陳 鶴， 萬丁丁

（華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院， 湖北 武漢 430074）

0 引言

隨著數(shù)字時(shí)代的到來， 數(shù)據(jù)成為繼勞動(dòng)力、 資本、土地之外的又一生產(chǎn)要素， 驅(qū)動(dòng)著社會(huì)生產(chǎn)方式、 生活方式和治理方式的變革。 以政府為代表的公共部門也在不斷探索數(shù)字化轉(zhuǎn)型之路。 2020 年， 黨的 “十四五” 規(guī)劃特別提到 “將數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)”， 為數(shù)字政府建設(shè)指明了方向。 與此同時(shí)， 各地方政府積極響應(yīng)國家戰(zhàn)略， 如浙江、 廣東、 貴州等地將數(shù)字政府建設(shè)作為一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程， 從技術(shù)、管理、 流程等多個(gè)層面創(chuàng)新發(fā)展模式， 打造出 “最多跑一次” “云上貴州” 等一系列品牌數(shù)字工程。 然而，現(xiàn)實(shí)中數(shù)字政府建設(shè)仍面臨著部門間數(shù)據(jù)分割、 巨量數(shù)據(jù)無法實(shí)現(xiàn)快速整合以及數(shù)據(jù)應(yīng)用遭遇阻力等問題，阻礙著數(shù)字政府發(fā)展水平的進(jìn)一步提升［1］。 如何利用現(xiàn)有資源提升數(shù)字政府建設(shè)的水平， 助力 “數(shù)字中國” 目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)， 成為當(dāng)前各界亟須探索的重要領(lǐng)域。

目前國內(nèi)對于數(shù)字政府的相關(guān)研究主要集中在數(shù)字政府的內(nèi)涵、 研究框架、 內(nèi)在邏輯、 影響因素、 各地方政府?dāng)?shù)字化發(fā)展現(xiàn)狀和其他國家建設(shè)數(shù)字政府的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)等方面。 其中針對數(shù)字政府發(fā)展影響因素及提升路徑的研究主要集中在三個(gè)方面： 一是側(cè)重于對數(shù)據(jù)利用和共享等微觀層面的研究， 而宏觀層面上對數(shù)字政府進(jìn)行的整體性研究較少； 二是在探究數(shù)字政府建設(shè)的影響因素上， 多集中于某一因素的單一線性關(guān)系， 忽略了多個(gè)因素相互作用的復(fù)雜機(jī)理； 三是對數(shù)字政府提升路徑的探析， 多采用案例分析的方法，基于某一個(gè)或某幾個(gè)案例城市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)， 以全國范圍內(nèi)的城市為研究對象的少之又少［2］。

基于此， 選擇省會(huì)城市為案例對象， 通過組態(tài)分析探討影響數(shù)字政府發(fā)展水平的主要因素和提升路徑，即嘗試回答 “影響地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵因素有哪些？” “地方政府進(jìn)行數(shù)字化轉(zhuǎn)型的可行性路徑有哪些？” 等問題。

在具體案例的選擇上， 因香港、 澳門和臺(tái)北這三個(gè)城市數(shù)據(jù)缺失， 未納入考察范圍， 四個(gè)直轄市 （北京、 天津、 上海和重慶） 因其特殊的經(jīng)濟(jì)地位和政治地位， 在數(shù)字政府發(fā)展上擁有和省級(jí)政府一樣的自主權(quán)和自由度， 故未納入省會(huì)城市范圍， 最后剩余27 個(gè)省會(huì)城市①27 個(gè)省會(huì)城市包括： 杭州、 廣州、 貴陽、 武漢、 福州、 南京、 成都、 石家莊、 濟(jì)南、 西安、 ?？凇?鄭州、 合肥、 長沙、 沈陽、 南寧、 銀川、 哈爾濱、 南昌、 長春、 呼和浩特、 蘭州、 昆明、 太原、 拉薩、 西寧、 烏魯木齊。作為研究案例。 選擇全國27 個(gè)省會(huì)城市為考察對象， 還有以下兩個(gè)方面的考慮： 首先， 省會(huì)城市不僅匯集了全省的發(fā)展資源， 而且由于其較高的文化開放氛圍， 對新事物有較強(qiáng)的接納能力， 最具潛力成功實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型， 并對同省其他城市產(chǎn)生積極的帶動(dòng)效應(yīng)。 其次， 全國 27 個(gè)省會(huì)城市覆蓋東部、 中部、 西部地區(qū)， 包括經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)， 在案例選擇上盡可能地實(shí)現(xiàn)了最大異質(zhì)性［3］， 便于全面考察不同的因素組合。

1 理論框架

1.1 行政生態(tài)系統(tǒng)理論

行政生態(tài)系統(tǒng)理論即從外部視角研究社會(huì)環(huán)境、文化偏好、 經(jīng)濟(jì)背景、 意識(shí)形態(tài)等對公共行政實(shí)踐的影響［4］。 國內(nèi)研究中， 王滬寧［5］第一次對行政生態(tài)學(xué)進(jìn)行了清晰的定義， 定義中強(qiáng)調(diào)行政系統(tǒng)和環(huán)境系統(tǒng)的平衡關(guān)系。 行政系統(tǒng)包括行政組織和行政人員， 環(huán)境系統(tǒng)包括各種人類活動(dòng)、 自然條件和社會(huì)文化條件等。 行政系統(tǒng)處于環(huán)境系統(tǒng)之中， 具有一定的能動(dòng)性，能夠積極主動(dòng)地對環(huán)境系統(tǒng)做出反應(yīng)， 從而使各個(gè)部分之間達(dá)成相互協(xié)調(diào)和相互適應(yīng)的生態(tài)平衡。 曹惠民［6］提出通過加強(qiáng)地方政府的政策支持和戰(zhàn)略引導(dǎo)，營造良好的行政生態(tài)環(huán)境， 為政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革提供彎道超車的可能。 數(shù)字政府的建設(shè)也受到行政生態(tài)環(huán)境的影響。 政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型以實(shí)體政府為載體展開，由地方行政組織和人員推進(jìn)實(shí)施， 在此過程中， 必然處于一定的行政環(huán)境中， 具體包括經(jīng)濟(jì)、 政治、 文化、人口、 工業(yè)、 農(nóng)業(yè)等。 其中每一個(gè)因素都會(huì)影響數(shù)字政府建設(shè)實(shí)踐的開展， 不同的因素組合作用下會(huì)生成不同的數(shù)字政府發(fā)展水平。

1.2 TOE 框架

技術(shù)-組織-環(huán)境框架 （Technology-Organization-Environment） 即TOE 框架主要用來考察影響組織創(chuàng)新采納的因素， 目前應(yīng)用在數(shù)字政府轉(zhuǎn)型方面的研究涉及電子服務(wù)能力［7］、 電子政務(wù)服務(wù)效率［2］、 政府服務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理水平［8］、 政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)利用［9］， 等等。 該框架的三個(gè)影響因素中， 技術(shù)因素包括組織內(nèi)部的工作場所和設(shè)備以及組織外部可用技術(shù)的集合等［10］； 組織因素包括組織規(guī)模、 組織結(jié)構(gòu)、 組織文化、 高位領(lǐng)導(dǎo)支持、 資金等； 環(huán)境因素包括組織面臨的政治、 經(jīng)濟(jì)、 社會(huì)、 文化、 人口等［7］。 TOE 框架綜合考慮了組織的外部因素及技術(shù)本身特點(diǎn)， 具有較強(qiáng)的系統(tǒng)性和可操作性， 且結(jié)構(gòu)清晰具有柔性［7］， 可以根據(jù)具體的研究場景進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化。 數(shù)字政府建設(shè)是在新技術(shù)革命的背景下， 以大數(shù)據(jù)、 互聯(lián)網(wǎng)、 人工智能等信息技術(shù)為依托發(fā)展起來的， 其作用的主體是政府機(jī)構(gòu)， 改革的進(jìn)程會(huì)受到內(nèi)外部環(huán)境的綜合影響。綜合來說， 政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程不僅取決于政府自身的組織結(jié)構(gòu)、 重視程度、 人才儲(chǔ)備， 也受到地區(qū)公眾需求規(guī)模、 經(jīng)濟(jì)實(shí)力、 技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施完善程度等多個(gè)維度的制約。 因此， 本文將TOE 框架應(yīng)用到分析影響數(shù)字政府改革的因素上， 具有一定的可靠性和科學(xué)性。

1.3 分析框架

基于行政生態(tài)系統(tǒng)理論和TOE 框架， 充分考慮數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)踐， 并結(jié)合已有研究成果， 構(gòu)建本文的研究框架， 參見圖1。 在具體變量的選擇上， 技術(shù)因素包括科技人才儲(chǔ)備， 組織因素包括組織機(jī)構(gòu)和制度體系， 環(huán)境因素包括鄰近效應(yīng)、 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公眾需求規(guī)模。

圖1 分析框架

技術(shù)因素。 主要包括科技人才儲(chǔ)備， 即從事軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)人員占全市常住人口的比例。 一定的科技人才儲(chǔ)備是維持?jǐn)?shù)字化政務(wù)服務(wù)運(yùn)行的根本。對于政府內(nèi)部而言有利于提高整體業(yè)務(wù)水平和工作效率； 對于整個(gè)社會(huì)而言， 有助于營造數(shù)字應(yīng)用的氛圍，提高全民數(shù)字素養(yǎng)。 技術(shù)因素僅包涵科技人才一個(gè)變量有以下考慮： 科技人才是我國發(fā)展的戰(zhàn)略性人力資源［11］， 但是現(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)我國科技人才區(qū)域分布不平衡， 主要集中在東部及少數(shù)中西部區(qū)域中心城市［12］，各地區(qū)的科技人才儲(chǔ)備存在明顯差異， 因此將科技人才納入數(shù)字政府發(fā)展水平的影響因素。 丁依霞等［7］通過實(shí)證研究證實(shí)科技人才與政務(wù)微博服務(wù)能力呈正相關(guān)關(guān)系。 與丁依霞等研究一致， 以從事軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)人員年末數(shù)占總?cè)丝诘谋壤齺砗饬靠萍既瞬艃?chǔ)備程度。

組織因素。 包括組織機(jī)構(gòu)和制度體系。 其中組織機(jī)構(gòu)主要是指參與數(shù)字政府建設(shè)的主體， 持續(xù)有力的組織保障能夠協(xié)調(diào)各方力量， 形成協(xié)調(diào)一致、 統(tǒng)籌推進(jìn)的整體合力。 張會(huì)平等［8］通過實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)， 若政府注重大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平提升和省級(jí)大數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的建立， 則擁有較高的數(shù)據(jù)協(xié)同治理水平。 因此，選擇 《中國數(shù)字發(fā)展研究報(bào)告 （2021） 》 中的組織機(jī)構(gòu)一級(jí)指標(biāo)得分作為衡量組織建設(shè)的指標(biāo)。 具體包括黨政機(jī)構(gòu)中涉及數(shù)字政府建設(shè)的政務(wù)辦和領(lǐng)導(dǎo)小組，以及社會(huì)組織中相關(guān)的各類協(xié)會(huì)。 制度體系是指有關(guān)數(shù)字政府發(fā)展的法律法規(guī)和政策， 對數(shù)字政府發(fā)展起著引領(lǐng)和規(guī)范作用。 張廷君等［13］以 “數(shù)字烏山?” 項(xiàng)目為案例對其改革過程進(jìn)行深入探析， 提出數(shù)字機(jī)關(guān)事務(wù)治理的轉(zhuǎn)型是技術(shù)與制度雙向調(diào)試實(shí)現(xiàn)的制度重塑。 選擇 《中國數(shù)字政府發(fā)展研究報(bào)告 （2021） 》 中的制度體系一級(jí)指標(biāo)得分作為衡量制度建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)。具體包括數(shù)字政府的總體性政策和各分類政策的頒布情況， 以及數(shù)字政府建設(shè)方面能夠體現(xiàn)地方政府投入水平的相關(guān)政策。

環(huán)境因素。 包括鄰近效應(yīng)、 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公眾需求規(guī)模。 鄰近效應(yīng)主要是指府際間學(xué)習(xí)和競爭。 穆尼［14］提出當(dāng)某項(xiàng)政策被證明有利于州利益， 那這項(xiàng)政策會(huì)對鄰近州產(chǎn)生積極的區(qū)域效應(yīng)， 成為效仿和學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)。 因此， 各地方政府出于綜合利益的考慮會(huì)積極地向鄰近城市進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)和突破。 徐換歌［15］研究發(fā)現(xiàn)若相鄰地區(qū)均采納了電視問政節(jié)目， 當(dāng)?shù)卣畬⒚媾R較大的壓力， 從而自上而下地推動(dòng)學(xué)習(xí)鄰近城市。和徐換歌研究一致， 以各省會(huì)城市毗鄰省會(huì)城市的數(shù)字政府發(fā)展指數(shù)平均值作為鄰近效應(yīng)衡量指標(biāo)。 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平指當(dāng)?shù)厝司鵊DP， 數(shù)字政府的建設(shè)需要大量的人力物力財(cái)力投入， 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的城市， 政府的財(cái)政收入越高， 越有能力和資本進(jìn)行改革和創(chuàng)新［16］。 何文盛等［17］提出地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平會(huì)影響預(yù)算績效管理改革的實(shí)踐。 與何文盛等研究一致， 將人均GDP 作為衡量地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的指標(biāo)。 公眾需求規(guī)模指當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝跀?shù)量， 人口越多的地方， 公眾參與政治生活和尋求公共服務(wù)的需求總量越多［18］， 產(chǎn)生的公共問題也會(huì)越復(fù)雜， 此時(shí)政府會(huì)被動(dòng)地采取措施滿足公眾的需求， 從而推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)程。 門理想等［19］在研究中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放建設(shè)成效的影響因素時(shí)用當(dāng)?shù)厝丝跀?shù)量衡量公眾規(guī)模。 與門理想等研究一致， 以當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝跀?shù)作為衡量公眾需求規(guī)模的指標(biāo)。

2 研究設(shè)計(jì)

2.1 研究方法

選擇全國27 個(gè)省會(huì)城市作為考察對象， 對數(shù)字政府建設(shè)水平背后的復(fù)雜因果關(guān)系進(jìn)行定性比較分析。定性比較分析方法常應(yīng)用于政治系統(tǒng) “宏觀” 層面的研究， 即聚焦于總體國家層面和整個(gè)系統(tǒng)的不同方面，是一種主要針對中小樣本的研究方法［20］。 定性比較分析從整體視角出發(fā)， 將案例視為條件變量的 “組態(tài)”，關(guān)注的是條件組態(tài)和結(jié)果間的復(fù)雜因果關(guān)系。 定性比較分析的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在： 一是與傳統(tǒng)多元回歸相比，傳統(tǒng)回歸分析基于原子視角， 將每個(gè)變量作為獨(dú)立的存在， 關(guān)注的是某一變量對結(jié)果產(chǎn)生的 “凈效應(yīng)”，研究的是單一線性關(guān)系［21］。 而定性比較分析假定條件變量間是相互依賴而非獨(dú)立的， 某一條件所產(chǎn)生的效應(yīng)取決于它與其他條件的組態(tài)關(guān)系， 某一現(xiàn)象的出現(xiàn)是多重條件并發(fā)協(xié)同作用的結(jié)果， 研究的是非線性關(guān)系。 因此， 與傳統(tǒng)回歸分析相比， 定性比較分析更符合管理問題的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐。 二是傳統(tǒng)定性分析聚焦于案例的整體和深入分析， 關(guān)注的是某一或某幾個(gè)案例，普適性和外部推廣性較差； 傳統(tǒng)定量研究從樣本中發(fā)現(xiàn)可推廣的模式， 研究的深度和對個(gè)案的獨(dú)特性關(guān)注不夠［22］。 綜合而言， 模糊集定性比較分析既可以保持整體視角， 又能形成可推廣的模式， 綜合了定性研究和定量研究兩種方法的優(yōu)點(diǎn)。

2.2 變量設(shè)計(jì)

2.2.1 結(jié)果變量

選取數(shù)字政府發(fā)展水平為結(jié)果變量， 數(shù)據(jù)來源于清華大學(xué)數(shù)據(jù)治理研究中心發(fā)布的 《中國數(shù)字政府發(fā)展研究報(bào)告 （2021） 》。 該報(bào)告設(shè)計(jì)了組織機(jī)構(gòu)、 制度體系、 治理能力和治理效果四個(gè)一級(jí)指標(biāo)， 其下設(shè)12 個(gè)二級(jí)指標(biāo)、 65 個(gè)三級(jí)指標(biāo)， 構(gòu)建了數(shù)字政府發(fā)展指數(shù)的指標(biāo)體系， 以此測量我國各級(jí)數(shù)字政府發(fā)展水平。 考慮到數(shù)據(jù)的可獲取性和權(quán)威性， 選擇該報(bào)告中省會(huì)城市數(shù)字政府發(fā)展指數(shù)作為結(jié)果變量。

2.2.2 條件變量

選取科技人才、 組織機(jī)構(gòu)、 制度體系、 鄰近效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、 公眾需求規(guī)模作為條件變量。 具體衡量指標(biāo)和數(shù)據(jù)來源參見表1。

2.3 變量校準(zhǔn)

校準(zhǔn)是將每個(gè)案例的解釋變量和結(jié)果變量進(jìn)行集合隸屬的過程， 即用絕對數(shù)值表示的條件變量與結(jié)果變量， 轉(zhuǎn)化為用模糊集隸屬度表示［23］。 本研究采用后驗(yàn)校準(zhǔn)法將排除奇異點(diǎn)之后的各項(xiàng)變量數(shù)據(jù)的最大值設(shè)定為 “完全隸屬”， 即數(shù)字大于95%； 每項(xiàng)變量數(shù)據(jù)的最小值設(shè)定為 “完全不隸屬”， 即變量取值小于后5%的數(shù)值， 交叉點(diǎn)根據(jù)每個(gè)變量的實(shí)際情況， 計(jì)算出數(shù)據(jù)值的均值為交叉點(diǎn)［24］。 具體數(shù)值參見表2。

表2 變量校準(zhǔn)與賦值

3 結(jié)果分析

3.1 必要條件分析

必要性分析是指探討結(jié)果集合在多大程度上構(gòu)成條件集合的子集。 必要條件是結(jié)果發(fā)生必須出現(xiàn)的條件， 如果缺少該條件， 結(jié)果就無法發(fā)生。 衡量必要條件的一個(gè)重要指標(biāo)就是一致性， 通常認(rèn)為， 認(rèn)定必要條件的一致性分?jǐn)?shù)最低值為0.9［3］。 因此， 借助 fsQCA軟件， 采用0.9 的一致性閾值衡量標(biāo)準(zhǔn)， 對于數(shù)字政府發(fā)展高水平和數(shù)字政府發(fā)展非高水平分布進(jìn)行必要條件檢驗(yàn)， 結(jié)果如表3 所示。

表3 必要條件分析

表3 中各變量分析說明， 數(shù)字政府發(fā)展高水平的條件變量的一致性程度都小于0.9， 這說明六個(gè)解釋變量都不是促進(jìn)數(shù)字政府發(fā)展水平提升的必要條件，即建設(shè)數(shù)字政府的過程中， 可能無法通過本研究中的六個(gè)變量中的單一條件變量提升數(shù)字政府建設(shè)水平。相反， 在數(shù)字政府發(fā)展非高水平的條件變量必要性分析中， 低技術(shù)人員占比是低數(shù)字政府發(fā)展水平形成的必要條件， 這意味著該條件的缺乏會(huì)對數(shù)據(jù)利用水平的提升起阻礙作用。 這一結(jié)果說明了數(shù)據(jù)利用水平提升受到多方面因素的共同影響， 而非單一因素決定。因此， 提升數(shù)字政府建設(shè)水平需要進(jìn)一步分析技術(shù)、組織和外部環(huán)境三方面的聯(lián)動(dòng)作用， 探討各解釋變量之間的協(xié)同效應(yīng)。

3.2 條件組態(tài)分析

通過fsQCA 軟件輸出復(fù)雜解、 簡約解和中間解。結(jié)合簡約解和中間解判定組態(tài)中的核心條件和邊緣條件， 如表4 所示。 通過組態(tài)分析發(fā)現(xiàn)共存在5 條路徑，總一致性為0.913 2， 說明了在符合以上5 種組態(tài)的案例城市中， 91.32%的數(shù)字政府呈現(xiàn)出較高的發(fā)展水平。 總覆蓋度為 0.763 9， 說明 5 條組態(tài)可覆蓋76.39%的具有高數(shù)字政府發(fā)展水平的案例。

表4 產(chǎn)生高數(shù)字政府發(fā)展水平的條件組態(tài)

具體而言， 組態(tài)1 表示當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高， 公眾需求規(guī)模較大， 受鄰近省會(huì)城市發(fā)展的影響較強(qiáng)時(shí)，即使從事相關(guān)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)人員占比較低， 組織機(jī)構(gòu)建設(shè)不完善， 無需考慮制度建設(shè)， 可以產(chǎn)生較高的數(shù)字政府建設(shè)水平。 其中公眾需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心條件，制度建設(shè)為邊緣條件。 該組態(tài)能夠解釋33%的數(shù)字政府發(fā)展高水平案例， 其中約5%僅能被這一路徑解釋。

組態(tài)2 表示當(dāng)組織機(jī)構(gòu)和制度建設(shè)較完善， 公眾需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平均較高， 受鄰省數(shù)字政府建設(shè)影響較強(qiáng)時(shí)， 無需考慮技術(shù)人員比重， 可以產(chǎn)生較高的數(shù)字政府建設(shè)水平。 其中制度建設(shè)、 公眾需求、 經(jīng)濟(jì)發(fā)展是核心條件， 組織機(jī)構(gòu)、 鄰近效應(yīng)是邊緣條件。該組態(tài)能夠解釋53%的數(shù)字政府發(fā)展高水平案例， 其中22%僅能被這一路徑解釋， 且此條組態(tài)的覆蓋度最高。

組態(tài)3 表示當(dāng)制度建設(shè)較為完善時(shí)， 即使技術(shù)人員占比較少， 組織機(jī)構(gòu)保障不到位， 公眾需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低， 依然可以產(chǎn)生較高的數(shù)字政府建設(shè)水平。 其中制度建設(shè)是核心條件。 該組態(tài)能夠解釋28%的數(shù)字政府發(fā)展高水平案例， 其中7%僅能被這一路徑解釋。

組態(tài)4 表示當(dāng)制度和組織建設(shè)較完善， 技術(shù)人員比重和公眾需求較高時(shí)， 即使經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低， 受鄰近省份的影響較弱， 仍可以產(chǎn)生較高的數(shù)字政府發(fā)展水平。 其中制度建設(shè)是核心條件， 技術(shù)人員占比、組織機(jī)構(gòu)、 公眾需求是邊緣條件。 該組態(tài)能夠解釋29%的數(shù)字政府發(fā)展高水平案例， 其中7%僅能被這一路徑解釋。

組態(tài)5 表示當(dāng)公眾需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高， 技術(shù)人員較多， 組織保障到位時(shí)， 即使制度建設(shè)不完善，受鄰近城市的影響較小， 也可以生成較高的數(shù)字政府發(fā)展水平。 其中公眾需求、 經(jīng)濟(jì)發(fā)展是核心條件， 技術(shù)人員和組織機(jī)構(gòu)是邊緣條件。 該組態(tài)能夠解釋22%的數(shù)字政府發(fā)展高水平案例， 其中1%僅能被這一路徑解釋。

以上5 條路徑可以歸納為3 種模式， 分別是 “環(huán)境制約型” “制度引領(lǐng)型” “全面發(fā)展型”。

第一種可以歸納為 “環(huán)境制約型”， 對應(yīng)表4 中的H1 和H5， 數(shù)字政府發(fā)展的高水平需要一定的行政生態(tài)環(huán)境為基礎(chǔ)， 其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公眾需求規(guī)模發(fā)揮著關(guān)鍵作用。 首先， 一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是數(shù)字政府建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)， 數(shù)字政府建設(shè)過程中基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、 技術(shù)手段的進(jìn)步以及相關(guān)的財(cái)政支撐都需要一定的經(jīng)濟(jì)條件為前提。 其次， 隨著人們對精神文明重視程度的提高， 公民的主人翁意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感越來越強(qiáng)， 越來越有意愿和能力表達(dá)政治訴求、 維護(hù)政治利益。 由此公民對政治參與需求的增長為數(shù)字政府變革提供了拉力。 雙重作用下， 擁有雄厚經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的地方政府如果能夠貫徹落實(shí)以民眾需求為導(dǎo)向改革數(shù)字政務(wù)服務(wù)， 將強(qiáng)有力地推進(jìn)數(shù)字政府的建設(shè)。 其中典型的案例城市是長沙、 合肥和成都， 這三個(gè)城市的人均GDP 在所有省會(huì)城市中分別位居第四位、 第七位和第十位。 三個(gè)城市憑借雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，并堅(jiān)持以人民為中心， 實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府改革效能的有效提升。 因此， 對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地方政府， 應(yīng)該利用其經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢并注重以公眾需求為導(dǎo)向， 著力建設(shè)人民滿意的數(shù)字政府。

第二種可以歸納為 “制度引領(lǐng)型”， 對應(yīng)表4 中的H3 和H4。 數(shù)字政府的高水平建設(shè)依賴于強(qiáng)有力的制度保障。 對于經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱， 環(huán)境因素影響較小以及技術(shù)人員不足的城市而言， 加快頂層設(shè)計(jì)， 頒布相關(guān)的政策法規(guī)， 自上而下地進(jìn)行謀劃和布局， 依靠制度的完善和引導(dǎo)成為全國數(shù)字政府建設(shè)的領(lǐng)頭羊。 其中具有代表性的城市是貴陽， 2019 年6 月貴陽市人民政府辦公廳印發(fā) 《貴陽市推進(jìn)政務(wù)服務(wù) “一網(wǎng)通辦”工作實(shí)施方案》， 以及2020 年6 月貴州省頒布 《貴州省大數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)規(guī)劃》， 為數(shù)字政府的推進(jìn)提供了制度規(guī)劃和引導(dǎo)。 此外， 對于制度較完善的城市， 如果有一定的技術(shù)支持和公眾需求配合， 政府推行的相關(guān)措施很容易推動(dòng)其數(shù)字政府發(fā)展水平的提高。在我國省會(huì)城市的案例中， 濟(jì)南、 西安、 沈陽等城市呈現(xiàn)這種發(fā)展模式， 體現(xiàn)了制度保障、 技術(shù)支持和公眾需求的有效結(jié)合。 該模式也能夠解釋貴陽、 沈陽等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)為什么能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)字政府建設(shè)的 “彎道超車”。

第三種模式為 “全面發(fā)展型”， 對應(yīng)表4 中 H2。擁有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和公眾需求規(guī)模， 并且組織機(jī)構(gòu)、制度建設(shè)較為完善， 加之周邊城市的影響， 在多方因素的聯(lián)動(dòng)作用下， 容易生成較高的數(shù)字政府建設(shè)水平。在該模式中， 首先， 良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)可以為數(shù)字政府建設(shè)提供大量的人力、 物力、 財(cái)力資源。 其次， 政府的組織機(jī)構(gòu)和制度建設(shè)為數(shù)字政府轉(zhuǎn)型提供了頂層設(shè)計(jì)， 統(tǒng)一、 專業(yè)的政府職能部門或?qū)ｍ?xiàng)小組能夠統(tǒng)籌數(shù)字政府建設(shè)全局， 協(xié)調(diào)各方力量， 相關(guān)政策法規(guī)和措施的頒布使數(shù)字政府建設(shè)更加標(biāo)準(zhǔn)化。 最后， 在公眾實(shí)際需要和鄰近城市較高的數(shù)字化發(fā)展水平的推動(dòng)下， 政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型穩(wěn)步推進(jìn)。 在所有案例城市中，武漢、 杭州、 鄭州、 廣州、 石家莊呈現(xiàn)這種發(fā)展模式，這些城市均屬于穩(wěn)步推進(jìn)、 協(xié)調(diào)發(fā)展的代表。

4 結(jié)論與討論

通過前文對數(shù)字政府發(fā)展高水平生成路徑的分析，共歸納出 “環(huán)境制約型” “制度引領(lǐng)型” “全面發(fā)展型” 三種模式。 可以發(fā)現(xiàn)： （1） 在完善的制度體系保障下， 地方政府能夠克服經(jīng)濟(jì)落后、 技術(shù)人才缺乏等弱勢， 實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府的高水平發(fā)展。 （2） 在缺少制度引領(lǐng)下， 較為雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和一定的公眾需求規(guī)模相配合也能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)字政府的高水平發(fā)展。 （3） 在所有案例城市中， 53%的數(shù)字政府高水平發(fā)展是在組織機(jī)構(gòu)、 制度體系、 鄰近效應(yīng)、 經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及公眾需求等多重因素均以較高的水平共同作用下的結(jié)果。

基于以上研究結(jié)論， 為如何提高數(shù)字政府發(fā)展水平提供一些建議和思考。 首先， 因地制宜選擇適配路徑。 地方政府在進(jìn)行數(shù)字政府建設(shè)的過程中應(yīng)根據(jù)自身的資源稟賦和地方特色積極探索不同的因素組合，借助不同因素之間的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)， 實(shí)現(xiàn)本地?cái)?shù)字政府的高水平發(fā)展。 其次， 以公眾需求為導(dǎo)向， 解決人民關(guān)心的問題。 地方政府要有以人民為中心的使命感， 利用政務(wù)數(shù)據(jù)及時(shí)預(yù)見公眾需求、 響應(yīng)公眾訴求， 使政府服務(wù)更高效、 執(zhí)法監(jiān)管更便民， 提升人民群眾的滿意度和幸福感。 再次， 加強(qiáng)制度建設(shè)。 地方政府需要重視數(shù)字政府建設(shè)過程中的制度設(shè)計(jì)和制度保障問題。一方面， 在宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃上， 頒布相關(guān)政策法規(guī)、 明確數(shù)字政府建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則， 努力破除部門數(shù)據(jù)壁壘帶來的一系列問題； 另一方面在微觀的政務(wù)服務(wù)評(píng)價(jià)和評(píng)估上， 加強(qiáng)對數(shù)字化政務(wù)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，依據(jù)評(píng)估結(jié)果和公眾反饋不斷優(yōu)化政務(wù)服務(wù)流程； 此外， 還需要通過立法明確數(shù)據(jù)運(yùn)用和管理的權(quán)限和職責(zé)， 解決數(shù)據(jù)濫用、 個(gè)人隱私泄露、 網(wǎng)絡(luò)詐騙等帶來的一系列數(shù)據(jù)安全問題。 最后， 與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成合力。 數(shù)字政府在我國的 “數(shù)字中國” 戰(zhàn)略中發(fā)揮著引領(lǐng)和規(guī)范作用， 數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)揮著基礎(chǔ)和驅(qū)動(dòng)作用，兩者互相融合、 互促共進(jìn)。 對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)而言， 應(yīng)該充分推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與各行各業(yè)深度融合， 激發(fā)各個(gè)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)造活力， 推進(jìn)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展， 為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。