楊 倩 ，馮玫涵 ，李曉凌 ，彭賢則

（1.湖北工業(yè)大學(xué) 湖北生態(tài)文明理論與實(shí)踐研究中心，武漢 430068；2.湖北工業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，武漢 430068；3.武漢大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，武漢 430072）

河湖水系是鄉(xiāng)村振興的優(yōu)勢(shì)自然資本，是人民富足的重要支撐。農(nóng)村幸福河湖的建設(shè)要以滿足人民生產(chǎn)生活需求，提高人民幸福感、獲得感和獲得感為目的，緊密圍繞河湖安全保障提升、河湖水質(zhì)改善、河湖環(huán)境景觀塑造、生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)和人文歷史彰顯等不同維度，開(kāi)展河湖的綜合治理、系統(tǒng)治理和源頭治理工程，進(jìn)而打造靈動(dòng)的水清岸綠人和的鄉(xiāng)村新畫(huà)卷。這既是幸福河湖內(nèi)涵特征要求，又是指引農(nóng)村幸福河湖創(chuàng)建的方向指引。

1 加快推進(jìn)農(nóng)村幸福河湖建設(shè)的重要意義

農(nóng)村幸福河湖創(chuàng)建是筑牢鄉(xiāng)村生態(tài)安全保障，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本需求。首先，農(nóng)村幸福河湖的建設(shè)，可以著力解決河湖長(zhǎng)期遺留的歷史淤積，水系水網(wǎng)割裂、河湖阻斷等狀況，保證河湖的安全暢通，恢復(fù)河湖調(diào)蓄能力和水環(huán)境容量，強(qiáng)化了河湖的防洪能力，對(duì)鄉(xiāng)村水安全發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用。其次，幸福河湖打造過(guò)程中農(nóng)村生態(tài)河道的建設(shè)，增加了生態(tài)水量補(bǔ)給，提高了水系的流動(dòng)性和連通性；生態(tài)脆弱河道、重要景觀河湖的生態(tài)修復(fù)為穩(wěn)定健康的水生態(tài)系統(tǒng)奠定了基礎(chǔ)，對(duì)維持鄉(xiāng)村生態(tài)平衡、保障水生態(tài)安全，提升水生物多樣性，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮著重要的作用。

農(nóng)村幸福河湖創(chuàng)建是促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的需求。農(nóng)村幸福河湖的創(chuàng)建改善了農(nóng)村水環(huán)境質(zhì)量，水資源節(jié)約集約利用體系得到優(yōu)化配置。自古以來(lái)，人類逐水草而居，河湖水系與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至文明的誕生都有著密切的聯(lián)系[1]。產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的基石，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)屬于產(chǎn)業(yè)興旺中最重要的內(nèi)容，而糧食生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)是這一內(nèi)容的重中之重。因此，優(yōu)質(zhì)、穩(wěn)定、豐富的水資源可以為當(dāng)?shù)厝罕娚?、灌溉和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供基礎(chǔ)保障，水產(chǎn)項(xiàng)目和涉水文化旅游將拓寬農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，有助于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

農(nóng)村幸福河湖創(chuàng)建是建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，守住鄉(xiāng)愁的需求。習(xí)總書(shū)記曾說(shuō)，要“讓居民望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁”。山青水美的宜居鄉(xiāng)村是鄉(xiāng)愁的重要載體。農(nóng)村幸福河湖的建設(shè)，不局限于河湖水環(huán)境的改善與治理，還包括岸線整治、融入人文景觀資源的濱水綠道、特色水景建設(shè)等，不僅可以改善當(dāng)?shù)厝罕姷娜司迎h(huán)境條件，還可以推動(dòng)鄉(xiāng)村形成優(yōu)質(zhì)的山水人文資源，提振鄉(xiāng)村精氣神，增強(qiáng)人民凝聚力，孕育農(nóng)村社會(huì)好風(fēng)尚。

2 我國(guó)農(nóng)村幸福河湖建設(shè)歷程

農(nóng)村幸福河湖的建設(shè)，是基于河湖長(zhǎng)制成長(zhǎng)起來(lái)的農(nóng)村河湖水系管理的終極目標(biāo)[2]，具有標(biāo)本兼治、全面系統(tǒng)的特點(diǎn)。

河長(zhǎng)制是我國(guó)在生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐中，為破解河湖水系治水困境，保障國(guó)家水安全的重要舉措，亦是維護(hù)河湖健康生命、促進(jìn)河湖生態(tài)功能可持續(xù)發(fā)展的制度創(chuàng)新[3]。2016 年，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》，標(biāo)志著河長(zhǎng)制從地方性、臨時(shí)性的水危機(jī)應(yīng)急之策，走向了全國(guó)層面，并向著長(zhǎng)效化、制度化方向發(fā)展。2018 年，各省開(kāi)始強(qiáng)化落實(shí)“河長(zhǎng)制”，全面建立河長(zhǎng)制的目標(biāo)任務(wù)，從突擊式治水開(kāi)始向制度化治水轉(zhuǎn)變。

在全國(guó)各地的共同努力下，河湖長(zhǎng)制全面實(shí)施，河湖面貌煥然一新，河湖管理與保護(hù)工作成績(jī)斐然。截至2021 年底，全國(guó)省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河湖長(zhǎng)共30 萬(wàn)名，村級(jí)河湖長(zhǎng)（含護(hù)河員、巡河員）超90 萬(wàn)名，實(shí)現(xiàn)了河湖管護(hù)責(zé)任全覆蓋。歷時(shí)5 年，河湖長(zhǎng)制也從1.0 版本已經(jīng)提升到3.0 版本，經(jīng)歷了從搭建四梁八柱建機(jī)立制，到重拳治亂改善河湖面貌，再到標(biāo)本兼治打造幸福河湖的重要階段[4]。河湖長(zhǎng)制3.0 版本是為人民打造幸福河湖的版本，也是“十四五”時(shí)期河湖管理和保護(hù)的主要目標(biāo)。

為了把農(nóng)村河湖打造成幸福河湖，從2020 年開(kāi)始，水利部和財(cái)政部開(kāi)始在全國(guó)開(kāi)展水系連通及水美鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)工作，助力鄉(xiāng)村振興。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2021 年6月，全國(guó)農(nóng)村水系綜合整治完成投資超過(guò)140 億元，項(xiàng)目實(shí)施累計(jì)增加水面面積36 萬(wàn)畝（1 畝約等于667 m2），治理農(nóng)村河道超過(guò)2 200 km、湖塘600 多個(gè)，治理成效初步顯現(xiàn)[5]。

3 農(nóng)村幸福河湖建設(shè)中存在的主要問(wèn)題

農(nóng)村幸福河湖的建設(shè)已邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐，取得了一定成效，但也存在一些問(wèn)題。造成當(dāng)前農(nóng)村河湖水系生態(tài)問(wèn)題多，幸福河湖建設(shè)中難度大的原因是多方面的，既有歷史遺留的原因，也有當(dāng)前發(fā)展不足的問(wèn)題。

3.1 缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)

從農(nóng)村空間資源的角度看，由于過(guò)去受經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)傾斜的限制，我國(guó)農(nóng)村發(fā)展長(zhǎng)期以來(lái)缺乏專業(yè)的空間統(tǒng)籌規(guī)劃指導(dǎo)，造成了土地利用模式粗放的無(wú)序發(fā)展和基礎(chǔ)環(huán)保設(shè)施與村莊不匹配的現(xiàn)狀。

農(nóng)村的無(wú)序發(fā)展，一方面導(dǎo)致圍湖造田、灘地種植等人水爭(zhēng)地現(xiàn)象屢禁不絕，農(nóng)村部分河流、湖泊和坑塘被不同程度的填埋，岸線被侵占，原有的天然水網(wǎng)聯(lián)系被割斷，河湖塘自身凈化功能受限，村級(jí)河、湖、塘普遍存在著不同程度的淤積阻塞，部分河湖塘甚至萎縮，斷頭河、死湖和臭塘問(wèn)題顯著，河湖水系治理需求總量巨大。另一方面，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的隨意布局，導(dǎo)致污染源分散化，難以集中管理，加劇了農(nóng)村河湖水系截污治理難度。

其次，由于缺乏規(guī)劃引領(lǐng)，當(dāng)前很多地區(qū)農(nóng)村的公共衛(wèi)生服務(wù)體系和環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施與村民現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求不匹配，造成了污水收集處理系統(tǒng)、垃圾處理系統(tǒng)和廁衛(wèi)處理系統(tǒng)等配套設(shè)施覆蓋不足或匹配過(guò)渡閑置的兩頭極端現(xiàn)象。前者造成污水集中收集處理困難，形成以居民點(diǎn)為中心的污染源，對(duì)河湖水系造成源源不斷的影響。后者造成農(nóng)村河湖水系治理資金的浪費(fèi)，背離群眾意愿。

3.2 建設(shè)資金和建設(shè)主體單一

當(dāng)前，我國(guó)幸福河湖建設(shè)資金主要來(lái)源于中央財(cái)政和地方財(cái)政支持，渠道單一、總量有限，難以全方位滿足我國(guó)廣袤遼闊疆土上的河湖水系治理要求。因此，部分地區(qū)在幸福河湖建設(shè)上，依然無(wú)力打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘，只能重點(diǎn)考慮“形象”幸福河湖或城區(qū)幸福河湖建設(shè)。對(duì)村級(jí)河湖水系內(nèi)雜草叢生，水體污濁等生態(tài)環(huán)境問(wèn)題只能聽(tīng)之任之，或象征性、局部性地整治，出現(xiàn)了一些河網(wǎng)密集區(qū)農(nóng)村的水質(zhì)型缺水加劇，守著“水窩子”缺水現(xiàn)象明顯增多，供水能力減弱，阻礙了鄉(xiāng)村振興前進(jìn)的步伐。

此外，由于河湖水系公共物品的天然屬性和河湖水系生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，資金需求量大，短期盈利前景不明朗，難以有效吸引社會(huì)個(gè)體和企業(yè)積極主動(dòng)參與到農(nóng)村幸福河湖建設(shè)中。多元建設(shè)主體缺位，長(zhǎng)期依賴政府推動(dòng)執(zhí)行，形成了“干部干，群眾看”的執(zhí)行困局。在幸福河湖建設(shè)和管護(hù)過(guò)程中，若遭遇阻礙或困難等情形，易形成拖延、推諉、爛尾甚至無(wú)人監(jiān)管等現(xiàn)象。

3.3 當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展不足

農(nóng)民是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的核心力量，由于其對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展意識(shí)淡薄和缺乏專業(yè)有效的技術(shù)引導(dǎo)、支撐，農(nóng)戶在生產(chǎn)過(guò)程中，仍然主要依賴化肥、農(nóng)藥增產(chǎn)增收，使用后的地膜、包裝袋和農(nóng)藥瓶等固體廢棄物沒(méi)有妥善處理的途徑，回收后無(wú)法處理的秸稈、菜梗菜葉，隨意堆積在河湖或溝渠沿岸。水產(chǎn)養(yǎng)殖、畜禽業(yè)養(yǎng)殖污染防治和廢棄物資源化利用標(biāo)準(zhǔn)、支撐技術(shù)在農(nóng)村還未全面普及，直排、偷排現(xiàn)象屢禁不止。

因?yàn)槭芟抻诋?dāng)前農(nóng)民綠色發(fā)展意識(shí)、先進(jìn)的農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展支撐技術(shù)和配套的規(guī)章制度等不足，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展還處于起步階段，粗放的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式持續(xù)造成農(nóng)村環(huán)境河湖水系截污控污難，水體污染，水生態(tài)環(huán)境退化，幸福河湖建設(shè)受阻。

3.4 農(nóng)村河湖長(zhǎng)效管護(hù)體制機(jī)制不健全

誕生于應(yīng)急模式下的河湖長(zhǎng)制建立時(shí)間不長(zhǎng)，體制機(jī)制不健全。在村級(jí)河湖體系的管理實(shí)施過(guò)程中仍存在一些典型問(wèn)題。如由于對(duì)河湖管理欠缺專業(yè)的認(rèn)知，農(nóng)村河湖長(zhǎng)在落實(shí)巡河制度中護(hù)河、治河的意識(shí)不強(qiáng)，容易出現(xiàn)走過(guò)場(chǎng)情況，造成農(nóng)村河湖問(wèn)題發(fā)現(xiàn)和解決不及時(shí)。且在經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較緩慢的地區(qū)，河湖長(zhǎng)制專項(xiàng)資金落實(shí)困難，農(nóng)村河湖與城區(qū)河湖相比，受重視程度低，河湖長(zhǎng)在工作中容易出現(xiàn)倦怠情緒，主動(dòng)性不強(qiáng)。此外，聯(lián)動(dòng)機(jī)制不完善。各相關(guān)職能部門統(tǒng)籌治水的合力不足，河湖管護(hù)執(zhí)法各管一塊；流域上下游協(xié)調(diào)不暢、配合不夠；群眾認(rèn)知和參與度不夠，上下整體聯(lián)動(dòng)共管的氛圍尚未形成。

4 加快推進(jìn)農(nóng)村幸福河湖建設(shè)的制度保障

農(nóng)村幸福河湖是鄉(xiāng)村振興的重要保障，是人民對(duì)美好生活的要求，亟需采取有利的措施和制度保障去清除農(nóng)村幸福河湖建設(shè)中的“攔路虎”。

4.1 加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)，細(xì)化謀篇布局

堅(jiān)持生態(tài)紅線管控，結(jié)合農(nóng)村水資源和水生態(tài)環(huán)境實(shí)際，加強(qiáng)農(nóng)村生活空間、生產(chǎn)空間和生態(tài)空間的“三生”空間頂層設(shè)計(jì)，因地制宜的做好《鄉(xiāng)村國(guó)土空間規(guī)劃》《農(nóng)村生活污水治理專項(xiàng)規(guī)劃》《農(nóng)業(yè)面源污染防治工作實(shí)施方案》等系列規(guī)劃編制，完善農(nóng)村居民生活區(qū)水污染處理治理和垃圾處理等環(huán)保功能，優(yōu)化養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)的生產(chǎn)布局、結(jié)構(gòu)和規(guī)模，優(yōu)化資源配置，既從源頭減少生活生產(chǎn)對(duì)農(nóng)村河湖的污染，又妥善解決人河爭(zhēng)地的問(wèn)題，進(jìn)而推進(jìn)農(nóng)村幸福河湖建設(shè)的統(tǒng)籌管理，實(shí)現(xiàn)科學(xué)施策。

4.2 加大資金和政策扶持力度，實(shí)現(xiàn)多元共治模式

中央和地方均加大對(duì)農(nóng)村幸福河湖建設(shè)的扶持力度。資金上，針對(duì)農(nóng)村河湖塘水網(wǎng)割裂、淤積阻塞和連通不暢的突出問(wèn)題，政府應(yīng)適度加大農(nóng)村河湖塘清淤和水網(wǎng)連通財(cái)政資金投入力度，提高財(cái)政資金使用效率。同時(shí)，鼓勵(lì)使用政策工具，通過(guò)設(shè)立專項(xiàng)基金、搭建技術(shù)平臺(tái)和提高管理能力等方式，多措并舉整合涉農(nóng)資金，積極拓寬社會(huì)資金參與渠道。管理上，政府應(yīng)為服務(wù)于農(nóng)村幸福河湖建設(shè)的企業(yè)、個(gè)人提供工作支持和回報(bào)保障，建立起政府主導(dǎo)、企業(yè)參與，公眾響應(yīng)的多元共治模式，支持推動(dòng)農(nóng)村河湖水系連通工程建設(shè)。

4.3 加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展

加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展，以綠色發(fā)展模式促進(jìn)農(nóng)村生活和生產(chǎn)的全過(guò)程減污控源。首先，加快實(shí)現(xiàn)投入減量化、生產(chǎn)清潔化、廢棄物資源化、消費(fèi)模式綠色化和產(chǎn)業(yè)模式生態(tài)化的制度建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)村生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向綠色發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。其次，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展的技術(shù)支撐，分類推進(jìn)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的污染防治和廢棄物資源化利用。此外，因地制宜，充分利用農(nóng)村自然坑塘，建設(shè)一批人工濕地水質(zhì)凈化工程，進(jìn)一步提高水生態(tài)系統(tǒng)的凈化功能，改善水體水質(zhì)。

4.4 以河長(zhǎng)制為依托建立健全農(nóng)村河湖水系的環(huán)境管護(hù)體系

幸福河湖建設(shè)需要共建共享，共建共享需要高效長(zhǎng)效的體制機(jī)制。以河長(zhǎng)制為依托，進(jìn)一步改革流域管理，建立健全農(nóng)村河湖水系的環(huán)境管護(hù)體系，夯實(shí)農(nóng)村河湖長(zhǎng)制的責(zé)任機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、問(wèn)責(zé)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。同時(shí)，以基層組織建設(shè)促農(nóng)村河湖管理工作合力，如建成政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)和社會(huì)參與的多元共治體系；抽調(diào)具有專業(yè)能力的工作人員定期對(duì)農(nóng)村河湖長(zhǎng)進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)；強(qiáng)化農(nóng)村社區(qū)的參與和支持，通過(guò)推進(jìn)公共服務(wù)提升農(nóng)村居民自發(fā)參與河湖塘管理的積極性，形成建設(shè)水清岸暢景美新農(nóng)村的凝聚力。