張賦予地方更大監(jiān)管權。這一主張缺乏足夠的證據(jù)支持。金融危機后，即便實行雙層監(jiān)管體制的聯(lián)邦制國家，也呈現(xiàn)出監(jiān)管權向聯(lián)邦集中的趨勢。究其原因，主要在于分權導致的監(jiān)管權地域分割，與金融要素的跨區(qū)域流動、市場統(tǒng)一化之間存在沖突；“最佳”權力下放的范圍和程度很難把控；(32)Goel Rajeev K., et al., Different Forms of Decentralization and Their Impact on Government Performance: Micro-level Evidence From 113 Countries，Economic Modelling，Vol.62:1, p.171-183 (2017).監(jiān)管權下放的現(xiàn)實成本比潛在的利益更加確定；(33)Prud' Homme R. The Dangers of Decentralization，World Bank Research Observer, Vol.10:2，p.201-220(1995).監(jiān)管權下放導致中央失去規(guī)模經(jīng)濟和對稀缺資源的控制。(34)World Bank. Different Forms of Decentralization, https://www.worldbank.org/en/topic/ community driven development/brief/Decentralization, last visit on Aug. 20, 2021.因此，權力下放并非優(yōu)化金融治理的靈丹妙藥。不同國家謹慎分權的做法也提醒我們要對地方金融監(jiān)管權的定性、范圍、實施及救濟機制，有一個明確的立法規(guī)范，才能真正發(fā)揮央地分權的優(yōu)勢作用。

4.央地金融監(jiān)管權配置動態(tài)性

國外央地金融監(jiān)管權配置結構處于不斷調整變化之中。如加拿大引入了“日落規(guī)則”，根據(jù)市場變化，對構成其監(jiān)管體系核心的銀行、保險、信用合作社及信托與貸款公司法律，每隔五年進行重新審視與修改，并對監(jiān)管權進行調整。(35)參見王勉：《加拿大銀行業(yè)監(jiān)管及其實施效果的研究》，南京大學2016年博士學位論文，第51頁。在其他國家也有類似做法。

四、路徑反思：我國地方金融監(jiān)管權功能性慎詢

地方金融部門如何履職金融監(jiān)管，在邏輯上有兩種路徑：一是以“地方金融監(jiān)管權”為核心，構建地方金融監(jiān)管體系；二是以“中央監(jiān)管權”為核心，實現(xiàn)中央金融監(jiān)管權在地方的下沉。(36)同前注，劉駿文。當前的金融改革采取了后者，并得到了學術界的支持。制度設計是否科學，至少要從兩個維度判斷：一是以問題為導向，即設計的路徑能否切實解決金融監(jiān)管實踐中的問題，該路徑具有哪些負面影響？能否有效化解；二是理論上能否自洽，如果設計的路徑僅僅是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，地方的問題就由地方解決的表面邏輯思維，而不是從金融系統(tǒng)風險治理邏輯去考慮，就缺乏體系性解釋力，新的制度設計充其量只能扮演“消防員”角色，在面對復雜問題時顧此失彼、左支右絀。地方金融監(jiān)管權制度路徑也應接受這兩個維度的檢驗。

(一)地方金融監(jiān)管權現(xiàn)實基礎檢視

梳理文獻發(fā)現(xiàn)，支持地方金融監(jiān)管權的現(xiàn)實論據(jù)主要有四個。一是地方金融的地域性。有學者以“三個特征”界定地方金融，即“在地方注冊”“提供地域性服務”“風險處置的屬地化”，以此為依據(jù)賦予地方政府監(jiān)管權。二是緩解金融抑制的需要。有人指出，地方政府介入金融管理的根源，在于正規(guī)金融機構無法滿足需要而產生的金融壓抑。(37)參見黃震：《地方金融監(jiān)管的法理問題》，載《中國金融》2018年第3期。三是地方政府金融監(jiān)管能力提升，已建立覆蓋廣、基層滲透強的金融監(jiān)管體系，風險意識與監(jiān)管能力有了長足進步。(38)參見尉承棟：《央地關系視角下地方金融監(jiān)管權規(guī)制》，載《天津法學》2017年第2期。四是地方比中央更容易獲取監(jiān)管信息。有學者指出地方政府具有人緣、地緣優(yōu)勢，更能全面、充分地獲取監(jiān)管信息，并減少信息偏在。(39)同前注⑧，陳斌彬文。上述理由需要進一步分析。

1.地方金融“非地方化”發(fā)展趨勢

“地方金融”一說并不嚴謹，是一種“外延描述性”概念，與行政區(qū)域的“地方”不具有嚴格對應關系。有學者認為金融體系在地方行政區(qū)域空間的分布即地方金融，與之相對應的便是地方金融監(jiān)管權。(40)參見段志國：《論地方金融監(jiān)管權的理論邏輯及配置建構》，載《寧夏社會科學》2015第2期。這實際上是一種誤解，如被公認屬于地方金融范疇的融資擔保，其出現(xiàn)之初便具有鮮明的跨地域性，如果將非地方化的金融與行政區(qū)域化的監(jiān)管權對應起來，直接導致監(jiān)管主體與監(jiān)管對象的錯配，實乃對邏輯前提的誤讀。2021年4月8日國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會專門召開會議，研究防范化解地方金融風險問題，源頭之一就是地方金融跨地域經(jīng)營導致監(jiān)管失效的問題。

金融資源流動性強，特別是在金融科技助力下，地方金融經(jīng)營愈發(fā)具有跨地域性。如總部設在上海的某P2P平臺，其借款人和出借人遍布31個省、市、自治區(qū)，本地借款人僅占4.9%；(41)參見郭峰：《金融央地關系視角下的P2P網(wǎng)絡借貸監(jiān)管》，載《新金融評論》2016年第4期。典當行通過在線服務，便可完成不分區(qū)域的讀當、續(xù)當、評估、咨詢以及絕當品變現(xiàn)等主要交易流程。有人認為地方監(jiān)管可將金融技術、產品創(chuàng)新限定在特定區(qū)域內，防止全國系統(tǒng)性風險。(42)參見中國小額信貸機構聯(lián)席會“雙層金融監(jiān)管”課題組：《構建中央和地方“雙層金融監(jiān)管體系”》，載《當代金融家》2018年第2期。但這種以控制思維構建的屬地監(jiān)管，違背了中共中央國務院《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》中“破除阻礙要素自由流動的體制機制障礙”的整體要求。且地方政府也無力對經(jīng)營進行地域限制，金融機構通過異地設立子公司、借助互聯(lián)網(wǎng)便可輕松繞過限制的做法，徒增公司治理的復雜性與合規(guī)成本。

地方金融的跨地域經(jīng)營還加大了監(jiān)管協(xié)調難度。當前，地方金融的監(jiān)管實行“機構所在地為主，行為地為輔”原則。但行為地的監(jiān)管，必然涉及對金融機構的合規(guī)判斷甚至處罰，這可能面臨機構所在地政府保護主義掣肘，從而使監(jiān)管協(xié)調難以進行。

2.中央集中監(jiān)管不必然導致金融抑制

金融監(jiān)管權下放主張中隱含著一個預設：中央集中監(jiān)管導致金融抑制，分權化的地方監(jiān)管則是其破解之道。金融抑制是指政府對金融活動和金融體系實施過度干預，進而抑制了金融體系發(fā)展。(43)參見[美]R·I·麥金農：《經(jīng)濟發(fā)展中的貨幣與資本》，盧驄譯，上海三聯(lián)書店1988年版，第45頁。金融市場的曲折發(fā)展已經(jīng)揭示：充分發(fā)揮市場在金融資源配置中決定性作用，輔之以政府規(guī)范性監(jiān)管，才是扭轉金融抑制的關鍵，從監(jiān)管上看表現(xiàn)為包容性監(jiān)管理念、監(jiān)管規(guī)則及監(jiān)管活動。(44)參見馮果、袁康：《走向金融深化與金融包容：全面深化改革背景下金融法的使命自覺與制度回應》，載《法學評論》2014年第2期。監(jiān)管規(guī)則才是破題關鍵，將其寄望于分權化的監(jiān)管構架，顯然用錯了“藥方”。有學者對小貸地方性立法實證研究發(fā)現(xiàn)，地方政府明知會造成抑制性影響，仍制定了大量過度審慎的“擴展型”監(jiān)管規(guī)則，其原因在于央地分權的初始安排之中，即要求地方政府承擔風險處置責任。(45)參見唐應茂：《中央和地方關系視角下的金融監(jiān)管——一個小額貸款行業(yè)的實證研究》，載《山東大學學報》2017年第6期。

3.地方政府金融監(jiān)管能力仍然不足

衡量監(jiān)管能力最重要的指標有四個：監(jiān)管覆蓋面、監(jiān)管人員、經(jīng)費保障、監(jiān)管技術水平。從監(jiān)管覆蓋面看，地方政府在基層的滲透性看似優(yōu)于中央，如某市建立“市-縣-鎮(zhèn)(街)-村(社區(qū))”四級金融監(jiān)管網(wǎng)格員體系，網(wǎng)格員利用身份隱蔽性“臥底偵查”，金融風險防范的“人民戰(zhàn)爭”模式呼之欲出。但這其實并非真正的監(jiān)管權下沉，一方面金融監(jiān)管專業(yè)性強，而絕大部分網(wǎng)格員并不具備相關技能；另一方面金融監(jiān)管是法定監(jiān)管，必須由賦權的專業(yè)人員按照法定程序進行。因此，這更多地是傳統(tǒng)治理思維下一般行政權延伸，而非金融監(jiān)管權在基層的落實。

在監(jiān)管人員配備方面，近年來地方金融監(jiān)管機構雖加大了人員招錄力度，但整體上仍嚴重短缺。公開資料顯示，31個省級地方金融監(jiān)督管理局人員編制最多的為120人，最少的僅25人，66.6%的機構在50人以下；從專業(yè)性上看，38.7%的監(jiān)管機構負責人無金融機構或中央金融監(jiān)管機構任職經(jīng)歷。(46)根據(jù)各省地方金融監(jiān)督管理局最新公布的“三定方案”及“預算公開報告”綜合計算，數(shù)據(jù)截止到2021年12月31日。

在經(jīng)費保障方面，由于不能向被監(jiān)管主體收取監(jiān)管費，因此財政撥款是地方金融監(jiān)管機構經(jīng)費的唯一來源。(47)從30個省、市、自治區(qū)地方金融監(jiān)督管理局2022年預算報告(西藏自治區(qū)未公布)來看，只有重慶市和江西省包含了地方金融監(jiān)督管理局下屬事業(yè)單位的營收，但占比較小。近年來，省級地方金融監(jiān)督管理局的經(jīng)費預算獨立性有了明顯提高，只有西藏自治區(qū)將其與區(qū)黨委改革辦、財經(jīng)辦(“兩委一局”)進行合并預算。2022年30個省級地方金融監(jiān)督管理局經(jīng)費預算合計約25.15億元，較2020年的22.17億元增長13.44%。但若剔除金融發(fā)展資金外，經(jīng)費預算僅11.09億元，較2020年僅增長4.32%。且各地方金融監(jiān)督管理局預算懸殊，東部某市超過11.79億元，占比超過46%，低于5000萬元的占比70%，有10個省市自治區(qū)預算投入減少。(48)根據(jù)各省級地方金融監(jiān)督管理局2020年、2022年“預算公開報告”綜合計算，數(shù)據(jù)截止到2022年7月9日?？v向來看，地方金融監(jiān)管經(jīng)費確實有所增加；但仍落后于業(yè)務拓展，2022年證監(jiān)會經(jīng)費預算20.45億元，銀保監(jiān)會更是高達127.3億元。從上述數(shù)據(jù)可以直觀地看出，地方金融監(jiān)管機構經(jīng)費明顯弱于中央機構，最不樂觀的是未實現(xiàn)預算獨立的地方機構。

地方參差不齊的監(jiān)管技術水平，整體弱于中央監(jiān)管機構。基于大數(shù)據(jù)的監(jiān)管科技和基礎設施將是未來發(fā)展趨勢，這需要監(jiān)管機構充實技術人才，提高技術儲備和財力投入。而中央監(jiān)管機構信息化系統(tǒng)已經(jīng)基本成熟，對先進監(jiān)管技術接受快，監(jiān)管基礎設施升級能力強。地方監(jiān)管機構顯然不具優(yōu)勢。

4.地方政府監(jiān)管信息優(yōu)勢假設存疑

真實、充分的信息是有效金融監(jiān)管的前提。認為地方政府具有信息獲取優(yōu)勢的觀點，先假定了地方金融機構經(jīng)營是屬地化的，進而指出地方政府具有“貼近式”信息獲取便利。但事實上，地方金融機構的經(jīng)營愈發(fā)突破地域性限制，況且，大數(shù)據(jù)時代的信息獲取早已突破人緣地緣束縛，大數(shù)據(jù)抓取、甄別、整合能力越發(fā)成為預警和處理金融風險的關鍵，這一趨勢銷蝕著地方政府“貼近式”信息的優(yōu)勢。

(二)地方金融監(jiān)管權在理論上內在沖突

1.地方金融監(jiān)管權并未契合財政事權劃分標準

財政事權分權理論是學界論證我國央地金融監(jiān)管權配置的主要理論依據(jù)。(49)參見何德旭、苗文龍：《財政分權、金融分權與宏觀經(jīng)濟治理》，載《中國社會科學》2021年第7期。如有學者主張，“從劃分標準看，可在《財政事權劃分意見》對央地財政事權劃分的基礎上，完善金融監(jiān)管領域的央地事權劃分”，(50)參見李有星、柯達：《論政府競爭視角下的地方金融監(jiān)管權配置》，載《浙江社會科學》2018年第9期。因為由地方政府承擔地方金融監(jiān)管職責最符合公共產品供給的接近性原則。依照財政事權劃分理論的通說，其標準主要有受益范圍、外部性、信息復雜性、激勵相容等。(51)參見劉劍文、侯卓：《事權劃分法治化的中國路徑》，載《中國社會科學》2017年第2期。那么，分權構架下的地方金融監(jiān)管權是否符合上述標準呢？

首先，金融資源天然具有流動性，利益所及范圍跨地域性明顯。依照受益范圍標準，全國性公共產品應由中央政府提供；區(qū)域性公共產品應由地方政府承擔；介乎二者之間的為準全國性公共產品，應由中央和地方共同提供。(52)同前注，劉劍文、侯卓文。大多數(shù)地方公共服務與其他地區(qū)居民基本無關，其外溢性影響微乎其微。(53)同前注，Goel Rajeev K.等文。但地方金融顯然不同，其雖有“地方”之名，但跨地域流動性強、風險傳染度高，損益外部性明顯。因此，將地方金融歸入地方性公共產品，并將監(jiān)管權置于地方政府之下，與事權劃分的受益范圍及外部性標準不符。

其次，地方金融的發(fā)展使得信息愈發(fā)復雜，獲取難度加大。地方金融發(fā)展初期，地方政府更便于獲取監(jiān)管信息。但近幾年來，地方金融跨地域經(jīng)營愈發(fā)普遍，創(chuàng)新層出不窮、經(jīng)營模式多元化、復雜化，地方政府“貼近式”優(yōu)勢被嚴重削弱，對跨區(qū)域及業(yè)務結構復雜的金融機構的信息獲取及甄別能力，明顯弱于中央監(jiān)管機構。可見，央地監(jiān)管機構的信息優(yōu)劣格局已然發(fā)生變化。

最后，地方金融監(jiān)管權與財政事權配置的規(guī)模效益標準沖突。公共產品供給需要考慮成本和效益，中央集中供給相對于地方分散供給，更能發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟效益。金融市場具有很強的系統(tǒng)性和聯(lián)動性，決定了風險的跨地域性與跨行業(yè)性，客觀上有一體化監(jiān)管的要求。中央享有的監(jiān)管規(guī)則制定權，能夠保障立法事權的規(guī)模效益。若依賴于屬地監(jiān)管，在地方利益驅動下，將削弱監(jiān)管立法的權威性與一致性，嚴重消解立法事權的規(guī)模效益。因此，地方金融監(jiān)管顯然無法實現(xiàn)規(guī)模效益，且分散及重復的監(jiān)管結構還增加了監(jiān)管成本。

2.地方金融事權本體的內部沖突

按照財政事權理論通說，地方政府事權包括自主事權和中央委托事權。(54)參見王建學：《論地方政府事權的法理基礎與憲法結構》，載《中國法學》2017年第2期。當前，我國地方政府金融事權十分廣泛，至少包括區(qū)域金融發(fā)展規(guī)劃、地方金融市場建設、落實國家金融政策法規(guī)、金融監(jiān)管、防范和處置地方金融風險等。這些事權大體可歸入金融發(fā)展權與監(jiān)管權兩個范疇。依照《憲法》第一百零七條，地方經(jīng)濟發(fā)展權為自主事權，涵蓋了金融發(fā)展權。而按照第五次全國金融工作會議精神，金融監(jiān)管權為中央事權，地方金融監(jiān)管權實乃中央委托事權。

自主的金融發(fā)展權與受托的金融監(jiān)管權，構成了地方金融事權的本體。理想目標是這兩種權力各自歸位，形成邊界清晰又互相配合的權力架構。但現(xiàn)實是，地方政府將它們統(tǒng)合、雜糅在一起。金融發(fā)展權旨在通過擴大金融資源規(guī)模，更好地支持區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。而監(jiān)管則是對金融業(yè)態(tài)和市場的監(jiān)督，并不與經(jīng)濟增長直接掛鉤。因此，將性質及激勵迥異的兩種權力統(tǒng)合到同一權力構架下，存在明顯矛盾和沖突。在地方政府看來，金融發(fā)展是“自己的事”，而金融監(jiān)管是“上面的事”。在實踐中便形成了地方政府重發(fā)展輕監(jiān)管，發(fā)展權碾壓監(jiān)管權、扭曲監(jiān)管權的局面。(55)預算結構是判斷地方政府金融發(fā)展與監(jiān)管投入的關鍵性指標。筆者對已公布(截止到2022年7月9日)的30個省級地方金融監(jiān)督管理局2022年預算報告梳理發(fā)現(xiàn)，金融發(fā)展支出遠超監(jiān)管支出，如在上海市、浙江省、海南省地方金融監(jiān)督管理局預算中的占比分別超過了94.6%、84.3%、74.6%。試想，地方政府在行使監(jiān)管權時，還懷揣著發(fā)展的“私心”，自然削弱了監(jiān)管的效果。因而，這樣的權力架構從根本上決定了，地方政府對金融亂象的治理不可能是徹底的，也不可能是持續(xù)有效的。

(三)地方金融監(jiān)管實踐的負面影響

地方金融機構經(jīng)營的跨區(qū)域、綜合化、復雜化趨勢，使其與行政區(qū)域的對應關系逐步瓦解。以屬地思維配置金融監(jiān)管權，并未契合財政事權劃分標準，尤其是將異質性的金融發(fā)展權與監(jiān)管權置于同一權力構架之下，引發(fā)諸多負面后果。

1.監(jiān)管競次、監(jiān)管套利與監(jiān)管俘獲

“地方金融監(jiān)管的運作，實質上已演化為地方金融監(jiān)管的競爭”。(56)同前注，李有星、柯達文。。由于監(jiān)管越嚴格，金融機構經(jīng)營束縛越多、合規(guī)成本越高，不但不利于吸引新的金融資源流入，甚至在“用腳投票”效應下，還可能致使現(xiàn)有金融機構及資源的撤離，從而弱化經(jīng)濟發(fā)展的金融支持并減少稅收收入。因此，現(xiàn)實中的監(jiān)管競爭多表現(xiàn)為監(jiān)管競次。某些地方可能成為與“避稅港”類似的“監(jiān)管規(guī)避天堂”，為金融機構提供了套利空間。另外，監(jiān)管權下放還增加了監(jiān)管俘獲風險，這已經(jīng)成為分權制國家面臨的問題?！皺嗔ο路啪涂赡茏詣釉黾痈瘮〉目傮w水平。由于行賄者和受賄者之間的距離更近，腐敗交易在地方一級更容易發(fā)生”。(57)同前注，Goel Rajeev K.等文。無論監(jiān)管競次、監(jiān)管套利，還是監(jiān)管俘獲，均導致監(jiān)管失靈，屬地化的金融監(jiān)管為它們提供了溫床。

2.加劇金融資源區(qū)域配置扭曲

為獲取更多的金融資源，地方政府除弱化監(jiān)管之外，還經(jīng)常采取競爭性獎勵政策，這樣便出現(xiàn)了“高獎補弱監(jiān)管”現(xiàn)象。但不同地區(qū)側重的手段不同：經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)有能力進行高獎補，如東部某市對持牌金融機構落戶最高可獎勵6000萬元；而有的地區(qū)財政資金匱乏，獎勵明顯較少，如西部某市對總部落戶的金融機構最高獎勵僅500萬元。經(jīng)濟落后地區(qū)為吸引金融機構，往往采取弱化監(jiān)管的手段，這成為區(qū)域金融風險的重要誘因。有學者對2005至2016年我國區(qū)域金融風險調研，結果顯示：金融風險水平由高到低依次為西部、東北、中部和東部地區(qū)。(58)參見沈麗、張影、張好圓：《我國金融風險的區(qū)域差異及分布動態(tài)演進》，載《改革》2019年第9期?？梢?，屬地化金融監(jiān)管與發(fā)展權的錯位，共同造就了扭曲的金融發(fā)展環(huán)境，金融資源更多流入經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，金融資源需求更為強烈的欠發(fā)達地區(qū)反而出現(xiàn)外流現(xiàn)象。

3.地方金融事權多元價值難以協(xié)調

地方金融發(fā)展權追求金融供給效率，及金融業(yè)對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和稅收的貢獻；而金融監(jiān)管權則關注金融穩(wěn)定、金融公平及降低風險處置成本等。兩權之間明顯存在張力?，F(xiàn)實中，地方金融部門往往將金融發(fā)展與效率放在首位，關注二、三產業(yè)集中的城市，忽視農村金融發(fā)展，損害金融公平價值，成為普惠金融難以推進原因之一。金融監(jiān)管機構的職責偏差和目標異化，不僅未能有效規(guī)制風險，反而導致地區(qū)經(jīng)濟扭曲和潛在風險累積，為區(qū)域性風險留下隱患。(59)參見管斌、萬超：《論我國金融監(jiān)管權“央-地”配置制度的科學設計》，載《中國礦業(yè)大學學報(社會科學版)》2020年第1期。因此，將代表不同價值取向的金融監(jiān)管權與發(fā)展權置于同一權力架構之下，使得上述價值目標沖突外化。在地方利益驅動下，發(fā)展權凌駕于監(jiān)管權之上的現(xiàn)象較為普遍。如泛亞事件中地方政府為增加GDP和稅收，“假借監(jiān)管保駕護航”，為金融機構提供信用備書。(60)參見李國峰：《金融科技時代的地方金融監(jiān)管》，中國金融出版社2019年版，第90頁。

五、機制變革：新金融監(jiān)管體制下央地監(jiān)管權互恰與協(xié)同

從地方金融發(fā)展及分權治理脈絡架構起來的地方金融監(jiān)管權，與中央監(jiān)管權形成“雙層金融監(jiān)管體制”，已是我國新金融監(jiān)管體制的邏輯起點，更是十九大之后深化金融體制改革的基本方向之一。但正如上文所言，地方金融監(jiān)管權的事權功能定位不清晰，央地權力架構上存在內在沖突，實踐中產生諸多負面后果。因此，有必要在雙層監(jiān)管體制下通過結構設計和機制調整化解可能出現(xiàn)的問題，進而有效處理央地監(jiān)管權的科學配置。對這一問題的解決，應置于我國金融治理與監(jiān)管的整體性改革框架中。

金融監(jiān)管體制機制改革是推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的內在要求。十八屆三中全會創(chuàng)造性地提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一時代命題，并作為全面深化改革的總目標。十九屆四中全會《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)更是將這一目標推向前所未有的高度。在中央與地方關系方面，《決定》明確指出，要“理順中央和地方權責關系，加強中央宏觀事務管理”，“減少并規(guī)范中央和地方共同事權”；在金融治理方面，強調“建立現(xiàn)代金融體系，有效防范化解金融風險”。十九屆五中全會會議公報中，明確提出明確中央和地方政府事權與支出責任，建立現(xiàn)代財政金融體制，完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系，提高金融監(jiān)管的透明度和法治化水平。這些都為有效解決央地金融監(jiān)管權的配置提供了根本依循和政策支撐。

2020年5月11日中共中央國務院發(fā)布《關于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》中提出“依法依規(guī)界定中央和地方金融監(jiān)管權責分工，強化地方政府屬地金融監(jiān)管職責和風險處置責任”。2021年12月21日國務院辦公廳《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》中，提出“完善地方金融監(jiān)管和風險管理體制。支持具備條件的試點地區(qū)創(chuàng)新金融監(jiān)管方式和工具，對各類地方金融組織實施標準化的準入設立審批、事中事后監(jiān)管。按照屬地原則壓實省級人民政府的監(jiān)管職責和風險處置責任”。2020年10月23日《中國人民銀行法(修訂草案征求意見稿)》也專門提出“協(xié)調建立中央與地方金融監(jiān)管的協(xié)作機制”，2021年12月31日《地方金融監(jiān)管條例(草案征求意見稿)》全面規(guī)定了地方金融監(jiān)管權限與風險處置制度。2022年4月10日《金融穩(wěn)定法(草案征求意見稿)》也是從地方政府職責、地方政府行為要求、監(jiān)管合力、風險化解和處置職責、法律責任和適用范圍等方面，對地方金融部門維護金融穩(wěn)定職責作了系統(tǒng)規(guī)定?？梢哉f，條例征求意見稿和穩(wěn)定法征求意見稿如果順利出臺，將是解決央地金融監(jiān)管分權、架構我國地方金融監(jiān)管權制度的兩部重要性法律。

(一)新金融監(jiān)管體制下地方金融監(jiān)管權的著力點

地方金融監(jiān)管權定性的著力點。習近平總書記在第五次全國金融工作會議上強調，地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強化屬地風險處置責任。可見，地方金融監(jiān)管權是中央金融監(jiān)管事權在地方的延伸，即“中央委托事權”，是國家權力。中央監(jiān)管事權的實施離不開地方政府，金融資源的天然流動性及市場聯(lián)結，需要在中央層面進行宏觀統(tǒng)籌，同時，部分小微、業(yè)務結構簡單、非涉眾地方金融機構引發(fā)的非系統(tǒng)性風險，由地方政府即時化解和處置是必要的。怎么履行這一中央委托事權？要遵照“中央統(tǒng)一規(guī)則”，在地方行政事務屬性內(61)關于地方金融監(jiān)管權的性質，有學者認為它具有中央和地方共同立法事務與地方行政事務的屬性。參見孟飛：《論地方金融監(jiān)管權的性質》，載《政治與法律》2022年第4期。也有學者認為它是中央基于不完備委托代理形成的“剩余監(jiān)管權”，參見劉輝：《論地方金融監(jiān)管權的法治化重構》，載《寧夏社會科學》2021年第3期。承擔“屬地風險處置責任”。屬地責任是地方金融監(jiān)管權定性的著力點。

地方金融監(jiān)管立法的著力點。地方金融面臨著各類風險隱患，部分地方金融機構內控機制不健全；有的金融產品發(fā)展定位產生偏差；有的金融機構違法違規(guī)經(jīng)營。加上各地對地方監(jiān)管職責分工理解不盡一致，部分機構和活動游離于金融監(jiān)管之外，地方金融監(jiān)管部門也面臨監(jiān)管依據(jù)不夠充分、執(zhí)法手段不足等問題。這些問題的解決，必須有防范化解金融風險長效機制。如何健全長效機制？就要以上位法作為依據(jù)，明確地方金融監(jiān)管原則和規(guī)則，統(tǒng)一監(jiān)管標準，構建權責清晰、執(zhí)法有力的地方金融監(jiān)管框架，國家層面統(tǒng)一的地方金融監(jiān)管立法就是地方金融監(jiān)管立法的著力點。

央地監(jiān)管權實施的著力點。在央地分工履職監(jiān)管中，如何真正做到金融監(jiān)管的全方位全覆蓋無死角？新金融監(jiān)管體制確立的央地監(jiān)管協(xié)作機制，需要真正協(xié)作起來。這里既有金穩(wěn)委與地方金融監(jiān)管局的協(xié)作，也有各地金融監(jiān)管局之間的協(xié)作，還有中央金融監(jiān)管部門與地方金融監(jiān)管部門的協(xié)作。金穩(wěn)委職責之一是“指導地方金融改革發(fā)展與監(jiān)管，對金融管理部門和地方政府進行業(yè)務監(jiān)督和履職問責”。金穩(wěn)委要坐實地方金融監(jiān)管協(xié)調機制，(62)參見陳盼：《央地金融監(jiān)管協(xié)作：經(jīng)驗、回顧與展望》，載《西南金融》2020年第4期。通過“指導”提升地方監(jiān)管水平，通過“監(jiān)督”與“問責”硬化地方政府的金融監(jiān)管責任?！兜胤浇鹑诒O(jiān)管條例(草案征求意見稿)》提出“建立中央與地方金融監(jiān)管協(xié)調雙機制，加強統(tǒng)籌協(xié)調，強化中央和地方的監(jiān)督管理協(xié)作和信息共享?！边@是非常必要的?！暗胤浇鹑谑聞盏闹卫砬∏∈切枰ㄟ^監(jiān)管協(xié)調實現(xiàn)的”。(63)參見李有星、王琳：《地方金融監(jiān)管機構的主體屬性與職能定位》，載《金融法苑》2015年第1期。監(jiān)管協(xié)調包括部門協(xié)調和區(qū)域協(xié)調。部門協(xié)調機制的重點是地方金融監(jiān)管機構與中央監(jiān)管部門的派出機構、地方政府其他部門之間關系的協(xié)調；區(qū)域協(xié)調機制的重點是協(xié)調機構監(jiān)管與行為監(jiān)管的關系。所以，協(xié)作機制的建立和發(fā)力是央地監(jiān)管權實施的著力點。

地方金融監(jiān)管模式變革的著力點。如何有效破解地方金融監(jiān)管面臨的權力沖突、能力不足、機制不暢等困境和難題，引進治理理念和適應性監(jiān)管是有效的選擇。地方金融監(jiān)管局不能僅僅盯著“監(jiān)管”一個環(huán)節(jié)，而是要從金融市場準入入手，全過程管理和指導地方金融機構的業(yè)務和運行，甚至提前為經(jīng)營不善的金融機構退出市場做準備。將金融治理的理念引進地方金融監(jiān)管的全過程，可以從源頭上化解金融風險的隱患，起到比事后監(jiān)管更好的效果?！兜胤浇鹑诒O(jiān)管條例(草案征求意見稿)》明確規(guī)定了組織的設立變更與終止、風險的防范與化解處置全鏈條?！督鹑诜€(wěn)定法(草案征求意見稿)》也是從風險的預防、化解、處置、責任全鏈條予以規(guī)定。在數(shù)字金融和金融科技不斷融入各類金融業(yè)態(tài)中，通過監(jiān)管轉型實現(xiàn)激勵創(chuàng)新和風險控制，適應性監(jiān)管被金融業(yè)內廣泛關注。(64)參見韋東、劉歡歡：《數(shù)字經(jīng)濟背景下金融科技的創(chuàng)新發(fā)展與監(jiān)管轉型——基于監(jiān)管沙盒視角》，載《經(jīng)濟與管理研究》2022年第4期。引進適應性監(jiān)管，改進傳統(tǒng)監(jiān)管的滯后性和偏差性，適應數(shù)字金融給地方金融監(jiān)管帶來的機遇。所以，金融治理和適應性監(jiān)管是地方金融監(jiān)管模式變革的著力點。

地方金融風險化解的著力點。如前所述，金融發(fā)展權與監(jiān)管權放在同一權力主體的職能中，造成地方政府金融事權的本體性沖突，成為金融風險的制度源頭之一。為扭轉這一局面，必須將金融發(fā)展權主體與監(jiān)管權主體分離，(65)截至2022年7月，全國有13個省級地方金融監(jiān)督管理局設立了金融發(fā)展中心，其中12個作為二級預算單位進行獨立預算。促進發(fā)展機構與監(jiān)管機構各司其職。分離地方金融發(fā)展權與監(jiān)管權的行使，是化解地方金融風險隱患的著力點。

(二)新金融監(jiān)管體制下央地金融監(jiān)管權關系理想圖景與實現(xiàn)路徑

新金融監(jiān)管體制在堅持中央事權屬性前提下，統(tǒng)籌宏觀審慎與微觀審慎監(jiān)管，構建全覆蓋的統(tǒng)一監(jiān)管體系。在這一導向下，央地監(jiān)管權關系的理想圖景應是保障中央監(jiān)管事權的權威性與統(tǒng)一性，地方金融監(jiān)管權有效遏制地方金融風險，同時顧及地方金融發(fā)展的差異性，使二者關系達致平衡。

建立央地監(jiān)管動態(tài)調整機制。鑒于當前地方金融監(jiān)管體系的不完善，應對其進行差異化完善。一是增強地方金融監(jiān)管機構的獨立性。將其納入政府序列，并使之獨立于政府其他部門。目前這一目標在形式上已基本實現(xiàn)，改革的關鍵是剝離其發(fā)展職能而專司金融監(jiān)管，省以下實行垂直管理。二是加大地方金融監(jiān)管能力建設。包括擴充監(jiān)管人員編制，增加監(jiān)管經(jīng)費預算，推進監(jiān)管基礎設施信息化建設，提高監(jiān)管能力及風險識別效率。由于地方金融監(jiān)管為“中央委托事權”，中央應提供必要支持，如向地方政府開放金融監(jiān)管基礎設施；對監(jiān)管人員進行技能培訓；加大監(jiān)管資金轉移支付等。三是增強中央對地方金融監(jiān)管機構的業(yè)務指導與協(xié)助。強化金穩(wěn)委對地方金融監(jiān)管的指導與協(xié)調，實現(xiàn)機制化、常態(tài)化；“一行兩會”為地方金融監(jiān)管提供必要協(xié)助，利用地方金融機構對傳統(tǒng)金融機構的依賴性，間接地參與地方金融監(jiān)管。四是完善地方金融監(jiān)管的監(jiān)督及問責體系。地方金融監(jiān)管機構在組織上隸屬于地方政府，但所行使的權力是“中央委托事權”。因此，相應的監(jiān)督問責機制應是一個縱橫體系：縱向監(jiān)督問責包括金穩(wěn)委對省級地方金融監(jiān)管機構，以及省級金融監(jiān)管機構向派駐市縣機構的監(jiān)督問責；橫向監(jiān)督與問責主體主要是同級人大、政府與司法部門。五是完善地方金融監(jiān)管協(xié)調機制。包括地方金融監(jiān)管機構與中央監(jiān)管派駐機構、其他政府部門之間的協(xié)調配合，以及省級監(jiān)管部門對跨市縣監(jiān)管的協(xié)調，金穩(wěn)委對跨省監(jiān)管的協(xié)調。六是為防止地方金融監(jiān)管競次，將地方金融政策納入公平競爭審查體系，重點是糾正地方監(jiān)管規(guī)則與發(fā)展政策對金融資源市場配置的扭曲。最后，建立央地金融監(jiān)管事權動態(tài)調整機制，(66)有學者提出建立動態(tài)性的程序機制。參見劉志偉：《地方政府參與金融監(jiān)管的程序性機制優(yōu)化》，載《地方立法研究》2021年第4期。將在未來發(fā)展中產生的具有系統(tǒng)性影響的地方金融機構，以及風險外溢突出的地方金融業(yè)態(tài)納入中央監(jiān)管體系。

結語

地方金融勃興使得中央傳統(tǒng)垂直監(jiān)管體系愈發(fā)捉襟見肘，但將地方金融監(jiān)管置于地方行政權力構架之下，存在諸多矛盾與困境：監(jiān)管權的屬地性與金融跨區(qū)域發(fā)展趨勢相悖；地方金融事權本體沖突，固有的金融發(fā)展權碾壓作為中央委托事權的地方金融監(jiān)管權，引發(fā)監(jiān)管競次；各地監(jiān)管政策差異、監(jiān)管強度不一，為金融機構提供了套利空間；地方金融競爭向制度競爭轉化，“高獎補弱監(jiān)管”政策扭曲金融資源區(qū)域配置的同時，也導致區(qū)域金融風險聚集。

第五次全國金融工作會議強調的金融監(jiān)管的中央事權屬性，是對該問題思考的邏輯起點。從理論上看，中央事權的執(zhí)行有兩種方式：一是“自我執(zhí)行”，即由中央金融監(jiān)管部門及其派駐地方機構實施；二是“委托其他主體執(zhí)行”，即將監(jiān)管權授予地方政府，當前的改革采用了后者。因此，需要建立央地監(jiān)管動態(tài)調整機制，引入金融治理理念和適應性監(jiān)管模式，摸索分離地方金融發(fā)展權和監(jiān)管權的機制，增強地方金融監(jiān)管機構獨立性和能力建設，完善監(jiān)督與問責體系，引進公平競爭審查機制。實現(xiàn)央地金融監(jiān)管的互恰與協(xié)同。