張 琳， 果春山， 王春陽， 尚雁潔， 賈敬敦

（1. 科學(xué)技術(shù)部火炬高技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)中心， 北京 100045； 2. 中國科學(xué)院科技創(chuàng)新發(fā)展中心， 北京 100190）

0 引言

全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路歷經(jīng)從主要依賴國內(nèi)自然資源和勞動力資源的要素驅(qū)動， 到基于政府、 企業(yè)積極投資意愿和能力的資本驅(qū)動， 轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)競爭依賴于國家和企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新愿望和能力的創(chuàng)新驅(qū)動。 我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段， 實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。 國家高新區(qū)以建設(shè)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展示范區(qū)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)為核心定位［1］， 國家高新區(qū)建設(shè)對我國創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略具有重要意義， 經(jīng)過30 多年的發(fā)展， 2021 年169 家國家高新區(qū)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值15.5 萬億元， 占全國國內(nèi)生產(chǎn)總值（114.4 萬億元） 比重達(dá)13.5%， 成為以科技創(chuàng)新賦能經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的高新力量。 目前全國169 個國家高新區(qū)覆蓋155 個地級以上城市， 其中， 中關(guān)村、 張江、深圳、 西安、 東湖等高新區(qū)營業(yè)收入超過兩萬億元，深圳、 西安等高新區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值占所在市比重達(dá)到20%以上， 成為地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的核心載體， 國家高新區(qū)已在我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，未來仍存在著更大的潛力和空間。

對不同區(qū)域國家高新區(qū)創(chuàng)新能力進(jìn)行評價和管理引導(dǎo)在國家高新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展及建設(shè)中具有現(xiàn)實(shí)和戰(zhàn)略意義。 自國家高新區(qū)成立以來， 國內(nèi)已有眾多機(jī)構(gòu)和學(xué)者嘗試構(gòu)建高新區(qū)評價體系衡量高新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展情況， 并對國家高新區(qū)創(chuàng)新能力的結(jié)構(gòu)和特征進(jìn)行了研究、 總結(jié)和評價， 研究集中于： ①從高新區(qū)創(chuàng)新能力形成的邏輯結(jié)構(gòu)進(jìn)行評價。 范柏乃［1］從技術(shù)創(chuàng)新視角開展高新區(qū)創(chuàng)新能力評價； 閆國慶等［2］結(jié)合國家高新區(qū)發(fā)展特點(diǎn)從創(chuàng)新投入、 創(chuàng)新服務(wù)、 創(chuàng)新環(huán)境、 創(chuàng)新績效四個方面構(gòu)建指標(biāo)體系； 方玉梅等［3］圍繞創(chuàng)新組織運(yùn)行機(jī)理， 構(gòu)建環(huán)境支撐能力、 組織運(yùn)行能力、創(chuàng)新投入能力、 創(chuàng)新產(chǎn)出能力構(gòu)成的指標(biāo)體系。 ②探索新時代經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征的高新區(qū)評價。 沙德春［4］指出高新區(qū)評價指標(biāo)體系應(yīng)從設(shè)計(jì)理念、 結(jié)構(gòu)體系、 制定主體等方面對標(biāo)硅谷指數(shù)； 王林川等［5］從智能化、 生態(tài)化、 平臺化、 國際化的特征出發(fā)， 構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向的指標(biāo)體系； 劉會武等［6］結(jié)合科技部國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)綜合評價指標(biāo)體系， 從知識創(chuàng)造和技術(shù)創(chuàng)新、 產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)優(yōu)化、 國際化、 可持續(xù)發(fā)展能力維度四方面構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展評價指標(biāo)體系。 ③運(yùn)用多指標(biāo)數(shù)學(xué)合成方法或多元統(tǒng)計(jì)分析法進(jìn)行綜合評價模型的方法選擇。 胡樹華等［7］基于多級模糊綜合評價模型對7 個國家高新區(qū)競爭力進(jìn)行評價； 黨興華等［8］基于熵權(quán)改進(jìn)TOPSIS 定量評估陜西省7 個國家高新區(qū)； 陳升等［9］基于TOPSIS 法和灰色關(guān)聯(lián)模型相融合的評價方法對重慶市開發(fā)區(qū)進(jìn)行實(shí)證分析。 上述研究側(cè)重創(chuàng)新能力評價的引導(dǎo)， 缺乏對高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型期產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和現(xiàn)實(shí)政策供給評估。

山東省在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局中具有重要地位， 傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)良好， 服務(wù)業(yè)呈快速發(fā)展態(tài)勢， 但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)總體偏重， 傳統(tǒng)動能仍居主導(dǎo)地位， 山東正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、 新舊動能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵階段。 山東省國家高新區(qū)是山東經(jīng)濟(jì)發(fā)展的排頭兵， 在高標(biāo)準(zhǔn)推動新舊動能轉(zhuǎn)換中具有必不可少的作用。 山東省是國家高新區(qū)大省， 共有國家高新區(qū)13 家， 在數(shù)量上僅次于江蘇和廣東， 排名全國第三。 國家高新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展研究具有復(fù)雜性的特征， 圖1 為用于描述數(shù)據(jù)分布特征的箱線圖， 箱線圖由上至下的結(jié)構(gòu)為上邊緣、 上四分位數(shù)、 平均數(shù)、 中位數(shù)、 下四分位數(shù)、 下邊緣， ×號代表平均值標(biāo)記、 中線代表中位數(shù)， 可以看出國家高新區(qū)大省江蘇、 廣東、 山東三省國家高新區(qū)企業(yè)近四年?duì)I業(yè)收入平均值均大于中位數(shù)， 均存在典型的右偏分布。 三大省高新區(qū)均存在差異較大問題， 其中山東省國家高新區(qū)企業(yè)近四年?duì)I業(yè)收入總計(jì)的中位數(shù)、 平均數(shù)、 下四分位數(shù)均低于江蘇和廣東， 山東省國家高新區(qū)發(fā)展不平衡不充分更為突出， 亟須逐一找差距補(bǔ)不足提升總體發(fā)展水平。 研究山東省高新區(qū)如何突破傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)模式， 培育具有核心競爭力的科技企業(yè)聚集區(qū)， 具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。 從目前研究來看， 學(xué)術(shù)界對國家高新區(qū)創(chuàng)新能力評價鮮有從經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、 現(xiàn)實(shí)政策供給的多維度視角進(jìn)行研究分析， 主要原因是極少有統(tǒng)計(jì)調(diào)研數(shù)據(jù)支撐細(xì)化的結(jié)構(gòu)性變化。 本文基于科技部組織調(diào)查的國家高新區(qū)和高新技術(shù)企業(yè)統(tǒng)計(jì)年報(bào)數(shù)據(jù)， 利用功效系數(shù)法對高新區(qū)發(fā)展差異較大的山東省進(jìn)行分類評價。 本文貢獻(xiàn)有兩點(diǎn)： 一是指標(biāo)體系從創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)及其對經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級的多維視角出發(fā)， 關(guān)注創(chuàng)新體系、 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、 開放水平、 政策供給的內(nèi)涵測度； 二是針對存在顯著差異的國家高新區(qū)， 利用功效系數(shù)法從不同角度進(jìn)行分類分層分析，減少單一標(biāo)準(zhǔn)造成的評價靈敏度降低， 明確山東省各國家高新區(qū)的發(fā)展優(yōu)勢與短板， 借鑒先進(jìn)地區(qū)發(fā)展模式， 針對指標(biāo)體系中的各個維度提出合理化建議。

圖1 江蘇、 廣東、 山東國家高新區(qū)企業(yè)近四年?duì)I業(yè)收入箱線圖 （單位： 億元）

1 數(shù)據(jù)來源及研究方法

1.1 數(shù)據(jù)來源

山東省國家高新區(qū)及比較對象數(shù)據(jù)來源于全國火炬統(tǒng)計(jì)調(diào)查系統(tǒng)中的高新技術(shù)企業(yè)和高新區(qū)企業(yè)等結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)、 國家高新區(qū)綜合年報(bào)綜合數(shù)據(jù)及與國家高新區(qū)綜合評價相關(guān)的調(diào)查問卷。

1.2 研究方法

基于高新區(qū)區(qū)域發(fā)展差異較大的特點(diǎn)， 本文在山東省國家高新區(qū)創(chuàng)新能力評價中采用功效系數(shù)法。 功效系數(shù)法作為一種定量評估多項(xiàng)指標(biāo)影響的綜合分析方法， 又被稱為功效函數(shù)法， 它根據(jù)多目標(biāo)規(guī)劃的原理， 是一種將多種參數(shù)指標(biāo)一并考慮的綜合評價方法，每種指標(biāo)設(shè)置上限值 （滿意值） 和下限值 （不允許值）， 再通過各指標(biāo)權(quán)重的加權(quán)， 得出各項(xiàng)分?jǐn)?shù)， 最終通過加權(quán)平均的方式， 匯總各項(xiàng)得分， 形成綜合評價分?jǐn)?shù)。 功效系數(shù)法常用于綜合績效評價中全面評判和管理引導(dǎo)， 目前已連續(xù)二十多年成為國資委對各行業(yè)央企進(jìn)行績效評價的標(biāo)準(zhǔn)方法。

1.3 標(biāo)準(zhǔn)選擇

功效系數(shù)法通過設(shè)置滿意值和不允許值， 判斷指標(biāo)所屬的區(qū)間位置， 滿足創(chuàng)新體系差異化評價要求。比較對象與標(biāo)準(zhǔn)選擇是戰(zhàn)略分析的首要條件， 確定的原則一般是以規(guī)模、 結(jié)構(gòu)、 占比等相對指標(biāo)效益明顯優(yōu)勢為標(biāo)準(zhǔn)， 其次是以很強(qiáng)的目的性為標(biāo)準(zhǔn)［10］。 為加強(qiáng)對不同發(fā)展水平、 發(fā)展階段的國家高新區(qū)管理， 科技部對國家高新區(qū)實(shí)行分類指導(dǎo)， 重點(diǎn)推進(jìn)包括世界一流高科技園區(qū)、 創(chuàng)新型科技園區(qū)、 創(chuàng)新型特色園區(qū)的 “三類園區(qū)” 建設(shè)［11］。 2020 年， 10 家世界一流高科技園區(qū)納入統(tǒng)計(jì)的企業(yè)為7.3 萬家， 18 家創(chuàng)新型科技園區(qū)納入統(tǒng)計(jì)的企業(yè)為2.6 萬家， 29 家創(chuàng)新型特色園區(qū)納入統(tǒng)計(jì)的企業(yè)為2.9 萬家。 表1 可以看出， 世界一流高科技園區(qū)的各項(xiàng)人均創(chuàng)造價值處于高位， 其次是創(chuàng)新型科技園區(qū)、 創(chuàng)新型特色園區(qū)。 本文選取2020 年國家高新區(qū)橫截面數(shù)據(jù)， 參照世界一流高科技園區(qū)、 創(chuàng)新型科技園區(qū)、 創(chuàng)新型特色園區(qū)、 其他園區(qū)、較差園區(qū)的平均值， 對應(yīng)分別劃分為優(yōu)秀層次 （標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)1）、 良好層次 （標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)0.8）、 平均層次 （標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)0.6）、 較低層次 （標(biāo)準(zhǔn)系數(shù) 0.4）、 較差層次（標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)0.2）。

表1 2020 年三類園區(qū)的主要指標(biāo)人均經(jīng)濟(jì)效益情況

2 評價過程與結(jié)果

遵循可操作性、 代表性、 系統(tǒng)性原則， 從戰(zhàn)略管理及規(guī)劃角度出發(fā)， 選擇先進(jìn)高新區(qū)為實(shí)證對比案例，進(jìn)行綜合指數(shù)定量分析及政策案例定性定量研究， 利用功效系數(shù)法， 在創(chuàng)新體系、 產(chǎn)業(yè)升級、 開放水平、政策供給方面進(jìn)行多維度對比分析， 共設(shè)置一級指標(biāo)4 個、 二級指標(biāo) 30 個， 具體詳見匯總表 2。

表2 國家高新區(qū)創(chuàng)新能力評價指標(biāo)體系

2.1 創(chuàng)新體系

借鑒國內(nèi)外創(chuàng)新評價量化指標(biāo)， 從創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)視角的空間類比和循環(huán)類比出發(fā)［12］， 從創(chuàng)新密度 （主體活力度）、 創(chuàng)新廣度 （產(chǎn)業(yè)聯(lián)結(jié)度）、 創(chuàng)新強(qiáng)度 （創(chuàng)新競爭力）、 創(chuàng)新深度 （創(chuàng)新回饋度） 4 個維度構(gòu)建以企業(yè)為主體的創(chuàng)新體系測度指標(biāo)體系。

2.1.1 創(chuàng)新密度

突出創(chuàng)新體系中企業(yè)作為創(chuàng)新主體的密度。 企業(yè)是創(chuàng)新的實(shí)踐者和最終完成者， 本研究用工商注冊企業(yè)增長情況、 高新技術(shù)企業(yè)數(shù)作為創(chuàng)新主體中心性的重要測度因素， 強(qiáng)調(diào)企業(yè)作為創(chuàng)新生態(tài)網(wǎng)絡(luò)中重要節(jié)點(diǎn)所發(fā)揮的橋梁作用。

2.1.2 創(chuàng)新廣度

突出創(chuàng)新生態(tài)中產(chǎn)學(xué)研合作的廣度。 本研究將省級以上研發(fā)機(jī)構(gòu) （國家或行業(yè)歸口研究院所、 國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、 國家級科技企業(yè)孵化器、 科技部備案眾創(chuàng)空間、 國家技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)等） 作為創(chuàng)新活動中企業(yè)主體與其他主體聯(lián)系合作測度因素， 強(qiáng)調(diào)以豐富的創(chuàng)新資源推動創(chuàng)新體系合作廣度。

2.1.3 創(chuàng)新強(qiáng)度

突出創(chuàng)新生態(tài)體系內(nèi)創(chuàng)新投入產(chǎn)出以及人才吸引力的強(qiáng)度。 本研究將研發(fā)投入強(qiáng)度 （R＆D 經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出占營業(yè)收入比重）、 從業(yè)人員中研發(fā)人員全時當(dāng)量占比作為創(chuàng)新投入測度因素。

2.1.4 創(chuàng)新回饋度

突出創(chuàng)新主體在創(chuàng)新生態(tài)中與經(jīng)濟(jì)社會其他要素融合的深度和回饋度。 本研究用每萬人當(dāng)年發(fā)明專利授權(quán)數(shù)、 園區(qū)全口徑增加值占所在城市GDP 比例測度企業(yè)生產(chǎn)效益回饋， 強(qiáng)化企業(yè)創(chuàng)新的正外溢性。

2.2 產(chǎn)業(yè)升級

國家高新區(qū)是以高新技術(shù)為支撐， 不斷改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)， 實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要載體， 結(jié)構(gòu)優(yōu)化、 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級可以從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化等多個維度理解［13］， 在高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級攻堅(jiān)期， 可以從以下四個內(nèi)涵進(jìn)行測度。

2.2.1 從速度效益轉(zhuǎn)向質(zhì)量效益

質(zhì)量效益從注重規(guī)模效益轉(zhuǎn)向生產(chǎn)效益及高成長態(tài)勢。 本研究將企業(yè)利潤率、 當(dāng)年新晉高成長 （瞪羚企業(yè)） 企業(yè)數(shù)作為質(zhì)量效益的測度指標(biāo)。

2.2.2 從行業(yè)間爭奪要素轉(zhuǎn)向行業(yè)內(nèi)要素再配置

把市場和生產(chǎn)等要素轉(zhuǎn)移、 集中到高效率企業(yè)，提高行業(yè)內(nèi)集中程度、 盈利能力， 從而提升創(chuàng)新能力和競爭能力， 提高行業(yè)全要素生產(chǎn)率。 本研究將當(dāng)年獲得風(fēng)險投資的企業(yè)數(shù)、 當(dāng)年在境內(nèi)外上市（不含新三板） 企業(yè)數(shù)、 當(dāng)年內(nèi)部研發(fā)投入強(qiáng)度達(dá)5%且營業(yè)收入超5 億元的企業(yè)數(shù)作為衡量生產(chǎn)要素再配置情況， 通過以上指標(biāo)評價金融等要素的調(diào)節(jié)配置能力。

2.2.3 從引進(jìn)消化吸收國外先進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)向自主創(chuàng)新

在國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局， 以高質(zhì)量供給創(chuàng)造和引領(lǐng)需求， 保障供應(yīng)鏈、 創(chuàng)新鏈、 產(chǎn)業(yè)鏈、 價值鏈安全穩(wěn)定， 自主科技創(chuàng)新是關(guān)鍵。 本研究將從業(yè)人員中本科及以上學(xué)歷人員占比、 人均技術(shù)合同成交額作為測度高新區(qū)自主創(chuàng)新所必須的知識能力、 知識轉(zhuǎn)移能力。

2.2.4 從工業(yè)制造業(yè)為重心轉(zhuǎn)向以服務(wù)業(yè)動力轉(zhuǎn)換

十八大以來， 我國服務(wù)業(yè)持續(xù)快速增長， 2015 年服務(wù)業(yè)增加值比重開始突破50%， 2021 年服務(wù)業(yè)增加值比重為53.3%， 服務(wù)業(yè)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動力和新引擎。 本研究將營業(yè)收入中高技術(shù)服務(wù)業(yè)營收占比作為衡量各高新區(qū)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)在增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定性的測度指標(biāo)。

2.3 開放水平

面對國內(nèi)國際雙循環(huán)的新發(fā)展格局， 國家高新區(qū)更應(yīng)力爭開創(chuàng)開放發(fā)展新局面， 優(yōu)化出口結(jié)構(gòu)， 提高出口產(chǎn)品科技含量和附加值， 支持企業(yè)對外投資， 增強(qiáng)產(chǎn)品和技術(shù)產(chǎn)出的國際競爭力， 努力塑造在國際大循環(huán)中的主動地位。

2.3.1 衡量高科技產(chǎn)品的國際競爭力

本研究用當(dāng)年獲得境外注冊商標(biāo)或境外發(fā)明專利授權(quán)的內(nèi)資控股企業(yè)數(shù)、 當(dāng)年新增主導(dǎo)制定國際標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)資控股企業(yè)數(shù)作為衡量高新區(qū)企業(yè)參與全球科技競爭效率和能力的指標(biāo)。

2.3.2 衡量高新區(qū)企業(yè)融入世界經(jīng)濟(jì)的程度

本研究用營業(yè)收入中高新技術(shù)企業(yè)出口總額占比、出口總額中技術(shù)服務(wù)出口占比作為衡量高新區(qū)企業(yè)融入世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展中高質(zhì)量發(fā)展及探索高質(zhì)量和高附加值服務(wù)業(yè)全面對外開放的水平。

2.3.3 衡量融入全球產(chǎn)業(yè)鏈的深入程度

本研究用從業(yè)人員中外籍常駐人員和留學(xué)歸國人員占比、 設(shè)立境外研發(fā)機(jī)構(gòu) （含境外孵化器） 的內(nèi)資控股企業(yè)數(shù)、 企業(yè)引進(jìn)技術(shù)、 消化吸收再創(chuàng)新和境內(nèi)外產(chǎn)學(xué)研合作經(jīng)費(fèi)支出總額占營業(yè)收入比例三個指標(biāo)衡量高新區(qū) “走出去、 請進(jìn)來” 融入全球產(chǎn)業(yè)鏈的深入程度。

2.4 政策供給

國家高新區(qū)在建立適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、 社會發(fā)展、 時代發(fā)展的管理體制機(jī)制方面， 進(jìn)行了大膽的創(chuàng)新和嘗試， 不斷探索出體系化的政策供給。 本研究參考國家高新區(qū)定性調(diào)查問卷中可量化可評估的政策文件種類和數(shù)量， 具體劃分為以下兩類。

2.4.1 供給管理政策

供給管理政策通常是指激勵包括企業(yè)和勞動者在內(nèi)的生產(chǎn)者所制定的政策， 國家高新區(qū)通過財(cái)稅、 金融、 人才等方面的創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)生產(chǎn)者的供給管理政策。 財(cái)稅政策種類包括科技發(fā)展資金資助企業(yè)科研開發(fā)等； 金融政策種類包括為啟動股權(quán)激勵試點(diǎn)等； 人才政策種類包括建立靈活的引進(jìn)人才政策， 設(shè)立知識更新教育基金， 鼓勵科技企業(yè)設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)股， 試行企業(yè)科技人員個人所得稅返還， 培養(yǎng)技術(shù)創(chuàng)新支持人才 （科技創(chuàng)業(yè)風(fēng)險管理人才、 技術(shù)評估人才、 技術(shù)經(jīng)紀(jì)人才、 知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)人才） 等。

2.4.2 小政府大服務(wù)

國家高新區(qū)采用 “小政府大服務(wù)” 的環(huán)境管理政策， 通過雙創(chuàng)政策、 科技金融政策、 科技服務(wù)體系等建立服務(wù)型、 適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、 精簡高效的管理體系，促進(jìn)企業(yè)和高新區(qū)發(fā)展與運(yùn)營。 雙創(chuàng)政策種類包括對眾創(chuàng)空間等新型雙創(chuàng)平臺開展政府購買服務(wù)， 搭建互聯(lián)網(wǎng)＋線上線下聯(lián)動的創(chuàng)業(yè)網(wǎng)絡(luò)平臺， 建立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)機(jī)制， 提供創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款， 科研和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等向社會開放及各類切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的政策措施等；通過高新區(qū)組織或舉辦創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動場次反映科技服務(wù)體系情況； 高新區(qū)快速發(fā)展的突破點(diǎn)在于管理體制的不斷提升， 隨著社會主義現(xiàn)代化國家新征程中市場運(yùn)行機(jī)制的逐步完善， 先進(jìn)園區(qū)不斷弱化政府機(jī)構(gòu)對高新區(qū)的行政管制， 轉(zhuǎn)變服務(wù)模式， 建立起精簡、 統(tǒng)一、 高效的管理體系和市場化服務(wù)體系。 本文從高新區(qū)獨(dú)立行使有關(guān)職能的機(jī)構(gòu)數(shù)判斷高新區(qū)行政機(jī)構(gòu)的規(guī)模， 其中包括科學(xué)技術(shù)局、 經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、 統(tǒng)計(jì)局、發(fā)展規(guī)劃局、 科技創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心、 人才服務(wù)中心、 金融辦公室、 投融資管理服務(wù)中心、 環(huán)境保護(hù)局、 產(chǎn)業(yè)促進(jìn)辦公室等。

2.5 評價模型計(jì)算

以功效系數(shù)代表評價指標(biāo)實(shí)際值與指標(biāo)變動范圍的相對位置， 將各指標(biāo)實(shí)際值無量綱化處理， 并加權(quán)計(jì)算出綜合指數(shù)。

首先將所需的各項(xiàng)評價指標(biāo)表示為：

其次， 確定各項(xiàng)指標(biāo)的變動區(qū)間， 上層標(biāo)準(zhǔn)值（滿意值） 為本層標(biāo)準(zhǔn)值 （不允許值） 為測算5 個層次標(biāo)準(zhǔn)值如表3。

表3 評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值

最后， 參照國內(nèi)外常用功效系數(shù)計(jì)量方法［14］， 將各項(xiàng)評價指標(biāo)進(jìn)行無量綱化處理：

（1） 本層基礎(chǔ)分＝指標(biāo)權(quán)數(shù)×本檔標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)；

（2） 上層基礎(chǔ)分＝指標(biāo)權(quán)數(shù)×上層標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)；

（4） 調(diào)整分＝ （上層基礎(chǔ)分-本層基礎(chǔ)分） ×功效系數(shù)；

（5） 單項(xiàng)基本指標(biāo)得分＝本層基礎(chǔ)分＋調(diào)整分；

（6） 指標(biāo)分析系數(shù)＝單項(xiàng)指標(biāo)得分÷指標(biāo)權(quán)數(shù)， 各層級指標(biāo)采用等權(quán)法確定權(quán)數(shù)， 依據(jù)指標(biāo)的重要性進(jìn)行微調(diào)；

（7） 指標(biāo)分析分類系數(shù)＝∑單項(xiàng)指標(biāo)得分÷分類指標(biāo)權(quán)數(shù)。

2.6 評價結(jié)果

本文根據(jù)各國家高新區(qū)2020 年度指標(biāo)情況， 采取以上功效系數(shù)的方法， 計(jì)算得出山東省各國家高新區(qū)的分類指標(biāo)得分及綜合得分， 如表4 所示。

表4 山東省各國家高新區(qū)創(chuàng)新能力綜合得分

3 結(jié)論

3.1 綜合發(fā)展水平

13 個國家高新區(qū)的創(chuàng)新能力評價中， 青島、 濟(jì)南創(chuàng)新能力綜合得分位居前兩名， 特別是在創(chuàng)新體系一級指標(biāo)中， 創(chuàng)新廣度、 創(chuàng)新強(qiáng)度中的研發(fā)人員和研發(fā)機(jī)構(gòu)等在濟(jì)南、 青島呈現(xiàn)明顯的聚集效應(yīng)， 反映了副省級城市在各類創(chuàng)新資源的聚集效應(yīng)， 與部分區(qū)域研究學(xué)者的研究結(jié)論相符， 創(chuàng)新能力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出高度耦合協(xié)調(diào)［15-16］。 德州、 萊蕪、 黃河三角洲為 2015年新升級國家高新區(qū)， 排名較落后， 尚未形成規(guī)?；膭?chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)， 多數(shù)一級指標(biāo)處在墊底增長期。 本研究中各層次標(biāo)準(zhǔn)值對應(yīng)全國國家高新區(qū)整體發(fā)展情況， 除全省橫向?qū)Ρ韧猓?表4 可以看出山東省有10 個國家高新區(qū)綜合得分處在平均層之下， 尤其是在產(chǎn)業(yè)升級和開放水平普遍表現(xiàn)較差， 需要在今后發(fā)展中找差距、 彌補(bǔ)不足， 不斷提升整體創(chuàng)新能力。

3.2 對標(biāo)一流園區(qū)

目前山東省國家高新區(qū)有6 個為創(chuàng)新型科技園區(qū)，分別是濟(jì)南、 青島、 淄博、 煙臺、 濰坊、 威海， 剩余7 個不在 “三類園區(qū)” 分類中。 從表 4 可以看出， 山東省13 個高新區(qū)在4 個一級指標(biāo)分層上， 有3 個一級指標(biāo)分布在優(yōu)秀檔， 分別是濟(jì)南高新區(qū)的創(chuàng)新體系、青島和淄博高新區(qū)的政策供給， 超越創(chuàng)新型科技園區(qū)的平均水平， 可以追趕世界一流高科技園區(qū)， 為實(shí)現(xiàn)與世界一流園區(qū)同跑打下了良好基礎(chǔ)。 13 個一級指標(biāo)分布在良好檔， 超越創(chuàng)新型特色園區(qū)的平均水平。 煙臺、 威海、 濰坊高新區(qū)分別有 4、 4、 3 個一級指標(biāo)處于良好檔， 從定量指標(biāo)反映出其穩(wěn)步位于創(chuàng)新型科技園區(qū)水平， 可以對標(biāo)世界一流園區(qū)努力實(shí)現(xiàn)跟跑。 棗莊、 濟(jì)寧、 泰安、 臨沂高新區(qū)有2 個或以上一級指標(biāo)處于良好檔， 仍需對標(biāo)并努力追趕創(chuàng)新型科技園區(qū)。黃河三角洲、 萊蕪、 德州有3 個一級指標(biāo)處在平均或平均以下水平， 需多方面查找不足， 奮發(fā)圖強(qiáng)， 發(fā)力猛追一流園區(qū)。

3.3 區(qū)域差異分析

山東省共有 16 個地級市， 除菏澤、 日照、 濱州、聊城暫無國家高新區(qū)， 現(xiàn)有13 個國家高新區(qū)可以按照膠東 （威海、 煙臺、 青島）、 魯中 （濟(jì)南、 泰安、 淄博、 濰坊、 萊蕪）、 魯南 （濟(jì)寧、 棗莊、 臨沂）、 魯北（東營、 德州） 地區(qū)進(jìn)行區(qū)域分類， 四地區(qū)創(chuàng)新能力里的平均值分別為 0.63、 0.55、 0.47、 0.33， 標(biāo)準(zhǔn)差分別為 0.106、 0.132、 0.026、 0.112。 膠東地區(qū) 4 個一級指標(biāo)均排名第一， 標(biāo)準(zhǔn)差排名第三， 3 個高新區(qū)差異相對較小。 地域?qū)傩缘膬?yōu)勢使得3 個高新區(qū)在開放水平一級指標(biāo)表現(xiàn)出較強(qiáng)的實(shí)力， 同時青島、 煙臺、威海高新區(qū)在從工業(yè)到服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型中表現(xiàn)優(yōu)異， 高技術(shù)服務(wù)業(yè)營收占比均超過10%， 在加快生物醫(yī)藥等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時， 持續(xù)深入關(guān)注研發(fā)服務(wù)體系產(chǎn)業(yè)；魯中地區(qū)有5 個國家高新區(qū)， 屬于國家高新區(qū)數(shù)量最多的區(qū)域， 省會城市濟(jì)南高新區(qū)在創(chuàng)新廣度、 創(chuàng)新強(qiáng)度中的研發(fā)人員和研發(fā)機(jī)構(gòu)等指標(biāo)呈現(xiàn)明顯的聚集效應(yīng)， 但輻射帶動作用尚未有效發(fā)揮， 魯中地區(qū)創(chuàng)新體系、 產(chǎn)業(yè)升級 2 個一級指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)差達(dá)到 0.176、0.191， 區(qū)域內(nèi)部發(fā)展不均衡； 魯南地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)差最小為0.026， 表現(xiàn)在創(chuàng)新體系、 政策供給體系的標(biāo)準(zhǔn)差均為最小， 分別是0.084、 0.045， 創(chuàng)新體系和政策供給等方面發(fā)展均衡， 同時濟(jì)寧、 棗莊高新區(qū)在創(chuàng)新密度、創(chuàng)新回饋度等表現(xiàn)出較強(qiáng)的競爭力， 帶動魯南地區(qū)質(zhì)量效益提升。

4 啟示與建議

根據(jù)評價結(jié)果和研究所得結(jié)論， 山東省各國家高新區(qū)應(yīng)跟蹤追趕先進(jìn)園區(qū)建設(shè)， 對創(chuàng)新能力進(jìn)行體系化建設(shè)和系統(tǒng)布局， 堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動、 開放發(fā)展， 夯實(shí)高端產(chǎn)業(yè)升級， 全面推進(jìn)體制機(jī)制改革， 全力打造創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)。

4.1 立足兩大體系， 加速要素聚集

不斷提升研發(fā)體系能級， 培育國家戰(zhàn)略科技力量。山東省高新區(qū)國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、 國家企業(yè)技術(shù)中心、國家工程技術(shù)研究中心、 國家工程實(shí)驗(yàn)室的覆蓋率分別為 54%、 85%、 54%、 38%， 黃河三角洲、 棗莊等高新區(qū)國家級研發(fā)機(jī)構(gòu)尚未實(shí)現(xiàn)零的突破。 應(yīng)配套政策激勵企業(yè)、 院所加大研發(fā)投入， 逐級培育市級、 省級技術(shù)中心、 工程實(shí)驗(yàn)室等創(chuàng)新平臺， 聚集創(chuàng)新要素資源， 幫助高新區(qū)建立 “國字號” 研發(fā)平臺， 促進(jìn)創(chuàng)新體系的廣度和強(qiáng)度建設(shè)； 強(qiáng)化企業(yè)創(chuàng)新主體地位，建立科技型企業(yè)梯度培養(yǎng)體系。 通過科技型中小企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)、 瞪羚企業(yè)、 科技領(lǐng)軍企業(yè)等政策引領(lǐng)企業(yè)發(fā)展， 為企業(yè)定制個性化創(chuàng)新發(fā)展圖譜， 形成梯度培養(yǎng)機(jī)制。

4.2 堅(jiān)持三化發(fā)展， 筑牢產(chǎn)業(yè)升級

優(yōu)化各個高新區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)， 細(xì)分產(chǎn)業(yè)鏈條， 落實(shí)產(chǎn)業(yè)鏈長制、 項(xiàng)目經(jīng)理制， 讓政策作用點(diǎn)針尖更尖、作用力壓強(qiáng)更大， 推進(jìn)高新區(qū)產(chǎn)業(yè)向集群化、 高端化、綠色化發(fā)展。 高新區(qū)抓骨干企業(yè)龍頭倍增， 引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)集群集聚。 2020 年山東省幾乎每個國家高新區(qū)都有研發(fā)投入強(qiáng)度大于5%且營業(yè)收入超5 億元的科技領(lǐng)軍企業(yè)， 共有189 家， 占山東省此類科技企業(yè)72%以上，包括齊魯制藥、 浪潮、 海爾、 濰柴等行業(yè)龍頭企業(yè)。建議山東省各國家高新區(qū)依托現(xiàn)有科技領(lǐng)軍企業(yè)， 積極帶動科技領(lǐng)軍企業(yè)以關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)和重大基礎(chǔ)研究成果產(chǎn)業(yè)化為使命， 聚焦國家重大技術(shù)需求和國家產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)， 著力增強(qiáng)企業(yè)創(chuàng)新主體地位和主導(dǎo)作用， 為科技強(qiáng)國建設(shè)做積極貢獻(xiàn)［17］的同時， 帶動高新區(qū)內(nèi)創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈深度融合， 不斷支撐高新區(qū)產(chǎn)業(yè)升級； 在戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)高端化升級， 例如：實(shí)現(xiàn)高端裝備向整機(jī)與整車質(zhì)變， 醫(yī)養(yǎng)健康向品牌與終端轉(zhuǎn)型， 新能源新材料向尖端與前沿延伸； 積極踐行綠色發(fā)展理念， 持續(xù)推動主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展。 新上項(xiàng)目嚴(yán)把能耗準(zhǔn)入關(guān)， 現(xiàn)有項(xiàng)目不斷向綠色發(fā)展優(yōu)存量。 例如： 在高端裝備產(chǎn)業(yè)中主攻風(fēng)電裝備、 節(jié)能裝備、 新能源裝備等綠色能源裝備。

4.3 聚焦兩個維度， 抓實(shí)開放發(fā)展

山東省各國家高新區(qū)在開放水平維度的指標(biāo)得分普遍較低， 雖然營業(yè)收入中高新技術(shù)企業(yè)出口總額占比指標(biāo)有5 家高新區(qū)表現(xiàn)優(yōu)秀， 但是從業(yè)人員中外籍常駐人員和留學(xué)歸國人員占比、 設(shè)立境外研發(fā)機(jī)構(gòu)（含境外孵化器） 的內(nèi)資控股企業(yè)數(shù)等三個衡量融入全球產(chǎn)業(yè)鏈深入程度的指標(biāo)表現(xiàn)較差， 反映出山東省高新區(qū)雖初步探索出融入世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的局面， 但在“走出去、 請進(jìn)來” 融入全球產(chǎn)業(yè)鏈的深入程度存在不足。 未來建議山東省各國家高新區(qū)進(jìn)一步完善全面開放體系， 一方面堅(jiān)持國際視野， 對標(biāo)全球標(biāo)準(zhǔn)， 支持高新區(qū)孵化器的優(yōu)秀海外創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目及離岸基地建設(shè)， 加強(qiáng)海外人員回國的創(chuàng)業(yè)支持， 激勵海外智力匯聚， 不斷提高人力資本服務(wù)等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)方面的國際標(biāo)準(zhǔn)和話語權(quán)。 另一方面， 加大高技術(shù)服務(wù)出口， 搶占全球價值鏈高端， 助力中小外貿(mào)企業(yè)集體出海， 大力推動 “互聯(lián)網(wǎng)＋外貿(mào)” 生態(tài)體系建設(shè)， 力爭開創(chuàng)開放發(fā)展的新局面， 深度融入全球產(chǎn)業(yè)鏈、 價值鏈。

4.4 集約一體服務(wù)， 重組要素聚集

目前山東省各國家高新區(qū)在政策供給維度表現(xiàn)差異不大， 特別是財(cái)稅政策、 金融政策和雙創(chuàng)政策的種類較全， 但在科技金融、 人才政策等細(xì)分政策和最終表現(xiàn)形式的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動方面差強(qiáng)人意。 未來建議山東省各國家高新區(qū)認(rèn)真學(xué)習(xí)杭州、 深圳等地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，把管理體制調(diào)整作為突破口， 努力實(shí)現(xiàn)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)的精簡高效， 推動 “大部門、 扁平化”， 壓減機(jī)構(gòu)冗余， 集約一體化服務(wù)， 以服務(wù)科技創(chuàng)新、 經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主線， 著力突出企業(yè)服務(wù)、 綜合保障、 經(jīng)濟(jì)管理等職能， 全力推動由 “大管理” 向 “大服務(wù)” 轉(zhuǎn)變。 聚焦企業(yè)開辦登記、 生產(chǎn)要素接入等關(guān)鍵環(huán)節(jié)， 優(yōu)化科技企業(yè)營商環(huán)境， 利用大數(shù)據(jù)、 區(qū)塊鏈等技術(shù)， 為金融機(jī)構(gòu)精準(zhǔn)投資提供依據(jù)、 為優(yōu)質(zhì)企業(yè)高效融資提供便利， 在企業(yè)創(chuàng)新積分制、 知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資、 科技創(chuàng)新型企業(yè)貸款風(fēng)險補(bǔ)償?shù)确矫婕?xì)化政策工具， 加強(qiáng)企業(yè)分類指導(dǎo)并主動送策， 以金融要素、 人才要素等促進(jìn)科技創(chuàng)新發(fā)展， 促進(jìn)科技與金融、 科技與人才等深度融合， 健全有效的市場機(jī)制促進(jìn)科技成果產(chǎn)業(yè)化。